（工商管理专业论文）对上海市政工程建设代建制管理模式的研究.pdf

0 0 m 0 6 4 刘香 崦鹳 强 对一k 海市政工程建设代建制管理模式的研究 摘要 代建铡是上海泰政工程管理慰提出浆一琴申专业化市场他的建设篱理 新模式，具体是指在工程项目建设中，实行由专业化的建设管瑰企业( 或 稼建设壬理攀霞) ，逶i 建市场竞争，接受韭主( 投姿者) 瓣委怒，慰王程 项目的建设进行镣理。 随着公共摹础设施投融资体制的改革，上海公共基础设施建设管理 体制的改革也在不断的深化中。代建制就是在公共耩础设施社会投资者 招商体制下产生的建设管理模式。本文是首次对代建制管理模式作比较 全覆懿分辑，对代建测豹捶嚣毒一定戆理论巍实践意义。 经过试点，上海今年在市政工程领域中磁式推行代建制建设管理模 式，懿建设备方辩代建锈靛浚谖滏来统。溺筵，佟者辩筏建涮韵主客 体进彳于了分析，帮助建设各方认识代建制。作者认为，推行代建制，要 有成熟的市场主体和规范的建设代理市场；瑟有公平静竞争梳箭和祷效 浆监镣机制。 对市场主体的准入与清出管璁，随着经济的发展，政府应委托戏授 投绘咎韭蛰会嚣秘会中分组织；敦癃逸憋管联重点羧在囊场静公平爨争 上，耍规范代建制单位的招投标，尽快统一建设代理合同文本和评标标 准，臻确盈主与建设代理企照在建设管灌中备鸯静嚣鬟责；对予建设代瑾 市场嬲监管机制，要形成行业、社会和政府般督加经济、法律和行政手 段构成的立体机制。 巍然，这些阏题熬鳃决嚣要一个过程。随着建设代理市场的逐步发 育和健全，代建制一定会发挥出其体制的优势。 关键词代建制市场擞体管理模式 0 0 m 0 6 4 刘香对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 a b s t r a c t a g e n c y c o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n t ( a c m ) i s a s p e c i a l i z e d a n d m a r k e t e dn e w m a n a g e m e n t m o d ei nc o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n tb r o u g h t f o r w a r db ys h a n g h a im u n i c i p a la d m i f l is t r a t i o nb u r e a u i tc o h e r e t e l y m e a n st h a tt h ec o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n to fap r o j e c to fp u b l i cw o r k s ise a r r i e do h tb yas p e c i a l i z e de o f l s t r u c t i o f lm a n a g e m e n tc o m p a n y w h i c ha c c e p t e do w n e r se n t r u s tb ym a r k e te o m p e t i t i o n w i t ht her e f o r m a t i o no fp u b l iew o r k s i f l v e s t m e f l ta n df i n a n c i n g s y s t e m ，t h er e f o r m a t i o no fs h a n g h a ip u b licw o r k s c o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n ts y s t e mi sd e e p e f t i n gt o o a c m a san e wc o n s t r u e t i o n m a n a g e m e n tm e d ei sp r o d u c e du n d e rt h es o c i e t yf i n a n c i n gs y s t e mo f p u b l i cw e r k s i t isf o rt h ef i r s tt i m et h a tt h is p a p e rm a k e sa r e l a t i v e l yc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i sf o rt h ea c mm o d e ，i tw i l1h a y e c e r t a i nt h e o r e t i ca n dp r a e t i c em e a n i n g si nt h ea p p l i c a t i o no fa c m m e d e a f t e rs e v e r a lt r i a lp r o j e c t s ，a c mm o d ew i l lb ef o r m a l l ya p p l i e d i ns h a n g h a im u n i c i p a lp r o j e c t st