（公共管理专业论文）贫困地区农村就业援助制度建设研究——基于社会救助制度在湘西农村的反贫困实践.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 本文以社会救助制度在湘西八县的反贫困实践为立论依据，以贫困农户的劳动力人 群为研究对象，在阐释贫困、社会救助和就业援助基本概念的基础上，以个人缺陷理论 和现代人力资本理论、生命周期理论和社会风险管理理论、国外社会救助制度的历史演 进与改革发展的重点取向为理论基础和制度依循，针对贫困地区农村的贫困状况及其与 低收入水平就业的高度相关性，深入剖析了贫困地区农村社会救助体系中就业援助制度 的缺失问题及其成因；分别从农业资源匮乏性贫困的解救、农民收入增长来源的根本性 变化、贫困人口融入劳动力市场的措施、就业竞争走向实质公平的基本途径以及生态环 境恢复与维护的长效机制等方面，描述了贫困地区农村反贫困实践对就业援助制度的期 待；指出无论是对于贫困劳动力人群还是其家庭，有效就业都是摆脱贫困和消除依赖性 的可靠途径，设计就业援助的对象应该包容贫困地区农村贫困劳动力人群。据此探析了 贫困地区农村就业援助制度的原则，并对贫困地区农村就业援助制度进行了针对性的功 能定位，进而依据就业促进法，从战略高度和策略维度探讨了贫困地区农村就业援 助制度的内容及措施，即从社会救助制度结构、公共财政支持政策等方面明确提出了贫 困地区农村就业援助实施的条件性内容及措施；从职业技能培训专项救助、教育救助项 目、职业教育培训能力等方面提出了贫困地区农村就业援助的能力性内容及措施；最后， 提出了开展就业指导、职业介绍和保障服务援助，实行国家促进市场就业与安置就业、 政府帮助自主创业与开发就业岗位相结合的就业保障机制，从而明确了贫困地区农村就 业援助的机会性内容及措施。 关键词：贫困地区农村；反贫困；社会救助制度；就业援助 贫困地区农村就业援助制度建设研究 s t u d y i n go ne m p l o y m e n ta s s i s t a n c es y s t e mo f p o o rr u r a la r e a s b a s e do nt h es o c i a la s s i s t a n c es y s t e mp r a c t i c i n gi na n t i p o v e r t yo fx i a n g x ir u r a la r e a s a b s tr a c t i nt h i sp a p e r , s o c i a la s s i s t a n c es y s t e mi sb a s e do na n t i - p o v e r t yp r a c t i c eo fx i a n g x i s e i g h tc o u n t i e s ，p o o rw o r kf o r c ei ss t u d y i n go b j e c t e x p l a i n i n gt h ec o n c e p t so fp o v e r t y ， s o c i a la s s i s t a n c ea n de m p l o y m e n ta s s i s t a n c ef i r s t l yw i t hp e r s o n a ld e f e c tt h e o r y ，m o d e m h u m a nc a p i t a lt h e o r y ，l i f ec y c l et h e o r y ，s o c i a lr i s km a n a g e m e n tt h e o r y ，t h ee v o l u t i o no f a b r o a ds o c i a la s s i s t a n c ea n dt h ef o c u so ft h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n t a n a ls i z i n gt h el o s s a n dt h ec a u s e so ft h er u r a la r e a se m p l o y m e n ta s s i s t a n c es y s t e ms e c o n d l y ，f o ri t sp o v e r t ya n d t h er e l a t i o n s h i pt ot h el e v e lo fi nl o w - i n c o m er e l e v a n c e d e s c r i b i n gt h ee x p e c t a t i o n st ot h e e m p l o y m e n ta s s i s t a n c es y s t e mo fp o v e r t yi np o o rr u r a la r e a st h i r d l yf r o mm a n ya s p e c t s i n c l u d i n gt h er e l i e ff r o ml a c ko fa g r i c u l t u r