（中国近现代史专业论文）南京国民1932年内债事理之研究.pdf

y 3 6 2 董口彳 摘要 i 1 9 3 2 年初南京国民政府因无法按期偿付各项内债本息，被迫 宣布对政府有确实担保内债进行整理，上海金融资产阶级对政府 的这一举措基本采取了支持与合作态度，使整理案最终得以出 台。这次整理使政府有确实担保内债均改为以关税为担保，利率 降到年息六厘，延长了还本期限，降低了还本支出，缓解了政府 y 财政危机o ) 本文以探求1 9 3 2 年内债整理发生的原因为目的，回顾 了南京政府1 9 2 7 1 9 3 1 年内债政策的发展变化以及1 9 3 2 年内债 整理的具体过程。这项研究以内债整理为视角，有利于我们进一 步理解二十世纪三十年代早期南京国民政府与上海金融资产阶级 的关系。 【关键词j 内债整理案债信危机南京国民政府上海金融资产阶级 【分类号jf 8 1 2 5 f 8 3 2 9 6 a b s t r a c t i nt h e e a r l yy e a r o f19 3 2 ，t h en a t i o n a l g o v e m m e n td e c l a r e d h e r c o n v e r s i o ns c h e m eo ft h es e c u r e dd o m e s t i cl o a n s a tt h ef i r s tt i m e ，f o rs h e c o u l dn o tc o n t i n u et om e e tt h ep a y m e n t o f p r i n c i p a la n d i n t e r e s to ft h ee x i s t i n g l o a n s r e g u l a r l y t h i s c o n v e r s i o ns c h e m e ，w h i c hm i t i g a t e t h e g o v e m m e n t f i n a n c i a lc r i s i s i n c l u d e dt h a ta 1 1t h es e c u r e dd o m e s t i cb o n d s t ob ec h a r g e do n t h ec u s t o m s ，t h ei n t e r e s tr a t er e d u c et oaf l a t6p e r c e n tp e ra n n u m ，a n d c u r r e n t p a y m e n t sf o ra m o r t i z a t i o no fp r i n c i p a lr e d u c e dt h r o u g hl e n g t h e n i n g t h et e r m o fl o a n s w i t ht h es u p p o r ta n dt h ec o o p e r a t i o no ft h es h a n g h a i f i n a n c i a l b o u r g e o i s i e ，t h i sc o n v e r s i o n s c h e m e e v e n t u a l l yc a m e i n t op r a c t i c e i no r d e rt o e x p l o r et h er e a s o nl e a d i n g t ot h ec o n v e r s i o ns c h e m e ，t h i st h e s i sh a sr e v i e w e d t h ed e v e l o p m e n ta n dt h ee v o l u t i o ni nt h ep o l i c yo f t h eg o v e r n m e n td o m e s t i c l o a n sd u r i n gt h ep e r i o do f1 9 2 7 1 9 3 1a sw e l la st h ec o u r s eo f t h e c o n v e r s i o n s c h e m ei nd e t a i l s f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e c o n v e r s i o ns c h e m eo ft h e d o m e s t i cl o a n s ，t h i ss t u d yw i l lh e l pu st oi n c r e a s et h eu n d e r s t a n d i n go ft h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h en a t i o n a lg o v e r n m e n ta n dt h