（管理科学与工程专业论文）安徽行政管理体制创新研究.pdf

安徽行政管理体制创新研究 摘要 y 1l o i s s 0 1 博士后研究t 佧报告 本课题重点研究安徽行政管理体制创新问题，着重于政啊层级管理体制、省内区 域协作体制、社会管理体制、文化管理体制、旅游管理体制、地方党政领导体制六个 方面。分析安徽省体制方面的优势和不足，探讨体制劣势的成因，为体制创新提供对 策，为省委、政府领导决策提供有益建议。 政府层级管理体制创新方面。政府层级之间权责不明，管理层级过多的问题在安 徽乃至全国普遍存在，不利于地方和基层充分发挥自主性、创造性和积极性。在全国 许多地方“扩权强县”工作方兴未艾并逐步走向深入的大背景下，安徽这项工作的开 展尚有很大的空间。 省内区域协作体制创新方面。省内区域协作可以突破行政区划的壁垒，使生产要 素在省内自由流动，产生最大效益。长三角就是区域协作的典范。我省提出了“马芜 铜宜”沿江城市群开发战略，但在洳作力度方面，与长三角、与湖南“长株潭地区一 体化”相比，尚存在一定的差距。 文化、旅游管理体制创新方面。安徽是文化产业资源大省，但安徽文化产业发展 首先需要突破体制障碍。目前安徽文化产业体制中普遍存在地区、部门、所有制等因 素对文化、旅游资源的分割。 社会管理体制创新方面。最近，中央提出建设“和谐社会”的战略，社会建设被 提高到与政治建设、文化建设、同等重要的地位。而充分发挥社团、行业组织和社会 中介组织的作用，不仅是现代公共管理理念的要求，更是构建“和谐社会”的必需。 “第三部门”越发达，“公民社会”就越成熟，社会就越稳定并富有活力。 地方党政领导体制方面。就县一级地方而言，党政两套班子的分设，在运作中常 常存在领导职数过多和权责不明等问题。应提倡交叉任职、减少职数甚至主官合一这 样的体制创新。 一些对策建议：政府率先解放思想，更新观念，这在体制创新和转型过程中十分 重要。创新不仅需要勇气、智慧，更需要责任。当局应该通过各种制度安排，营造浓 厚的鼓励创新的社会氛围；当局要站在全局的高度，因势利导，合理配置权力、责任 和利益：要充分发挥市场的作用，真正做到生产要素由市场来自由配置；社团、行业 组织和社会中介组织在体制创新中具有不可替代的作用；要注意大胆试点与稳步推进 的节奏，等等。 本人的创新之处及主要特色：目前国内外有关体制创新的研究成果很多，但主要 侧重于宏观和理论角度。本人的主要创新之处有：具体细化到一个省域：原始资料详 实，个案分析充分；侧重于决策咨询角度，具有很强的政策建议性；密切结合安徽省 的发展战略：所选的研究内容切中安徽省体制差异的要害。 关键词：行政管理体制 创新安徽 安徽行政管理体制创新研究博士后研究f 作报告 a b s t r a c t t h ep r o j e c tf o c u so na d m i n i s t r a t i v es y s t e mi n n o v r , ：o n si na n h ujp r o v i n c e w j t he m p h a s i so na d m i n is t r a t i v el e v e l ，i n t e r r f0 j o n a c o o p e r a t i o nw i t h i n p r o v i n c e ，s o c i a lm a n a g e m e n t ，c u l t u r a lm a n a g e , m e n t ，t , , u r i s mm a n a g e m e n t i t a n a l y z e si n a t i t u t i o n a a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a r 。r a g e so fa n h u i ，e x p l o r e st h e i r c a u s e sa n dp r o v i d e sp o l i c ys u g g e s t i o n sf o rl d c a la u t h o r i t y i nt e r m so fr e f o r m i n ga d m i ms t r a t i v el e v e l ，t h e r ei sl a r g e rs p a c ef o r l o c a la u t h o r i t yt oc l a r i f yp r i v i l e g e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e sa m o n gd i f f e r e n t l e v e l sa n dr e d u c et h en u m b e ro f1 e v e l sa n dp r o v i d ei n c e n t i y e sf o rl o w e ra n d g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t st op l a yt h e i rr o l e sa u t o n o m o u s l ya n dc r e a t i v e l y 。 “e n t i t l i n ga n ds t r e n g t h e n i n gc o u n t i e s ”i sa ni m p o r t a n tc h o i c e a sf o ri n t e r r e g i o n a lc o o p e r a t i o n i tw i l lb r e a ka d m i n i s t r a t i v eo b s t a c l e s a n dp r o m o t ep r o d u c t i v ef a c t o r sf l o wf r e e l yw i t ht h ep r o v i n c et or e s u l ti n m a x i m u me f f i c i e n c y y a n g z ir i v e rd e l t ar e g i o ni sam o d e lf o ri n t e r r e g i o n a l c o o p e r a t i o n i na n h u i ，m a w u t o n g y il a n a h a & f u h u , t o n g l j n ga n da n q n g ) c i t yg r o u p a l o n gy a n g z ir i v e ri san e wd e v e l o p m e n t a ls t r a t e g y b u ti n c o m p a r i t i o nw i t hy a n g z id e l t aa n dr e g i o n a li n t e g r a t i o no fc h a n g z h u t a n ( c h a n g s f l a , z h u z h o ua n dx i a n g t a n ) i nl l u n a np r o v i n c e ，i t sc o o p e r a t i o nl e v e lis s t i l ll o w e r i nt e r m so fc u l t u r a la n dt o u r ls m m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n h u js t i l ln e e dt os o l v e i n s t i t u t i o n a lo b s t a c l e sa l t h o u g hi to w n sp l e n t yo fc u l t u r a l r e s o u r c e s c u r r e n t l y ， r e s o u r c e sa r ed i v i d e da m o n gl o c a i i t i e s ，d e p a r t m e n t sa n df i r m sw i t hd i f f e r e n to w n e r s h i p a n dn o ti n t e g r a t e da n dd e v e l o p e dd e e p l y a sf o rs o c i a lm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n s ，i th a sb e e nr a i s e dt ot h es a m el e v e l a sp o l i t i c a lc o n s t r u c t jo n ，c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t i na n h u i ，a s s o c i a t i o n s ，i n d u s t r i a lc o m m e r c ec h a m b e r sa n dm e d i u mo r g a n i z a t i o n s h o u l dp l a yaf u l lr o l e a c c o r djn gt oe x p e r i e n c e si no t h e rc o u n t r i e s ，t h em o r e d e v e l o p e dt h ec i v i ls o c i e t yi s ，t h em o r es t a b l ea n dv i g o r o u st h es o c i e t yi s i nt e r m so fl o c a lp a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d e r s h i p ，t h e r ea r em a n yis s a e s o r t h ec o u n t yl e v e l ，s u c ha se x c e s s i v e e a d e rp o s i t i o d s ，u n b a l a n c e da n d c o n f u s e dp r i v i l e g e sa n dr e s p o n s i b ii i t i e s t h en u m b e ro fp o s i t i o ns h o u l db e r e d u c e d a n d1e a d e r so fb o t ho ft h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tc a nb e e n c o u r a g e d t oi n t e r s e c t e v e nc o m b i n e dt