h is y e a r ，b u tt h eu n d e r s r a n d i n g o fa 1 1p a r t so fp r o je c tc o n s t r u e t i o na b e u ta c misf l o tc o n s is t e n t t h e r e f o r e ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h es u b j e c t sa n dt h eo b j e c ti na c m m o d et oh e l pa 11p a r t so fp r o j e c tc o n s t r u c t i o f fu n d e r s t a n da c mm o d e a u t h o rd e e m e d ，t h e r es h o u l db em a t u r em a r k e tp r i f i e i p a lp a r t sa n d f i e r m a t i v e a g e n c ym a r k e t ，i m p a r t i a lc o m p e t i t i o n m e c h a n is ma n d e f f e c t i v es u p e r v i s i o nm e e h a n i s mi f l a p p l i c a t i o f fo fa c mm e d e 。 a 1 0 n g w i t ht h e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y ，g o v e r n m e n t s b o u l d e l l t r u s t g u i l da n ds o c i e t ya g e n c y t od om a r k e tp r i n c i p a l p a r t s a d m i t t a n e ea n d q u i tm a n a g e m e n t g o v e r n m e n ts h o u l d p u t t h e m a n a g e m e n t s t r e s so nm a r k e t s i m p a r t i a le o m p e t i t i o n ：t om a k e a c r i t e r i o nf o rm a n a g e m e n ta g e n t sb i d d i n ga n dt e n d e r i n g ，a n da ss o o n a sp o s s i b l et om a k es t a n d a r dt e x tf o rc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t a g e n c y c o f l t r a c ta n d s t i p u l a t ej u d g e m e n t e r i t e r i o f ff o r a g e n c y t e n d e r i n g ，t od e f i n i t u d eo w l e r sa n da g e n t sd u t i e si nc o n s t r u e t i o f f m a l l a g e m e n t t h es u p e r v is i o n m e c h a n is mo fc o n s t r u c t i o n a g e n c y m a r k e ts h o u l db eas o li ds y s t e mf o r m e db y i n d u s t r y ，s o c i e t ya n d 0 0 m 0 6 4 刘香对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n sa n de c o n o m i c 1 eg a la n de x e c u t i v e m e a s u r e s c e r t a i n 】y t h e s e t t l e l n e n to ft h e s ee x is t i n gp r o b l e m sn e e d s t i m e a 1 0 n gw i t h t h eg r o w t ha n dh e a l t h i a e s so ft h ec o n s t r u c t i o n a g e n c y m a r k e t t h e s y s t e m a t i ca d v a n t a g e s o fa c mw i l lb et oa c e r t a i n t y e x e r r e d k e yw o r d s a g e n c yc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t m a r k e tp r i n c i p a lp a r t m a n a g e m e n tm o d e 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 1 总论 对上海市政工程建设 代建制管理模式的研究 1 1研究的背景、目的和意义 1 1 1 研究的背景 随着上海向国际化大都市目标的迈进，上海的市政工程建设项目出 现了大型化、综合性和投资规模大、技术含量高的新特点。