es h a n g h a if i n a n c i a l b o u r g e o i s i ei nt h ee a r l yt i m eo f 19 3 0 s k e yw o r d s 】 b o n dc r i s i st h ec o n s o l i d a t i o n o fd o m e s t i cl o a n s t h en a t i o n a lg o v e r n m e n tt h es h a n g h a if i n a n c i a lb o u r g e o i s i e 复旦大学硕士论文 南京国民政府1 9 3 2 年内债整理之研究 前言 民国时期的“内债”，就广义而言既包括政府公开发行的公债、库券，也包括政府 与金融业等机构或团体订立的非公开发行的借款。南京国民政府内债发行以财政部为主 体，此外交通部、铁道部、建设委员会等部会也曾发行过内债，但债额远少于财政部， 这部分债券也可列入j 义的内债范畴。狭义的“内债”主要指财政部公开发行的公债、库 券，本文在论述南京国民政府时期发行的内债时基本以财政部发行的公债、库券为准。 根据担保情况不同又可将内债分为有确实担保( s e c u r e dl o a n s ) 和无确实担保 ( u n s e e u r e dl o a n s ) 两大类。当时，人们习惯上将内债称为“内国公债”，“内国债券” 或简称为“公债”。1 t 内债整理”问题始予北京政府时期，整理目的是为了恢复国家债信，缓解财政危机。 到南京国民政府时期，“内债整理”所涵盖的范围有所变动。南京国民政府建立后，曾对 整理无确实担保内债作山过努力，却冈新债问题的出现而被迫转向对有确实担保内债的 整理上来。 1 9 3 2 年一二八事变后南京国民政府税收骤减，财政极度困窘，无法按期偿付政 府各项内债本息。经与上海金融界为首的上海各重要团体交涉后，政府提出的减低债券 利息，延长还本期限的整理内债拟议最终得以通过。1 9 3 2 年2 月2 4 日，南京国民政府 发布“关于变更债券还本付息令”，宣布将变更政府备债券原条例：随后，持票人会发表 关_ 丁内债的宣言，公布了与政府达成的整理方案；2 月2 9 日，财政部正式公布按接理方 案重新拟定的各债券还本简表。内债整理案的出台标志着南京国民政府公开承认其债信 破产，通过这次整理，政府大大减轻了债务负担，避免了财政危机的全面爆发。 三、四十年代出版的部分财政和金融类著作，对内债问题关注颇多，但多偏重于从财 政的角度，如公债的种类、数量、发行、担保、交易等方面进行论述，对内债政策及制 度方面论述不足。这时期对债务整理问题有详尽叙述的专著首推贾士毅的民国续财政 史( 四) ( 商务印书馆1 9 3 3 年版) ，将自北京政府到南京国民政府1 9 3 2 年内债整理期间， 历届政府的债务整理情况做了较完整的论述，为较全面地了解民国时期的内债整理问题 提供了有益的参考。此外，美国学者g a r d i n e rc o o n s 对北京政府时期外债问题研究的 1 当时“公债词既可以泛指内外公愤，也常用作指代狭义的内债，较内债中以“公债”形式发 行的债券范围要广，本文在论述中除特别说明部分外t “公债”基本指代内债。 复旦大学硕士论文 论著t h ef o r e i g np u b l i cd e b to fc h i n a ( u n i v e r s i t yo fp e n n s y l v a n i ap r e s s 原 版，商务印书1 9 3 0 年英文版) ，是国外学者较早研究中国债务问题的专著，此书曾列出 专门章节对北京时期的内债概况及北京政府1 9 2 1 年的内债整理进行过论述，在研究方法 上为考察南京国民政府的内债问题提供了一定的借鉴和参考。 1 9 4 9 1 9 7 9 年，国内财政史、金融史方面的著作和论文相对较少，与内债研究问题 相关的资料首推千家驹的旧中国公债史资料( 1 8 9 4 1 9 4 9 ) ( 中华书局出版1 9 5 5 年版， 1 9 8 4 年再版) ，此书主要收录了自晚清至南京国民政府时期历届政府公债库券发行的条 例、奏议，以及有关发行文告、决议和宣言等方面的资料，对研究近代中国内债史具有重 要参考价值，国内学者在涉及到内债问题时，人多以此书为依据。同期，干家驹曾在历 史研究( 1 9 5 5 年第2 期) 上发表“旧中国公债史研究”一文，对近代中国的公债情况 做了较为详细的概括和论述，其中简略提到了1 9 3 2 年南京国民政府的第一次内债整理以 及从中所反映出的上海金融资产阶级与政府的关系问题。此外，姚崧龄所著中国银行 二十四年发展史( 台北，传记文学社1 9 7 6 年版) 也曾涉及到1 9 3 2 年内债整理问题，但 没有展开分析。 8 0 年代以来。学术界发表了较多有关中国近代财政史、金融史方面的著述，但多 为对银行、钱庄、币值、内外债一般问题的研究，对南京国 咕政府内债整理问题虽开始 涉及，但都较为简略。