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行政处罚行为研究 v6 3 5 6 9 7 摘要 行政处罚在行政管理中具有重要作用。我国行政处罚法将行政处罚的设定和实 施作为其立法宗旨，并贯穿于其基本原则、处罚权的设定、处罚主体、处罚程序和 法律责任等规定之中。但由于诸方面的原因，行政执法实践中普遍存在的违法处罚 行为仍严重侵害着公民合法权益，影响政府形象，损害法律权藏。引发社会稳定问 题。因此必须用法律加以规定。本文通过对行政处罚执法实践中现存问题及其原因 的系统深入分析，从完善立法、严格执法和社会环境等方面提出相应对策和建议， 以企解决违法处罚问题，充分发挥行政处罚保护公民合法权益等方面的积极作用。 全文共分三个部分。第一部分：提出了行政处罚作为行政机关和其他法定授权 组织依法实施的一项制裁性行政行为，对于维护公民、法人和其它组织的合法权益， 预防刑事犯罪、打击违法行为所具有的重要作用。第二部分：分析了行政处罚在实 施过程中存在的问题和原因，指出了行政处罚制度在处罚主体、处罚权的设定方面， 以及在行政处罚的适用、程序、法律责任方面所存在的问题。第三部分：探讨了规 范行政处罚行为的对策，通过对立法方面、执法方面和社会环境方面的综合分析， 以利于促进行政处罚行为的民主化、科学化进程和依法行政目标的实现。 关键词：行政处罚行政立法行政执法 孳 行政处罚行为研究 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n tp l a y s a n i m p o r t a n t r o l ei nt h ea d m i n i s t r a t i o n t h e e s t a b l i s h m e n ta n dt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n ta r ek e yf a c t o r si n t h el e g i s l a t i o n t h e ya r ew i d e l ym e n t i o n e di nt h el e g i s l a t i v er e g u l a t i o n sc o n c e r n i n gt h e b a s i cp r i n c i p l e s ，e s t a b l i s h m e n to ft h er i g h t so fp u n i s h m e n t ，t h es u b j e c to fp u n i s h m e n t ， p r o c e d u r eo ft h ep u n i s h m e n ta n dr e s p o n s i b i l i t i e s i nt h el a wa n ds oo ni n r e a l i t y , t h e c i t i z e n s r i g h t s a r e s e r i o u s l y m i n e db yt h eu n l a w f u l p u n i s h m e n tb e h a v i o r si nt h e p r a c t i c e o fa d m i n i s t r a t i o n ，w h i c hs p o i l st h e i m a g eo fo u rg o v - ：i r l e n t ，d e s t r o y s t h e a u t h o r i t yo f t h el a w a n d c a u s e ss o m ep r o b l e m so f s t a b i l i t y i nt h i s p a p e r , i tt r i e s t om a k eas y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ec u r r e n ti s s u e sa n dt h e i r c a u s e si nt h ee x e c u t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t i ta l s op r o v i d e ss o m em e a s u r e s a n ds u g g e s t i o nt oi m p r o v et h el e g i s l a t i o n ，s o c i a le n v i r o n m e n ta n de x e c u t i o no ft h ei a w , w h i c ha r ei nt h ea t t e m p to f s o l v i n gt h ep r o b l e m sc a u s e db yt h ei l l e g a lp u n i s h m e n t ，a n d t r y i n gt om a i n t a i na d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t sp o s i t i v er o l e i np r o t e c t i n gt h ec