（工商管理专业论文）山东黄河河务局部门预算问题研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：煎达日 论文作者签名： 皇型空星。 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： a 主墨导师签名：论文作者签名：鲥受导师签名： 日 山东大学硕士学位论文 摘要 随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，公共财政框架逐步建立，原 有计划经济体制下的预算管理体制已经无法适应新形势的要求，进行部门预算改 革势在必行。自2 0 0 0 年起，我国全面推行了以部门预算改革为核心、以国库集中 收付和政府采购制度、“收支两条线”为重要内容的财政支出管理体制改革。实施部 门预算是构建我国公共财政体制框架的重要内容，也是在1 9 9 4 年实行“分税制”财 政体制和新的税收制度后，党中央、国务院在财政支出管理上推出的一项重大管 理体制改革。作为财政部首批试点单位，水利部于2 0 0 1 年进行部门预算改革，山 东黄河河务局作为水利部直属单位同时进行改革试点。实行部门预算有利于贯彻 党中央、国务院提出的“依法治国”方针，有利于部门规范、合理、合法、高效地使 用财政资金，提高资源配置效率。 经过几年的努力，中央部门预算改革取得了显著成效，“先有预算，后有支出” 的预算管理理念已逐步深入人心，初步规范了预算分配机制，增强了预算的计划性 和严肃性；转变了预算编制方式，实现了逐级编制综合预算的目标；规范了“二上二 下”的预算编制程序，提高了预算管理水平，初步建立了与公共财政相适应的预算编 制体系和运行机制。但目前改革取得的进展仍是阶段性的成果，还属于从传统的管 理方式向现代预算管理制度过渡和转化的阶段，相应的改革配套措施和法规尚未完 善，预算管理方面还存在着一定的问题和不足，与建立公共财政体制的要求和实现 科学、规范、先进的预算管理制度目标，还存在较大的差距。 本文拟通过对2 0 0 1 年至2 0 0 7 年七年间的山东黄河河务局部门预算改革情况 进行研究分析，力求实现理论与实践相结合，中央部门预算管理和山东黄河河务 局预算管理相结合，借鉴企业全面预算管理的理念、管理模式以及程序方法，对 七年来山东黄河河务局部门预算改革的基本情况和取得的成果进行总结，剖析其 存在的问题，从体系、制度建设、内容完善等方面对进一步深化、完善部门预算 管理提出可操作性的建议。 本文共分六章。第一章：绪论，主要是选题背景和意义，国内外研究现状， 山东大学硕士学位论文 论文主要研究思路、方法、内容和主要创新点等；第二章：预算理论基础，主要 是政府预算的涵义、国内外理论研究现状和全面预算管理理论及实践等；第三章： 部门预算的组成及管理体制变革，主要是部门预算的概念、组成，改革的背景、 目的及改革工作开展情况，对山东黄河河务局的影响等；第四章：山东黄河河务 局部门预算现状与问题分析，主要是山东黄河河务局的基本情况、预算管理工作 开展情况以及存在的问题等；第五章：山东黄河河务局预算管理体制的完善和创 新，主要是从预算管理的组织设计、预算的编制、批复、执行、绩效考评等体系 建设方面，对山东黄河河务局的预算管理体制进行完善，已期提升其管理工作的 科学性、规范性和前瞻性；第六章：主要结论和政策建议，主要是从制度层面和 技术层面对进一步深化、完善部门预算管理提出可操作性的建议。 2 关键词：山东河务局 部门预算制度建设体系完善 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yi no u t c o u n t r y , t h ep u b l i cf i n a n c ef r a m e w o r kh a sb e e ns e tu p t h eo r i g i n a lb u d g e tm a n a g e m e n t s y s t e mu n d e rp l a n n e de c o n o m yd o e sf i tt h en e we r ad e m a n d s s o ，i ti sc r u c i a l l yu r g e n t t oc a l t yo u td e p a r t m e n tb u d