a lr e s o u r c e s ，t h ef u n d a m e n t a lc h a n g e so ft h e g r o w t hf a r m e r si n c o m e ，t h em e a s u r e st op o o rp e o p l ei n t ot h el a b o rm a r k e t ，t h eb a s i cw a y f r o mf a i rc o m p e t i t i o nf o rj o b st or e a lf a i r , t h el o n g - t e r mm e c h a n i s mo fe c o e n v i r o n m e n t r e s t o r a t i o na n dm a i n t e n a n c e ，a n ds oo n p o i n t i n go u t ，w h e t h e rt h ep o o rw o r kf o r c eo rt h e i r f a m i l y ，e f f e c t i v ee m p l o y m e n ti st h es u r e s tw a yt o t a k ea p a r to fp o v e r t ya n de l i m i n a t eo f d e p e n d e n c ef o u r t h l y d e s i g n i n ge m p l o y m e n ta s s i s t a n c e t h a ts h o u l db et a r g e t e da tt h ew o r k f o r c eo fr u r a lp o o ri np o v e r t y s t r i c k e na r e a sf i n a l l y t h ep a p e ra n a l y s i s st h ep r i n c i p l e so f p o o rr u r a la r e a se m p l o y m e n ta s s i s t a n c ef u r t h e r l ya n dc a r r y i n go u tt h ef u n c t i o n st a r g e tb y e m p l o y m e n tp r o m o t i o nl a w ”t h e n ，s t u d y i n gt h ec o n t e n t sa n dm e a s u r e so fe m p l o y m e n t a s s i s t a n c es y s t e mf r o ms t r a t e g i ch e i g h ta n dd i m e n s i o n ，n a m e l yp r o v i d i n gt h ec o n d i t i o n s c o n t e n ta n dm e a s u r e so ft h ep o o rr u r a la r e a se m p l o y m e n ta s s i s t a n c ef r o mt h es t r u c t u r eo f s o c i a la s s i s t a n c es y s t e m ，p u b l i cf i n a n c i a l p o l i c y ，p r o v i d i n gt h ec a p a c i t y s c o n t e n ta n d m e a s u r e so ft h ep o o rr u r a la r e a se m p l o y m e n ta s s i s t a n c ef r o mv o c a t i o n a la n dt e c h n i c a l t r a i n i n g s p e c i f i cr e l i e f , e d u c a t i o n a la i dp r o j e c t ，v o c a t i o n a le d u c a t i o na n dt r a i n i n gc a p a c i t y f i n a l l y ，t h ep a p e rp r o p o s e sc a r e e rg u i d a n c e ，e m p l o y m e n ta g e n c i e sa n ds e c u r i t ys e r v i c e s a s s i s t a n c e ，e m p l o y m e n tm a r k e ta n dp l a c e m e n t ，e m p l o y m e n tp r o t e c t i o nm e c h a n i s m st o c o m b i n a t i o no w nb u s i n e s s e sa n dd e v e l o p m e n tj o b s ，w h i c hd e f i n e st