同时，为加 快上海的市政工程建设，建设投资体制的改革也在深化，上海的市政工 程建设出现了投资多元化的格局。另外，随着中国加入w t o ，建设领域 的对外开放与对外接轨也势在必行。为了适应这些新特点和新情况，提 高市政工程建设与管理水平，上海提出了代建制管理模式，并在卢浦大 桥工程、复兴路越江隧道工程、大连路越江隧道工程、外环越江隧道工 程等市政工程项目中试点推行。经过一年多的试行之后，上海今年在市 政工程建设管理中己正式推行代建制。 市政工程是公共基础设施之一，是政府提供的一种公共物品，是在 市场失灵的领域由政府这只看得见的手来提供的一种产品。 了解公共基础设施的特征有助于我们准确理解公共基础设施的建设 管理理论和实践问题一般而言，公共基础设施具有如下特征： 1 、社会性 公共基础设施往往是关系国计民生的基础性设施或服务，其质量好 坏影响到城市居民的生活和城市产业的正常运转，会造成相当广泛的社 会影响。 2 、公益性 公共基础设施对社会公众具有积极的效用，即公益性。积极的效用 可以被公共基础设施的使用者或服务购买者所享用，也可以通过外在性 发挥作用。经济学家一般对产品的生产或交易过程中给产品购买方之外 的环境或第三方带来的影响称之为外在性。外在性有益、害之别，公共 基础设旌大致属于这类能够带来有益( 正) 的外在性的公共物品。当然严 格来讲，在特殊情况下，公共基础设施也存在负的外在性，例如市内高 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 架道路或轻轨对沿线居民的噪声污染。 3 、共享性( 非排他性) 由于公共基础设施是一种公共物品，决定了它通常是供社会公众所 共享，即公共基础设施的使用一般具有非排他性：一个人在使用某个公 共基础设施或享用公共基础设施服务时不能对其独占，而排除其他人对 该公共基础设施的使用。 4 、使用边际成本低 增加公共基础设施的一个使用者几乎不会增加公共基础设施的边际 使用成本，或者由此增加的边际使用成本很低，这是公共基础设施通常 具有的特性。这一特性从公共基础设施的运营成本中主要是固定成本， 与使用者数量相关的变动成本一般占比不大可以得到反映。 5 、时空性 公共基础设施产品对于空间、地域和时间具有极强的依附性，即在 空间、地域和时间上的不可挪用性。一方面，公共基础设施产品的投资 成本具有沉没性，一旦投资建成后，不能移作它用，基本没有残值。所 以，公共基础设施产品一旦投资建成，必须按照既定用途使用下去，否 则，巨额投资将无法收回； 另一方面，时空性的特定，说明在建设公共基础设施与社会经济发 展的安排上，必须要有适当超前意识，包括规划上的超前性和建设时间 上的超前性。 6 、投资规模大，使用寿命长 公共基础设施属于固定资产投资项目，投资规模往往是几千万、上 亿，使用寿命短则十几年，长则超过五十年。 公共基础设施的特点决定了政府在公共基础设施建设中的传统角色 是直接的投资、建设和运营管理者。随着上海公共基础设施投融制体制 改革的深化，上海的公共基础设施建设管理体制也在不断的改革。 上海的公共基础设旎投融资体制改革： 第一阶段：以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模 8 0 年代后半期到9 0 年代初，成立了上海城市建设投资总公司和上 海久事公司等政府性投资公司，并由市政府授权对公共基础设施建设和 维护资金进行筹措、使用和管理，从而使公共基础设施由政府直接投资 转向通过政府性投资公司进行间接投资。 通过政府负债，可以迅速筹集建设资金，但是，这种政府举债为主 的投融资体制也有很多弊端，随着举债规模的扩大： 1 、没有建立项目法人机制，投资预算失控。 0 0 m 0 6 4 刘香对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 由于项目建设资金主要由政府性公司负责筹措，并采用拨款的方式 用于项目建设，项目资金筹措和建设用款是两个独立的体系，项目建设 资金没有内在的约束机制，造成项目建设资金失控，超投资规模现象屡 屡发生。项目实施过程中是“投资公司出钱，建设单位( 指挥部) 用钱”。 工程指挥部和建设单位或代甲方具体实施投资管理，投资主体扮演了“出 纳”或“财务”角色，权，责、利不清，利益得不到保证。同时也容易 滋生腐败现象，即所谓“工程上去了，干部落马了”。 2 、没有建立还贷机制，负债能力有限 由于大量公共基础设施项目建设的同时，没有建立还贷机制，财政 性公司负债的主要还贷来源是每年有限的财力资金，为了保证项目建设 资金的筹措和对外负债的还本付息，不得不采取扩大向商业银行商借短 期流动资金贷款的方式来维持资金运转。随着借款规模的扩人，财政性 公司的负债比例急剧上升，向银行扩大融资发生困难，同时也影响了其 公共设施建设资金筹资窗口功能的进一步发挥。 第二阶段：以土地批租为重点，大规模挖掘资源性资金。 9 0 年代中期，特别是中央宣布加快浦东开发、开放以后，城市公 共设施建设滞后和经济发展的矛盾更加突出。