（工商管理专业论文）对优化税收征管业务流程的思考.pdf

附件一: 原 创 性 声 明 本人郑重声明:所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已 经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己 经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由 本人 承担。 论文作者签名:日期: 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了 解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅 和借阅;本人授权山东大学可以 将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保 密 论 文 在 解 密 后 应 遵守 此 规 定 ) 论文作者签名:导师签名:日 期: 山东大学硕士学位论文 摘要 近年来，我国税务部门 信息化建设的快速发展和公共服务职能的深入拓展， 给该部门的核心业务活动税收征管带来了全方位、革命性的影响，但传统的 税收征管业务流程却越来越凸现出其与当前形势发展不相适应的一面，特别是在 提高内部管理效能和外部纳税人满意度方面显得力不从心。本文认为，流程再造 作为全球范围内第三次管理革命的主要内容，可以为税收征管业务流程优化开辟 无限的发展空间。 文章首先对税务部门征管业务流程优化的背景做了阐述，从宏观层面看，各 国政府行政职能的拓展和中国电子政务的飞速发展对税收征管业务流程优化提出 了迫切的要求，从微观层面看，征管业务流程优化有利于解决税收信息化建设进 程中遭遇到的 “ i t黑洞”和基层征管部门普遍存在的“ 淡化责任、疏于管理” 现 象。 本文所借鉴的主要理论资源为流程再造的生命周期法， 这种方法是在s -a ( 阶 段 活动) 框架下运行的，各阶段均包含对程序、人员、技术、 部门分工的详 实说明，为当前尚处于探讨和尝试阶段的税务部门 征管业务流程优化提供了科学 的、实用性强的、系统的方法体系。 在利用生命周期法中所蕴含的前沿理论、 技术的基础上，文章还结合征管业 务流程的实际运行情况，着重分析了 征管业务流程优化的一些实施要点，特别是 在组织架构、信息技术应用、 人员配备、流程设计原则等方面做了充分阐述。 为增加文章的实用性，本文在最后部分参考流程再造的生命周期法，在对税 务部门现有的核心征管业务流程分析、 诊断的 基础上，提出了优化设想。首先作 者对基层征管部门的业务流程运行情况做了 充分调查， 注意收集来自 领导层、 税 务部门业务人员、信息技术人员、纳税人代表等相关人员对征管业务流程的意见， 在全面了解现有流程运行情况的基础上，深入剖析了各项流程的缺陷，并注重运 山东大学硕士学位论文 用流程再造生命周期法中的先进理念来优化现有流程，如区别对待增值流程和非 增值流程、把并行处理事务的思想贯穿到整个流程中、利用信息技术来优化、固 化现有流程等，以实现 “ 对内有利于强化税源监控，对外有利于提高纳税人办税 满意度”的总体目 标，这不仅将提高税务部门的征管业务流程效率和管理效能， 而且有利于体现当前形势下 “ 纳税人本位”的纳税服务思想，必将为税务部门今 后流程优化的全面开展提供有价值的参考。 关键词:税收征管流程优化 山东大学硕士学位论文 abs tract i n r e c e n t y e a r s , w i t h t h e r a p i d d e v e l o p m e n t o f i t c o n s t r u c t i o n a n d t h e d e e p e n in g o f p u b l i c s e r v i c e fu n c t i o n o f t h e t a x a u t h o r i t i e s , a ll - r o u n d a n d r e v o l u t i o n a r y i m p a c t s h a v e b e e n p u t o n t h e t a x c o l l e c t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n . b u t t h e t r a d i t i o n a l p r o c e s s o f t a x c o l l e c t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n c o u l d n o l o n g e r b e a d a p t e d i t s e l f t o t h e c u r r e n t s it u a t i o n , e s p e c i a l l y i n t e r m s o f i m p r o v i n g t h e m a n a g e m e n t e ff i c i e n c y a n d t h e t a x p a y e r s d e g r e e o f s