h eo p p o r t u n i t y sc o n t e n t a n dm e a s u r e so f t h ep o o rr u r a la r e a se m p l o y m e n ta s s i s t a n c e k e yw o r d s ：i np o o rr u r a la r e a s ；a n t i p o v e r t y ；s o c i a l a s s i s t a n c es y s t e m ；e m p l o y m e n t a s s i s t a n c e 1 1 一 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 作者签名： 日期： 五月监日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 日期： 日期： 互月坯日 月疋日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1导论 贫困作为一种物质生活的状态，影响着人们的生产、生活，甚至在某种程度上影响 着一国，一个民族的生存和发展，当今世界各国都存在贫困人口，各国政府也长期致力 消除贫困、缩小贫富差距，提高人民的生活水平。农村地区是贫困的多发地，而对于农 村贫困地区的扶贫，就业援助是一项重要的制度，通过实施就业援助以完善贫困地区农 村救助制度的探索具有较强的理论意义和实践意义。 1 1 基本概念释义 1 1 1贫困及贫困地区农村 ( 1 ) 关于贫困的含义 社会救助是对贫困人群采取的援助措施，是全社会反贫困的一项重要制度安排，因 此，贫困是社会救助的核心范畴。 贫困是一个历史的、地域的综合概念，随着时间和空间以及人们的思想观念的变化 而变化。世界银行( ( 2 0 0 0 年世界发展报告将贫困定义为：物质匮乏，低水平的教育和 健康，还包括风险和面临风险时的脆弱性、无助性等；迪帕纳拉扬等人从穷人的视角 定义贫困，认为贫困不仅仅是物质的缺乏，缺乏权力和发言权是贫困的核心因子n 3 ；阿 玛蒂亚森认为，贫困是指对人类基本能力和权利的剥夺，而不仅仅是收入的低下乜3 。 我国学者对贫困的理解，概括起来大致有两种观点：一是认为物质上的匮乏，贫困 是由于物质资源匮乏而使生活水平低于社会可接受的最低标准；二是认为贫困不仅是 指物质上的匮乏，还包括文化资源和社会资源的缺乏，贫困是由低收入造成的缺乏生活 必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况，即引致贫困的主 要原因是缺乏手段、能力和机会口1 。本文所指的贫困侧重于第二种观点。 将贫困的类型划分为绝对贫困与相对贫困、过渡性贫困与持续性贫困是中外学者基 本一致的看法h 】。 绝对贫困与相对贫困。绝对贫困是从人的生存角度出发，以维持人的生理效能的 最低需要为标准加以限定的，即个人或家庭缺乏起码的资源，以维持最低的生活需求， 甚至难以生存。绝对贫困采用贫困线作为其衡量水准。而相对贫困则是一种生活水平的 差距问题，即生活水平的落后状况，是指个人或家庭所拥有的资源，虽可以满足其基本 的生活需要，但是不足以达到一个社会的平均生活水平，通常只能维持远远低于平均生 活水平的状况，即由于缺乏资源而被排斥在社会生活的主流之外。在现代社会，由于经 贫困地区农村就业援助制度建设研究 济发展不平衡，相对贫困不可避免。社会救助制度无法消除相对贫困，这一制度所重点 解决的是绝对贫困问题。 过渡性贫困与持续性贫困。这是依据贫困状况持续的时间来进行划分的。过渡性 贫困是特定时期内陷入贫困的状况，是暂时性贫困。而持续性贫困是个人或家庭无法摆 贫困的滞贫情形。发展经济学家纳克斯的“贫困的恶性循环理论、缪尔达尔提出的“循 环累积因果关系”理论就揭示了这种长期贫困现象。美国学者哈灵顿( m h a r r i n g t o n ) 甚至认为贫困一旦成为事实就无法改变，它本身具有代际传递的规律，将会一代一代地 延续下去，出生在贫困家庭的孩子几乎不可能逃脱他们父母所遭受的苦难与艰辛。过渡 性贫困与持续性贫困是两个相对应的概念，实际中，过渡性贫困如果处理不当，也会转 化为持续性贫困，这是社会救助制度设计和实施中应避免的问题。 作上述阐释和分类，主要是为了从不同的角度描述和分析贫困现象，从而有助于完 善社会救助制度。 ( 2 ) 贫困地区农村 我国的贫困具有强烈的区域特性，即区域性贫困特征。所谓区域性贫困是指由于各 个地区在自然条件和社会发育程度方面的差异，从而导致特定区域生活资源的相对缺乏， 贫困人口相对集中。从我国农村贫困人口的空间分布格局来看，分布广泛但又相对集中， 中西部生态脆弱地区、少数民族地区、山区、边境地区、革命老区等是农村贫困人口集中 分布的典型区域。农村贫困人口集中分布的连片区域通常称之为贫困地区农村。 按照集中连片的原则，我国农村绝对贫困人口主要集中于缺土的西南大石山区，缺 水的西北黄土高原地区，水土流失严重的秦巴贫困山区和积温严重不足的青藏高原区， 这些地区是有着显著的“老、少、边、山、穷 重叠特性的连片贫困区，是我国自然 条件最恶劣、社会经济条件最差、人力资本积累水平最低、贫困面大、贫困程度深、脱 贫人口返贫率高、反贫困面临的阻抗最大的区域畸1 。 