o g e t h e r p o l i c ys u g g e s t i o n sa r ef o l l o w e d l o c a lg o v e r n m e n t sa r eak e yf o r i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n sa n dt r a n s f o r m a t i o n t h e ys h o u l d o p e nm i n d sa n d u p d a t et h e i rid e a si na d v a n c e r e l y in go nc o u r a g e ，w i s d o ma n da c c o u n t a b i l i t y ， 1 0 c a la u t h o r it je ss h o u l dc r e a t eas o c i a le n v i r o n m e n tf o r i n n o v a t i o n b y i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t l h e ys h o u l da l l o c a t ep r i v i l e g e s ，r e s p o n s i b i l i t i e s a n di n t e r e s tsa c c o r d i n gt os i t u a t i o na n do v e r a r c h i n gg o a l s 1 h em a r k e ta n d c j v i l s o c i e t yo lg a n i z a t i o n ss h o u l dp l a yt h e i rr o l e sint h e i ro w nf i e d s 2 安徽行政管理体制创新研究 博上后研究t 作报告 r h y t h mo fb r a v et r i a la n ds t e a d yd e v e l o p m e n ts h o u ld - ee m p h a s i z e d c u r r e n t l y , s t u d i e so ni n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n sd o m e s t i c a ：? m a j o r l yf o c u so nm a c r o l e v e la n dt h e o r i e s i nc o n t r a s t ，t h ep r o j e c tc h o o s e sap r o v i n c ea sac a s e i ti sm o r es p e c i f i c r e l y i n go l lp l e n t i f u lo n e - h a n d e dm a t e r i a l s ，p o l i c ys u g g e s t i o n sa r ed i r e c t e d f o ra n h u i p r o v i n c ea n dm o r eo p e r a t i o n a l k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v es y s t e m i n n o v a t i o na n h u ip r o v i n c e 3 安徽行政管理体制创新研究 附材料清单 博上后研究t 作报告 附材料l 中共深圳市委原书记厉有为同志的有关行政管理体制改革的论述4 2 附材料2 “扩权强县”问题调查表4 3 附资料3 江苏沿江开发的基本情况4 4 附资料4 长株湘一体化情况4 5 附资料5 重庆江津市旅游管理体制创新情况4 6 附资料6 贵州省赤水市旅游管理体制创新情况4 7 附资料7 浙江民间组织发展状况4 8 附资料8 中国地方改革开放先驱中共广东省委原书记任仲夷5 0 安徽行政管理体制创新研究 1 行政管理体制与创新 博上后研究t 作报告 中共中央政治局于2 0 0 5 年进行的最后一次集# 学习，内容就是行政管理体制改 革和完善经济法律制度。胡锦涛强调，必须深刻认识推进行政管理体制改革的重大意 义，坚定不移地把行政管理体制改革继续推向前进。2 0 0 6 年是“十一五”烦划的开 局之年，本次中央政治局集体学习则传递了这样一个信息：在中国的下一步改革中， 行政管理体制改革具有牵动全局的重大意义。胡锦涛总书记在此次学习时强调，行政 管理体制改革是一项政治性和政策性都很强的工作，必须积极稳妥地推进。做到有利 于建立完善的社会主义市场经济体制，有利于抓好发展这个党执政兴国的第一要务， 有利于充分调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，有利于增强全社会的创造 活力，有利于巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。这就为行政管 理体制改革确定了基本的原则和目标。 1 1 行政管理体制问题的存在 2 0 0 5 年7 月，“中国改革高层论坛”在北京召开，国务院副总理曾培炎和国家 一些部委和一些省市政府的负责人参加。此次会议的主题是“以政府行政管理体制改 革为重点全面推进体制刨新”。会议期问出现了有关“孔雀石绿”的报道。