g e ti n n o v a t i o n s i n c e2 0 0 0 ，o u rc o u n t r yh a sm a d et h e f i n a n c i a le x p e n d i t u r ei n n o v a t i o n , w h i c hi n c l u d e st h ec e n t r a la t t e n t i o no fd e p a r t m e n t b u d g e tr e f o r m ，f i s c a lp a y m e n tg o v e m m e n t a lp u r c h a s e ，a n d “t w ol i n e so fi n c o m ea n d e x p e n s e i m p l e m e n t a t i o no fs e c t i o n a lb u d g e ti n n o v a t i o ni st h ei m p o n a n tc o n t e n to f c o n s t r u c t i n go u rc o u n t r y sp u b l i cf i n a n c ef r a m e w o r k , a n da l s oi s ab i gm a n a g e m e n t i n n o v a t i o np u tf o r w a r db yc e n t r a lp a r t yc o m m i t t e ea n ds t a t ed e p a r t m e n ta f t e rt h e i m p l e m e n t a t i o no f “s p l i t t i n gt a xs y s t e m ”a n dn e w t a xs y s t e m 。a st h ef i r s tt e s t i n gf i n a n c e d e p a r t m e n t ，t h em w r ( m i n i s t r yo fw a t e rr e s o u r c e s ) c a r r i e do u tt h es e c t i o n a lb u d g e t i n n o v a t i o ni n2 0 01 a tt h es a m et i m ey e l l o wr i v e rs h a n d o n gb u r e a uu n d e r w e n tt h e t r i a li n n o v a t i o na sas u b - u n i td i r e c t l yu n d e rm w r u s i n gs e c t i o n a lb u d g e ti sh e l p f u lt o c a r r yo u t t h eg u i d e l i n eo f g o v e r nt h ec o u n t r ya c c o r d i n g t ot h el a w p o l i c ym a d eb yt h e c e n t r a lp a r t yc o m m i t t e ea n ds t a t ed e p a r t m e n t , a n di sh e l p f u lf o ru s i n gf i n a n c e c a n o n i c a l l y , r e a s o n a b l y , l e g a l l ya n de f f i c i e n t l yt og r e a t l yi m p r o v e t h ee f f i c i e n c yo fu s i n g r e s o u r c e a f t e ry e a r s e f f o r t , c e n t r a ld e p a r t m e n tb u d g e ti n n o v a t i o nh a sa c h i e v e dg r e a t p r o g r e s s t h ei d e ao f “f i r s tb u d g e t 