1 1 2 社会救助制度 ( 1 ) 社会救助制度的内涵 社会救助是现代社会保障制度的有机组成部分和基本手段之一，是现代国家中得到立 法保障的基本公民权利之一。它的基本含义是：当社会成员陷入生存危机或不能维持最低 限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供满足最低生活需求的物 质援助和非物质援助的社会保障制度。显然，社会救助制度的内涵可从三个方面加以界定： 社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，获取最低生活保障或社会 救助是公民的一项基本权利。我国宪法第4 5 条明确规定：“中华人民共和国公民 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。因 此，社会救助与传统的贫民救济是两个完全不同的概念，它克服了传统济贫时代的被动 性、主观随意性和临时性，也不再是施救者恩赐、怜悯与被助者感恩戴德的叩谢的关系， 而是现代社会的制度安排和规定。同时，社会救助强调公平，救助的对象面向全体社会 成员，只要符合救助的条件，社会成员都可以平等地获得社会和国家的援助。 社会救助是以克服贫困为目标的社会保障事业，是现代社会保证社会成员生存 权利的最后一道防线。社会救助首先应是最低生活保障，对社会成员的基本生活发挥“托 底 作用，保障社会成员最低生活需求，而非改善或提高福利或生活质量，因而满足最 低生活需要的资金或实物要适度，以避免社会成员产生惰性，同时挫伤其他劳动者的积 极性，影响社会效率的提高。同时，现实中的贫困现象都应该包括在救助的目标之中， 致贫的原因应该决定社会救助项目的认定。与此相对应，随着社会经济的发展变化，社 会救助的内容也会趋向多样化，社会救助项目安排将会更加专门化。 社会救助包括了物质救助和非物质救助两方面，分为资金救济型与服务需要型。 资金救济型的社会救助主要体现在对生活贫困者的物质扶助方面，如当基本生活必需品 无法得到满足时，由国家或社会给予补足。这主要是“输血型的社会救助方式，更多 地表现为物质上的救灾济贫措施。服务需要型的社会救助在某种程度上超越了单纯的救 济、扶贫框架，它力图立足于对贫困家庭或贫困者的理解，着眼于“帮助个人自立 、 “尊重个人需求 、“提高服务效率 ，更多反映了一种积极的救困助贫措施。 ( 2 ) 社会救助的内容和对象界定 社会救助的目的是克服贫困，现实生活中造成贫困的原因基本上可以分为四类：职 业竞争失败、个人生理原因、个人能力问题以及自然灾害与不测。针对各类致贫原因， 社会救助相应设立了孤寡病残救助、贫困户救助、失业救助和自然灾害救助3 。 其中，贫困户救助是指当公民因个人能力问题无法适应市场经济的激烈竞争而自己 和家庭陷入贫困时，由国家和社会给予救济和援助的社会救助项目。按地域和管理体系 划分，贫困户救助分为农村贫困户救助和城市贫困户救助两种类型。目前，我国大多数 贫困人口生活在农村或贫困地区农村，因此，农村贫困户救助是我国社会救助制度实施 的主要内容。本研究要探讨的重点就是贫困地区农村贫困户救助问题。 按照造成贫困的原因，社会救助的对象可以分为三类：无劳动能力、无依无靠又无 生活来源的公民；因天灾人祸造成一时生活陷入困境的公民；虽有劳动能力、有收入来 源，但收入过少，生活水平低于国家法定最低标准的公民。应进一步看到，开发式扶贫 是中国式社会救助的一种创造，中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 1 - - 2 0 1 0 年) 明确规定 了我国扶贫开发的对象：要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首 贫困地区农村就业援助制度建设研究 要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活 条件。进入新世纪，我国贫困地区社会救助的对象包括了绝对贫困人口和低收入贫困人 口。这就规定也切合了社会救助克服乃至消除贫困的目的。 1 1 3 就业援助 ( 1 ) 就业援助的含义与就业困难群体的界定 就业援助，就是对弱势群体就业的一种帮助，帮助这些就业困难人群实现就业和再 就业。目前，政府有关部门和大多数专家认定的就业困难群体是指求职和就业时容易和 已经遭遇挫折、困难的人群，主要指城市下岗和失业人员、农民工、女性就业者以及残 疾人，这些就业困难人群的出现主要是现阶段我国产业结构调整和经济体制改革过程中 必然出现的经济社会现象口1 。基于此，就业援助对象仅限于城市下岗和失业人员、农民 工、女性就业者以及残疾人中的就业困难群体。 就业促进法明确规定了就业援助的对象是指因身体状况、技能水平、家庭因素、 失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的就业困难人 员。但是，在贫困地区已暴露出来的农村劳动力人群的就业问题更加严峻：第一，农民 收入与第一产业关联最大，但大量的劳动力拥挤在农业部门，其劳动力的利用是低效甚 至是无效的；第二，农民增收与转移就业的关联性最强，但却受制于转移就业的能力和 机会。