在中国的 很多地方，尤其是河南、湖北等地的水产养殖业和水产品运输中，出现了孑l 雀石绿的 影子。孔雀石绿既是杀真菌剂，又是染料，它具有致癌、致畸、致突变等副作用。虽 然早在2 0 0 2 年中国政府已将它列入禁用药物清单，严禁使用。但现在它仍有可能会 出现在中国人的餐桌上。这是行政管理体制弊病的一个反映。通常情况是：当农产品 处于生产环节时，其主管部门是农业部；进入流通环节后，多是由工商、质监、商业、 药监、城管、出入境检验检疫部门负责：倘若进入再加工环节，比如在饮食行业，则 又由卫生部门主管。没有一个部门的管理能够涵盖这一流程中的各个环节，这为孔雀 石绿走向餐桌提供了便利。 北京市市长王岐山在发表演讲时，则举了原来北京市的两个生动的案例。第一个 例子是绿化。目前北京城内的绿化主管部门为园林局，城外绿化管理权则归属于林业 局。所以当绿化方面出现难题后，园林局和林业局两位局长总会同时坐到王岐山的面 前，同出同入，以至于经常被混淆。第二个例子是“多龙治水水不治”。长期以来， 北京水资源管理处于分散状态，形成了地表水与地下水、城镇用水与农村用水、自各 水井与自来水管网、净水与污水“多龙治水”的局面。水资源的管理牵涉到水利、建 设、国土资源、卫生、农业、林业、海洋、自来水公司等十余个部门，他们之间缺乏 配合与协调，更限制了节约用水和地表水回灌、地表水与地下水联调等措施的落实。 2 0 0 4 年，北京市避行改翠，墟汪北京市水务局，将燎北京市水利局、市州水第躅、市臼束水公，q 、城市节水办 - 6 ， 安徽行政管理体制创新研究博士后研究t 作报告 “中国改革高层论坛”试图解决的，正是这类问题。改革2 6 年来，虽然中国的经 济体制改革取得了突破性进展，但社会主义市场经济体制还下完善，直接导致深层次 矛盾的体制弊端还没有根本消除。中国改革下一步的方，q 和深层次内容，将着力解决 以上矛盾。全面推进体制创新，将是“十五”规划期间改誊的寸i 心和重点，而其中 行政管理体制改革又为“重中之重”。 1 2 制度与体制 制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为道德伦理规范，旨在约束追求 主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度提供了人类相互影响的框架，它们建立 了构成一个社会，或者说一种经济秩序的合作与竞争关系。上述这种从广义上理解的 制度，不仅包括了所有制、分配制度、产业组织与劳动力市场，还包括了金融体制、税 收制度、企业运行机制和市场管理规则等诸多内涵：既包括规则和秩序，也包括组织本 身：既有政治、经济、文化技术等方面的制度，也把道德、意识形态等纳入了制度范畴。 可见制度是一个含义非常广泛的概念，是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束 及其实施机制所构成的。正式约束又称正式制度，包括政治规则、经济规则和契约等。 它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，正式约束具有强制力。非正式约束又 称非正式制度，主要包括价值观念、道德规范、风俗习惯、意识形态等，它是对正式制 度的补充、拓展、修正、说明和支持，是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。 体制则主要是指为使权力正常有效的运转，由权力者通过定的议决形式确定下 来的组织形式、权限划分、工作方式等具体的制度和规范。以政治制度与政治体制的 关系而言，政治制度是指统治者通过组织公共权力实现其统治和治理的各种原则和方 式的总和，是政治生活的规则，意味着对社会政治生活中各主体的规定性，又可将它 分为根本政治制度、政治体制、政治运行机制和政治生活中的隐性规则四个方面。而 政治体制则是诸如民主制度、议会制度、中央和地方的行政制度、人事制度、人民行 使政治权利的制度、政策制定和实施的制度等等，它是根本政治制度在组织形式和活 动方式中的具体化和落实。政治体制具有很大的灵活性，影响也更为直接，其合理性 和科学性直接关系到根本政治制度的实施效果和完善。以经济制度和经济体制的关系 而言，经济制度是一定社会占统治地位的生产关系的总和，它规定着该社会生产、分 配和交换的基本原则，规定着该社会生产关系的性质，是该社会的基本制度。经济体 制则是一定经济制度所采取的具体组织形式和管理体系，是生产关系的具体实现形 式，它反映社会经济在组织生产、交换、分配过程中采取的资源配置方式。经济制度 反映一个社会生产关系的根本性质，而经济体制作为一种资源配置方式，是一个社会 经济运行的基本特点和具体形态。 1 3 创新与行政管理体制创新 进入2 1 世纪以来，创新已成为维护国家安全、增进民族凝聚力的纽带，成为国 际竞争中影响成败的主导因素，成为决定一个国家或地区在未来世界竞争格局中的命 等管理职能襄 一体实现了水资源的集中统一管理。 7 安徽行政管理体制创新研究博上后研究工作搬告 运和前途的关键所在。正如江泽民所曾说的，创新是一个乒炭进步的灵魂，是国家的 兴旺发达的不竭动力。 创新是一个宽泛的概念，它可以适用于多种领域两方经济学中第一个系统地、 完整地描述创新理论的是熊彼特，我们称为熊彼特的创新p 沦，它从生产函数出发， 研究生产要素和生产条件变化实现的新组合。在熊彼特那里，创新包括产品创新、技 术创新、组织创新和市场创新等。新制度主义的代表人物之一诺思运用熊彼特的创新 理论来考察制度变迁现象，首次提出了“制度创薪”的概念，又建立了一个包括产权理 论、国家理论和意识形态理论的系统的制度创新理论。 