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e a r n i n g 的m t h e c o n c 印t ，m o d e la n dm e t h o do fe n t e r p r i s et o t a lb u d g e tm a n a g e m e n t , w ec o m e t oa c o n c l u s i 册o ft h eb a s i cs i t u a t i o na n da c h i e v e m e n t si nb u d g e tm a n a g e m e n t i n n o v a t i o nm y e l l o wr i v e rs h a n d o n gb u r e a u p r a c t i c a ls u g g e s t i o n s o nf u r t h e ri m p r o v e m e n t so f s v s t e m ，r e g u l a t i o nb u i l d i n ga n dc o n t e n tp e r f e c t i o n a r ep r o p o s e db a s e do nt h e 雒a j y s l s o ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s t h i st h e s i sc o n t a i n s6c h a p t e r s c h a p t e r l ：g e n e r a ls t a t e m e n t ，m a i n l yi n c l u d i n g t h e o r e t i c a lb a c k g r o u n da n dm e a n i n go ft h er e s e a r c h , c u r r e n t s i t u a t i o n smf o r e l 弘 c o u n t r i e s ，a n dt h eb a s i ct h o u g h t s ，s t e p sa n dc o n t e n t so ft h er e s e a r c h ；c h a p t e r 2 ：b a s i c m e o r vo fb u d g e t , m a i n l yi n c l u d i n gd e f i n a t i o no fg o v e r n m e n t a lb u d g e t ，c u h n t 陀s e a r c n s i t u a t i o n si nf o r e i g nc o u n t r i e sa n dt h et h e o r ya n dp r a c t i c eo ft o t a le n t e r p r i s eb u d g e t m a n a g e m e n te t c c h a p t e r 3 ：t h ec o m p o n e n t so fd e p a r t m e n tb u d g e ta n dt h em a n a g e n l e n t s v s t e mi n n o v a t i o n , m a i n l yi n c l u d i n gt h ec o n c e p t ，c o m p o n e n t ，b a c k 印u n d1 n n o v a t l o n ， t a r g e ti n n o v a t i o n ，a n dt h ei n f l u e n c eo ny e l l o wr i v e rs h a n d o n g b u r e a ue t c ；c h a p t e r4 ： t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so fd e p a r t m e n tb u d g e ti ny e l l o wr i v e rs h a n d o n g b u r e a u ，m a i n l yi n c l u