在以统一的劳动力市场为依托的自由契约雇佣制下，这种就业不足、低收入水平 就业和有效就业困难的状况，是贫困地区农村贫困劳动力人群缺乏就业资源禀赋( 包括 岗位、技能、教育培训机会、非歧视性的平等就业权利等) 的必然结果，也是形成和加 剧贫困的重要原因。目前，如何帮助贫困地区贫困农户劳动力人群实现有效就业，改变 低收入水平就业、无效就业状况，政府还没有实质性的政策考虑。 在民生问题全面升级的时代，劳动者对劳动就业的追求不是简单的低层次的业有所就， 而是必定有新的追求目标，即规范、稳定、体面的就业与互利双赢的和谐劳动关系；劳有 所得也不再是低效能、低水平的劳动所得，而是要过渡到劳有所值。就业援助制度应该适 用于所有处于劳动年龄阶段，具有劳动能力而缺乏就业资源禀赋的就业困难群体和就业不 足或低收入水平就业的在业人口。本文提出，继续沿用城乡分割的旧思路来设计就业援助 制度，将贫困地区农村劳动力人群拒之于就业援助制度之外，是不恰当的；无论是对于贫 困的劳动力人群还是其家庭，有效就业都是避免贫困和消除依赖性的可靠途径，设计就业 援助制度的对象应该包容贫困地区农村缺乏就业资源禀赋的贫困劳动力人群。 ( 2 ) 就业援助的制度措施 就业促进法明确规定各级人民政府要建立健全就业援助制度，明确了就业援助 大连理工大学专业学位硕士学位论文 制度的基本措施。其一，地方各级人民政府加强基层就业援助服务工作，建立就业信息 网络和职业介绍、指导援助，对就业困难人员实施重点帮助。其二，就业援助的重点在 于增强就业困难人员的就业能力，即投资于人力资源的改善。地方各级人民政府对就业 困难人员加强职业技能和创业培训援助。其三，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补 贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重 点帮助；政府投资拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，应当优先安排符合岗位要求的 就业困难人员。其四，各级人民政府采取特别扶助措施，促进残疾人就业，并要求用人 单位应当按照国家规定安排残疾人就业。其五，规定了对就业压力大的特定地区的扶持。 国家鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移 就业。对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，上级人民 政府应当给予必要的扶持和帮助。 笔者认为以上就业援助制度措施应同样适用于贫困地区贫困农户的劳动适龄人口。 1 2 研究现状述评和研究意义 1 2 1 研究现状述评 ( 1 ) 国际社会政策、理论文献关于贫困人群就业援助问题的主要内容 从2 0 世纪9 0 代开始，在国际社会政策、理论文献中，讨论的热点问题之一就是对 贫困和反贫困政策的重新认识，从而促成了社会救助的政策框架不断完善，尽管对社会 救助框架的表述和内容都有所不同，但贫困人口个人缺陷的补救、贫困风险防范和对劳 动力市场的干预是所有框架中都包括的内容。概括起来，这些新的政策、理论包含了以 下几个相互关联的内容：注重人力资本投资。著名发展经济学家舒尔茨在关于贫穷 经济学中明确指出：“提高生产的决定因素并非空间、能源和耕地，而是人口素质的 提高。 联合国开发计划署在人类发展报告( 1 9 9 6 ) 中也指出，贫困不仅仅是缺少 收入，更重要的是基本生存与发展能力的匮乏与不足，并提出度量贫困的新标准能 力贫困。1 9 9 8 年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚森也认为，应该将贫困定义为能力不 足而不是收入低下。越来越多的发展经济学家认为，贫困和低收入的存在是由于一部分 社会成员缺少必要的知识和技能，未能在劳动力市场有效地发挥其角色作用，这一观点 也逐渐被越来越多的国家和政府所认同，从而形成了对贫困和反贫困政策的新认识：贫 困不是市场经济的制度造成的，而正相反，人们之所以贫困是因为他们未能被市场特别 是劳动力市场所包容的结果，所以反贫困的目标必须通过提升人们适应市场经济变化的 能力来实现。生命周期理论。提出反贫困政策要根据_ 个人生命的不同阶段的需要进 行干预，对于就业年龄人群来说，社会政策的目标是克服就业障碍，保证他们不被排斥 贫困地区农村就业援助制度建设研究 在主流社会之外；认为社会保护政策目标是改变个人发展的条件，而不是修补这些条件 所造成的后果；主张通过人力资本投资使个人的潜力得到最大的开发，最终成为一个能 够自我满足需求的社会成员；在社会福利领域的改革主要应表现为将传统的社会救助改 变为围绕和支持就业的帮助，如就业支持政策和工作支持政策，这样，社会政策就从一 个反应和补偿型的模式转变为一个发展型的模式。社会风险管理理论。这一理论的核 心就是以预防贫困为首要目的，注重消除或减少易使人们陷入贫困的原因；认为贫困人 群不仅更容易遭遇风险，风险对他们的负面影响会更为严重，而且贫困人群没有能力或 者不愿意选择高风险、高回报的经济活动，他们不仅难以脱贫，其贫困程度甚至会进一 步加深；主张反贫困政策要以增加贫困和低收入群体抵御风险的能力为目标。 实施就业援助，一直为世界主要国家和国际组织社会救助政策文献的主要内容。