i t i z e n s r i g h t s t h e r ea r et h r e ec h a p t e r si nt h i sp a p e r ：i nt h ef i r s tc h a p t e r , i ta n a l y z e st h er o l eo ft h e a d m i n i s t r a d v ep u n i s h m e n ta sap u n i t i v ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r ，i tp l a y sa ni m p o r t a n t r o l ei np r e v e n t i n gc r i m e sa n dp u n i s h i n gt h ei l l e g a lb e h a v i o r s ，a n de f f e c t i v e l yp r o t e c t st h e r i g h t so f c i t i z e na n do r g a n i z a t i o ni nt h es e c o n dc h a p t e r , i ta n a l y z e st k ec u r r e n tp r o b l e m s a n dt h e i rc a u s e si nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t ，a n dp o i n t so u t t h ep r o b l e m si nt h ee s t a b l i s h m e n ta n dt h ea p p l i c a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v eo ft h es u b j e c t a n dr i g h to ft h ep u n i s h m e n t i nt h et h i r dc h a p t e r , i td i s c u s s e st h ep o s s i b l em e a s u r e st o r e g u l a t et h ep u n i s h m e n t b e h a v i o r a f t e rac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i si ns o c i a le n v i r o n m e n tl e g i s l a t i o n ，e x e c u t i o no ft h e l a w , t h ep a p e ra i m sa tp r o m o t i n gt h ed e m o c r a t i z a t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t a n dt h er e a l i z a t i o no ft h e g o a l so fa d m i n i s t r a t i n gl a w f u l l y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n t ，l e g i s l a t i o n ， e x e c u t i o no ft h e a d m j n i s t r a t i o n 行政处_ f ；j 行为研究 引言 继党的十五大提出“依法治国”之后，党的十六大报告进一步提出建设社会主 义“政治文明”的战略目标，并将它与社会主义物质文明建设和社会主义精神文明 建设一起，确定为社会主义现代化建设的三大基本目标。政治文明建设的基本内容 是党的领导、人民当家作主和依法治国。依法治国作为基本治国方略，也是社会主 义政治文明建设的法治保障，其核心是依法行政。而依法行政的重点在于深刻影响 公民合法权益的行政处罚权的依法行使。因此，行政主体能否依法行使行政处罚权， 能否通过行政处罚权的行使达到保护公民、法人或者其它组织台法权益的目的，在 一定程度上决定着依法行政原则的落实，决定着依法治国战略目标的实现，也影响 着社会主义政治文明建设的进程。 行政处罚对公民、法人或者其它组织合法权益的保护，一方面体现在行政主体 通过依法行使行政处罚权，打击各种行政违法行为，来保护公民、法人或者其它组 织的合法权益；另一方面体现在行政主体正确行使行政处罚权，避免和纠正违法处 罚行为的发生，来保护行政管理相对人的合法权益。这两个方面紧密联系，相辅相 成。行政主体通过行使行政处罚权打击行政违法行为的目的，是为了保护被行政违 法行为所侵害的公共利益和社会秩序以及公民、法人或者其它组织的合法权益；但 行政处罚权必须依法行使，否则，行政主体的违法处罚行为同蛘会侵害公民、法人 或者其它组织的合法权益。因为，行政违法行为人也有自己的合法权益，行政主体 一旦违法行使行政处罚权，就会侵害行政违法行为人的合法权益；甚至在不存在行 政违法行为的情况下，行政主体滥用行政处罚权，则会侵犯无辜的行政管理相对人 的合法权益。因此，如何规范行政主体的干亍政处罚行为，千亍政主体如何依法行使行 政处罚权，对公民、法人或者其它组织合法权益的保护具有重大意义。 