d i n gt h eb a s i cs i t u a t i o n , w o r kc a r r i e do u ti nb u d g e tm a k i n ga n d e x i 础l gp r o b l e m se t c ；c h a p t e r5 ：t h ei m p r o v e m e n ta n dc r e a t i o no f d 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随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，市场在资源配置方面发 挥越来越重要的作用。我国政府职能的转变，使构建与社会主义市场经济体制相 适应的公共财政制度成为我国财政改革的目标。政府预算制度作为公共财政的基 本存在形式，是构建中国公共财政框架的基础。发达市场经济国家的公共财政就 是在政府预算的形成和发展过程中，受政府预算制度的约束和作用而逐步确立与 完善的。只有建立了适应市场经济要求的较为完善的政府预算管理机制，中国公 共财政框架的构建才具有现实的可操作性。随着我国市场经济的逐步发展和公共 财政框架的建立，原有计划经济体制下的预算管理体制已经无法适应新形势的要 求，进行部门预算改革势在必行。2 0 0 0 年以来，我国全面推行了以部门预算改革 为核心、以国库集中收付和政府采购制度、“收支两条线”为重要内容的财政支出管 理体制改革。作为财政部首批试点单位，水利部于2 0 0 1 年进行部门预算改革，山 东黄河河务局作为水利部直属单位同时进行改革试点。实施部门预算是构建我国 公共财政体制框架的重要内容，是党中央、国务院做出的一项重大决策，也是继 1 9 9 4 年实行“分税制”财政体制和新的税收制度后，在财政支出管理上推出的一项 重大管理体制改革。实行部门预算有利于贯彻党中央、国务院的“依法治国”方针， 有利于部门规范、合理、合法、高效地使用财政资金，提高资源配置效率。 经过几年方方面面的共同努力，中央部门预算改革取得了显著成效，特别是 在山东黄河河务局，“先有预算，后有支出”的预算管理理念已逐步深入人心，初步 规范了预算分配机制，增强了预算的计划性和严肃性；转变了预算编制方式，实 现了逐级编制综合预算的目标；规范了“二上二下”的预算编制程序，提高了预算管 理水平，初步建立了与公共财政相适应的预算编制体系和运行机制。但目前改革 取得的进展仍是阶段性的成果，由于这项改革时间较短，相应的配套措施还不完 5 山东大学硕士学位论文 善，预算管理方面还存在着一定的问题和不足，与建立公共财政体制的要求和实 现科学、规范、先进的预算管理制度目标，还存在较大的差距。 1 1 2 论文选题意义 部门预算研究具有一定的理论与现实意义。理论意义体现在：研究部门预算有 助于界定政府与市场的范围，有助于制度创新研究的推进，有助于公共支出管理 研究。现实意义包括：有助于政府改革的深化，有助于提高公共支出绩效，有助于 规范政府、财政和部门行为，有利于增强政府宏观调控能力，有利于构建公共财 政体制框架，有利于财政风险的防范和化解。 1 2国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 国外理论界对政府预算问题的研究丰要分成了三大理论分支，一是公共经济学， 二是公共选择理论，三是组织行为理论。各分支对政府预算理论研究各有侧重。 公共经济学对政府预算问题的分析，大体包括“费用论”和“报酬论”两种观点。 费用论是相对传统的政府预算理念，而报酬论则是随着福利经济学而产生的新的 预算观念，目前世界上越来越多的政府都在逐渐接受这一理念，并用以指导其政 府预算改革。 公共选择理论的核心思想是将市场机制的分析方法应用于政治科学领域，分 析自我利益是如何整合为社会公共利益的。主要影响体现在：一是税负的增减应 采取政治程序进行决策；二是严格预算支出的管理，对支出用途的变更、支出额 度的增减都以一定的程序加以控制。 政府预算过程作为一种组织管理活动，具有有关组织行为的共性特征，因此， 2 0 世纪以来的政府预算管理研究，强调组织效率的改进，注重详细描述预算管理 过程，预算与支出部门的联系，在行政和立法部门的关系上考虑行政部门内部的 自主权，通过将科学管理理论与方法同行政管理的组织结构分析相结合，构建完 整统一的行政预算制度。 