上海利用其国际、国内的 特殊地位，积极利用特殊资源十地，进行大规模的土地批租。然而， 土地批租融资模式有其局限性： 1 、土地资源是有限的，决定了这种融资模式只能是阶段性的； 2 、由于批租对象以外资为主，国内投资主体还没有培育成熟，决 定了土地批租容易受到国际大市场的影响，1 9 9 7 年亚洲金融危机以后， 土地批租收入大量减少； 第三阶段：以保底回报方式吸引外资 进入9 0 年代后期，受到东南亚金融危机的影响，土地批租大量减 少，同时政府性投资公司负债规模过大，难以承担扩大公共基础设施筹 资重任。在此特殊背景下，上海采用了固定回报方式吸引外资。但当时 上海与外方签订的合同基本上是以固定回报为前提的，回报率高达l 2 以上。这些项目之所以有如此高额的投资回报，主要与当时特定情况有 关，如资金紧缺、国际国内利率水平较高，融资成本高及与外商谈判缺 乏经验。另外以固定回报方式吸引外资，在政策合规性方面也存在缺陷， 在日后给外商回报资金申请外汇售汇以及汇出境外时，在操作上带来较 多审批麻烦。 第四阶段：以投资者招商为重点，扩大社会化融资 从2 0 0 0 年嘉浏高速公路进行社会投资者招商为标志，上海公共基 0 0 m 0 6 4 刘香对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 础设施建设投融资体制改革创新进入全新时期。 随着上海公共基础设施投融制体制的改革，上海的公共基础设施建 设管理体制改革也在不断深化中，在轨道交通方面，开创了“投资、建 设、运营、监管”四分开模式，在市政工程方面，开创了代建制管理模 式。本文研究的代建制就是一种正在市政工程建设中应用的、适应社会 招商投资体制的公共基础设施建设管理模式。 政府在推进代建制的过程中，制定了上海市市政工程建设管理推 行代建制试行规定；按照建设代理企业的市场准入条件，批准了5 家( 市 政局系统) 建设代理企业的工程建设管理资质；并在1 0 个市政工程招商 项目中试行代建制，初步形成了建设代理市场，为在市政建设领域推行 代建制奠定了基础。 随着代建制实践的深入，建设代理市场还有待于进步完善和健 全。尽早对代建制这种建设管理新模式进行系统的分析和研究有着非常 重要的意义。本文的选题正是在这样的背景下提出的。 1 1 2 研究的目的和意义 1 1 2 1 研究的目的 市政工程建设对国民经济的发展有重要的影响作用，目前，对市政 工程的建设管理，上海正在积极推行代建制，但还没有对代建制进行系 统的研究与分析。本文的研究旨在对代建制作理论与实践的初探，以期 达到如下目的： ( 1 )首次对代建制管理模式作一个系统全面的论述； ( 2 )对代建制管理模式进行理论分析，为代建制的推行提供理论 参考； ( 3 )探讨代建制的基本模式和市场运行规范。 1 1 2 2 研究的意义 目前，我国的工程管理方式与国外有着很大不同，突出表现在两个 方面：一是投、建、管、用( 即投资管理、工程项目建设的实施管理、 建筑市场监督管理和工程项目建成后的使用管理) 交叉混为一体，缺乏 相互之间的制约机制；二是许多工程由非专设机构和非专业人员分散管 理，使工程建设管理水平难以提高。因此，应当借鉴发达国家和地区的 通行做法，结合我国国情，按照投、建、管、用四分开原则，首先是建、 管分离和专业化管理的原则，确立工程建设的责任主体，深化工程建设 管理方式的改革。 本文是首次对代建制管理模式进行系统研究，这对进一步认识代建 一4 - 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 制和代建制的市场化有重要的理论价值和实践意义。 1 2研究内容、方法 1 2 1 研究内容 ( 1 )总论 介绍本论文的研究背景、研究的目的和意义，阐述本 论文的主要内容和研究方法。 ( 2 )工程项目管理阐述本论文主题所涉及的相关理论内容和国 内外关于本领域的发展现状。 ( 3 ) 对代建制的研究与分析对代建制的客体和主体进行系统的 分析与研究，并与国际流行的建设管理模式进行比较，为代建制的推行 提供理论依据。 ( 4 )代建制试行过程中的问题与建议通过代建制试行过程中的问 题与建议，探讨代建制的基本模式和市场运行规范。 ( 5 )结论 1 2 2 研究方法 在研究方法上，首先，从代建制的基本框架出发，对代建制管理模 式中的客体和主体进行了分析；其次，将代建制管理模式与国际流行的 建设管理模式进行分析比较；最后，与实践结合，分析了代建制试行中 的问题并提出建议。 0 0 m 0 6 4 刘香对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 2 工程项目管理 2 1 工程项目管理理论 2 1 1 项目 项目的定义很多，i s 0 1 0 0 0 6 定义项目为；具有独特的过程，有开 始和结束日期，由一系列相互协调和受控的活动组成。过程的实施是为 了达到规定的目标，包括满足时间、费用和资源等约束条件。 工程项目是最为常见也是最为典型的项目类型。 2 1 2 项目管理 英国建造学会项目管理实施规则中项目管理的定义：为一个建 设项目进行从概念到完成的全方位的计划、控制与协调，以满足委托人 的要求，使项目得以在所要求的质量标准的基础上，在规定的时间之内， 在批准的费用预算内完成。 2 1 由此可见，项目管理的目标有三个最主要的方面：专业目标( 功能、 质量、生产能力等) ，工期目标和费用( 成本、投资) 目标，它们共同构 成项目管理的目标体系。 