前不久，温家宝总理指出，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五 年规划的建议把深化体制改革放在重要位置，特别强调要完善落实科学发展观的体 制保障。这是因为我国改革仍然处于攻坚阶段，还必须解决不少难度很大的深层次问 题。因此，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革 取得突破性进展。长期以来，中国经济社会生活中直许多突出矛盾和问题，直接影 响国民经济持续快速协调健康发展与社会和谐进步。这些矛盾和问题之所以长期存在 且不断发展，根本原因在于体制机制不顺，特别是政府行政管理体制不顺。主要是政 府机构设置不合理，导致政府管理职能错位；政企不分、政事不分，导致政府直接干 预国有企事业单位的生产经营活动和具体业务；瑰绩考核体系不科学、公务员选拔任 用制度不合理，不仅加剧了政企不分，而且导致政府单纯追求经济增长速度，并且因 此而盲目投资、重复建设，实施地区封锁和市场分割。( 关于行政管理体制方面存在 的问题，可进一步参考附资料l 所列的中共深圳市委原书记厉有为同志的有关论述。) 本课题的研究，则侧重研究由于政府机构设置不合理所导致的政府管理职能错位 问题，以及政企不分、政事不分等问题。 安徽行政管理体制创新研究 2 安徽行政管理体制分析与创新对策研究 博士后研究_ t 作报告 在行政管理体制的许多领域，安徽都走在了全国行刈塑日前体制问题依然是制 约安徽发展的主要因素之一。 2 1 行政层级管理体制创新一扩权强县 政府层级管理体制问题，是我们面临的深层次问题之一。近年来各地开展的“扩 权强县”工作，就是对解决这一深层次问题具有积极、深刻悉又深远意义的次探索， 是应该继续稳妥推进的。 所谓“扩权强县”，是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府层级管理体制 改革，这一改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具 有更大的自主权，从面为实现县级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。“扩权 强县”目前正被越来越多的省份试点推行。不可否认，通过扩大县一级政府的权力， 受到政策扶持的县( 市) 的经济发展明显加快。尽管推行过程中也出现了些许不和谐 之音，但从实践层面来看，“扩权强县”仍不失为条发展县域经济、解决“三农” 问题的现实路径。同时，它还将对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义， 可能会成为实质性“省管县”的前置环节。持续数年的“扩权强县”改革工作，已经 为中国行政区划改革积累了事富的经验，并打下了坚实的基础。 我国的地级政区始于东汉至今已有1 7 0 0 多年的历史。但是，它不如县制那样 稳定，时设时废，虚虚实实，名称变更也颇频繁。中华人民共和国成立后，虽然宪法 规定全国行政区划分为省( 自治区、直辖市) 一县( 自治县、市) 一乡( 民族乡、镇) 三级，但实际上有部分地方沿袭了“专区( 地区) 、行署”制度。1 9 8 2 年，中央决定 改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1 9 8 3 年1 月，国务院批准江 苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归1 1 个市领导。之后，全国各地全面推开。截 止2 0 0 1 年底，全国共有地级行政建制3 3 2 个，其中地级市2 6 5 个，占地级行政建制 的8 0 。地级市领导县的数量占全国总数的7 0 ，人口占总人口的8 0 以上。我国多 数地方的行政区划层级目前实际上由虚四级变为实四级，管理层次之多为世界各国之 首。 市管县体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、 发展的，有其历史的必然性。这一体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一 体化等方面起到了积极的推动作用。但市管县体制之弊也是明显的，主要在于： 降低管理效率，提高管理成本。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的 速度和效率，而且在政治体制改革滞后j 政府职能没有根本转变的情况下，增加行政 层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。省管县比较宏观，县的自主权和回旋空间都比较 大，在市领导县的体制下，市对县是全方位的具体领导，县的自主权比较小。另一方 面，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低， 政府管了不该管、管不好的事也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政 层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于“吃饭财政”，而且 安徽行政管理体制创新研究博士后研究丁作报告 这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负洹，。加大了管理成本。 职能定位不清，市县竞争加剧。地级市职责不明。