如杨荫溥的民国财政史( 中国财政经济出版社1 9 8 5 年版) 对 南京国民政府的债务问题已经有所论述：姚崧龄所著张公权先生年谱初稿( 台北，传 记文学出版社1 9 8 2 年版) 对内债摧理问题也有简单提及，但仍然鲜见对内债整理问题进 行系统研究的著作。 同时期，美国学者小科布尔所著上海资产阶级与国民政府( 中国社会科学出版 社1 9 8 8 年版) 和杨格1 9 2 7 1 9 3 7 年的中国财政经济情况( 中国社会科学出版社1 9 8 1 年版) ，均谈到南京国民政府1 9 3 2 年的内债整理问题。杨格主要从财政的角度来分析这 次内债整理的作用和不足，叙述极为简略。小科布尔对此问题则有较多论述，并提出了 自己的观点。如他认为上海事变和朱子文的紧缩计划成了政府改变公债偿还规定的借口， 整理公债是宋予文在政治和经济上的一次重要胜利，偏重于强调宋子文的作用，对金融 界方面的活动缺乏论述，但为深入探讨上海资产阶级与国民政府的关系提供了新的视角。 进入9 0 年代。南京国民政府与国内资产阶级的关系问题开始受到较多关注，黄逸 峰、姜铎、唐传泅、徐鼎新的旧中国民族资产阶级( 江苏古籍出版社1 9 9 0 年1 0 月) 、 徐鼎新、钱小明的上海总商会史( 上海社会科学出版社1 9 9 1 年版) 、杜恂诚的民族 资本主义与旧中国政府( 1 8 4 0 1 9 3 7 ) ( 上海社会科学出版社1 9 9 1 年版) 等有关专著先 后出版，虽然以内债问题为主要研究角度的做法在这些著作中仍未引起足够重视，但对 进一步研究南京国民政府与上海金融资产阶级的关系刨造了条件。这时期涉及到内债及 其整理问题的著作主要有：洪葭管的中国金融史( 西南财经大学出版社1 9 9 3 年7 月 2 复旦大学硕士论文 版) ，姚会元的江浙金融财团研究( 中国财政经济出版社1 9 9 8 年版) ，朱英、石柏林 的近代中国经济政策演变史稿( 湖北人民出版社t 9 9 8 年版) 。可见，对内馈的问题研 究已开始受到国内学术界的重视。 论文方面，则有王同起的评1 9 2 7 1 9 3 7 年国民党政府的内债政策( 天津师大学 报1 9 9 0 年第3 期) ，金普森、王国华的南京国民政府1 9 2 7 - - 1 9 3 7 年之内债( 中国 社会经济史研究，1 9 9 1 年第4 期) ) ，以及周育民的一二八事变与上海金融市场( 档 案与史学，1 9 9 9 年第1 期) ，南京国民政府1 9 2 7 - - 1 9 3 7 年期间的内债问题受到较多重 视。 学术界在讨论1 9 3 2 年的整理问题时关注点有所不同。一是基本从财政、金融方面 来论述，不涉及其他方面；一是以1 9 3 2 年的整理为例证，引出上海金融界与南京国民政 府的关系为阅题的讨论。总体而言，这些论著都缺乏对档案资料的运用( 如政府方面的 财政档案资料、上海重要的金融团体如上海银行公会和上海钱业公会的档案资料等) ，也 未能对南京国民政府时期的内债整理以及由此反映出的二者之间的关系问题进行系统研 究。 】9 9 1 年，江苏古籍出版社出版了中国第二历史档案馆编中华民国史档案资料汇 编第五辑第一编财政经济部分( 9 册) ，公布了南京国民政府财政部保存的与1 9 3 2 年 内债整理的有关档案，为研究南京国民政府时期的内债整理问题提供了新的资料。此外， 吴景平的宋子文思想研究、宋子文政治生涯编年( 福建人民出版社1 9 9 8 年版) 为 进一步研究了解南京国民政府时期政府债务发行及整理问题提供了大量的背景资料。 在导师的建议下，我确定以“南京国民政府1 9 3 2 年的内债整理”作为硕士论文选 题。在查阅上海档案馆所藏上海银行公会、钱业公会等金融同业团体档案的基础上，发 现了在内债整理正式出台前，政府与上海金融界等团体为此进行的交涉记录，从而得以 在已有研究的基础上对1 9 3 2 年的内债整理有了更深入的认识，并提出了自己的一些看 法。 通过对南京国民政府1 9 3 2 年内债整理问题的研究，不仅可以使我们对南京国民政府 与国内资产阶级特别是上海金融资产阶级的关系有更深入的了解，也有助于揭示二、三 十年代的财政、金融问题和政局的复杂性。此外，对本课题的研究，也可以为当前我国 制定国债政策、稳妥地扩展公债的利用途径、推动商业银行持有国债，提供一定的参考。 复呈奎堂堡主笙窒 第一节南京民政府成立初期的内债政策 南京国民政府建立初期的内债政策是随着其在全国统治的确立和巩固而逐步形成 的。如何处理北京政府时期的旧债及如何尽快建立起新的内债发行机制是这时期国民政 府在内债方面面临的两大问题，在解决这些问题的过程中它与上海金融界开始建立起密 切的关系。 一、对北京政府内债的承认及整理问题 南京国民政府建立前后，手中持有大量北京政府债券的国内金融界就开始对内债问 题表示出极人关注。1 9 2 7 年3 月1 - 甸，宋子文受武汉国比政府委派赴上海主持财政，上 海银行公会在欢迎词中就明确提出整理内外债务的建议，称：“整理内外公债，或采统一 整理方法，或采个别整理方法，周难预定，惟其整理之方法针对丁向有确实担保基金之 内外债应维持优先权，对于基金来完之内外债应设法加入，以昭国信，”同时希望政府在 具体按理方法未施行前，对流通于市场的各债券尽力维持。