寻 求提供就业和再就业机会，提供获得就业所需的职业技能培训的机会和条件，也一直为 世界主要国家促进贫困人口经济自立的普遍福利形式。社会保障制度的萌芽1 6 0 1 年 伊丽莎白济贫法规定：为有劳动能力的人提供劳动场所，组织穷人和儿童学艺，建 立“贫民习艺所 等；著名的济贫法修正案通过法律形式将提供劳动技艺的培训学 习、提供劳动场所等保障活动固定下来；美国罗斯福新政时期，提出应当把消极的社会 救济与积极的社会救助结合起来，用以工代赈的办法为有劳动能力的救助对象提供了新 的就业机会；贝弗里奇报告一再强调，社会保障计划“不是一个交换条件和随便给 人提供好处的计划，也不是通过提供好处使受益者从此可以卸去个人责任的计划，而是 一个以劳动和缴费为条件，保障人们维持生存所必需的收入，以便使他们可以劳动和继 续保持劳动能力的计划 ；2 0 世纪7 0 年代中期以后，福利国家改革的措施和趋势之一： 由单纯救济救助逐步转变成主动促进就业的救助。我们当然不能直接照搬发达国家的上 述做法，但其背后的理念则对中国制定农村贫困救助政策具有重要的借鉴意义。 ( 2 ) 中国学者关于中国农村反贫困的新视觉、新理念 国际社会的社会保障理论和政策文献对中国当前的农村贫困救助制度建设和完善 具有重要的借鉴意义，对促进中国学者反思中国社会保障制度缺失，重构农村贫困救助 政策框架也具有直接的意义。可以说，对农村贫困救助政策的重要性及其缺失会导致什 么样的经济和社会后果在中国政府及理论界已经形成了基本的共识。李国璋、钱秉中撰 写的( ( 3 0 0 0 万农村贫困人口如何从根本上摆脱贫困一文，认为特殊地区农村的扶贫工 作需要具有创新性、高效性和长期性的扶贫措施。徐月宾、张秀兰在中国农村反贫困 政策的反思和建议一文中指出：中国的社会保障制度改革基本上处于应急的状态，结 果使我们经常陷入“政策衍生问题 的怪圈，中国目前在社会政策领域需要有一个中长 期战略视角，应调整开发式扶贫策略，为有劳动能力的贫困和低收入人群提供就业培训 大连理工大学专业学位硕士学位论文 机会，增强他们进入劳动力市场有效就业的能力，避免将有劳动能力的贫困人口纳入最 低生活保障的范围内。段世江、石春玲在“能力贫困 与农村反贫困视角选择一文 中指出：贫困的实质问题就在于能力贫困，即缺乏改变自己状况的可行能力；贫困农村 最需要的是教育救助，通过提供教育培训的机会和条件培育农民可行能力。李学术在论 反贫困中的逆向激励与政策纠偏一文中提出：不能将稀缺的扶贫资源简单地赋予贫困 者，而应该资助“发展的穷人 。郑功成在劳动就业与社会保障：中国基本民生问题 的政策协调与协同推进一文中指出：进入现代社会后，劳动就业援助与最低生活保障 构成了两个最基本的民生问题。劳动就业是民生之本，最低生活保障是民生最后一道安 全网，稳定的劳动收入来源渠道加上确定的安全收入预期是民生得到保障与改善的可靠 基石。在民生问题全面升级的时代，劳动者对劳动就业的追求也不会是简单的低层次的业 有所就，而是要求规范、稳定的就业与互利双赢的和谐劳动关系；劳有所得也不再是简单 的低效的劳动所得，而是要过渡到劳有所值，再发展到劳能共享，能够参与分享经济社会 发展成果。国内其他一些知名学者如郑功成、施政一、王福临、吴敬琏、胡鞍钢、李国璋、 陈锡文、温铁军等从不同学科和视觉对反贫困的理论和实践展开了研究，对贫困地区农民 就业结构不合理或低水平就业问题进行了深入分析，对国外社会救助的经验和中国社会救 助的问题及未来发展进行了总结和探讨。 尽管这些研究成果各有侧重，没有系统地对贫困地区农村贫困劳动力群体的就业援 助问题进行整体研究，但为本课题的研究提供了崭新的思维起点、厚实的思想资料和更 高的学术平台，也为本课题留下了可以深入研究的空间。 1 2 2 研究的意义 主张在贫困地区农村实施就业援助对中国当前的农村社会救助制度建设具有直接 的实践意义。我们不能否认，贫困地区农村在自然条件和社会发育程度的差异而予以“输 血 救济的必要性，但是缺少预防性的社会保障制度不仅是农民致贫和返贫的主要原因， 也是制约反贫困政策实施效果的一个重要的因素。长期以来，中国农村的反贫困政策将 目标定位在减少绝对贫困人口的规模上，其中的社会救助制度则只针对绝对贫困人群的 生活救济。这一政策定位的一个严重局限就是不能阻断贫困的发生，贫困代际传递现象 是贫困地区农村一直未能消除的社会现象。特别是对于那些刚刚摆脱绝对贫困状态的低 收入家庭来说，由于他们抵御风险的能力极差，任何微小的经济冲击甚至家庭生活事件 都有可能使其陷入贫困的境地。近年来，脱贫人口返贫率高是贫困地区农村的一个明显 的特点，这说明反贫困政策对于相当一部分贫困家庭来说并没有增加他们抵抗风险的经 济或物质能力，而只是将其收入提高到了贫困线以上。本选题提出，在以统一的劳动力 贫困地区农村就业援助制度建设研究 市场为依托的自由契约雇佣制下，无论是对于贫困的劳动力人群还是其家庭，有效就业 都是避免贫困和消除依赖性的可靠途径，政府设计就业援助的对象应该包容贫困地区农 村的贫困劳动力人群；贫困地区农村贫困户救助的重点应该转向就业援助；改善或增强 贫困户劳动适龄人口的劳动技能、就业能力应该成为就业援助的关键和目标。这不仅是 一种大胆地呼吁和反贫困思路的突破，也是完善贫困地区农村贫困户救助政策的中长期 战略视角，应该具有较大的理论探讨价值。 公平的就业环境和平等的就业机会是中国社会救助制度建设上应着力解决的社会 公平问题。