a t i s f a c t i o n . b u s i n e s s p r o c e s s r e e n g i n e e r i n g , t h e c o r e c o n t e n t o f t h e t h i r d m a n a g e m e n t re v o l u t i o n , c o u l d p l a y a n i m p o r ta n t ro l e i n o p t im iz i n g t h e p r o c e s s o f t a x c o l l e c t i o n a n d a d mi n i s t r a t i o n f i r s t l y , t h e b a c k g r o u n d o f t h e p ro c e s s o p t i m iz a t i o n i s e x p l a i n e d . t h e d e e p e n i n g o f t h e a d m i n i s t r a t i v e f u n c t i o n o f t h e g o v e r n m e n t a l d e p a r t m e n t s a n d t h e r a p i d d e v e l o p m e n t o f e - g o v e rn m e n t i n c h i n a h a v e m a d e t h e p r o c e s s o p t i m i z a t i o n q u i t e u r g e n t . a l s o t h e p r o c e s s o p t i m i z a t i o n i s h e lp f u l in s o lv i n g t h e i t b l a c k h o l e d u r in g t h e i t c o n s t r u c t i o n a n d t h e i g n o r i n g o f a d m i n i s t r a ti o n t h a t e x i s t u n i v e r s a l l y i n t h e g r a s s - r o o t s t a x a u t h o r i t i e s s e c o n d l y , t h e m a i n t h e o ry p r a c t i c e d i n t h i s l e c t u re i s t h e p r o c e s s r e e n g i n e e r i n g l i f e c y c l e ( a l s o k n o w n a s p r l c ) , w h i c h i s i m p l e m e n t e d u n d e r t h e s - a ( s t a g e - a c ti v i ty ) fr a m e w o r k . e a c h s ta g e i n v o l v i n g t h e s p e c i fi c e x p l a n a t i o n o f t h e c o n c e rt e d p r o c e s s , h u m a n re s o u r c e s a n d t e c h n o l o g y . t h e p r l c p r o v e s t o b e a s c i e n t i fi c a n d s y s t e m a t i c m e t h o d i n t h e o p t i m iz a ti o n p ro c e s s o f t h e t a x c o l l e c ti o n a n d a d m i n i s t r a t i o n w h i c h i s s ti l l i n i t s i n i ti a l a n d t e n t a t i v e p h a s e t h i r d l y , a p a r t fr o m t h e a d v a n c e d t h e o ry a n d t e c h n o l o g y o f t h e p r l c , t h i s l e c t u r e a l s o a n a ly z e s s o m e m a j o r p o i n t s o f t h e o p t i m i z a ti o n w h il e t a k i n g t h e p r a c ti c a l c i r c u m s t a n c e s o f t h e t a x a d m i n i s t r a ti o n a n d c o l l e c t i o n in t o a c c o u n t , in c l u d i n g t h e o r g a n i z a ti o n s t r u c t u