1 当时所谓的“整理”，实际 包含对北京j r 债的“承认”与“整理”两层含义。 南京国民政府成立后，起初在债务整理问题上并无计划，但在财政方面迫切需要取 得上海金融界的支持与合作，加之举借新债客观上必须面对如何处理f r 债的问题，因而 迫丁形势不得不有所表态。1 9 2 7 年6 月，钱永铭以财政次长身份主持南京国民政府财政 部部务时，曾就北京政府的债务问题指出，旧有各债种类繁多、条件苛刻，基金不稳同 的债券在市面流通极易造成弊病，政府将来采取何种整理方法仍待研究，但对于旧时合 理的内外债力求分别整理，以巩同金融。：但钱永铭并没有说明所谓“合理内外债”的 具体范围。也没有谈到整理内债的具体计划。南京当局的模糊态度引起金融界忧虑，上 海银钱两会为此致电南京国民政府财政部，请求确定内债保障法，维持内债信用，同时 针对南京国民政府依赖内债为财政挹注的心理指出“以后政府财政赖于债票之挹注者正 多，维持成案，即以坚人民之信仰，利国债之推行”，要求政府财政部就如何更订保障制 。申报1 9 2 7 年6 月1 6 日。 2 “国民党决定维持北洋军阀政府所发公愤”，中国人民银行，l 。海市分行金融研究所编：会城银行史 料，i ：海人民出版杜1 9 8 3 年版，第5 3 4 页。 4 度，巩闱债信，早日确定方针予以宣布，以安人心而慰众望。1 对上海金融业的这一要求，财政部回电表示对内债已制定切实保障办法，一律按照 原案办理。：随后于同年8 月1 日颁布内债整理办法，称国民政府将设立公债l 临时登 记所，准许持票人持票登记。y , i a 整理的北京政府债券有五年公债、七年长期公债、整 理六厘公债等共7 种，其他未例入的公债不适用于此次整理办法。3 由于整理办法中强 行规定持票人必须以其所持债票总额的十分之一购买政府新发之盐余库券，法令颁行后， 一般不愿购买盐余库券的持票人，纷纷将手中原有债票出售引起上海公债市价波动剧 烈，债市人心恐慌，市场大起波澜，民众对此极为不满。上海总商会两次函电财政部， 请求变更内债保障办法，延长登记期限；特别指出应当变通强行要求持票人附购盐余库 券的规定，如若不然将使中产以下之持票人大受损失，“似非利国家注重民生之本意”。4 此外，列入内债保障办法范围的只是北京政府所发内债的一部分，至于其他内债如何处 理，南京国民政府仍缺乏明确的计划，为此众说纷纭，公债市场目呈混沌之势引起各 方不满，加之南京国民政府当时实际并不具备对这些债券的还本付息能力，财政部遂于 8 月2 5 日下令停止登记，公债价格因此大涨。 时人针对公债市场的剧烈变动指出，内债持票人之广已不止几千万人，遍及各个阶 层，当局如不对此有确实的保障方法，“则公债前途之变动方兴未艾，于民于国均不利”。 5 有关废弃北京旧有内债的说法也甚嚣尘上，引起金融界及普通持票人的极大忧虑。上 海钱业公会头面人物秦润卿为此撰文，从赋税原则、法理、国家威信及实际情况等方面， 论述整理旧债的必要性，希望国民政府慎重对待。6 尽管各方一再要求南京国民政府对旧债予以整理，但到1 9 2 7 年1 0 月孙科出任财政 部长时，对整理旧债仍无切实计划。1 9 2 8 年1 月宋子文重掌财政部后，对债务问题曾表 示“国民政府未尝否认中国所有正当债务”，“财部正谋所以处置之方，以昭信用”；但对 如何处理旧有内债仍无明确表态。7 实际上，这段时期南京国民政府财政当局忙于筹措 庞大的北伐军费，根本无暇考虑制定明确、具体的债务整理计划。 1 9 2 8 年6 月国民革命军攻陷天津北京，全国统一格局基本奠定后，南京方面才对 1 “银行公会欢迎束部长词及酌加并案”，上海市档案馆藏上海银行公会档案，档号s 1 7 3 1 5 6 。 2 “读饯永铭之就职宣言”，俏 行周报，第1 i 卷第2 i 号，| 9 2 7 年6 月7h 。 3 “财政部设置内国公债登记所”，f 银行周报，第f i 卷第3 0 号，1 9 2 7 年8 月9 f j 。 申报，1 9 2 7 年8 月9h 、1 8e 。 子明。“极堪注意之公债剧变观”，银行周报，第1 1 卷第3 4 号，1 9 2 7 年9 月6 日。 6 秦润卿；“论旧债有整理之必要”，钱业月报，第7 卷第7 号1 9 2 7 年8 月1 2 日 7 吴景平： 宋子文思想研究) ，福建人民出版社1 9 9 8 年版，第1 7 3 页。 复旦大学硕士论文 p _ 一 整理旧债表示了积极态度。为进一步谋求国内资产阶级对新政权的支持与合作，6 月下 旬在财政部长宋子文的主持f ，主要由京津沪等地的金融实业界代表参加的全国经济会 议在上海召开，就国家经济财政等方面的问题进行t j 一泛的讨论。会议通过了公债股委 员提出的处理债务问题的7 项办法：1 、有确实担保之各项内外债应悉照原案办案理：2 、 无确实担保之各项内外债应先审查，发行低利长期公债以资整理案；3 、整理务省债案； 4 、筹发新债案；5 、组织共同保管公债基金委员会案；6 、国民政府在粤汉所发债券整理 案：7 、交通事业内外债接理案。