6 山东大学硕士学位论文 1 2 2 国内研究现状 从2 0 0 0 年教育部等四个中央部门开始试编部门预算开始，关于部门预算的研 究就开始了。近年来关于中国政府预算管理改革的研究汗牛充栋，综观其中主要 内容，将预算改革的总体思路定为：重新界定政府预算管理职能，规范预算管理 运作程序，强化预算监督，落实部门预算、零基预算、综合财政预算，建立起与 市场经济相适应的新的预算管理运行机制，实现预算管理公平、透明、健全、稳 固、规范、高效，切实增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财 t 、 政资金的使用效益。 以“部门预算”为题的代表著作迄今有：张馨等于2 0 0 1 年出版的部门预算改 革研究一中国政府预算制度改革剖析( 经济科学出版社) ，王雍君于2 0 0 1 年出 版的部门预算与预算改革( 山西教育出版社) ；王金秀丰编于2 0 0 1 年出版的 国家预算管理( 教育部认定为”面向2 l 世纪课程教材”，中国人民大学出版社) ； 陈工于2 0 0 4 年出版的政府预算与管理( 清华大学出版社) 。 1 3 研究的思路、方法、内容及创新点 1 3 1 研究的思路 本文的主要研究思路是：理论基础探讨提出问题分析问题解决 问题，充分贯彻理论与实践相结合的原则。具体思路可用图l l 表示。 7 山东大学硕士学位论文 图1 - ! 本文的研究思路 1 3 2 研究的方法 政府预算是一个错综复杂的领域，政府预算在不同领域有着不同的特征，因 此，对政府预算管理的研究不仅涉及到政治领域，还涉及到管理学、经济学和会 计学等其它领域。 ( 1 ) 本文将运用辩证唯物主义和历史唯物主义等基本分析方法对中国政府部 8 山东大学硕士学位论文 门预算的组成和管理制度改革进行研究分析。 ( 2 ) 将中央政府部门预算改革与山东黄河河务局预算管理实践有机结合，综 合运用马克思主义经济学、公共部门经济学、福利经济学等的有关方法，实现跨 学科研究的整合分析。 ( 3 ) 在方法论的选择上以实证分析为主，对山东黄河河务局部门预算开展情 况进行分析，结合进行一些较具体的理论分析，突出实证分析与规范分析相结合。 规范的静态分析方法解决“应该怎样”的问题，可以为部门预算研究确立某种判断标 准；实证方法主要进行相对客观的动态描述和分析已然“存在”的现象，解决“是什 么”的问题。 1 3 3 研究的内容 本文通过对2 0 0 1 年至2 0 0 7 年七年间山东黄河河务局部门预算管理与改革进 行研究，力求实现理论与实践相结合，国家中央部门预算管理和山东黄河河务局 部门预算管理相结合，借鉴企业全面预算管理的理念、管理模式以及程序方法， 应用部门预算理论，对山东黄河河务局近年来部门预算管理的基本情况和改革取 得成果进行总结，剖析其存在的问题，进而从制度层面和技术层面，如体系、制 度建设、内容完善等方面，对进一步深化、完善部门预算管理提出可操作性的建 议。 1 3 4 研究的创新点 本文在现有部门预算研究的基础上，对以下两点进行了创新思考。 ( 1 ) 对部门预算的重新理解，指出部门预算实质上就是公共预算，完善部门 预算就是完善中国的公共预算。 ( 2 ) 采用案例分析的方法，对七年来山东黄河河务局部门预算改革的基本情 况和取得成果进行总结，剖析其存在的问题，就进一步深化、完善单位部门预算 管理，提出了较为系统的、可操作的建议和措施，初步构建了山东黄河河务局预 算管理体系及绩效考评体系。将预算管理理论应用于山东黄河河务局预算管理实 际当中，较好地做到了理论联系实践。 9 山东大学硕士学位论文 第二章预算理论基础 2 1 政府预算的基本涵义 通过对国内外相关文献的考察，可以发现不同的学者从不同的研究视角出发， 对政府预算的涵义有着不同的界定。概括起来，具有代表性的观点大不致有以下 几种：一是政府预算是政府的摹本财政收支计划或政府收支的说明书( 项怀诚， 1 9 9 9 ) 。二是政府预算是具有较强政治性的活动，强调政府预算的政治属性( 爱 伦鲁宾，2 0 0 0 ) 。三是政府预算是公共资源配置的重要工具( 张弘力，2 0 0 1 ) 。 四是政府预算是一种法律性计划，法治性是政府预算的根本特性( 张馨，1 9 9 8 ) 。 