行政法治原则要求行政主体必须依法行政，依法行政的前提是有法可依。1 9 9 6 年3 月l 7 日八届全国人大四次会议审议通过并于同年l o 月1 日施行的中华人民共和 国行政处罚法，为规范行政处罚行为提供了基本法律依据。行政处罚法与行政 复议法、行政诉讼法、国家赔偿法一起共同构筑了规范行政主体行政行为，保护公 民合法权益的法律屏障。行政处罚法的贯彻实施，为保证行政主体依法行使行政 行政处罚行为研究 处罚权，制止行政主体的违法处罚行为，保障公民合法权益发挥了重大作用。 但由于诸多方面的原因，违法处罚行为仍不断发生，公民合法权益仍不时受到 违法处罚的侵害，甚至由此引发社会稳定问题。因此，有必要就行政处罚对公民合 法权益保护的绩效进行客观评估，找出其实施过程中存在的问题及原因，并探索完 善行政处罚制度的有效途径，以切实维护公民合法权益。本文拟在这方面略陈粗浅 看法，以就教于大家。 1行政处罚的作用 行政处罚是国家行政机关及法定授权组织依法对违反行政法律规范，尚未构成 犯罪的公民、法人和其他组织所给予的行政法律制裁。它具有以下特点：行政处罚 是国家行政机关及其他法定授权组织依法实施的一种具体行政行为。就是具体的国 家行政机关或法定授权组织将具有普遍遵循的效力的行政法律、法规或规章适用到 具体的违法相对人，对其进行行政处罚。包含以下构成要素：行政处罚的主体， 即国家行政机关或法定授权组织；行政处罚的对象，即实施违反行政法律规范的 行为人，包括自然人、法人和其他组织。自然人只有达到法定的责任年龄并具有责 任能力的情况下，才能给予处罚；而法人和其他组织不存在此情况，但法人和其他 组织不适用限制或剥夺人身自由的处罚：行政处罚行为，即行政处罚的主体对实 旖了违反行政法律、法规、规章的违法行为人依法给予具体行政制裁。 行政处罚作为行政机关和其他法定授权组织依法实施的一项制裁性行政行为， 对于各级行政机关有效地行使其行政职权，保障行政工作顺利进行，维护社会安定 团结，维护公民、法人和其它组织的合法权益，预防刑事犯罪、打击违法行为都具 有重要作用。 1 1 维护社会稳定 1 1 1行政处罚具有引导作用 社会稳定依赖于良好的、有序的社会秩序。维护社会秩序健康有序进行是法律 的根本任务。行政处罚通过行政机关或法定授权组织对实施违反行政法律规范的行 本节的编写参与了应松年、刘莘主编的行政处罚法教程；王成栋、扬解君墒肖的行政处弱法概论。 囊 行政处罚行为研究 为人进行处罚，向社会标示了哪些行为规范是正确或错误的，哪些是国家和社会所 支持或反对的，引导人们趋向遵守和执行合理的规范的社会秩序，从而维护社会稳 定。我国正在建设的社会主义市场，其实质是法律经济，其显著特点是经济秩序是 通过法制来形成和维持的，是一个有序地、制度化过程，只有具备合理而完备的法 律来保障经济秩序的稳定，才能使市场发挥出有效配置资源的功能。正如美国经济 学家布坎南所说：“没有合适的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意 义上的效率。”如果去掉了行政法律条文中所有的行政处罚条款，我国的经济秩序将 无法有序进行，其后果将是市场主体进行不公平竞争，经济环境恶化。 11 2 行政处罚具有促进作用 行政处罚对于违法相对人的行政制裁，对社会的发展起到促进作用，通过处罚， 整顿和规范社会秩序，净化社会环境，有利于经济和社会的发展。如河南省2 0 0 1 年 工商系统共查处各类经济违法案件万件，总案值8 6 亿元，捣毁制假窝点1 1 3 6 个， 移送司法机关1 0 6 起，对整顿和规范河南的市场经济秩序起到了重要的作用。物价管 理部门在全省范围内加大了价格监督检查力度，查处违法案件3 万余起，查出违价余 额5 8 亿元。严格了价格纪律，稳定了物价，促进了经济和社会的发展，对社会秩序 稳定起到了保证作用。 1 1 3 行政处罚具有保障作用 行政处罚通过造成违法当事人精神、自由和经济利益受到限制或剥夺的后果， 惩罚违法当事人的违法行为，是及时制止、制裁那些侵犯他人、集体和国家利益的 违法行为，是对那些遵纪守法人们的利益的保护，对社会秩序稳定起到直接和间接 的保障作用。行政机关通过行政处罚、制裁那些违犯社会管理秩序的相对人，保证 行政管理的统一性、连续性和稳定性。法制国家的特点是一切社会活动在法制规范 下具有统一性、连续性和稳定性。这同时也是依法行政给行政管理带来的优点。依 法行政能保证行政管理的统一。有了统一性，才能有公平和公正。分散、各自为政、 政出多门，是行政管理的大忌，它将使行政管理陷入混乱。管理没有统一规范，就 必然产生不公正、不公平。在相同条件下不同对待，不同条件却相同对待，这种社 会的不公正、不公平是引起群众不满的重要因素。连续性与稳定性，同样是社会稳 定的重要条件。 行政处罚行为研究 11 4 行政处罚具有制约作用 行政处罚在引导、促进和保障社会秩序稳定有序发展的同时，还发挥着制约、 限制那些影响社会发展的消极因素的作用。一般来讲，行政处罚的实旌，其主要目 的就是制止和制裁那些影响社会秩序有序发展的消极因素，通过对那些消极因素的 抑制，达到鼓励积极因素沿着健康有序的秩序发展。如工商行政管理机关，严把市 场主体准入关，严禁色情服务、变相赌搏、传销，传播黄毒、迷信等活动以合法面 目混入市场：对含有宣传封建迷信、祟洋媚外、格调低下，有不良政治文化影响的 企业、店铺的名字、字号、商标和广告，进行严格的清理规范。加强企业年检和登 记管理日常监管工作，处理违章企业，取缔无照经营企业。