2 1 3 工程项目管理 2 1 3 1 工程项目的阶段划分 工程项目可以分为四个阶段，如图2 1 ： 1 项目的前期策划和确立阶段。这个阶段工作重点是对项目的目 标进行研究、论证、决策。其工作内容包括项目的构思、目标设计、可 行性研究和批准( 立项) 。 2 项目的设计与计划阶段。这个阶段的工作包括设计、计划、招 标投标和各种施工前的准备工作。 3 项目的施工阶段。这个阶段从现场开工直到工程建成交付使用 为止。 4 项目的使用( 运行) 阶段。 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 建艟单位 ： ；二二= = = = = = = 二= = = = = = = = = 二= 口： ii i ii lli iiil_ 投浇学e = = = = = 二二：二二二= = 二= 二# 二二二二二二= 二= = 二= 二二二= j iiiil li-li 吐计单位 b = = = = = = = 兰= = = = = = = = 一 i llil ili i l 晕包商 ii j = = = = = = = = 二南 图2 1 工程项目的阶段划分 注：成虎工程项目管理第二版，中国建筑工业出版社，2 0 0 1 2 1 3 2 工程项目管理的分类 从国内外现实来看，对工程项目的管理可分为两大类或两个方面， 一是政府( 通过相关部门和机构) 的管理，二是项目业主及参建各方的 管理。前者以中国的实际为例：政府对项目主要体现在立项和规划审批， 实旖建设的报建要求，承发包( 招投标) 以及质量( 包括勘察设计的工 作质量和旌工安装的工程质量) 的监督，工程竣工验收备案的管理等。 可见政府对工程建设项目的管理贯穿于从前期准备到竣工验收的全过 程。政府对工程建设项目的管理主要是通过程序和相关法律法规的规定 来实现的。后者以国际建筑市场的情况为例：从市场主体的不同角度来 看，工程项目的管理主要有三种情形即业主方、设计方、施工方( 承包 商) 的管理。如果是“交钥匙”工程，那么对应于业主对项目的管理来 说，就只有总承包商的项目管理了。而在总承包下面，又可能存在设计 分包、施工分包、制造分包。所有的分包商也都可能存在着项目管 理。从实质的、完全的意义和与国际接轨的理解来讲，项目管理是作为 项目发起人的业主通过订立合同或协议，聘请有能力有资格作为项目经 理的咨询工程师为其服务，代表他负责管理项目的实施。f i d i c 认为项 目管理是多种资源的利用与活动的协调，将各部分的单独工作综合成多 专业、多方面的整体努力，在“协议”约定的时间、预算、质量限度内 达到业主的目标。 2 1 3 2 工程项目管理的内容 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 参照pmi 标准委员会制订的项目管理体系，结合国际工程特点和 实际，项目管理应有八个方面的工作内容： 一是项目人力资源管理，系指为了科学有效地安排使用投入项目的 人力而采取的一系列步骤，包括项目组织的规划设计、组织结构模式及 选择、项目管理班子和项目经理的要求与选择等。 二是项目范围管理，系指确保项目成功地完成规定要做的全部工作 的管理过程，包括项目的批准、范围定义、范围规划、范围变更控制和 范围确认等。 三是项目进度管理，系指确保项目按时完成的一系列( 各阶段) 工 作过程安排，包括项目活动定义和顺序安排的方法，活动时间计划依据 和方法，进度计划的制定和优化，进度的监测( 检查) 与调整等。 四是项目费用管理，系指为确保完成项目的总费用不超过批准预算 的一系列过程，包括项目费用构成，资源计划，费用结果，计算与控制 等。 五是项目质量管理，系指工程质量管理体系，包括质量策划、控制 方法和保证措旌等。 六是项目信息交流管理，系指为确保项目信息快速有效地收集和传 递的一系列工作。包括信息交流规划，信息传递，进度报告和施工资料 文件的管理等。 七是项目风险管理，系指对项目风险的识别、分析、排除和减低风 险影响的工作，包括风险的识别、分析预测和评价，风险对策的提出与 实施管理等。 八是项目采购管理，系指围绕项目所组织的对货物( 材料、设备) 和服务进行采购的工作，包括采购计划、招标、合同管理等。 通过上面的介绍可以看出，对工程项目管理的工作范围、内容和控 制要求，世界各国几乎都是一样的，只是方法、手段不尽相同。 2 1 3 3 项目管理公司及其运作 一般来说，项目管理公司有这样几个明显特点：一是作为独立的市 场主体，是社会的第三方法人( 这里的第三方系相对于项目业主方、承 建施工方而存在) ；二是以参与竞争的方式( 特殊工程项目也可由业主 委托或直接发包) 承揽项目；三是不介入二级建筑市场即不当分包商； 四是拥有一支职业化即持证资格的专业性的项目经理队伍；五是具有与 经营规模相适应的项目筹融资能力和资本营运能力；六是项目管理具有 法规性，包括遵守程序规定，执行相关法律法规、标准、规范等，并与 一8 一 0 0 m 0 6 4 刘香对t 海市政工程建设代建制管理模式的研究 项目参与者及其他各方通过合约建立约束关系。 以上六个特点，同时也从不同侧面反映了项只管理的运作情况。 项目经理责任制是项目管理公司实施项目管理的基本做法。