上述办法在其后的全国财政会议上获得通过一1 这就使 政府对i n 债的承诺从法律意义上有了保障，正式确定对北京政府有确实担保的内外各债 予以兼承，对各项无确实担保的内外债务进行整理。 应当指出，此前北京政府在国内金融界的要求和推动f 为恢复e l 益下降的债信，避 免债信最终破产，曾于1 9 2 1 年对内债进行过局部整理并取得了一定成效，政府和金融界 由此开始认识到整理内外债之必要。此后，北京政府陆续成立过各种财政整理组织，如 全国财政讨论会、财政清理处、财政会议筹备处、整理内外债委员会、财政整理会等， 这些官方组织名义上都包含制定内外债整理计划的职责，但所取得的实效甚微，加之北 京政府时期政局变动频繁，也没有持久施行其拟订的整理计划的条件。正如时人所说， 北京政府“所谓整理乃系敷衍于目前而无整理之决心”。21 9 2 5 1 9 2 6 年的北京特别关税 会议期内，中方曾制定出较详细的内外债务整理计划提交与会各主要债权国代表共同讨 论，内涉及整理原则、范围、条件、基金以及其保管机关等诸方面，北京政府所欠无确 实担保内外债务均列入其中。3 虽然该整理案受到详 多复杂因素限制未能实施，但作为 债务整理方面的思想主张，以后却为南京国民政府所借鉴。南京国民政府基本继承了北 京政府对无确实担保内外债务予以全面整理的原则，但同时也作出重要修正。就内债而 言，对北京政府内馈中凡带有“不合法”和“反革命性质”的予以剔除，另将国民革命 军兴时期募集的债务，如广东时期发行的有奖债券、武汉时期发行的整理债券等债务， 列入无确实担保内债之整理范围。 在整理范围基本确定后，南京国民政府相应采取了有关措施。首先宣布每年在新增 关税项f 提出5 0 0 万元作为整理内外债务基金，而后参照北京政府整理债务的做法于1 9 2 9 1 全国经济会议秘书处编：全国经济会议专刊，上海商务印书馆1 9 2 8 年版：全国财政会议秘书处 编： 全国财政会议汇编决议，沈云龙主编：近代中国史料丛刊三编第二十九辑，文海出版社。 2 “中央与备省财政之整理问题”，银行周报，第1 l 卷第3 0 号。 3 贾：j j 毅： 民国续财政史( 四) ，商务印书馆1 9 3 3 年版，第3 7 2 - - 3 7 8 页。 4 贾上毅t 民国续财政史( 四) ，第3 7 2 3 7 9 页 6 一 堡星丕堂堕圭垒奎 _ _ j _ _ _ 一一 年初设立整理内外债委员会，其设立目的“为审核关丁- 无确实担保之内外债，并研究清 算及整理办法”，除由行政院长、监察院长、外交部长、铁道部长、交通部妊、财政部长 充任委员外，另分别聘请金融界人士及财政经济专家学者为评议委员和顾问，对无确实 担保内外债进行调查接理。此外，南北方银行界也应政府的要求于1 9 3 0 年1 2 月组成 “全国内债债权团”，协助政府进行内债方面的调查： 作a 2 以后的事实证明。南京国民政府对无确实担保内外债务的整理并不如人意。整理内 外债委员会自1 9 2 9 年成立到1 9 3 2 年初仅召开过几次会议，并无多少实质性计划出台； 而由金融界人士组成的内债债权团虽然对无确实担保的内债部分进行过调查，但因国民 政府没有整理决心而无法继续下去，至1 9 3 1 年1 2 月便宣告结束。国内民众对政府在按 理无确实担保内债阀题上“雷声大，雨点小”的做法，曾多次表示不满，一再要求政府 采取实际行动，但没有取得成效。 二、1 9 3 2 年整理前国民政府举借新债概况 1 、政府为树立新债债信所做的努力 对旧债问题的承认及整理，其最终目的是为了树立国家信誉，以利于新债发行。为 此南京国民政府先后在建立新债基金保管机制、指定担保税源、健全内债发行政策和法 规等方面采取了一系列措施。 民国时期内债发行的一个显著特点是：历届中央政府无法单凭国家信誉来获得民众 对政府债券的信任，因而必须指定某项国家税源作为所发债券的担保基金，以示政府有 偿付能力。这样一来，担保税源是否可靠、其指定拨付的债券基金之保管是否稳妥，遂 成为影响政府债信的两个前提条件，南京国民政府对此极为重视。 首先，南京国民政府对基金的保管i ：作做出了重大改进。与北京政府时期由外籍海 关总税务司掌管内债基金的格局根本不同的是，在上海金融业的强烈要求下，南京国民 政府在1 9 2 7 年5 月第一次公开发行内债即“江海关二五附税国库券”时，便设立了由上 海金融工商界代表为主体、会同中央政府特派代表组成的基金保管组织一江海关二五附 1 中华民国史档案资料汇编第五辑第一编，财政经济( 三) ，第1 2 1 4 页。 2 中国银行史编辑委员会：中国银行行史( 1 9 1 2 1 9 4 9 ) ，中国金融出版社1 9 9 5 年版，第7 8 5 页。 7 复旦大学硕士论文 税国库券基金保管委员会( 以下简称二五库券基金保管委员会) ，共同负责还本付息基金 的保管工作。二五库券基金保管委员会的运作实际由上海金融界负责，定期公布基金收 支状况，改变了以前政府债券基金情况为总税务司独自把持的局面，某种程度上顺应了 比意_ ， = 深得各方面信任。