李萍( 2 0 0 4 ) 将政府预算的基本涵义与特征归纳为以下几个方面：首先，政 府预算是以年度政府财政收支计划形式存在的，是政府履行其职能的基本财力保 障，同时规定着政府活动的范围和方向；其次，政府预算具有典型的法令性特征， 政府预算本身就是具有法律效力的文件，预算决策的过程也就是立法过程，预算 的编制、执行与决算过程，都受到法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权 改变预算规定的各项收支指标；最后，预算是政府调节经济运行的重要工具手段， 在市场经济条件下，针对市场机制所固有的自发性和后发性特点，政府可以相机 抉择地选择适当的预算总量和预算结构政策，以调节社会总供求的动态平衡，保 持国民经济的稳定增长。 2 2国外政府预算理论研究现状综述 政府预算研究在西方国家的兴起，经历了大约3 0 0 年的发展历程。从理论沿革 角度，可以认为，当代西方政府预算理论是在1 9 世纪到2 0 世纪3 0 年代初自由市场 经济时期的预算管理理论以及2 0 世纪3 0 年代到6 0 年代初的政府预算调节经济功 能理论的基础上发展和完善起来的。 国外理论界对政府预算问题的研究主要分成了三大理论分支，一是公共经济学， 二是公共选择理论，三是组织行为理论。各分支对政府预算理论研究各有侧重。 1 0 山东大学硕士学位论文 2 2 i 公共经济学理论 公共经济学对政府预算问题的分析，大体包括“费用论”和“报酬论”两种观点， 二者对于预算在政府篱理中的作用以及相应的预算政策，存在着不同的认识( 马 国贤，2 0 0 1 ) 。 持“费用论”观点的学者认为，政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即 公共服务费用。政府是一个公共服务机构，或者称为公共事务管理机关，政府事务的 公共性决定了只有政府才有资格承担，而公共事务的公共性也决定了政府服务的无 偿性。财政是政府资金供给的专门机构，其任务是为行政事业单位提供资金。因此， 按“费用论”的观点，既然政府预算的目标是维持政府的存在，政府预算的分配应当 首先考虑人员经费，即保证各行政事业单位的存在，至于建设性经费，则应根据财 务的可能来安排，叫做“先吃饭，后办事”。 “报酬论”是以社会上存在着两大部门公共部门和私人部门，两部门之间发 生着商品和劳务交换为其基本前提的。“报酬论”基本论点有两个：税收是政府的价 格，政府预算是购买各项具体公共产品的价格。从“报酬论”的观点看，财政并不是一 个部门，而是政府总体活动中的一个基本方面，即政府的理财活动。政府向行政事业 单位拨款，并不是为了维持其存在，而是为了购买其劳务产品。因此，行政事业单位的 人数并不是政府拨款的依据，而应当以他们向社会提供了多少效用为拨款依据。政 府预算资金的配给依据，应该是机构提供的效用，而不是机构的人员和规模。 “费用论”是相对传统的政府预算理念，而“报酬论”则是随着福利经济学而产生 的新的预算观念，与之相应，在政府预算编制的指导思想、方法论等方面，都产 生了一系列重要的变革，目前世界上越来越多的政府都在逐渐接受这一理念，并 用以指导其政府预算改革。 2 2 2 公共选择理论 公共选择理论是2 0 世纪6 0 年代以来在西方经济学界逐渐形成的一种社会经 济思潮，其核心思想是将市场机制的分析方法应用于政治科学领域，分析自我利 益是如何整合为社会公共利益的。这方面的代表，较著名的是美国的詹姆斯布坎 南、戈登塔洛克、威廉姆a 尼斯坎南等人。 公共选择学派的理论家创建了两个最重要的预算模型：中间投票人模型和尼 斯坎南( n i s k a n e n ) 的官僚预算最大化模型。前者是个关于公共产品需求的模型， 山东大学硕士学位论文 后者是一个公共产品供给的模型。 中间投票人定理指出，在简单多数的规则之下，中间投票人的偏好决定了公 共产品的均衡产出水平。可见，在中间投票人理论中，预算决策就被转化为中间 投票人的效用最大化问题。中间投票人模型是经济学家研究公共支出决策时广泛 采用的一种方法，它应用消费者选择的经济模型来分析政府的预算选择，它假定： 独立的个人一中间投票人一在地方预算决策中起决定性作用，而且因此产生的政 府预算是他对公共产品偏好的反映。该模型自2 0 世纪6 0 年代后期起，被广泛应 用于预测和解释公共产品的需求及预算行为中。 尼斯坎南的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关系。 