物价部门通过“收费许 可证”的新证的核发，集中清理了各种过期收费、越权收费等行为，对社会上影响 市场经济发展的不良因素起到了制约作用。 1 2 预防刑事犯罪2 1 21行政处罚是解决人民内部矛盾的有效途径 行政管理的目标是维护最广大人民群众的根本利益。人民需要行政管理机关， 最终目的是通过行政管理，为经济和社会发展服务，为提高人民的物质和文化生活 水平服务。近些年，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，社会生活中各类矛 盾逐步增加，这些矛盾大部分都是人民内部矛盾，影响社会稳定。为了有效履行监 督管理职能，更好地为人民服务，越来越多的行政机关运用行政处罚手段来解决这 些矛盾。有些是为了全局的目的，有些是为了增进人民的福利。有些行政处罚可能 一时一事不为人民所理解，甚至产生某些误解，但万变不离其宗，最终都是为了人 民的利益，最终将为人民所理解。 正确处理人民内部矛盾关键在于抓早抓小，抓苗头，做到及早发现、及时化解。 解决人民内部矛盾的办法是教育。中华人民共和国行政处罚法第5 条规定：“实施 行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他 组织自觉守法。”这是行政处罚的根本目的。行政处罚是行政机关对违法相对人采取 的法律制裁手段。作为一种制裁措施，其直接目的是惩罚。因为，违法行为人造成 了其他人、国家和社会利益的损害，所以，只有通过行政处罚制裁违法行为人，才 2 参见中华人民共和图行政处罚法第s 条。 行政处罚行为研究 能保护他人、国家和社会利益，恢复社会秩序。为达到这一目的，必须给予违法行 为人以惩罚，包括限制和剥夺违法行为人的人身自由权，限制和剥夺违法行为人的 财产权，对违法行为人给予精神上的压力，以达到惩戒的作用。行政处罚的间接目 的是促使违法行为人履行其行政义务，并且警戒和预防其他人可能的违法行为，行 政机关对违法行为人适用行政处罚，就用事实表明了国家对违法行为的严厉态度， 除了可以防止违法行为人再次违法，促使其履行其行政义务，还可以警戒其他可能 违法的不稳定分子，并且教育广大人民人群众，使他们认识到行政处罚的必要性， 从而积极配合行政机关同违法行为作斗争。行政处罚坚持处罚与教育相结合的原则。 相对人在行政处罚过程中，依法陈述和申辩，可以使相对人知道自己的行为违反了 哪些法律规范，了解行政法律规范，了解自己的权利和义务，从而教育广大人民群 众，有利于加强法制观念。行政处罚通过实现直接的和间接的目的，最终达到其根 本的教育公民、法人或者其他组织自觉守法，从而维护公共利益和社会秩序， 预防刑事犯罪。 1 2 2 行政处罚程序能防止社会矛盾激化 处罚的程序分为决定程序和执行程序两部分，在决定程序中又分为简易程序、 一般程序和听证程序。决定程序中坚持3 条基本原则，同时，被处罚的相对人针对行 政机关的处罚有异议，可对申请行政复议，行政机关如果经确认处罚不当，造成相 对人损失的，予以赔偿。根据行政处罚规定，公民、法人或者其他组织违反行政管 理秩序，行政机关依法给予行政处罚的，必须查明事实：违法事实不清的，不得给 予行政处罚。行政机关查明事实，应当全面、客观地收集一切与案件有关的证据材 料，广泛听取群众意见和当事人的陈述、申辩、意见，要防止偏听偏信，先入为主， 主观臆断。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事 实、理同及依据，并告知当事人依法享有的权利这样就可以保护当事人的合法权 益，防止行政机关进行陈述和申辩：行政机关必须充分听取当事人的意见，并对当 事人提出的事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的， 行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。处罚程序中的各个环 节为依法行政，预防刑事犯罪提供了保证。 1 23 行政处罚是管理社会治安，减少社会问题的有效手段 s 行政处罚行为研究 预防刑事犯罪的根本出路是社会治安的综合治理，社会治安综合治理的方针是： 打防并举、标本兼治，重在治本。治本就是要求社会治安综合治理各有关单位在加 强教育、管理、基层组织建没、制度建设等方面做更多的工作。“管理”指堵塞违法 犯罪空隙，减少治安问题的各方面的管理工作，主要有治安行政管理、工商行政管 理、文化市场、卫生、医药物资、金融、新闻出版、技术监督等管理，以及各部门、 各单位的内部管理等。在改革目益深化、发展不断加快的过程，r ，管理一时滞后的 情况显得比较突出，从而使犯罪分子有机可乘，出现了一些犯罪现象。行政处罚的 实簏主体，在管理这个环节中肩负着重要的任务，维护着社会行政秩序，特别是对 特种行业的管理、流动人口的管理、枪支弹药管理、易燃易爆物品、医药卫生食品 的管理，更是关系到社会的稳定，行政机关如果能依法行政，依法实施处罚打击违 法行为，将堵塞违法犯罪空隙，起到预防刑事犯罪，维护社会稳定的作用。 1 3 打击违法行为3 行政处罚的法律效力是打击违法行为的保证之一。行政处罚的法律效力，主要 表现在：一是确定力。行政处罚依法有效成立，就在实践中被确定下来，不能任意 变动或撤销，除非依照法律规定，由有权变更和撤销的国家机关嵌法定程序予以变 更或撤销。二是拘束力。行政处罚一旦依法作出，就对相对人产生法律效力。