但二五库券基金保管委员会的成立带有应急性，就其名称及保 管条例可知，这个组织起初只是为保管一种特定债券的基金而设立，从法律上不具备对 其他债券的基金保管之责。而实际上自1 9 2 7 年至1 9 3j 年，二五库券基金保管委员会受 财政部委托，负责保管着财政部所发2 5 种债券中2 1 种债券的还本付息基金。这个委员 会在政府和蒋通持票人间扮演着双重角色，一方面作为基金保管组织，客观上是在为国 民政府的内债政策服务，维持政府债信；另一方面因其成员与已发债券均有着密切的利 益关系，_ 义必须十分关注自身利益是否稳嘲，从而不时对政府的举债行为有所干涉。因 此，南京国民政府在利用二五库券基金保管委员会树立债信的同时，也在某种程度上受 到了这个基金保管组织的制约。随着政府债券的广泛流通，持票人遍及各个阶层，二二五 库券基金保管委员会的运作更为民众所关注。到1 9 3 2 年内债整理时，二五库券基金保管 委员会在帮助政府树立债信，维护持票人利益方面发挥了重要作h j 。 其次，为担保税源的指定。南京国民政府初建时担保税源比较分散，种类也较为繁 杂，随着财政部一系列的税收改革后，关税、盐税、统税逐渐成为政府债券还本付息基 金的主要来源。特别是在关税改革和逐步实现自主后，关税收入有了明显增长，以之为 担保的债券受到市场欢迎，关税由此成为最佳担保税源，其重要性也随着所担保债券数 最的增加而为各方所重视。据统计，从1 9 2 7 1 9 3 0 年，以海关税收入作为担保的债券一 到财政部发行的所有公债的8 7 5 。1 到1 9 3 0 年底，朱偿还的各债本金中以关税为担保 的已达3 4 亿元，约占8 1 ，当时已有人指出：“今后关税收入之盈亏，关系于内债基金 者，实深且巨。”2 可以说。稳定的关税收入已成为国民政府内债政策得以维系的保证。 除上述两点外，南京国民政府还从法律上加强了对债务发行的控制和管理。1 9 2 8 年9 月，财政部颁布“发行公债及订借款项限制案”，3 涉及到统一国债举借权，限制举 债用途、建立公债用途监督体制、设立全国性的基金保管组织等诸方面；1 2 月，财政部 义发布“关于各省市以国税抵借款项及发行内债需核准令”。一通过这两项举措，国民政 美 小科布尔： 一 ：海资本家与国民政府，上海社会科学院出版社1 9 8 7 年版，第8 2 页。 2 罗从豫：“i 九年份之中央银行”，中行门刊。第2 卷第7 期，1 9 3 1 年1 月1 9 口第3 4 页。 3 下家驹编：h 中国公债史资料( 1 8 9 4 - 1 9 4 9 ) ，中华书局1 9 8 4 年版，第1 7 0 - 1 7 1 页。 4 “国民政府财政部档案三1 2 7 6 9 ”，财政部财政科学研究所中国第二历史档案馆：国民政府财政 金融税收档案资料史料( 1 9 2 7 1 9 3 7 ) 中国财政经济出版社1 9 9 7 年版，第1 5 5 页。 复旦大学硕士论文 府将国债的举借统一丁中央，限制了地方债务的举借，从而最大程度上保证了中央政府 债券担保税源的稳定性；此后，为进一步加强对中央及地方政府债务发行的管理，国民 政府立法院义于1 9 2 9 年4 月通过了公债法原则十一条，对公债条例的制定、公债募 集的用途、各公债收入使用的监督及基金的保管等方面均列出详细规定。1 该公债法原 则的核心内容是将内债用途严格限制在生产、建设及非常紧急需要三个方面，为此受到 民众的关注当时著名的金融专家戴蔼庐认为如果政府将该法案予以严格实施，“则实 为我国公债前途唯一之福音”。z 但此后政府债券收入的实际用途与法令所规定的相差太 远，大量内债仍被用于消耗性的军政费支出，公债法原则并未得到有效地贯彻实施， 发挥的作用极为有限，整理前内债收入的实际使用情况即是最好的证明。 2 、1 9 2 7 - 1 9 3 1 年南京国民政府的新债发行概况 到1 9 3 2 年内债整理前，南京国民政府财政部公开发行的公债库券共计2 5 种，除“江 海关二五附税库券”为江苏兼上海财政委员会在财政部尚未成立前奉南京国民政府命令 发行，“江浙丝业公债”为财政部会同实业部共同发行者外，其余基本由财政部负责发行。 这2 5 种债券概况简述如下： l 、江海关二五附税国库券这是南京国民政府成立伊始公开发行的第一笔内债 用于临时军费支出。1 9 2 7 年5 月发行，总额3 0 0 0 万元，月息7 厘，十足发行。以江海 关所收二五附税全部作抵。此项库券信_ l j 非常巩同，每月还本付息从未延误，截止1 9 2 9 年1 2 月底j e ，本利全部偿清。 2 、续发江海关二：五附税国库券孙科任财政部妖时于1 9 2 7 年1 0 月发行，总额为2 4 0 0 万元，月息7 厘，以充国民政府军费政费预算不足及归还短期借款之用。1 9 2 8 年1 月宋 子文就任财政部部长后，提议继续发行该项库券并修改条例，发行总额改为4 0 0 0 万元， 月息定为8 厘。1 9 2 9 起改由新增关税项下拨付。截止至1 9 3 2 年1 月底己付本息2 5 次， 尚欠本金1 5 0 0 万元。