对于贫困地区农村普遍丰富的劳动力资源，社会应该从宏观制度上尽可能使 其劳动就业的机会和权利相对公平。当然这需要从宏观制度上确认并给予转移农民的市 民待遇，但是这样的宏观体制结构问题是一个渐进的改革过程，不是在短时间内就能解 决的；城乡二元体制结构和行政管理制度是导致“三农”问题的重要原因，但是仅仅靠 消除城乡间的各种歧视，让农民享有国民待遇，并不一定能真正解决贫困问题。比如取 消城乡隔离的户籍制度，让农民享有真正自由的择业和迁徙权利，对于缺乏生产技能或 就业能力而进入城市谋生的贫困农民来说是没有任何意义的，或者说，一个具有自我发 展能力的农民才能从择业和迁徙的自由中真正获益。为此，有必要重新理解公平、公正 的概念。因“贫困文化 羁绊，我们不能回避贫困地区农村人口在观念、知识、技能或 竞争生活资源能力上的普遍性问题，以及由此而导致的积弱积贫的恶性循环结果；不能 无视贫困地区农村贫困户劳动力缺乏就业资源禀赋( 包括岗位、技能、教育培训机会、 非歧视性的平等就业权利等) 的普遍性问题，以及由此而导致的从业结构状况对家庭收 入的巨大压制性。在以统一的劳动力市场为依托的自由契约雇佣制下，必须以健全的就 业援助制度来改善和增强这些劳动力人群的就业能力、手段和机会。但是，从结构布局 上看，现行就业救助机制是在承认城乡差异的前提下，实行城乡分离的二元架构，在贫 困地区农村就业援助制度是空缺的。本选题提出，将贫困地区农村贫困劳动力人群拒之 于就业援助制度之外，是不恰当的；为贫困农户低收入水平就业的劳动力人群实现有效 就业，提供能力性的、手段性的和机会性的援助，才是中国社会救助制度建设上应着力 解决的公平问题。应该说，本选题的研究对中国贫困地区农村贫困户救助制度完善和就 业社会保障制度建设具有直接的理论意义或参考价值，其可行性的政策措施探讨对解救 贫困地区农村贫困具有重要的实践意义和应用价值。 不仅如此，设计和实施贫困地区农村就业援助对增强社会救助的反贫困性和积极救 助性更是意义重大。对社会而言，这是利用和发挥贫困地区劳动力资源比较优势的经济、 社会功能，是解决基本保障问题、建立和谐社会的治本之举，有着大大超出救灾济贫作 用的社会效益。对贫困地区的劳动者个人而言，这是充分发挥自身潜力，达到有效就业 大连理工大学专业学位硕士学位论文 和经济自立自强的最好路径。根据湘西土家族苗族自治州就业服务管理处统计资料， 2 0 0 7 年湘西八县外出务工农村劳动力人均年净收入5 2 0 0 元，相当于区域内3 1 个农民一 年在农村劳作的净收入；依此计算，将八县农业中的隐性失业人口全部从耕地上转移出 去打工，可净增加收入2 3 7 3 亿元，平均每个农业人口为可增加收入1 0 8 2 1 元。显然， 健全和完善面向贫困地区农村劳动力就业援助制度，改善和增强贫困人群的就业能力， 这才是给予贫困地区绝对贫困人口和低收入人群的最大的社会福利。 在贫困地区农村实施就业援助既符合“就业优先 的战略选择，也符合“以人为本 的治国方略和管理理念。一是体现了反贫困政策从“重物 向“重人 的转变。就业是 人最基本的权利，它不仅是谋生的手段，也是人们生存和延续生命的基本保证。就业援 助集中体现了“以人为本 的发展思想。二是实现从单纯追求“效率 向“效率 、“公 平相协调的转变。我国长期实行“城市化取向”的就业援助政策，贫困地区农村就业 问题一直没有引起高度重视，面向贫困地区贫困户的就业援助战略的选择是我国缩小收 入差距、实现社会公平的有效保障。实现社会公平要求通过就业援助促进劳动力机会平 等和身份平等，这是实现社会公平的基本保障。三是从“失衡 向“协调 的转变。传 统的二元制度结构，造成了不同地区和群体之间发展的失衡。“社会财富的迅速积累与 大量社会成员分享不到发展成果共存，势必会使社会的各个阶层之间出现抵触甚至冲 突，又由于社会整合能力不强，因而难以有效地处理种种社会矛盾 跚。在贫困地区农 村实施就业援助，从人人平等的生存和发展权利出发，更加注重不同地区之间、不同社 会群体之间的均衡、协调发展。 1 3 研究的技术路线和方法 1 3 1 研究的技术路线 本文由以下四个部分组成： 第一部分导论。阐释了本文所涉及的三个概念：贫困及贫困地区、社会救助制 度、就业援助及其制度安排；阐述了本课题研究的背景、意义和研究的思路及研究方法， 从而为贫困地区农村就业援助问题的研究提出了一个理论分析框架。 第二部分贫困地区农村就业援助制度建设的理论依据和实践参照。阐述个人缺 陷理论、现代人力资本理论、生命周期理论和社会风险管理理论的主要观点和借鉴意义； 分析了党和国家的社会保障思想及和谐社会建设理论的就业援助意蕴，介绍和总结国外 社会救助制度改革和发展的重点取向，以此作为研究的理论基础和借鉴。 第三部分贫困地区农村以就业援助制度反贫困的基础分析。针对贫困地区农村 的贫困状况，对贫困农户的家庭、个人特征和劳动人口的就业结构及其收入状况进行实 贫困地区农村就业援助制度建设研究 证分析，揭示贫困与劳动力人群低收入水平就业的高度相关性，进而深入剖析贫困地区 农村就业援助制度的缺失状况及其成因，描述其反贫困实践对就业援助制度的期待。 第四部分贫困地区农村就业援助制度的基本构想。明确贫困地区农村就业援助 制度的原则及功能定位，进而明确提出贫困地区农村就业援助实施的条件性内容及措 施，并构建出贫困地区农村就业援助的能力性内容及措施和机会性内容及措施。 