包括 对被管理人的拘束力( 被管理人必须完全地履行法定的行政义务) ；对行政机关本身 的拘束力( 执法机关只能依法要求公民履行法律设定的义务，不能夹杂主观随意性) ： 对公民和执法机关以外的所有国家机关和公民、法人和其他组织的拘束力( 任何人或 机关都必须尊重已经生效的执法行为) 。三是执行力。指生效的执法行为，被管理者 必须履行法定义务，否则，执法机关就可以依法强制执行，或申请人民法院强制执 行。四是公定力。执法行为一旦作出，应推定其为合法有效，即对一切人发生拘束 力，除非经有权的国家机关依法定程序宣布其为违法。 行政处罚的对象是国家行政机关和法定授权组织依法给予制裁的相对人，即实 施了违反行政法律规范的违法行为人。行政处罚法第3 条规定：“公民、法人或者 其他组织违法行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法法律、法规或 者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”行政机关依法对违反法律、 法规、规章的相对人予咀行政处罚，打击违法行为，处罚的种类有；警告、罚款、 3 参见行政处罚法第3 条。 篱 行政处罚行为研究 没收非法所得、没收非法财物、责令停产停业、吊销许可证( 照) 、行政拘留以及法 律法规。规定的其他行政处罚。这些处罚又可分为申诫罪、财产罪、行为罪、人身 罪等多种，申诫罪是影响声誉的行政处罚，它对违法行为人的声誉或者名誉以一定 的影响使其内心产生压力，以示惩戒，不致重犯类似违法行为的处罚。财罚是剥 夺违法行为人的一定数量的财产的行政处罚，它给予违法行为人来说，财产无论大 小都是直接的，损害最明显、危害大的则被剥夺较多的财产，反之亦然；行为罚。 是对违法行为人采取的限制或剥夺已经取得的特定行为能力的处罚，这种行为能力 一是被限制或剥夺被制裁人的生产经营社会停止，这是一种较为严厉的处罚，人身 罚是对违法行为人在短期内剥其人身自由的处罚，这是由公安机关统一行使的对违 法的自然人的处罚，它是行政处罚中性质最为严重的处罚。这些处罚通过执行等有 关环节将对违法行为人的违法行为进行有力的打击。 行政处罚的不得和解原则，是依法打击违法行为的保证之二。行政处罚是国家 行政机关代表国家公共意志，对违法行为采取的制裁、惩戒行为。该处罚决定一旦 作出即具有确定力、拘束力，不得随意变更。和解意味着发生争议时，双方或一方 有权放弃其应有的权利，处分其意志，从而达成相互让步。不得和解即双方不得放 弃其应有的权利，以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事。从行政机关讲， 行政处罚机关无权处分自己的实体权力，更无权与被处罚相对人协商、妥协，放弃 其行政职权。因为，行政处罚权是国家赋予行政机关的义务。行政处罚是国家意志 的体现，作为国家的职能部门行政机关不得随意处置国家赋予的权利。当事人停止 违法行为或者主动承认其违法行为，纠正错误等情形，只能作为减、免行政处罚的 因素来考虑，而不适用于和解。从被处罚的相对人讲，行政处罚不得和解意味着相 对人必须对自己的违法行为负责，不可能因某种因素而期望国家行政机关放弃其行 政权利，免除相对人的责任，从而有利于防止行政违法行为的发生。另一方面，行 政处罚不得和解可以防止相对人不必要地放弃其正当权利，造成行政机关违法行政 处罚的结果。因此，行政处罚不得和解原则是行政处罚的又一项重要原则。确立这 一原则对于保障完整有效地实现国家意志，防止行政机关失职，读职、滥用职权， 保障当事人的合法权益都有重要意义。 强制执行是打击违法行为的保证之三。根据行政处罚法规定，当事人逾期不履 行行政处罚决定的，行政处罚决定的行政机关可以采取如下措施。( 1 ) 到期不缴纳罚 事 行政处罚行为研究 款的，每日按罚款数额的百分之三加收滞纳金。加收滞纳金的方法是一种间接强制 执行的措施。其主要特点是通过使当事人承担新的超过原来义务负担的义务，迫使 当事人履行义务。每日按罚款数额的百分之三加收滞纳金，就使当事人在履行义务 之前，每天都增加新的经济负担，从而促使当事人早日履行义务。( 2 ) 根据法律规定， 将查封、扣押的财产拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。所谓拍卖，是指行政机 关对已经查封、扣押的财产以公平竞争的形式出价，确定被拍卖财产的价金，并将 其出卖给出价最高的买进人，将卖得价金用以抵缴罚款的行为。所谓冻结，是指行 政机关通知有关银行、信用使用社，不准许当事人提取或使用蕞项存款。拍卖和划 拨冻结存款都是对财产的强制措施，其目的都在于保证行政执法的顺利进行。( 3 ) 申请人民法院强制执行。对于以上两种措施，主要限于有强制执行权的行政机关实 行。如果行政机关没有行政强制执行权，则应申请人民法院强制执行，以保证行政 执法的顺利完成。 上述三种措施，是保证行政机关依法行使行政管理职能，打击违法行为，维护 社会秩序，保证行政法的贯彻实施的有效手段。 1 4 保护公民合法权益。 1 41 行政处罚法的立法宗旨体现了对公民合法权益的保护 根据行政处罚法第l 条规定，该法的立法宗旨是“规范行政处罚的设定和实 施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、 法人或者其他组织的合法权益。”这一立法宗旨对公民合法权益的保护体现在两个方 面： ( 1 ) 维护公共利益和社会秩序，体现对全体公民根本利益的保护公共利益和社 会秩序是全体公民共同的根本利益。