省级政府基本以宏观管理为主， 多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地市既不是宏观也不是微观， 职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县罩二收一z 矗县级政府长期以来一 直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，便使不少县级 政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对 独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必 然是竞争多于合作。其结果往往是县( 县级市) 被统得过死，缺乏应有活力。 主动辐射有限，带动作用不强。地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。 其主要精力放在市区、郊区和开发区，对辖县的县城建设、港口开发、开发区建设和 招商引资等，并不十分关切，甚至不介入、不投入。市领导县体制无法真正发挥城市 的中心作用。如果市本身的经济实力不强，就管不好县，必然出现“市刮县”现象， 市为了自己的发展而损害所辖县的利益：如果市、县发展水平相当，往往造成二者的 不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫 伤县域经济发展的积极性；当然，如果市的势力远远强于所辖县，在城市与区域发展 的内在规律作用下，即便没有市管县体制，县域经济发展也自然会接受中心城市的辐 射。 法律依据不足，城乡统计混乱。市管县缺乏法律依据。宪法第三十条规定我 国地方行政区域划分为省( 自治区、直辖市) 县( 市) 一乡( 镇) 3 级。 目前，我国“扩权强县”工作方兴未艾。笔者最近曾就“扩权强县问题”专门进 行过一次问卷调查。调查的对象，是选择了安徽省毗邻苏浙地区的l o 个县( 市、区) 。 调查问卷反映出的一些基本信息是值得关注的。大家对“扩权强县”普遍持赞同 的态度，对现行市管县体制持不赞同的态度，认识到了市管县体制的许多弊端，对“扩 权强县”的愿望十分强烈。具体情况是：1 0 个县( 市、区) 全部对“扩权强县”持 赞同态度。有5 个对市管县体制持明确的不赞同态度，4 个认为应视具体情况而异。 7 个认为“扩权强县”与苏浙发达地区的快速发展密不可分，另外3 个认为也存在一 定的关系。对于市管县体制的优点，有6 个未作回答，其他3 份的回答分别是“微乎 其微”、“管的死，带不动”、“不合时宜。”只有1 份持赞同态度。对于市管县体制的 主要弊端，9 个认为“管理层级过多，管理成本增加”，6 个认为“职责定位不清”，7 个认为“县市之问无谓的竞争加剧”，还有4 个认为“市存在的法律依据不足”。有8 个县( 市、区) 认为应当赋予县全部的市级经济管理权限，2 个认为应当赋予县部分 的市级经济管理权限；有9 个认为应当赋予县全部的市级社会管理权限，1 个认为应 当赋予县部分的市级社会管理权限。关于对该省“扩权强县”工作的总体评价，9 个 选择了“做了一些工作，仍有很大空间”，1 个选择了“一般”，而没有1 个选择“很 满意”。大家认为，浙江和河北两省的工作最为出色。这两个省“扩权范围较广，力 度更深，县( 市) 体制更为灵活”；“领导重视、改革到位、督察有力”；“县域经济发 展的积极性得到充分调动，县域经济发展的要素资源配置得到优化”：“权责对等，降 低成本，有利于提高工作效率”；“这两个省在思想解放、政策扶持、大胆放权、体制 安徽行政管理体制创新研究 博士后研究丁：作报告 改革方面明显力度较大。这些基本信息反映了县级政府的迫切愿望，说明“扩权强 县”工作已产生很大影响。( 见附资料2 ：“扩权强县”问题调查表) 目前，陆续开展“扩权强县”工作的省份，在全国已百浙冱、福建、江苏、广东、 河南、河北、湖南、湖北、吉林、i u 东、辽宁、江西、安徽享十几个省，除去几个直 辖市和海南省、青海省和西藏自治区外，所占比例已经过半。“扩权强县”是减少政 府管理层次、降低管理成本、提高行政效率、发挥基层政府刨新积极性的必由之路， 也是大势所趋，上述问卷调查就是明证。 各地扩权强县工作态势特征各异。许多省把这项工作作为深化行政审批制度改 革、发展县域经济、统筹城乡发展、提升区域竞争力的一项重大的战略部署。如安徽 省2 0 0 3 年7 月首批清理下放一批行政管理和审批事项时，明确指出目的就是为了进 步转变政府职能深化行政审批制度改革，简化行政审批环节，扩大市、县经济和 社会管理权限。2 0 0 3 年湖北省委、省政府关于加快县域经济发展的若干意见，则 包含大量“扩权强县”工作的内容。县域经济落后是广东的弱项，全省6 8 个县( 市) ， 面积占全省总量的8 3 8 ，人口占6 2 8 ，但财政收入仅占6 5 。因此，广东把加快 县域经济发展作为一大战略来抓，又把扩权强县作为加快县域经济发展的一大战略来 抓，出台了激励型的财政机制，己下放给地级市的经济审批权，除另有规定外，一律 下放到县( 市) 。与之相反，浙江省县域经济g d p 占到全省的6 0 ，是该省经济持续 快速发展的重要基础和动力源泉。原因之一，就是早在1 9 9 2 年，浙江省便开始了扩 权强县工作，十几年来，浙江成为中国县域创造力最强盛、县域经济最发达的省份， 扩权强县是其发展的“真经”。河南省赋予巩义、固始、永城、邓州、项城5 个县( 市) 与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，同时又将其规划为该省5 个区域 性中心城市之一，目标就是使他们在区域竞争中立于不败之地。