本文研究的技术路线，见图1 1 。 图1 1 本文研究技术路线图 f i g1 1 t h et e c h n i c a lr o a dm a po ft h i sa r t i c l e 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 3 2 研究的主要方法 笔者为完成国家社科基金项目武陵山区农村从“贫困 向“小康 迈进的基本思 路探析( 0 5 b m z 0 0 3 ) 的相关研究内容，与课题组成员在武陵山区重点贫困村、特困村进 行了为期三年的定点观察和追踪调查，本选题研究主要是基于武陵山区中的湘西土家族 苗族自治州所辖泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县和吉首市 的贫困特征及存在问题，即以湘西八个贫困县作为典型案例进行研究。 论文采用的主要研究方法：按照本选题研究的内容，在坚持宏观制度、政策安排与 微观实际相结合的前提下，坚持田野调研与文献阅读相结合，理性思考与现实感悟相结 合，历史反思与现实追寻相结合，文献参考与理论创新相结合。按照本课题研究的基本 程序相继采取了以下研究方法：常规资料收集与实地调查方法、历史动态考察与逻辑推 导方法、数量分析与定性分析、社会保障学、公共政策分析与多学科相结合的综合分析 方法等，以此进行反贫困的经验提炼与贫困地区农村贫困救就业助制度内容、方式和手 段方面的理论创新。 本文研究采用的最主要方法是田野调查和实证方法。即首先通过田野调查和实证方 法揭示贫困地区农村贫困人口的特征及分布、贫困地区农村劳动力人群从业结构及其收 入水平，证实由知识、技能素质低下造成的低收入水平就业或无效就业是其劳动人口及 其家庭贫困的最主要根源，据此提出就业援助的对象应该包容贫困地区农村贫困劳动力 人群。其次，基于贫困地区农村反贫困的社会救助制度安排及其实践，实证分析贫困地 区农村就业援助制度的缺失及其成因，描述并揭示其反贫困实践对就业援助制度的期 待。最后，在田野调查和实证分析的基础上，揭示贫困地区农村贫困户救助重点转向就 业援助的战略意义，明确贫困地区农村就业援助制度的原则及功能定位，构建贫困地区 农村就业援助制度的重要内容、方式和措施。 贫困地区农村就业援助制度建设研究 2 贫困地区农村就业援助制度建设的理论依据和实践参照 对贫困人口的救助由来已久，自1 7 世纪欧洲出现国家济贫制度以来，社会救助制 度就不断发展；虽然各国各个历史时期的扶贫制度在内容和形式上有所差异，但在特殊 性背后必然存在着普遍性的规律性东西。通过对国外社会救助制度的历史演进进行梳 理，可以找到其内在的规律性，同时在借鉴与我国贫困地区农村贫困个体相关的理论基 础上来探讨建立贫困地区农村就业援助制度的可行性。 2 1个人缺陷理论和现代人力资本理论中的就业援助思想 2 1 1个人缺陷理论中的就业援助措施 个人缺陷理论的最早形式起源于社会达尔文主义，认为贫困是个人缺陷的结果，缺 陷使一些人比其他人更缺乏适应能力，而个人缺陷则源于“贫困文化 。美国著名社会 学家、人类学家奥斯卡刘易斯在五个家庭：关于贫困文化的墨西哥人的实例研究中 首先阐述了“贫困文化 ，并从“贫困文化”让人丧失能力、产生不当价值观和行为的 角度来解释贫穷。认为贫困文化使贫困人群脱离社会生活的主流，不能与主流社会融为 一体，不能参加到广泛的社会机构和社会组织中来，处于自我封闭、自我孤立的境地。 由于长期缺衣少食的贫困状况，使贫困者意识到按照社会所推崇的标准去获得成功已是 不可能的，因此索性放弃这种努力，奉行一种不求进取的价值观念；与此同时，“贫 困文化 也从个人的思想、态度、行为等方面表现出来，通常是个人知识贫乏，能力缺 乏，眼界狭窄，生活无计划，有强烈的及时行乐倾向，产生强烈的颓废、失望、自暴自 弃的心理倾向憎1 。 从个人缺陷理论的视觉可以得出的结论是：减少贫穷需要穷人改变知识、技能、价 值观和行为，即实施人力资本开发；社会保障计划应主要集中于辅导、培训和教育服务。 显然，根据这一理论，面向贫困地区贫困农户构建起以职业教育、培训和就业辅导为主 要内容的社会援助制度，对于其劳动适龄人群摆脱“贫困文化”的羁绊，弥补个人缺陷 是非常必要的和有益的。 2 1 2 现代人力资本理论中的就业援助制度思想 2 0 世纪6 0 年代，以西奥多舒尔茨和加里贝克尔为代表的美国经济学家创立的现 代人力资本理论是人力资本理论发展史上一个重要的里程碑。 ， 现代人力资本的主要观点如下：人力资本体现在人的身上，表现为人的知识、技 能、体力等价值的总和。人力资本是投资形成的。投资主要包括四个方面：教育与培 大连理工大学专业学位硕士学位论文 训、医疗与保健、个人和家庭为适应就业机会的变化而进行的迁徙活动、引进高素质人 才；人力资本投资的转化形式表现为：健康资本存量、知识存量、就业资本存量、人力 资本投资的经济效益等。人力资本是收入提高的最主要的源泉，人的知识、能力、健 康等人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质资本、劳动数量的增加重要得多。人类 未来不取决于空间、耕地和自然资源，而取决于人的智慧与能力的开发n 训。发展中国 家更应重视对人力资本的投资，大量的物质援助并不能取得经济上的增长和发展。舒尔 茨进一步