r e , t h e a p p li c a t io n o f i t a n d t h e p r i n c i p l e i n t h e p r o c e s s d e s i g n i n g e t c . i n t h e fi n a l p a r t, t h e l e c t u r e p ro v i d e s o p t i m i z a ti o n p ro c e s s p r o p o s i ti o n s o n t h e b a s i s o f a n a l y z i n g t h e c u r r e n t p ro c e s s o f t a x a d m i n i s t r a ti o n a n d c o l l e c t i o n . t h e a u t h o r m a k e s 山东大学硕士学位论文 s o m e a d e q u a t e i n v e s t i g a t i o n s a b o u t t h e c u r r e n t p r o c e s s , c o l l e c t i n g v a r i o u s o p i n i o n s v o i c e d fr o m t h e l e a d e r s , t h e s t a ff o f d i ff e re n t d e p a r t m e n t s a s w e l l a s t h e t a x p a y e r s . a ft e r o b t a in i n g f u l l u n d e r s t a n d i n g o f t h e d e fi c i e n c i e s o f t h e c u r r e n t p r o c e s s , t h e a u t h o r p u t s s o m e a d v a n c e d c o n c e p t s o f t h e p r l c i n t o u s e t o o p t i m i z e t h e c u r r e n t p r o c e s s . t h i s o p t i m i z a t i o n i s a i m e d t o i m p r o v e t h e e f f i c i e n c y o f t h e i n n e r m a n a g e m e n t o f t h e t a x a u t h o r i t i e s a n d p r o v i d e m o r e s a ti s f a c t o ry s e r v i c e t o t h e t a x p a y e r s . k e y w o r d s : t a x c o l l e c t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o n ; p r o c e s s ; o p t i m i z a t i o n 山东大学硕士学位论文 第一章引言 税务系统作为政府的重要经济职能部门， 以国家强制性手段参与国民收入再分 配， 其基本职能是筹措国家财政收入，为国 家各项职能的实施提供物质保障，同 时也作为一种重要手段来调控经济运行，为市场经济主体营造公平的税收环境， 以保证市场经济秩序的正常运转。在经济稳定发展的情况下保持税收收入持续、 稳定增长，充分发挥税收对宏观经济的“ 内 在稳定器” 作用及 “ 相机抉择”的 传 导机制功能，是各国政府追求的共同目 标。 近年来，全球公共部门 信息化程度的 提高 及服务职能的拓展对税务部门征管业务流程优化提出了迫切的要求， 在这一 过程中，在工商企业界开展得如火如茶的流程再造的先进理念能否为征管业务流 程优化提供理论支撑，以 及在税务系统如何科学性、创新性地进行流程优化， 是 本文要探讨的主要课题。 山东大学硕士学位论文 第二章税务系统征曹业务流程优化的背景分析 、电子政务发展的客观要求和必然结果 ( 一) 我国电子政务已 进入飞速发展时期 党的十六大报告明确指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电 子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效的行政管理体制。可以说，中国电子政务建设在国家宏观政策的明确导 引下，正在步入全新的发展时期。 而i t 业界也普遥认为 “ 中国电子政务发展己 经 到了一个重要的时刻，到了一个重要的时间点” ， 2 0 0 4 年、2 0 0 5 年将是中国电子 政务建设的关键时期” . 以 下统计数字也在佐证着上述看法， 2 0 0 3 年政府i t 投资 市场规模达到了3 4 5 亿人民币，相比2 0 0 2 年增长了1 5 % ，而2 0 0 4 年政府 i t 投资 的增长率1 5 . 9 % ，市场规模将达到4 0 0 亿人民币” 。