作为一项公权力，行政处罚的价值取向本质上 就是维护公共利益和社会秩序。利益有个体利益和公共利益之分。个体利益是特定 的、人格化的、有具体的主体对其负责：而公共利益是抽象的，非人格化的，没有 具体的主体对其负责，因而使人们感觉到公共利益离己较远。实际上，对公共利益 的损害不仅表现为某种物质利益的直接损毁，而且也表现为对苠砷秩序的破坏，使 个体获取新的利益或保护既得利益的渠道不畅、手段不全、环境不佳，从而危害个 4 参见行政处罚法第1 条、第4 4 条、第5 5 条。 行政处罚行为研究 体利益。为避免这种情况的发生社会成员通过组织国家，并让渡出部分私权组成 公权力赋予给国家，使其成为公共利益的代表者和维护者，出面处理那些侵犯公共 利益的行为。而行政处罚权正是这种公权力的重要组成部分，维护公共利益和社会 秩序自然成为行政处罚权行使的功能和目的，并通过对公共利益和社会秩序的维护， 来保护全体公民共同的根本利益，最终实现对公民个体利益保护的功能和目标。 为了更好地发挥行政处罚的作用，行政处罚法主要从以下几个方面体现了维护 公共利益和社会秩序的立法宗旨：一是确立了依法实施行政处罚的有效性和权威性。 如行政处罚法第4 4 条明确规定；行政处罚依法做出后，当事人应当在行政处罚 决定的期限内，予以履行。第5 l 条还规定，当事人逾期不履行政处罚决定的，做出 行政处罚决定的行政机关可以采取相应措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额 的百分之三加处罚款。二是为了保证行政主体更好地实施行政处罚，行政处罚法赋 予行政主体许多权力：如当事人逾期不履行行政处罚决定，做出行政处罚决定的行 政主体可依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款；还可申请法 院强制执行。此外，还有当场处罚权，保全证据权等。这对实际中存在的不处罚、 少处罚、处罚疲软的问题，起到了积极作用，从而有力地保障行政机关有效实施行 政管理，达到维护公共利益和社会秩序、维护全体公民的根本利益的目的。 ( 2 ) 保护行政管理相对人合法权益不受违法处罚行为的侵害是本法的重要目标 作为一项公权力，行政处罚权虽然无比强大，但却必须由人格化的具体的人员 来行使。若没有严格的制度规范制约，非人格化的公权力就可能波有思想、有利益 追求的人员所滥用，侵犯公民的合法权益，最终导致公共利益的丧失和社会的无序。 为了体现保护公民合法权益这一精神，行政处罚法第1 条就明确规定了“保护公民、 法人或者其他组织的合法权益”这一立法目的，并且贯穿于行政处罚法的始终。主 要体现在：一是关于行政处罚法的原则规定，如处罚法定原则。公正、公开原则， 保障当事人权利原则，处罚权能分离原则等。二是对行政处罚的运作( 从设定到实施) 均实行严格的监督，确定了行政处罚的制约机制，如行政处罚程序的规定，政府对 行政处罚的监督制度等。三是关于滥施行政处罚的法律责任的规定， 如行政主体滥施行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负 责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这些规宝有利于规范行政主 体依法行政、依法处罚，从而保护行政管理相对人的合法权益。 行政处罚行为研完 1 4 2 行政处罚法的基本原则蕴含着对公民合法权益的充分保护，并贯穿于行政处 罚程序的全过程 ( 1 ) 处罚法定原则 处罚法定原则是行政合法性原则在行政处罚领域中的具体体现和基本要求。其 涵义是指具有行政处罚权的行政主体应在法定权限内依据法定程序对违反行政管理 秩序并应予以行政处罚的行为实施行政处罚，即行政处罚必须依法进行。其基本要 求是：( 1 ) 处罚依据法定。即实旌处罚必须具有法律、法规或规章的明确规定。行政 处罚涉及到对公民、法入和其他组织的人身权、财产权等基本权利的各种不同性质、 不同程度的处罚，为了切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，行政处罚法规 定了不同位阶的行政法律规范对不同行政处罚的设定权，即：法律可以设定各种类 型的行政处罚。而行政法规地方性法规和行政规章在行政处罚种类的设定上却有不 同程度的限制。对行政主体来说，要做出影响公民基本权利义务的行政处罚，必须 有不同位阶的行政法律规范规定的相应的处罚种类及适用条件等法定依据。对行政 相对人来说，意味着“法无明文规定不受罚”，凡法律、法规或规章未规定应予行政 处罚的行为，则不受任何行政处罚。( 2 ) 实施处罚的主体法定。即行政处罚必须由有 行政处罚权的行政主体在其法定职权范围内实施，除由法律、法规、规章规定行使 处罚权的行政机关或由法律、法规授权的组织及符合法定条件的事业组织外，其他 任何机关、组织和个人，均不得行使行政处罚权。( 3 ) 处罚程序法定。实施行政处罚， 不仅要求有实体法律依据，也要求程序合法，即应遵守法定的处罚方式、步骤、顺 序和时限等。处罚法定原则是行政处罚最基本和最主要的原则，其他原则都是这一 原则的派生原则，在行政处罚原则体系中居于核心地位。 ( 2 ) 公正、公开原则 行政处罚应当具有公正性。在行政处罚法中，公正原则要求设定和实施行政处 罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，即错 罚相当。