这一模型基于以下两个基本假设：一是官僚一直在争取预算最大化：预算越大， 官僚效用越大，且官僚们为了生存也要将预算最大化；二是官僚通常能实现预算 最大化：官僚机构通过提供产出来换取预算。他们认为官僚最关心的是自由裁量 权，从而是追求自由裁量的预算( 虽| j 收入超过最低成本的部分) 最大化的，同时自由裁 量的预算是以丰裕的总预算资金为基础。 公共选择理论对政府预算管理理念的主要影响体现在以下两个方面：一是税 负的增减应采取政治程序进行决策；二是严格预算支出的管理，对支出用途的变 更、支出额度的增减都以一定的程序加以控制。 2 2 3 组织行为理论 政府预算过程作为种组织管理活动，自然具有诸多有关组织行为的共性特 征，因此组织行为理论开拓了政府预算问题研究的视野。2 0 世纪以来的政府预算 管理研究，强调组织效率的改进，注重详细描述预算管理过程，预算与支出部门 的联系，在行政和立法部门的关系上考虑行政部门内部的自主权，进而通过将泰 罗的科学管理理论与方法同行政管理的组织结构分析相结合，构建完整统一的行 政预算制度。2 0 世纪5 0 年代的现代政治理论重视经验和科学方法，注重组织结构 和政府等级结构关系的制度主义模式，促使研究预算管理的学者认识到，科学方 法、政府结构等因素都会影响预算决策及其执彳亍效果，形成了利用组织机构改进 来保证政府机构适应社会需要的思路，促使人们转而注重预算支出的工作绩效， 最终构成了计划一规划预算和绩效预算制度的思想理论渊源。 1 2 山东大学硕士学位论文 2 3国内部门预算理论研究现状 从2 0 0 0 年教育部等四个中央部门开始试编部门预算开始，关于部门预算的研 究就开始了。近年来关于中国政府预算管理改革的研究汗牛充栋，综观其中主要 内容，将预算改革的总体思路定为：重新界定政府预算管理职能，规范预算管理 运作程序，强化预算监督，落实部门预算、零基预算、综合财政预算，建立起与 市场经济相适应的新的预算管理运行机制，实现预算管理公平、透明、健全、稳 固、规范、高效，切实增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财 政资金的使用效益。 以“部门预算”为题的代表著作迄今有：张馨、袁星侯、王玮于2 0 0 1 年6 月出 版的部门预算改革研究中国部门预算制度改革剖析( 经济科学出版社) ， 王雍君于2 0 0 1 年出版的部门预算与预算改革( 山西教育出版社) 。前者从公 共预算改革的角度看部门预算，着重强调了部门预算与公共财政框架建立之间的 关系。后者从部门预算的具体预算手段和技术入手谈部门预算改革，为规范部门 预算编制提供了诸多建议。 以部门预算为题的文章大多散落在不同类别不同层次的期刊上，研究的重点 集中在部门预算的编制环节，对部门预算的技术总是研究颇丰，而对部门预算在 预算体制中的地位和意义研究不甚多。 2 4 全面预算管理理论及实践 2 4 1 全面预算管理的涵义 全面预算管理( m a s t e rb u d g e t i n gm a n a g e m e n t ) 是按照企业制定的经营目标、 战略目标、发展目标，层层分解于企业各个经济单位，以一系列预算、控制、协 调、考核为内容建立的一整套科学完整的指标管理控制系统，是一种集系统化、 战略化、入本化理念为一体的全新现代企业管理模式。它通过业务、资金、信息 的整合，明确、适度的分权、授权，战略驱动的业绩评价等，来实现资源合理配 置、作业高度协同、战略有效贯彻、经营持续改善、价值稳步增加的目标。它是 在分配资源的基础上，衡量和监控企业各部门的经营绩效，以确保最终实现公司 的战略目标，体现了“权力共享前提下的分权”的哲学思想，通过“分散权力，集中 监督”来有效配置企业资源，提高管理效果，实现企业目标。 1 3 山东大学硕士学位论文 2 4 2 全面预算管理的产生 预算管理在国外企业的应用始于1 9 世纪末，美国企业最早将其应用在广告费 分配上。2 0 世纪初，泰罗创建了“科学管理”学说，对科学管理原理的研究促使了 企业预算管理理论的发展。1 9 2 2 年麦金西的预算控制出版，第一次系统地阐 述了实行科学的预算控制方面的问题。随后，预算管理成为一种重要的企业管理 手段，美国通用汽车公司就把它作为“对分部责任进行集中控制”的重要工具，其他 如英国、日本、德国的企业也开始仿效与采用。 