其中的国始县很明白 酒南省委、省政府的意图，那就是让自己在鄂豫皖三省边界的竞争中崛起。如今的他 已不再把昔日的对手一安徽省六安市的叶集改革发展试验区放在眼里，而是直指地级 的六安市。 各地扩权强县工作态势各异。开展这项工作的省份，既有经济社会相对落后的地 区，也有较为发达的地区，如浙江是扩权强县的策源地，还有广东、江苏和山东等。 各地丌展的频率也不一。有的省仅有一次这样的安排部署，有的省则稳步推进，不断 引向深入。如吉林已先后开展了三次扩权工作，湖北也有了两次。各地赋权的方式， 主要是由省级政府将原由省直部门或市直部门行使的经济社会管理权限下放给县级 政府。最早开展这项工作的浙江省，则明确了“能放都放”这一总体原则，即除国家 法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县( 市) 自行审批、 管理：须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关 部委办文件规定须经市审核、审批的事项，原则上也要放，一般采取省、市政府委托、 授权、机构延伸、个案处理的办法。这些方式对其后其他各省很有启发作用。 各地放权的力度差别很大。如安徽省政府2 0 0 3 年首批下放了t 4 6 项行政管理和 审批事项。其中由省下放到市或县审批的事项1 0 9 项；由县报市审核、市报省审批改 为由县直接报省审批、报市备案的事项3 6 项：取消审批事项l 项。但下放的1 0 9 项 安徽行政管理体制创新研究 博士后研究工作报告 中，只有1 7 项是直接下放到县，其他是只下放到市。而到2 0 0 2 年8 月，浙江省已赋 予扩权县3 1 3 项市级经济管理权力；2 0 0 3 年以来，湖北省也为扩权县下放了2 3 9i 负 经济管理权力；吉林省下放的经济管理权力更是已近9 0 0 项，占省赢部门权力总数的 近6 0 。 各省放权的覆盖面不同。有的是针对省内的全部县，如安徽省首批放权时就是如 此i 有的是分类进行，依据一定的原则选择若干县作为试点，待取得经验后再扩展。 如河南选择偃师等3 0 个县( 市) ，赋予其部分的市级经济管理权限。河北的辛集市等 2 2 个县( 市) 则被赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。更值得关注的是， 许多省还选择了一些县，赋予其市级全部的经济管理权限。如河南赋予巩义、固始、 永城、邓州、项城5 个县( 市) 与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。湖 南省选择若干经济强县( 市) 。赋予其相当于省辖市的经济社会管理权限。 各地都还有其他方面的相应措施。如省对扩权的县( 市) 实行项目直达、信息直 达、资金直达等。而由省对全省扩权后的县乃至省内所有县实行财政直管，则是一项 重大的财政体制改革。2 0 0 4 年，安徽在全省普及了财政省直管县体制，走在了全国 前列。 金融、电力、土地、工商、税务等垂直部门各自都有一套自上而下的管理体制， 扩权的许多省份注意到这个带有普遍性的问题，并有明确规定。如安徽省规定，省垂 直管理部门在县级延伸机构领导干部的任免，应当事先征求地方党委、政府的意见， 进行充分酝酿；吉林省明确要求落实县( 市) 党委对辖区内由中央和省垂直管理部门和 单位的协管权。凡中央没有明文规定的，其党组织关系都应实行属地管理，主要领导 的任用必须事先征得当地党委同意。湖北省也规定，党中央、国务院或中央部门规定 仅对省一级党委和政府部门实行干部双重管理，而未对省以下做出明确规定的，省级 部门原则上不得将对下级部门领导干部的管理权延伸到市( 州) 、县( 市、区) ，己延 伸的一般应予取消。今后，对法律法规和党中央、国务院没有明确规定上收市( 州) 、 县( 市、区) 干部管理权限的，任何部门不得以任何理由擅自上收。 从这次问卷调查反馈的基本信息来看，安徽省广大的基层干部对如何作好扩权强 县工作，认识是清楚的。他们提出的一些具体建议，充分反映出广大基层干部恩进的 决心和宽阔的视野，是很有水平的。大致包括：解放思想，转变观念；营造更适宜创 新的社会政治氛围，允许失误和失败；赋予县尽可能多的市级经济社会管理权限；各 项发展扶持资金、项目、信息等由省直接下达到县；给予沿边县更多的倾斜和支持； 在干部问题上优先放权；让县对县级垂直部门拥有更大的协调管理力度；建立工作责 任制；积极试点，及时推广；等等。这是今后推进这项工作的很好的基础。 首先，“扩权强县”涉及到省、市、县三级政府和部门权力的重新划分。根据外 地经验，“扩权强县”是一项深受基层干部欢迎的体制性改革，但固有体制和惯性的 梗阻是存在的。强县扩权后，市、县管理脱钩，两者矛盾一时难免发生。如市对扩权 县的支持力度减弱。以财政配套资会问题为例，对一些己审批的项目，省里资金下来 了，市里往往不愿拿出配套资金。还有，扩权的这部分县( 市) 事实上与原来隶属的市 管理脱钩，催生了与原来市的矛盾，为了创造好的发展环境，即要主动沟通省一级部 安徽行政管理体制创新研究博士后研究工作撤告 门，还要维护与市里的关系，“两个婆婆”的问题造成县级行政成本增大。而市有关 部门执行扩权政策有时也难免不到位，一些应该下放到县( 市) 的管理审批权限没有下 放，仍须到市里办理。这种“两头热，中间冷”的现| 象致使 。权县左右为难。 应该说，权力虽然下放到县( 市) 一级，但计：级政府责任却并没有轻。