目 前，各个政府部门在政务网 站建设、提供网上服务等方面不断加大着资金、技术等方面的投入，飞速发展的 中国电子政务正以 其先进的理念、前端的技术冲击和改变着各个政府部门及相关 工作人员的思维模式和工作方式。 ( 二)电子政务的四个发展阶段及我国电子政务发展概况 根据 i b m 与哈佛大学的联合研究成果，电子政务的发展要经过四个阶段， 在 电子政务发展的第一阶段，政府要通过建立政务网站，为企业和公民提供基本信 息。在第二阶段，电子政务系统己 具备基础架构，并能够向公民提供广泛的服务。 在电子政务发展的第三阶段，则需要改变政府运作方式，充分考虑到服务大众( 企 业、 公民 ) 希望以 什么样的形式来接受政府的服务，并且根据这些需求来重塑政府 的服务，可称之为 “ 以公民为导向”阶段。在第四个阶段，电子政务的特征主要 是 “ 融合” ，即融合政府与公民、 企业界、其他政府部门之间的综合功能。 尽管当前中国电子政务建设已 进入飞速发展时期，但从大部分政府部门的电 子政务运行情况看还处于第一阶段，即主要是为企业、公民建立政务网站以提供 信息服务。在诸多政府部门中，海关、税务部门在电子政务建设方面成果较为明 显，不仅实现了全国的统一联网，在资源整合方面也做得相对比较突出。 山东大学硕士学位论文 第二章税务系统征曹业务流程优化的背景分析 、电子政务发展的客观要求和必然结果 ( 一) 我国电子政务已 进入飞速发展时期 党的十六大报告明确指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电 子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效的行政管理体制。可以说，中国电子政务建设在国家宏观政策的明确导 引下，正在步入全新的发展时期。 而i t 业界也普遥认为 “ 中国电子政务发展己 经 到了一个重要的时刻，到了一个重要的时间点” ， 2 0 0 4 年、2 0 0 5 年将是中国电子 政务建设的关键时期” . 以 下统计数字也在佐证着上述看法， 2 0 0 3 年政府i t 投资 市场规模达到了3 4 5 亿人民币，相比2 0 0 2 年增长了1 5 % ，而2 0 0 4 年政府 i t 投资 的增长率1 5 . 9 % ，市场规模将达到4 0 0 亿人民币” 。目 前，各个政府部门在政务网 站建设、提供网上服务等方面不断加大着资金、技术等方面的投入，飞速发展的 中国电子政务正以 其先进的理念、前端的技术冲击和改变着各个政府部门及相关 工作人员的思维模式和工作方式。 ( 二)电子政务的四个发展阶段及我国电子政务发展概况 根据 i b m 与哈佛大学的联合研究成果，电子政务的发展要经过四个阶段， 在 电子政务发展的第一阶段，政府要通过建立政务网站，为企业和公民提供基本信 息。在第二阶段，电子政务系统己 具备基础架构，并能够向公民提供广泛的服务。 在电子政务发展的第三阶段，则需要改变政府运作方式，充分考虑到服务大众( 企 业、 公民 ) 希望以 什么样的形式来接受政府的服务，并且根据这些需求来重塑政府 的服务，可称之为 “ 以公民为导向”阶段。在第四个阶段，电子政务的特征主要 是 “ 融合” ，即融合政府与公民、 企业界、其他政府部门之间的综合功能。 尽管当前中国电子政务建设已 进入飞速发展时期，但从大部分政府部门的电 子政务运行情况看还处于第一阶段，即主要是为企业、公民建立政务网站以提供 信息服务。在诸多政府部门中，海关、税务部门在电子政务建设方面成果较为明 显，不仅实现了全国的统一联网，在资源整合方面也做得相对比较突出。 山东大学硕士学位论文 ( 三)税务部门电子政务发展现状要求优化征管业务流程 近年来税务部门在政务网站建设、网络化申报等为纳税人提供便利快捷服务 等方面加大了资金、技术的投入力度，信息化建设步伐己走在了各政府部门的前 列， 近几年国家税收收入每年都保持着高速增长， 这与整个税务系统信息化建设 的成就是密不可分的。目前，税务部门不仅开通了多个门户网站供广大纳税人进 行税收法规、政策及办税程序等事宜的查询，而且还积极开发了多个应用系统平 台，受理纳税人的网上自主申报、抵扣信息比对等事项。可以看出，目前税务系 统的电子政务建设已完成了前两个阶段的工作，正在步入 “ 以公民为主导”的第 三个发展阶段，在这个阶段中，要求税务部门重新审视其日常运作方式，在充分 考虑纳税人需求的基础上，对其核心业务流程( 即征管业务) 进行优化，以致力于 提供更加贴近纳税人需求的新的服务内容和服务手段。因此在电子政务正日 益成 为国民经济与社会信息化的强大引擎的今天，对税收征管业务流程进行优化是税 务部门电子政务发展的客观要求和必然结果，电子政务的发展必将对传统税收管 理的组织结构、运转方式、工作机制和行为模式以及税务部门和纳税人的关系产 生重大而深远的影响。 二、落后的征管业务流程导致“ i t 黑洞”出现 ( 一)当前税务部门主要的应用信息系统简介 中国加入 w t o之后，经济全球化程度日 益明显，如何在当前竞争激烈的全球 经济舞台中脱颖而出，是我国政府和企业界面临的一个共同的、不可避免的重要 课题。从目前世界各国的经济运行情况看，政府行政能力的强弱已 成为一国经济 的 竞 争 力 之 源， 一 个高 效、 透明 、 信 息 化的 政府 成为了 影响国 际 资 本、 人 才、 技 术流动的重要要素。