2 0 世纪3 0 年代至7 0 年代，企业预算管理先后受到会计理论及其他管理思想 的影响，在管理方法、管理理论上有所充实。2 0 世纪7 0 年代，零基预算在西方国 家兴起，又推动了预算管理在理论和方法上的进一步发展。进入2 0 世纪8 0 年代 后，企业预算管理趋于成熟和定性，成为西方现代企业不可或缺的主要管理手段， 被视为企业实现管理控制与“评价分部经理计划分部经营，而后按计划运行的能力” 的有效办法。随着企业资源计划系统的应用，形成了一种面向企业供应链的预算 管理。2 0 世纪9 0 年代，企业经营环境的改变和竞争性的增强，使得预算管理缺乏 适应性、费时耗力、预算各职能之间相瓦矛盾等诸多缺陷日渐显现。如何调节预 算管理与组织内部控制环境及外部经营环境的冲突，出现了改进预算和超越预算 两种截然不同的观点。究竟哪个更好，企业应该怎样选择，目前尚无定论。 现今西方国家的企业集团，“由于主要决策者没有其他可行的非正式控制工 具，因此更加强调满足预算的要求”。c h o i 和c z e c h o w i c z 在对跨国公司的一项调 查中发现，几乎所有的回复者在评价子公司业绩时都使用实际和预算相比较的业 绩评价系统。管理理论界和实务界也在不断地对预算管理进行更深入的研究，以 使企业预算管理能够更加适应复杂多变的市场环境。 2 4 3 全面预算管理的特点 全面预算管理的核心在于“全面”二字，具有全员、全额、全程、全面的特点。 2 4 3 1 全员 全员是指预算过程的全员参与，有两层含义，一是指“预算甘标”的层层分解， 所谓“千斤重担众人挑，人人头上有指标”，每个参与者都要学会算账，建立“先算 后干”的成本效益意识。全员的另一层意思是指企业资源在各部门之间的一个协调 和科学配置的过程。通过各个部门对预算制定过程的参与，把各部门的作业计划 1 4 山东大学硕士学位论文 和企业资源通过透明的程序进行配比，达到资源的有效配置和利用。 2 4 3 2 全额 全额是指预算金额的总体性。所指预算不仅包括财务预算，也包括业务预算、 作业预算、资本预算和现金流量预算等。 2 4 3 3 全程 全程是指预算管理的全程化。预算管理不能仅停留在预算指标的设定、预算 的编制与下达上，更重要的是要通过预算的执行和监控、分析和调整、考核与评 价，真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导作用。这就要求企业必须建 立有效的管理会计系统，反映并纠正预算执行过程中的偏差，通过预算的考核与 评价制度，有效地激励预算责任主体达到预算目标。 2 4 3 4 全面 全面指预算涉及单位的方方面面。全面预算是集牛产经营预算、作业基础预 算、成本费用预算、资本投资预算、现金流预算、目标利润预算以及战略预算于 一体的综合性预算体系，预算内容涉及财务与非财务、货币与非货币的各个方面。 2 4 4 全面预算管理的模式 全面预算是人的行为的集中体现，因此，预算管理也就表现为对人的行为的 管理。卡普兰( k a p l a n ) 教授认为，预算中人的行为与企业中组织结构有着直接的关 系，他将这一关系分解为两种类型，即集权管理模式与分权管理模式1 。 2 4 4 1 集权管理模式 集权管理模式是建立在泰罗的科学管理学说基础上的。该模式基于以下3 个 假设：企业经营目标是实现利润最大化；员工是“经济人”；管理者职责是保证企业 实现利润最大化。它认为预算就是分解利润目标，落实责任，制定激励措施，并 帮助企业管理层控制员工的管理行为。 在这一模式下，所有预算指标均由高层作出，并逐级向下分解，落实到有关 责任单位和个人。相应地，各部门将预算执行情况自下而上逐级上报，由管理层 对预算执行结果进行分析，揭示偏差，提出纠正措施。 2 4 4 2 分权管理模式 l 赵韵韵：探索企业财务预算管理体系的运作机制 j ，上海商业，2 0 0 4 1 5 山东大学硕士学位论文 鼍鼍鼍i i m 皇詈曼曼詈詈t 皇| 曼詈皇皇皇詈兰鼍曼! 詈詈量量詈曹皇皇鼍曼曼皇曼詈昌鼍鼍量詈e 皇已皇! 曼! 曼皇鼍曼詈量皇皇詈皇皇量詈詈| 曩 分权管理是在现代企业规模不断扩大、生产经营管理日趋复杂的情况下产生 的，它强调企业各基层单位是一个责、权、利相结合的经济实体。这一模式有三 大假设：企业是由多人组成的一个群体，占主导地位的群体目标将体现为企业的 目标；企业目标在很大程度上受到人的需求动机的驱使；企业高管层是一个决策 机构，他们通过各种