通常情 况是，根据项目的性质、规模和业主对管理的要求( 通过合约约定的要 求事项) ，派出相应资格的项目经理作为项目管理的总负责人( 对外则 是项目公司的代表) ，领导一个专业齐全人员配套的群体，依照合同、 标准、规范、工程技术和其他文件资料，按计划分阶级有步骤地实施项 目。项目经理对项目管理的责任是自始至终的。他必须做到项目的前期 准备工作充分，使勘察、设计、采购，施工正确地分阶段( 或平行) 进 行，并适时引入分包商。项目经理的组织领导协调能力如何，技术业务 是否熟练，是项目管理能否取得成功的关键。所以要求项目经理必须是 既有理论知识，又有实践经验的人品好、素质高的复合型高级管理人才。 2 1 3 4 工程项目管理的发展趋势 1 项目管理理论、方法、手段的科学化。这是现代项目管理最显 著的特点。现代项目管理吸收并使用了现代科学技术的最新成果，具体 表现在： ( 1 ) 现代的管理理论的应用，例如系统论、信息论、控制论、行为 科学等在项目管理中的应用。它们奠定了现代项目管理理论体系的基 石。 ( 2 ) 现代管理方法的应用，如预测技术、决策技术、数学分析方法、 数理统计方法、模糊数学、线性规划、网络技术、图论、排队论等，它 们可以用于解决各种复杂的项目问题。 ( 3 ) 管理手段的现代化，最显著的是计算机的应用，以及现代图文 处理技术、精密仪器的使用，多媒体和互联网的使用等。目前以网络技 术为主的项目管理软件己在工期、成本、资源等的计划、优化和控制方 面十分完善，可供用户使用。这大大提高了项目管理的效率。 2 项目管理的社会化和专业化。由于社会对项目的要求越来越高， 项目的数量越来越多，规模越来越大，越来越复杂，按社会分工的要求， 现代社会需要职业化的项目管理者。这样才能有高水平的项目管理，项 目管理发展到今天已不仅是一门学科而且成为一个职业。 以往人们进行工程建设要组织起管理班子，例如组建基建部门，成 立“指挥部”，一旦工程结束这套班子便解散或闲着。因此管理人员的经 验得不到积累，只有一次教训，没有二次经验，这实质上仍是一种“小 生产”的项目管理方式。 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 在现代社会中，由于工程规模大、技术新颖、参加单位多，人们对 项目的目标要求高，项目管理过程复杂，就需要专业化的项目管理公司， 专门承接项目管理业务，提供全过程的专业化咨询和管理服务。这是世 界性的潮流，项目管理( 包括咨询、工程监理等) 己成为一个新兴产业， 而且已探索出许多比较成熟的项目管理模式。这样能取得高效益的工 程，达到投资省、进度快、质量好的目标。 3 项目管理的标准化和规范化。项目管理是一项技术性非常强的 十分复杂的工作，要符合社会化大生产的需要，项目管理必须标准化、 规范化。这样项目管理工作才有通用性，才能专业化、社会化，才能提 高管理水平和经济效益。 标准化和规范化体现在许多方面，如：规范化的定义和名词解释， 规范化的项目管理工作流程，统一的工程费用( 成本) 项目的划分，统一 的工程计量方法和结算方法，信息系统的标准化，如信息流程、数据格 式、文档系统、信息的表达形式，网络表达形式和各种工程文件的标准 化，使用标准的合同条件、标准的招投标文件等。这使得项目管理成为 人们通用的管理技术，逐渐摆脱经验型管理以及管理工作“软”的特征， 而逐渐硬化。 4 项目管理国际化 项目管理的国际化即按国际惯例进行项目管理。这主要是由于国际 合作项目越来越多，如国际工程、国际咨询管理业务、国际投资、国际 采购等。现在不仅一些大型项目，连一些中小型项目其项目要素( 如参 加单位、设备、材料、管理服务、资金等) 都呈国际化趋势。这就要求 国际化的项目管理。项目国际化带来项目管理的困难，主要体现在不同 文化经济制度背景的人，由于风俗习惯等的差异，在项目中协调起来很 困难。国际惯例能把不同文化背景的人包罗进来，提供一套通用的程序、 准则和方法，这样统一的文件就使得项目中的协调有一个统一的基础。 工程项目管理国际惯例通常有：世界银行推行的工业项目可行性研 究指南，世界银行的采购条件，国际咨询工程师联合会颁布的f i d i c 合 同条件和相应的招投标程序，国际上处理一些工程问题的惯例和通行准 则等。 2 1 3 5 我国的工程项目管理 近2 0 年来，中国推行项目管理体制改革，以上世纪8 0 年代初利用 世行贷款的鲁布革水电站工程聘用外国专家，采用国际标准，运用项目 管理方法进行建设并取得成功为起点，以后在二滩电站、三峡水利枢纽 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 工程和其他大型项目建设中，都相应采用了这一有效手段。特别是近5 年来，中国制定实施了建筑法等一系列法律法规，在工程建设领域 着力推行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和竣工验 收制，从而把项目管理工作迅速提高到一个新的水平。 项目法人制的实质是：在建设项目全过程中，全面承担建设投资运 作、建设实施职能和责任，具有独立法人地位的建设项目管理经营者。 项目法人制依据公司法规定了在市场经济体制下，由项目法人对项 目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增 值，实行全过程负责。项目法人制规定了项目法人的设立时限、设立程 序和设立条件，具体包括：项目建议书批准后，投资者应组成项目法人 筹备组，具体负责项目法人的筹建工作；在可行性研究报告时，需同时 提出项目法人的组建方案，并做为审批可研报告的条件之一；可研报告 批准后，正式成立项目法入，资本金同时到位。