由于世界主要工业化国家经济发展与信息技术的融合也越来 越紧密，因而一国政府要想为本国企业提供更优质的公共服务，提升本国企业的 国际竞争力，就必须顺应当前形势发展需要，不断提高政府的信息化程度和日 常 行政工作的科技含量。 税务系统作为政府的有机组成部分，也面临着在履行自 身固有职能的同时， 如何借助信息技术的优势，高效地处理与涉税有关的公共事务， 将纳税人满意度 作为衡量工作水平优劣的标准之一， 通过加快信息化建设步伐，为纳税人提供优 质服务，以提高我国在当前经济全球化形势下的税收竞争力。 山东大学硕士学位论文 ( 三)税务部门电子政务发展现状要求优化征管业务流程 近年来税务部门在政务网站建设、网络化申报等为纳税人提供便利快捷服务 等方面加大了资金、技术的投入力度，信息化建设步伐己走在了各政府部门的前 列， 近几年国家税收收入每年都保持着高速增长， 这与整个税务系统信息化建设 的成就是密不可分的。目前，税务部门不仅开通了多个门户网站供广大纳税人进 行税收法规、政策及办税程序等事宜的查询，而且还积极开发了多个应用系统平 台，受理纳税人的网上自主申报、抵扣信息比对等事项。可以看出，目前税务系 统的电子政务建设已完成了前两个阶段的工作，正在步入 “ 以公民为主导”的第 三个发展阶段，在这个阶段中，要求税务部门重新审视其日常运作方式，在充分 考虑纳税人需求的基础上，对其核心业务流程( 即征管业务) 进行优化，以致力于 提供更加贴近纳税人需求的新的服务内容和服务手段。因此在电子政务正日 益成 为国民经济与社会信息化的强大引擎的今天，对税收征管业务流程进行优化是税 务部门电子政务发展的客观要求和必然结果，电子政务的发展必将对传统税收管 理的组织结构、运转方式、工作机制和行为模式以及税务部门和纳税人的关系产 生重大而深远的影响。 二、落后的征管业务流程导致“ i t 黑洞”出现 ( 一)当前税务部门主要的应用信息系统简介 中国加入 w t o之后，经济全球化程度日 益明显，如何在当前竞争激烈的全球 经济舞台中脱颖而出，是我国政府和企业界面临的一个共同的、不可避免的重要 课题。从目前世界各国的经济运行情况看，政府行政能力的强弱已 成为一国经济 的 竞 争 力 之 源， 一 个高 效、 透明 、 信 息 化的 政府 成为了 影响国 际 资 本、 人 才、 技 术流动的重要要素。由于世界主要工业化国家经济发展与信息技术的融合也越来 越紧密，因而一国政府要想为本国企业提供更优质的公共服务，提升本国企业的 国际竞争力，就必须顺应当前形势发展需要，不断提高政府的信息化程度和日 常 行政工作的科技含量。 税务系统作为政府的有机组成部分，也面临着在履行自 身固有职能的同时， 如何借助信息技术的优势，高效地处理与涉税有关的公共事务， 将纳税人满意度 作为衡量工作水平优劣的标准之一， 通过加快信息化建设步伐，为纳税人提供优 质服务，以提高我国在当前经济全球化形势下的税收竞争力。 山东大学硕士学位论文 从我国税收信息化建设的总体发展情况看， 经过十多年的建设和发展， 我国税 务系统已经建立起了初具规模的税收信息化体系，各项税收工作也借助信息技术 的固有优势得到了高效发展，税收信息化建设已成为税务部门改革发展的基本动 力。 当前阶段要通过完善与拓展金税工程二期， 建设金税工程三期， 以实现税收工 作的全面信息化。事实上金税工程作为我国税收信息化建设的核心工程，从 1 9 9 5 年开始，国家对其设备和技术的采购投入逐年加大，仅国家税务总局就己投入几 十亿元的资金支持。从其在税收征管领域的应用情况看，目前金税工程己覆盖全 国所有市县，在优化税收征管机制、提高征管效能、打击税收违法行为、促进税 收管理的科学化、精细化方面发挥着至关重要的作用，特别是金税工程的增值税 专 用发票防仿税控系统己成为打击利用增值税专用发票进行偷骗税活动的杀手 铜，不仅实现了税收征管由传统的粗放型向信息化、自 动化和集约化的方式的转 变，而且确保了增值税这一主体税种及 1 9 9 4 年税改在我国的顺利实施。 此外，中国税收征管信息系统( c t a 工 s ) 己在全国大部分地区推广应用，意味着 税务系统最重要的基础信息一征管信息正逐步被纳入一个统一的操作平台，这不 仅有利于征管数据的集中处理，更重要的是，借助信息技术的优势能够纠正税收 执法过程中的随意性较大的问题。如果没有特别授权，在系统中任意删改纳税人 的应征税款、欠缴税款等信息是不可能的， 滞纳金的金额也完全由系统自 动计算， 从而限制了税务人员在执法过程中的违法或自由 裁量权过大等现象。 c t a i s 系统在 全国的广泛应用，实现了对税收执法的动态监管，这不仅强化了税务部门内部管 理效能，而且有利于提高政府透明度和公众形象。 ( 二)税收信息化建设中出现的 “ i t 黑洞”及深层原因分析 但同时不容乐观的是，在税收信息化建设过程中，除金税工程、 中国税收征 管信息系统( c t a i s ) 两大主体系统外，还存在其他大量的诸如普通发票管理系统、 信息监控系统、增值税一般纳税人申 报预带系统、 远程电子申 报系统、定额核定 信息管理系统等繁杂的各类信息应用系统。 而这些自 成体系、重复开发、功能交 叉的信息应用系统由 于数据库不同， 平台高低不一，数据信息共享程度不高，因 而造成系统之间的协同处理能力不强， 征管方面的网络化信息相对医乏， 每年都 浪费了大量的资金、技术等方面的资源。 