行政处罚的公正性表现在两个方面：其一，行政处罚应当合法。即应由法 定主体在法定权限范围内依法定程序实旌。其二，行政处罚应当适当。即行政处罚 的具体内容应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。为保汪行政 处罚的公正性，行政处罚法规定了一系列相应的制度，如执法人员和听证主持人的 回避制度，在可能受到不利处罚时当事人拥有的了解权、听证昶、陈述权、申辩权， 行政处罚行为研究 以及对行政处罚决定不服的行政救济权和司法救济权等。 行政处罚还应当公开。公开是保证行政处罚公正性的必要条件。行政处罚法对 此作出了诸多规定，如设定行政处罚的规范性法律文件必须公布，否则不得作为行 政处罚的依据，执法人员出示证件表明身份。作出处罚前告知当事人事实理由和法 律依据、听取当事人陈述和申辩、当事人依法要求听证的必须公开听证等。公开公 正原则对于促使行政处罚的合法化、科学化、民主化，保护公民、法人或其他组织 的合法权益，意义重大。 ( 3 ) 处罚与教育相结合的原则 行政处罚本身不是目的，只是教育违法行为入并通过行政处罚教育社会公众遵 守法律，保证行政法律规范实施的手段。因而，行政处罚法并非“唯罚”的法律， 更是规范公民行为、教育公民守法的法律。如行政处罚法规定，不浦1 4 周岁的人有 违法行为的，不予处罚；对已满1 4 岁不满1 8 岁的人有违法行为的，从轻或减轻处罚。 对于成年人，如果违法轻微的，或者主动消除、减轻违法行为危害后果的，应当从 轻、减轻或者免予处罚。此外还规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告 知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 这些规定都体现出行政处罚的最终目的是为了纠正违法行为，对违法者和广大人民 进行教育，提高法制观念，使广大人民能够自觉地遵守法律、维护法律。 ( 4 ) 保护当事人合法权益原则，即无救济即无处罚原则 行政主体给予行政管理相对人以行政处罚的同时，必须赋予行政管理相对人救 济途径，否则就不应对其予以处罚。“无救济即无处罚”已成为世界各国行政处罚法 公认的原则，也是行政法治民主化的体现。从实体方面看，行改怂罚法依法治原则 按照正当法律程序对当事人设定和实施行政处罚，就体现了对当事人合法权益的根 本性保护。行政违法案件的当事人包括行政违法行为人、利害关系人和第三人，他 们享有广泛的法律权利，即便是行政违法行为人也享有承担违法责任之外的合法权 益，实施行政处罚只是使其承担应有的行政法律责任。不能因其行为违法就否认其 应有合法权益而遭到任意的处罚，对于其合法权益仍应得到应有的法律保护。从程 序方面看，行政处罚法还赋予当事人诸多程序性权利，如了解权、陈述权、申辩权、 申请回避权、复议权、诉讼权、要求赔偿权等。这些规定都直接体现着保证行政处 罚的正确实施，维护公民、法人或其他组织的合法权益的法治精神。 行政处罚行为研究 ( 5 ) 处罚权能分离原则 该原则包括以下三个方面的内容： 行政处罚设定权与行政处罚实旋权分离。行政处罚设定极与实施权集中于同 一行政主体，实际上就是自我授权，这种做法失去了权力制衡，极易导致“乱”处 罚及侵害公民合法权益现象的发生。总结以往经验，行政处罚法规定了行政处罚设 定权与实施权相分离的原则，即行使行政处罚设定权的国家机关原则上不实施行政 处罚，而实施行政处罚的国家机关原则上无权设定行政处罚，实现两权分离，实现 行政处罚设定权对行政处罚实施权的控制。当然，目前还存在着制定行政规章的国 家机关既有权设定行政处罚，又有权实施行政处罚的现象，但随着民主法治建设的 深入，行政规章关于行政处罚设定权的规定将逐步被废除，真正实现行政处罚设定 权与实施权完全分离。 违法行为调查权与行政处罚决定权分离。长期以来，行政主体行使处罚权， 一般都是由直接办案人员自己立案、自行调查、自行决定处罚，缺少内部监督制约 机制，造成了行政处罚的随意性，不符合法制原则的精神，导致对行政管理相对人 合法权益的随意侵犯。为了保证行政处罚决定的合法、适当，有必要将对违法行为 的调查权与行政处罚决定权实行分离，即调查者无权决定，决定者一般不予调查， 实现调查权与决定权的分工与制衡，保证行政处罚决定的公正与无私，避免缺乏监 督的“一人操作”制度中出现的徇私枉法或打击报复等违法处罚、侵害公民合法权 益现象的发生。为此，根据行政处罚的种类和幅度，行政处罚法规定了二种不同的 决定程序：其一，在简易程序中，考虑到行政处罚较为轻微，由行政执法人员同时 行使调查权和决定权，但必须报所属行政机关备案。其二，在一般程序中，由行政 执法人员进行调查，并提出初步处理意见报告给行政机关负责人；再由行政机关负 责人审查，根据不同情况采用不同的方式作出正式处罚决定：依法应给予较轻处罚 的，由行政机关负责人自行决定；对于情节复杂或者重大违法行为应给予较重处罚 的，应当集体讨论决定，保证行政处罚决定的合法、公正、稳妥与慎重。 决定罚款与收缴罚款的机构分离。长期以来，我国通行行政罚款的决定与收 缴职能合一的制度及罚没收入财政返还制度，从而使罚没收入与行政主体的利益挂 钩，实际上起到了鼓励罚款的作用，为行政主体乱罚款、乱收费，以及利用罚款制 度收受贿赂、徇私枉法等腐败行为提供了机会和条件，也直接损害了行政相对人的 行政处罚行为研完 合法权益。为有效解决这些问题，行政处罚法规定了决定罚款与收缴罚款的机构相 分离的制度。