其中国家重点工程的法 人章程要报国家计委备案。法人责任制要求建立明确的法人组织形式， 即董事会领导下的总经理执行机构。 招标投标制指工程建设项目，包括项目的勘查、设计、施工、监理 以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，符合国家规定范围和 金额标准的必须进行招投标的一种项目管理制度。 工程监理制指工程建设项目必须由项目业主委托的具备相应资质条 件的监理单位进行监理的一种工程管理制度。 勿庸讳言，以国际工程项目管理系统理论和成功经验来对照，中国 现阶段的项目管理还多有不够完善不够规范之处，这也正是与国际接轨 的差距，具体表现在以下几方面： 1 没有一个自始至终贯穿项目建设全过程的企业性经济管理组织， “项目上马建班子，项目完工散摊子”的现象还十分普遍。 2 法律、法规不健全，尽管我国已经有了相关法律、规章，但仍 没有一个在项目管理专业和行业范围的指导性实施准则( 如美国的 c s c s c ) 。同时，“有法不依，执法不严”的现象随处可见，随时可闻。 3 不重视项目的可行性研究。可行性研究本身是对拟建项目技术 上、经济上及其他方面的可行性进行研究。其目的是为了给投资者提供 决策依据，同时为银行贷款、合作签约、工程设计等提供依据和基础资 料。但是许多投资者普遍都不重视项目的可行性研究而盲目投资，往往 造成巨大经济损失，也为后来的工程事故埋下了祸根。 4 项目管理人员素质普遍较低。我国对项目管理的系统研究和行 业实践起步较晚，到1 9 9 1 年才成立全国性的项目管理研究会。同时， 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 项目管理作为管理科学的一个分支，在原国家教委1 9 9 7 年新修订的学 科目录中还没有列入。目前我国项目管理人才培养和资质认定工作多偏 重于承包商和监理工程师方面，忽视了对业主项目管理人员的培训、考 核和资质认定。所有这些都铸就了我国项目管理人员素质的低下。 2 2 工程项目管理模式 项目管理模式是指明确哪些管理工作由业主自己完成，哪些必须委 托出去由他人完成，或包括在工程承包合同中由承包商负责。在项目初 期，业主必须确定采用什么样的项目管理模式。 1 业主全权管理。项目所有者委托一个业主代表，成立以他为首的 项目经理部，以业主的身份进行项目的整个管理工作。业主直接管理承 包商、供应商和设计单位，过去我国许多单位的基建处就采用这种管理 模式。 2 采用监理制度。业主将项目管理工作以合同形式委托出去，由 监理工程师作为业主的代理人，在工程中行使合同( 监理合同和承包合 同) 赋予的权力，直接管理工程。最典型的是按照f i o l c 合同规定确定 工程师的工作和权力。 3 混合式的管理模式。业主将有些管理工作和权力收归已有，委 派业主代表或工程师与监理工程师共同工作。例如投资控制的权力，合 同管理的权力，经常由业主承担，或双方共同承担。 4 管理代理模式。管理单位接受业主的委托对工程进行管理，业 主直接与工程承包商和供应商签订合同，管理单位主要从事管理工作， 与设计、施工、供应单位没有合同关系( 见图2 2 ) 。 图2 2 管理代理模式 合同关系 管理关系 0 0 m 0 6 4 刘香对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 2 2 1国外工程项目管理模式 传统项目管理模式 传统项目管理模式在国际上最为通用，世行、亚行贷款项目和采用 国际咨询工程师联合会( f i d i c ) 的合同条件的项目均采用这种模式。这 种模式的各方关系如图2 3 所示。 图2 3传统项目管理模式 这种方式由业主委托建筑师咨询工程师进行前期的各项有关工 作，待项目评估立项后再进行设计，在设计阶段进行施工招标文件准备， 随后通过招标选择承包商。业主和承包商订立工程施工合同，有关工程 部位的分包和设备、材料的采购一般都由承包商与分包商和供应商单独 订立合同并组织实施。业主单位一般指派业主代表与咨询方和承包商联 系，负责有关的项目管理工作，但在国外大部分项目实施阶段有关管理 工作均授权建筑师咨询工程师进行。建筑师咨询工程师和承包商没有 合同关系，但承担业主委托的管理和协调工作。 传统项目管理模式的优点是：由于长期地、广泛地在世界各地采用， 因而管理方法较成熟，各方都对有关程序熟悉；可自由选择咨询设计人 员，对设计要求可进行控制；可自由选择监理人员监理工程。 传统项目管理模式的缺点是：项目周期长，业主管理费较高，前期 投入较高；变更时容易引起较多的索赔。 c m 方式 c m 方式( c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n ta p p r o a c h ) 又称阶段发包方 式或快速轨道方式，是近年在国外广泛流行的一种合同管理模式，与过 去那种设计图纸全部完成之后才进行招标的连续生产模式不同。其特点 是由业主和业主委托的项目经理与工程师组成一个联合小组共同负责组 织和管理工程的规划、设计和施工，完成一部分分项( 单项) 工程设计 后，即对该部分进行招标，发包给一家承包商，无总承包商，由业主真 接按每个单项工程与承包商分趴签订承包合同。各方关系如图2 4 所示。 