从表面上看， 造成这一现象的原因是由于在设计开发各应用系统时仅针对解决 山东大学硕士学位论文 某一具体部门、某一具体业务的应急需求，缺乏统一规划和统一技术标准，因而 造成整个网络上出现了一个个信息孤岛， 导致了， i t 黑洞”( 即在信息技术变革过 程中投资不断增多， 但收益却较少) 现象的发生。 但究其根本原因，主要是因为目 前基层税务部门均为基于职能分工的组织结构，而不是一种现代的、高效的、适 应信息时代要求的流程型组织。在职能型的组织结构下，每个业务部门均有自己 的一套流程，在开发信息系统的提出业务需求阶段，视野仅囿于本部门的业务流 程和各项职能，关注的是部门 最优，忽视了与其他业务部门的内在联系。在这种 思路指导下开发出的各个系统所产生的一系列数据更新只能反映在该系统内 部， 却无法启动其他应用系统中的相关业务流程，这就造成了基层税务部门的技术资 源和组织资源的浪费，弱化了征管工作效能。正是由于没有从流程的角度看待问 题，忽略了各部门之间彼此业务的紧密关联性，缺乏统一协调的战略目光和整体 最优的理念，导致了在开发应用系统的规划设计阶段，部门之间各自为政，日常 征管工作中出现了大量的信息孤岛，信息化建设因落后的部门设置和不合理的流 程运行而不能发挥应有的作用和固有的优势。 ( 三)利用 “ 钻石模式”分析 “ i t 黑润”并提出解决方案 我们还可以 借鉴“ 钻石模式”( 也称做组织变革模式) 来深入探讨这一问题。 美 国南加州大学教授奥马尔. a . 索耶在 2 0 0 1年所写的一本书中，称电子化企业设计 的最好朋友就是 “ 钻石模式” ，该模式如图1 - 1 所示: 信息技术应用 企业流程组织结构 人员技能需求 图1 - 1 :钻石模式 ( 组织变革模式) 索耶 认为， 企业在实施信息化变革时， 信息技术应用、 人员技能需求、 企业流 程和组织结构四项是相互依存的统一整体， 任何一项在变革过程中若保持不变， 山东大学硕士学位论文 就会造成信息化变革的实施失败。从税务部门的信息化建设实践来看，尽管非常 重视信息技术引进和人员技能培训，却忽略了业务流程的优化和组织结构的调整 更新，这就造成了先进的技术仍运行于落后的组织结构和不合时宜的老的流程之 下，也必然导致引进的信息技术无法充分发挥其潜能， 有时甚至阻碍了日 常征管 工作的正常运行。作为政府机构的税务部门，信息化建设必须从观念上、组织上、 流程上真正实现突破和创新，才能取得预期效果. 正是基于对上述问题的认识，国家税务总局决策层明确指出，要消除 “ i t黑 洞” ， 实现信息化建设的总体目 标， 就必须梳理、 整合、 优化、 规范征管业务流程。 金税工程三期的主要框架设计思想就是“ 以 应用为主导，以业务流为主线，利用 信息技术对税收业务重新进行梳理” ， “ 通过集中 简化业务流程， 促进机构扁平化， 使管理和监控严密” 。因此当前利用信息技术条件对征管业务进行流程优化，科学 地设计组织结构也是我国税收信息化建设进程中消除“ i t 黑洞” 的有效途径之一 三、服务职能的拓展对征管业务流程优化提出 要求 ( 一)传统的税收征管活动以管理监怪型为主 在我国传统的税收理论界，受 “ 国家分配论”的长期影响，在税收法律关系 的性质上， 认同的是权力关系学说观点. 在这种观点的影响下， 国家被认为是“ 只 享有征税权力而无须承担任何代价或回报的权力主体” ， 征税主体的征税权力和纳 税人的义务被过多地强调，而纳税人的权力和对征税主体的制约则受到漠视，由 于双方权力义务关系的不对等，征税主体和纳税人很自 然地处于一种长期的对立 状态。 正是受传统的税收管理意识所制约，长期以来，税务机关的日常税收征管活 动以约束纳税人的行为为目标，事先对纳税人推定有罪，即先设定纳税人为偷税 对象， 通过制订各种严厉措施来加以防范。 在税收征管业务流程设计、 机构设置、 人员配备等方面， 都过分强调日 常征管活动的开展要有利于打击偷骗税等税收违 法活动、有利于筹措财政收入，事无巨 细都要设置严密的审批程序。与此同时， 纳税人在办税方面的各种合理的、 合法的 需求遭到了 忽视， 相对于服务职能而言， 税务 机关的公共管理职能被过多地强调. 也就是说，日 常税收征管活动以 管理监 督型为主， 征税主体没有考虑在这种模式下各种流程、各项活动的运转是否科学、 合理、高效以及是否能满足纳税人在依法纳税前提下的合理要求。 山东大学硕士学位论文 就会造成信息化变革的实施失败。从税务部门的信息化建设实践来看，尽管非常 重视信息技术引进和人员技能培训，却忽略了业务流程的优化和组织结构的调整 更新，这就造成了先进的技术仍运行于落后的组织结构和不合时宜的老的流程之 下，也必然导致引进的信息技术无法充分发挥其潜能， 有时甚至阻碍了日 常征管 工作的正常运行。作为政府机构的税务部门，信息化建设必须从观念上、组织上、 流程上真正实现突破和创新，才能取得预期效果. 正是基于对上述问题的认识，国家税务总局决策层明确指出，要消除 “ i t黑 洞” ， 实现信息化建设的总体目 标， 就必须梳理、 整合、 优化、 规范征管业务流程。 金税工程三期的主要框架设计思想就是“ 以 应用为主导，以业务流为主线，利用 信息技术对税收业务重新进行梳理” ， “ 通过集中 简化业务流程， 促进机构扁平化， 使管理和监控严密” 。