3 3 、卷烟税国库券为筹措北伐军费及行政各费所需，财政部于1 9 2 8 年4 月发行， 总额1 6 0 0 万元，月息8 厘，以卷烟统税全部为担保品。到1 9 3 0 年1 1 月底本息全部偿清。 。干家驹t h 中国公债史资料，第1 8 11 8 2 页。 2 蔼庐：“公债法原则述评”，t 银行周报，第1 3 卷第1 6 号，1 9 2 9 年4 月3 0 t l 笈。 3 1 9 2 7 年财政部曾计划发行“f 六年盐余库券”8 0 0 0 万元，但这些债券印就后只以部分向银行抵押5 0 0 9 复旦大学硕士论文 4 、军需公债国民政府第二次人举北伐后，军费需款巨大t 为筹款发行之a 此项 公债议定发行1 0 0 0 万元，条例规定分两期发行，第一期为6 0 0 万元，第二期为4 0 0 万元， 以全国印花税为担保。到1 9 3 2 年1 月底止，已还本付息8 次，尚欠本金7 0 0 万元一 以上四种债券为南京国民政府统一华北之前即还只是个地方性政权时所发几乎完 全用于军政费支出。待到国民革命军攻占天津北京、南京国民政府形式上成为中央政权 后内债在维系中央财政收支平衡方面开始占据重要地位。以下2 1 种债券为1 9 2 8 年国 民政府统一之后所发： l 、善后短期公债北伐完成后，国民政府以统一全国为名，于1 9 2 8 年6 月底发行， 定额4 0 0 0 万元，年息8 厘，指定煤油特税为担保还本付息基金。此项债券实际发行额为 3 8 0 0 万元。1 9 2 9 年2 月起煤油特税取消，改在关税新增项下优先拨付。至1 9 3 2 年初， 已还本付息7 次，尚欠本金1 2 0 0 万元。 2 、津海关= 五附税国库券国民政府攻下平滓后，以本年度预算不足及筹付临时 需要为名，1 9 2 8 年7 月开始募集，数额为9 0 0 万元，月息8 厘，指定津海关二五附税全 部为担保品，1 9 2 9 改由新增关税f 拨付。另设津海关二五附税国库券基金保管委员会， 负责保管此项库券本息基金。 3 、十七年金融短期公债以建设金融事业为名，于1 9 2 8 年1 0 月开始募集，总额 3 0 0 0 万元，年息8 厘。由财政部指定以关税内德国退还赔款余款为担保品。到1 9 3 2 年1 月底，已还本付息7 次，尚欠本金2 3 7 0 万元。 4 、十七年金融长期公债财政部为整理先前汉口中央银行钞票及财政部在汉所借 中国银行、交通银行钞票，于1 9 2 8 年1 1 月起开始发行，总额4 5 0 0 万元，年息2 厘半。 由财政部指定关税余款为担保。到1 9 3 2 年1 月底，已付息6 次，尚来到还本之期。1 9 3 2 年整理案内规定仍按原案办理。 5 、十八年赈灾公债1 9 2 7 年以来，西北及其他各省发生灾荒，为赈灾于1 9 2 9 年 1 月起开始募集，共发行1 0 0 0 万元，年息8 厘，以芙税增加收入为担保。至1 9 3 2 年1 月底，已还本付息6 次，尚欠本金7 0 0 万元。 6 、十八年裁兵公债以实行裁兵及抵补编遣期内预算不足为名于1 9 2 9 年2 月起发 行，共5 0 0 0 万元，年息8 厘。指定以关税增加收入为担保。至1 9 3 2 年1 月底已还本付 息6 次尚欠本金3 5 0 0 万元。 万元，后政府以续发江海关二五国库券如数换回不再发行。贾上毅：民国续财政史( 四) ，第3 1 3 页。 l o 一 堡旦奎堂堡圭笙塞 7 、续发卷烟税国库券1 9 2 9 年3 月发行，以充政府预算不敷之用，定额2 4 0 0 万元， 月息8 艟。以卷烟税为担保，于1 9 3 2 年1 月底本息全数偿清。 8 、疏浚河北省海河工程短期公债财政部以河北省海河有整理之必要，y - 1 9 2 9 年 5 月发行公债4 0 0 万元，月息8 厘专充疏浚河北省海河工程及收用土地等费用。以滓 海关值百抽五税收项下附征8 之收入作抵，由财政部委托津海关二五附税国库券基金保 管委员会代为保管。到1 9 3 2 年1 月底还本付息5 次，尚欠本金3 0 0 万元。在1 9 3 2 年整 理案中规定仍按原案办理。 9 、十八年关税库券财政部为整理税款及抵补整理税款期内不敷之用， 1 9 2 9 年 6 月发行，共4 0 0 0 万元，月息7 厘，以关税增加收入为担保。到1 9 3 2 年1 月底，已付 本息3 2 次，尚欠本金2 1 ，4 2 1 ，5 0 5 元。 l o 、十八年编遣库券财政部为筹此编遣费及编遣期期间军费不敷之用，1 9 2 9 年 9 月发行，共7 0 0 0 万元，月息7 厘。以关税增加收入为担保。到1 9 3 2 年】月底，已付 本息2 9 次，尚欠本金4 9 7 0 万元。 1 1 、十九年关税公债1 9 2 7 年1 月1 日，武汉国民政府为摧理湖北金融，曾发行整 理湖北金融公债2 0 0 0 万元，实际发行6 0 0 余万元，偿还期限定为三年。1 9 3 0 年已届偿 还期，财政部为换会此债券及偿还结欠后备债款，于1 9 3 0 年1 月发行，共2 0 0 0 万元， 年息8 厘，以关税增加收入为担保。到1 9 3 2 年1 月底已还本付息4 次，尚欠本金1 6 0 0 万元。 