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 图2 4c m 管理模式 优点：缩短工程从规划、设计、施工到交付业主使用的周期，节约 建设投资，减少投资风险，业主可以较早获得效益。 缺点：分项招标导致承包费高，因而要做好分析比较，认真研究分 项数目，选定最优结合点。 c m 模式可以有多种形式，常用的有两种。第一种为代理型c m ( “a g e n c y ”c m ) 方式。在此种方式下，c m 经理是业主的咨询和代理， 业主和c m 经理的服务合同规定费用是固定酬金加管理费。业主在各施 工阶段和承包商签订工程施工合同。第二种称为风险型c m ( “a tr i s k ” c m ) 方式。采用这种形式，c m 经理同时也担任施工总承包商的角色，一 般业主要求c m 经理提出保证最大工程费用( g m p ： g u a r a n t e e dm a x i m u m p r ic e ) ，以保证业主的投资控制，如最后结算超过g m p ，则由c m 公司赔 偿：如低于g m p ，则节约的投资归业主所有，但c m 公司由于额外承担了 保证施工成本风险，因而能够得到额外的收入。 设计一建造与交钥匙( t u r nk e y ) 工程方式 设计一建造方式是在项目原则确定后，业主选定唯一的实体负责项 目的设计与施工，设计一建造承包商不但对设计阶段的成本负责，而且 可用竞争性招标的方式选择分包商或使用本公司的专业人员自行完成工 程实施。在这种方式下，业主首先招选一家专业咨询机构代业主研究拟 定拟建项目的基本要求，授权一个具有足够专业知识和管理能力的人作 为业主代表，与设计一建造承包商联系。各方关系如图2 5 所示。 图2 5设计建造模式 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 交钥匙方式是一种具有特殊性的设计一建造方式，即由承包商为业 主提供包括项目可研、融资、土地购买、设计、施工直到竣工移交给业 主的全套服务。 优点：项目实旌过程中保持单一的合同责任，在项目初期预先考虑 施工因素，减少管理费用；减少由于设计错误、疏忽引起的变更；减少 对业主的索赔。 缺点：业主无法参与建筑师工程师的选择，业主代表担任监理角 色，工程设计可能会受施工者的利益影响。 设计一管理模式 设计一管理模式( d e s i g n m a n a g e ) 是指同一实体向业主提供设计 和施工管理服务的工程管理方式。采用设计管理合同时，业主只签订一 份既包括设计也包括类似c m 服务在内的合同。设计一管理模式的实现可 以有两种形式，一种是业主与设计一管理公司和旄工总承包商分别签订 合同，由设计一管理公司负责设计并对项目的实施进行管理；另一种是 业主只与设计一管理公司签订合同，由设计公司分别与各个单独的承包 商和供应商签订合同，由他们施工和供货。 b o t 方式 b o t ( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ) 即建造一运营一移交模式。b o t 方式是8 0 年代在国外兴起的一种将政府公共基础设施建设项目依靠私 人资本的一种融资、建造的项目管理方式，或者说是公共基础设施国有 项目民营化。政府开放本国公共基础设施建设和运营市场，授权项目公 司负责筹资和组织建设，建成后负责运营及偿还贷款，协议期满后，再 无偿移交给政府。 b o t 方式优点：不增加东道主国家外债负担，又可解决公共基础设 施不足和建设资金不足的问题。 b o t 方式缺点：项目发起人必须具备很强的经济实力( 大财团) ，资 格预审及招投标程序复杂。 2 2 2 我国的工程项目管理模式 2 2 2 1 我国传统的工程项目管理模式 1 建设单位自管方式 由建设单位设置基建机构，负责支配建设资金，办理准备场地、委 托设计、采购器材、招标施工、验收工程等全部工作；有的还自行组织 设计、施工队伍，直接进行设计和施工。这是我国多年来惯用的方式。 对于较小的工程项目和有建设经验和能力的单位，这种管理模式简 0 0 m 0 6 4 刘香 对上海市政工程建设代建制管理模式的研究 单、实用、高效。 这种管理模式的缺点是自建自管，缺少外部监督，造成市场效益低 下。 2 工程指挥部管理方式 由每个项目参加部门( 单位) 派出代表组成一委员会，领导项目实 施，各委员单位负责各自项目任务，通过定期会办协调整个项目实施。 这是项目指挥部的形式。在合资项目或几个承包商联营承包的项目内多 采用这种形式。 这种组织协调比较容易，能照顾到各方面的利益。但它的缺点也是 十分明显的：缺少一个居于全面领导地位的项目管理者；各参加者首先 考虑自己利益和工作范围，较少甚至不顾项目整体利益；日常协调的重 点多为眼前出现的问题，而对将来、对全局性问题协调较少；容易造成 项目组织的散漫和指挥失调。 克服这些缺点比较好的办法是委托当地政府或上级主管部门，或企 业最高领导作为项目总经理或总指挥。由于他的权威较大，项目组织协 调方便。在我国计划经济时代，许多项目指挥部都采用这种形式，常常 以副部长，或副市长、副省长作为总指挥。 3 代甲方管理方式 公共基础设旖是一种公共产品，政府是唯一的生产者，多年来我国 习惯采用自管方式。改革开放以后，我国的建筑业得到迅速发展，建筑 管理体制也在建立社会主义市场经济体制的要求下进行了不断的改革。 二十世纪八十年代，我