因此当前利用信息技术条件对征管业务进行流程优化，科学 地设计组织结构也是我国税收信息化建设进程中消除“ i t 黑洞” 的有效途径之一 三、服务职能的拓展对征管业务流程优化提出 要求 ( 一)传统的税收征管活动以管理监怪型为主 在我国传统的税收理论界，受 “ 国家分配论”的长期影响，在税收法律关系 的性质上， 认同的是权力关系学说观点. 在这种观点的影响下， 国家被认为是“ 只 享有征税权力而无须承担任何代价或回报的权力主体” ， 征税主体的征税权力和纳 税人的义务被过多地强调，而纳税人的权力和对征税主体的制约则受到漠视，由 于双方权力义务关系的不对等，征税主体和纳税人很自 然地处于一种长期的对立 状态。 正是受传统的税收管理意识所制约，长期以来，税务机关的日常税收征管活 动以约束纳税人的行为为目标，事先对纳税人推定有罪，即先设定纳税人为偷税 对象， 通过制订各种严厉措施来加以防范。 在税收征管业务流程设计、 机构设置、 人员配备等方面， 都过分强调日 常征管活动的开展要有利于打击偷骗税等税收违 法活动、有利于筹措财政收入，事无巨 细都要设置严密的审批程序。与此同时， 纳税人在办税方面的各种合理的、 合法的 需求遭到了 忽视， 相对于服务职能而言， 税务 机关的公共管理职能被过多地强调. 也就是说，日 常税收征管活动以 管理监 督型为主， 征税主体没有考虑在这种模式下各种流程、各项活动的运转是否科学、 合理、高效以及是否能满足纳税人在依法纳税前提下的合理要求。 山东大学硕士学位论文 ( 二) “ 为纳税人服务”理念在当前的部门设置原则中缺位 目前税务部门在设置组织机构时，实行的是 “ 金字塔”式的层级管理模式。 从基层税务征管单位的部门设置来看，主要分为税源监控部门和综合管理部门。 其中 税源监控部门由直接面向纳税人的主管税务官员组成，通常每位主管税务官 员主要负责监控纳税人的日 常生产经营活动及税法遵从程度，也就是说，他应该 对所管辖的每一户纳税人的基本情况， 特别是涉及纳税人各个时期财会及税务处 理的情况、资金、物流、经营状况等实时动态信息有较透彻的了解，以解决税务 部门只通过申报征收环节被动获取信息造成的信息不对称现象。而综合管理部门 则按专业职责划分为纳税服务子部门和税政征管子部门，其中，纳税服务子部门 负责为纳税人办理税务登记、发票发售与缴销、纳税申报等事宜，税政征管子部 门则主要对税源监控部门人员报送的纳税人的一些涉税审批事项进行复核，由于 这些事项( 如所得税减免、出口 退税等) 政策性较强，事关纳税人能否合法及时地 享受到税收优惠政策以及确保国家税款不受侵蚀，因此，通常要求税政征管子部 门的人员具有较高的综合业务素质。图 1 - 2按业务分工对当前基层征管部门的组 织结构进行了描述。 墓层征管部门 税源监控部门综合管理部门 税政门约撇胜曰部门 主 管in 务官 员税务登记部门 lr 发票管理部门申报计会部门 纳税人 图1 - 2 :基层征管部门的组织机构设置 在这种组织结构下，为减少纳税人的税收违法行为及税务人员在办理涉税事 山东大学硕士学位论文 项时因疏忽或其他原因可能出现的工作失误，降低税收风险，对目前纳税人所要 办理的几乎每一项涉税事项，都规定了极为严格的部门间的层层审批制度。纳税 人在办理不同的涉税事宜时，需要到不同的职能部门分别进行申请，而这些部门 在工作中往往各自为政，缺乏紧密的业务衔接点，导致纳税人在办理涉税事项时 与税务部门各业务处室呈单点与多点接触状态。下文以纳税人申请开具简单涉税 证明及申请减免税事项为例对这种模式的弊端进行说明。 纳税人申请开具一种简单的涉税证明，要经过如图 1 - 3 所示的繁冗流程: 图 1 - 3 :当前税务机关开具涉税证明的流程图 事实上，大多数的简单涉税证明出现税收问题的可能性很小，而使用这种繁 琐的程序进行监控，不仅背离了成本效益原则，降低了工作效率，弱化了征管效 能。而且由于没有从识别纳税人需求内容和需求模式方面来设计流程，因而也给 纳税人带来了很大不便。 再以减免税申请事项为例，纳税人首先要向税源监控部门提出申 请并提交资 料，由税源监控部门人员对其进行实地调查，在审验其申请事项的真实性与合法 性后出具调查报告并签署同意办理的书面意见。该调查报告与其他申请资料再由 纳税人送交税政征管子部门进行复审，税政征管子部门人员审核无误并经分管局 长签字确认后，纳税人还要到计会部门办理有关减免税手续。也就是说，纳税人 在办理一项减免税事项时，需要依次到税源监控部门、税政征管子部门、计会部 门办理有关手续，这一缺乏效率意识和服务意识的繁琐工作程序无疑给纳税人带 来了极大不便。 ( 三)“ 新公共管理”理论为征管业务流程优化提供理论支撑 1 , “ 新公共管理” 理论对税务部门 行政管理的借鉴意义 从当今世界经济形势看，全球化对公共行政管理质量提出了更高要求，拓展 政府行政职能已 成为提高国家竞争力的一个重要途径。 特别是2 0世纪7 0 年代以 来，伴随着新古典经济理论的崛起和信息技术革命的浪潮，以及人们日 益对公共 管理部门的不满，以英国为首的西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改 革运动，这场主张运用市场机制和借鉴私人部门管理经验来提升政府绩效的改革 山东大学硕士学位论文 运动，被理论界称之为“ 新公共管理” 运动。 “ 新公共管理” 运动具有明显的市场 导向、结果导向、顾客导向等特征，主张将市场竞争机制引入公共管理活动，要 求政府把公众视为顾客，将顾客满意度作为衡量工作优劣的标准。 世界上主要的一些发达国家和新兴工业化国家的税务机构，如美国国内收入 局、新加坡国家收入局、韩国国家税收服务局等借鉴 “ 新公共管理”理念，在业 务重组、机构设置、绩效考核等方面实现了很大改变和突破，为世界各国特别是 向市场经济转型国家加强税务机构内部管理提供了经验，归纳起来有以下三点: 一是引入企业经营管理思想，注重结果、激励和绩效评估;二是把纳税人视为顾 客; 三是以 顾客满意度作为衡量绩效的标准。 2 , “ 新公共管理” 理论对征管业务流程优化的启示 “ 新公共管理”理论对我国税务部门的行政管理也具有一定的启示，税务部 门不应该将其职能仅仅局限于筹措收入、打击税收违法行为、调控经济运行这一 层面上，还应积极挖掘其服务潜能， 将纳税人视为顾客，向他们提供贴近式服务， 全力打造 “ 服务型税务” 。在征纳关系上，要由强势征税向征纳平等转变。要将其 职能由监督打击型转变为监督与服务并举，树立纳税人本位、社会本位的全新意 识，在加强行政管理与严格执法的同时，还要在税收咨询、申报纳税、减免税审 批等各方面积极创造条件，要致力于为纳税人提供良好的纳税服务环境，也就是 上文所提到的 “ 把纳税人视为顾客” 。而要实现上述目 标，就要充分考虑现有业务 流程是否能满足纳税人个性化需求，如何在当前法律法规的框架内最大限度地增 加纳税人满意度。税务部门要将工作的主导方向，由满足自 身征税管理需求为主， 向满足纳税人的纳税需求为主转变，在管理过程中充分体现纳税人权利和尊严， 切实维护纳税人权益。 而当一个组织的外部环境和原有职能发生了变化时，就需要相应地优化该组 织的核心业务流程。根据调查情况看，公众满意度与政府部门的效率存在着密切 联系，而基于流程再造的电子政务应用对于效率提升的影响最为显著。因此税务 机关进行流程优化也是顺应当前形势发展， 将现阶段国际上大力推行的 “ 新公共 管理”理念引入税务行政管理、拓展服务职能、创建 “ 服务型税务”的需要。 四、 解决征管部门存在的 “ 淡化贵任、硫于管理”问题的需要 ( 一)细致的部门分工在管理上的优劣分析 亚当.斯密在其著名的国富论 ) 中对 “ 分工可以提高劳动生产率”有着详 山东大学硕士学位论文 运动，被理论界称之为“ 新公共管理” 运动。 “ 新公共管理” 运动具有明显的市场 导向、结果导向、顾客导向等特征，主张将市场竞争机制引入公共管理活动，要 求政府把公众视为顾客，将顾客满意度作为衡量工作优劣的标准。 世界上主要的一些发达国家和新兴工业化国家的税务机构，如美国国内收入 局、新加坡国家收入局、韩国国家税收服务局等借鉴 “ 新公共管理”理念，在业 务重组、机构设置、绩效考核等方面实现了很大改变和突破，为世界各国特别是 向市场经济转型国家加强税务机构内部管理提供了经验，归纳起来有以下三点: 一是引入企业经营管理思想，注重结果、激励和绩效评估;二是把纳税人视为顾 客; 三是以 顾客满意度作为衡量绩效的标准。 2 , “ 新公共管理” 理论对征管业务流程优化的启示 “ 新公共管理”理论对我国税务部门的行政管理也具有一定的启示，税务部 门不应该将其职能仅仅局限于筹措收入、打击税收违法行为、调控经济运行这一 层面上，还应积极挖掘其服务潜能， 将纳税人视为顾客，向他们提供贴近式服务， 全力打造 “ 服务型税务” 。在征纳关系上，要由强势征税向征纳平等转变。要将其 职能由监督打击型转变为监督与服务并举，树立纳税人本位、社会本位的全新意 识，在加强行政管理与严格执法的同时，还要在税收咨询、申报纳税、减免税审 批等各方面积极创造条件，要致力于为纳税人提供良好的纳税服务环境，也就是 上文所提到的 “ 把纳税人视为顾客” 。而要实现上述目 标，就要充分考虑现有业务 流程是否能满足纳税人个性化需求，如何在当前法律法规的框架内最大限度地增 加纳税人满意度。税务部门要将工作的主导方向，由满足自 身征税管理需求为主， 向满足纳税人的纳税需求为主转变，在管理过程中充分体现纳税人权利和尊严， 切实维护纳税人权益。 而当一个组织的外部环境和原有职能发生了变化时，就需要相应地优化该组 织的核心业务流程。根据调查情况看，公众满意度与政府部门的效率存在着密切 联系，而基于流程再造的电子政务应用对于效率提升的影响最为显著。因此税务 机关进行流程优化也是顺应当前形势发展， 将现阶段国际上大力推行的 “ 新公共 管理”理念引入税务行政管理、拓展服务职能、创建 “ 服务型税务”的需要。 四、 解决征管部门存在的 “ 淡化贵任、硫于管理”问题的需要 ( 一)细致的部门分工在管理上的优劣分析 亚当.斯密在其著名的国富论 ) 中对 “ 分工可以提高劳动生产率”有着详 山东大学硕士学位论文 细的论述:把制针的工序分解为 8道环节，安排多个工人各负责其中的一个或几 个环节，结果使劳动效率提高了 2 0 0倍以上。近代的组织基于提高劳动生产率的 考虑，也多是遵循劳动分工原则而设立。但在管理实践中也发现，过细的部门分 工在提高劳动生产率的同时，由于把横贯组织内部各部门的特定完整流程割裂成 若干部分，很容易