市级政府 还有重要的责任，就是加强对县域经济发展的领导，对重大措旖的落实监督，对重大 问题的协调和解决等。从管理权限来看，经济社会发展的规划，重大跨县域的基础设 旖建设，市区域内重大问题的解决等，都需要市来协调解决。权力下放后，市能够更 加集中精力发展本级的经济，市域和县域经济的发展是相得益彰的，不能对立起来看。 放权后，市的发展将遇到一些新的问题，例如机构精简、人员分流等，因此市政府要 进一步转变职能，打造服务型政府。值得称道的是，浙江省放权后，宁波市和杭州市 很快让原本没有进入扩权县名单的其他县( 区) 全部享受“扩权县”的待遇。经济欠 发达的衢州、丽水两市也参照省的扩权政策，宣布给部分县( 区) 放权。在县( 区) 扩权已成大势之时。浙江省四市这种理性务实、开明大度的做法，是很有启发意义的。 其次，对于扩权强县获得成效的最关键之处，问卷调查所反馈的信息值得关注。 有8 个县( 市、区) 认为需要“省领导的高度重视”：5 个认为需要“省有关部门的 大力支持”。因为强县扩权所带来的另外一个新问题，就是由省里在许多方面直接管 县后，在省级区划单位没有缩小、省份没有增多的情况下，在省直祝构“定职能、定 机构和定编制”这“三定”情况没有较大变化的态势下，省里管理幅度过大，管理难 度加大，省直部门工作有时难免认识不到位，消极抵触；工作不到位，缺乏与扩权强 县政策相关的实施细则。还有垂直部门的问题。尽管许多扩权省对此有专门的规定， 但在许多地方，固有的垂直体制是落实扩权政策的一个很大的障碍。这时，就需要省 里下定决心，加强组织领导，加大工作力度，切实推向深入。省级乃至中央就要统筹 兼顾，总揽全局，处理好局部利益与整体利益的关系，处理好不同层级政府管理权力 分配的关系，处理好“条”与“块”权力分配的关系。在当前，一方面还要根据工作 需要，考虑适当调整省直职能部门的“三定”内容，另方面，也是更重要的，就是 需要省直部门改进管理的方式方法、努力建设服务型政府，提高依法行政能力，大力 加强政风建设，切实转变职能。 2 。2 。省内区域协作体制创新 行政区经济，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经 济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域 经济类型。经济区经济又称区域经济一体化，是指建立在统一大市场的基础上实现经 济资源的合理配置的经济现象，是与行政区经济相对应的概念。从理论上分析，在一 国之内，如果没有地方政治上的分割，不同行政区域之间的经济运行一般不会出现分 割现象，而是按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济运行。然而，在我国， 出于特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济功能十分突出，在地方政府强烈追求 自身利益最大化的动机驱使下，政府干预经济的行为十分严重，地方本位与保护主义 盛行，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。丁f 是这种行为，使行政区 安徽行政管理体制e l l 新研究 博士后研究t 作报告 划界线如同一堵“看不见昀墙”对区域经济横向联系产生刚性约束，跨区域流动严重 受阻，体化难以实现。 行政区经济导致的区域协调机制的欠缺，引发了多方面门问题：一是企业在竞争 中渗透着强烈的地方政府经济行为：二是生产要素在跨行政区的流动过程中受到地方 政府的强烈阻滞；三是行政区之间的产业结构同构化现象十分明显，经济结构呈稳定 状态；四是经济中心和行政中心表现出高度的一致性；五是行政区边界经济的衰竭性。 具体到地方保护、地区封锁问题而言，钢铁、玻璃、水泥、汽车等行业，乃至高 科技产业以及开发区、房地产等，重复建设、盲目上马、地方保护、地区封锁等现象 十分严重。商务部不久前全国2 2 个省、自治区、直辖市的一次调查显示，有2 0 个省 市均有产品或服务遭受地区封锁的侵害，利税高的行业易遭受封锁，欠发达地区保护 更严重，大型企业遭遇的封锁多于中小企业，流通领域受到的地区封锁更严重。特剐 是连锁经营企业，在异地开设分店往往会受至0 各方面抵制。国家统计局的统计表明， 2 0 0 4 年全国新增1 2 家轿车生产企业，达到3 2 家，分布在全国2 0 个省( 自治区、直 辖市) 。有两个省份的年产量仅有5 0 0 辆。全国1 2 0 多家整车生产企业，三分之一产 量不足干辆。一汽集团反映，他们的车在2 8 个城市受到不同程度的市场准入限制或 歧视。作为“无国界经济”的中国现代汽车工业，陷入浓厚的“省界经济”尴尬之中。 国务院发展研究中心对近4 0 0 0 家企业的问卷调查显示，2 3 的企业认为地方保护对 企业的生产经营有影响。一位法国的经济学家在研究中国国内省际之间的贸易商品关 税后指出，中国入世实际上还要面对省际之间更高的贸易壁垒。大量事实表明，我国 行政区经济运行的机制仍然在起作用，地方政府处于自身利益而干预区域经济的情况 仍很突出，从行政区经济过渡到经济区经济依然要经过一个艰苦的过程。 再以基础设施的重复建设为例。在城市化快速发展的进程中，各地区争当“龙头 老大”的竞争在珠江和长江两大三角洲地区导致了严重的基础设掩重复建设。以港口 为例，在长江三角洲，长江两岸港口高度密集，由于建设无序、缺乏规划协调，各港 口之间为争夺货源而盲目竞争，许多港口货源不足，造成码头设施的巨大浪费。上海 大小洋山港的建设，则把当初出于为上海服务角度而规划建设的宁波北仑港置于尴尬 的境地。在珠江三角洲