该制度包括两方面的内容：一是行政机关的罚款要上缴国家，除当场 收缴的小额罚款外，做出行政处罚决定的行政主体不得自行收缴罚款，只能开具罚 款决定书，由当事人到指定的银行缴纳罚款，银行应当收受罚款并将罚款直接上 缴国库。二是行政主体上缴的罚款，财政部门不得以任何形式返还，否则就要承担 法律责任。这项规定，是我国行政处罚制度的一大改进，是克服处罚混乱的重要制 度保障。 1 4 3 行政处罚法对行政处罚权的设定作出严格规定，有利于规范行政处罚行为， 保护公民合法权益5 行政处罚是直接影响公民、法人或其他组织的人身权、财产权等基本权利的行 政行为，因而，行政处罚权的设定对于公民合法权益的保护至关重要。按照我国宪 法精神，只有全国人大及人大常委会才有设定影喻公民基本权利的行政处罚的权力， 其他国家机关只有进一步保障、发展公民享有基本权利的义务，没有限制甚至剥夺 公民享受权利的权力，除非有法律的授权。依此宪法精神，行政处罚法第9 条至 l 4 条，分别规定了不同位阶的行政法律规范对行政处罚的设定权，法律可以设定各 种行政处罚，而且限制人身自由的行政处罚只能由法律设定；行政法规可以设定除 限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营 业执照以外的行政处罚；而部委规章和地方规章原则上没有行政处罚的设定权，只 有在尚未制定法律、行政法规的情况下，为制裁行政违法行为，才可以设定警告或 者在国务院、省级人大常委会规定限额的前提下设定一定数量罚款的行政处罚。除 此之外，其他规范性文件不得设定行政处罚。立法法亦有同样的规定。这种不同 位阶的法律规范拥有不同范围的行政处罚设定权的规定，不仅体现了对低位阶法律 规范行政处罚设定权的限制，以利于规范行政处罚行为，更重要的是体现了对公民、 法人和其他组织合法权益的尊重和保护。 1 4 4 行政处罚法对行政处罚主体作出严格规定，一定程度上防止了多头处罚，从 而保护了公民的合法权益 行政管理的广泛性和复杂性，决定了行政管理主体的多样性，但并非所有的行 5 参见行政处罚法第9 条至1 4 条。 行政处罚行为研究 政主体都有行政处罚权。对同一行政违法行为还存在着多个有行政处罚权的行政主 体共同管辖的情况。行政处罚主体的多样性和复杂性往往导致多个行政处罚主体为 了自身利益对同一行政违法行为的多头处罚或重复处罚现象的发生，这对于行政管 理相对人来说实际上承担了双倍甚至多倍的法律责任，从而导致对行政管理相对人 合法权益的严重侵犯。因而，行政处罚法必须对行政处罚主体作出明确规定。 ( t ) 行政处罚应由具有行政处罚权的行政主体在法定职权范围内实施。 一般情况下，行政主体是否具有行政处罚权，应由法律、法规明确规定，没有 行政处罚权的行政主体不得进行处罚。为了遏制行政处罚权过于分散、“大沿帽”满 天飞的现象，还规定：国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定一个行政 机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机 关行使。 ( 2 ) 行政处罚法还对委托处罚的主体作了严格的规定。 对行政委托行为，行政处罚法规定以下条件：第一，委托行为必须有法律、法 规和规章依据，并且在委托的行政机关的法定职权范围内委托，由此排除了各行政 机关随意委托、产生失控状态的可能性。第二，受委托的组织必颂在委托范围内， 以委托的行政机关的名义行使行政处罚权：第三，受委托组织不得转委托；第四， 委托的行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的 后果承担法律责任。同时，对受委托的组织必须具备的条件作了严格规定：一是该 组织必须是管理公共事务的事业组织，不是一般组织；二是具有熟悉有关法律和业 务的工作人员：三是具有必要的技术检查和技术鉴定的条件。可见行政处罚法对行 政委托行为和被委托组织规定的条件是相当严格的，这将有助于遏制行政处罚主体 混乱现象的发生。 1 4 5 行政处罚法关于处罚程序的规定，也是保护公民合法权益的重要武器 行政处罚程序是保障行政处罚权合法、公正行使的程序，是屎证正确实施行政 处罚权的重要条件。在行政处罚法中占据最大篇幅的是程序规定。在一个行政基本 法中对行政程序做出如此完备的规定，还是第一次。它反映了我国立法者对行政程 序已有相当的重视，是我国近几年来对行政程序的研究和立法、执法实践中对行政 程序认识日益深入的体现，是对我国长期以来彤成的“重实体，轻程序”的立法、 执法实践的挑战，是同国际接轨的体现。行政处罚法规定了较为科学、合理的程序， 1 4 行政处罚行为研究 符合现代行政程序的基本要求，是我国行政立法在民主法制建设中取得重大进展的 标志，也是保护公民、法人和其他组织合法权益的重要武器。 ( 1 ) 规定了简易程序和一般程序 简易程序即当场处罚程序。简易程序不等于没有程序。行政处罚法规定，第一， 执法人员当场做出处罚决定的，应当出示执法身份证件：第u - - ，填写行政处罚决定 书，当场交付当事人；第三，当事人没有异议的，应在处罚决定书上签名或盖章； 第四，执法人员当场做出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。当事人对当 场决定的行政处罚决定不服的，可以依法申清行政复议或者提起行政诉讼。 一般程序也就是正常的、普通的