1 2 、十九年卷烟税库券中原大战爆发前夕，南京国民政府为筹措急需军用款项， 于1 9 3 0 年4 月发行库券2 4 0 0 万元，月息8 厘，以卷烟税为担保。至1 9 3 2 年1 月底 已给付本息2 2 次，尚欠本金1 3 4 4 万元。 1 3 、十九年关税短期库券以调节金融财政为名于1 9 3 0 年8 月发行8 0 0 0 万元，月 息8 厘。以关税增加收入为担保。时值中原大战期间，政府军费需款迫切，这笔库券收 入的真正用途是不言而喻的。到1 9 3 2 年1 月底，已给付本息1 8 次，尚欠本金6 3 6 8 万元。 1 4 、十九年善后短期库券中原大战结束后，南京国民政府以善后为名于1 9 3 0 年1 1 月库券5 0 0 0 万元，月息8 厘，以关税增加收入为担保。到1 9 3 2 年1 月底，已还本付息 1 5 次，尚欠本金4 1 6 0 万元。 】5 、二十年卷烟税库券财政部因1 9 3 0 年所发善后短期库券仍不敷用加以军政各 费待发，为办理善后，周转国库，于1 9 3 1 年1 月发行发行库券6 0 0 0 万元，月息7 厘， 以财政部所收卷烟统税为担保。至1 9 3 2 年1 月底，已付本息1 3 次，尚欠本金5 2 1 4 万元。 1 1 复旦大学硕士论文 1 6 、二十年关税短期库券财政部以值税收淡月，为国库周转，1 9 3 1 年4 月发行短 期库券8 0 0 0 万元，月息8 厘，以关税增加收入为担保。至1 9 3 2 年1 月底，已付本息1 0 次尚欠本金7 2 0 0 万元。 1 7 、二十年统税短期库券1 9 3 1 年6 月，财政部因国库支绌，为补助军政各费，于 1 9 3 1 年6 月发行库券8 0 0 0 万元，月息8 厘，以财政部统税署征收卷烟税余款及棉纱， 麦粉等税为担保。到1 9 3 2 年1 月底，已还本息8 次，尚欠本金7 3 6 0 万元。 1 8 、江浙丝业公债财政部为救济并改良江浙丝业，丁1 9 3 1 年4 月发行，原定发 行8 0 0 万元，实际发行6 0 0 万元，月息8 厘，以江浙两省丝出口附税为还本付息之基金， 另组江渐丝业公债基金保管委员会保管。至1 9 3 2 年1 月底，已还本金3 0 万元，并照付 第一次利息。 1 9 、二十年盐税短期库券财政部为补充国库之用于1 9 3 1 年8 月发行，总数为8 0 0 0 万元，月息8 厘，以国库征收之盐税为担保。到1 9 3 2 年1 月底，已付还本息6 次，尚欠 本金7 5 2 0 万元。 2 0 、_ 二十年赈火公债1 9 3 】年9 月各省发生空前严重水灾为拯救灾民发行。原定 额8 0 0 0 万元，实际只发行了第一批3 0 0 0 万元，年息8 厘，以盐税统税为担保。至1 9 3 2 年1 月底，尚欠本金2 8 5 0 万元。 2 1 、二十年金融短期公债以调节金融为名发行，于1 9 3 1 年底发行，共8 0 0 0 万元， 年息8 厘，以庚子赔款德国部分为担保。实际上九一八事变爆发后，南京国民政府债信 发生严重危机，以发行内债弥补财政赤字的做法客观上很难进行，这笔公债自发行后到 年底也朱上市，只以其中一部分抵押于银行钱庄。到1 9 3 2 年1 月底，尚未到还本付息之 期。1 这些债券的发行在弥补政府赤字、维持财政平衡方面发挥了重要的作用，内债与税 收一起成为政府财政的主要挹注。据统计，1 9 2 7 1 9 3 1 五年中内债收入占到政府全部债 款收入的8 0 一9 0 ，与政府总收入( 包括债款收入) 相比而言，各年平均也占到2 3 - 2 4 ， 而同期军务费和债务费在国民政府的财政支出中的比例平均每年高达7 5 以上，：随着新 债发行额的日益增加，用于还债的费用在政府财政支出中的比重，由1 9 2 7 年度的1 4 8 贾i ：毅： 民国续财政史( 四) ，第31 2 - 3 3 8 页；中华民国史档案资料汇编第五辑第一编，财政 经济( 三) 内债之附录部分，第2 4 9 0 4 7 1 5 1 9 页；“周民政府麻付内债本息统计表及说明”，f ：海 浙江兴业银行调查处编制1 9 3 2 年2 、3 月份，银行周报，第1 6 卷第1 1 号。 2 杨荫溥： 民国财政史，中国财政经济出版社1 9 8 5 年版，第6 0 6 l 页，第7 0 页 增至1 9 3 1 年度的3 9 5 ，- 构成新的财政负担。造成这种财政负担的原因大致可从三个 方面来考察： 首先从内债发行的结构和其票面利率来看：1 9 3 2 年内债整理前，南京国民政府财 政部已发行了2 5 种债券，总额达l o 0 4 亿元其中库券占1 4 种，发行额为6 8 3 亿元； 公债占】1 种，发行额为3 2 1 亿元，库券发彳于黉为公债的两倍。2 造成这种以库券为主、 公债为辅的内债发行状况的原因，在于两者在获利和流通性质方面存在的差别。公债通 常每半年还本付息一次，利率大多为年息8 厘；而库券按月还本付息，多为月息8 厘( 合 年息9 6 厘) ；购买库券可以在短期内获利，收回资本，所以库券较公债更易为投资者所 接受。为此，南京国民政府财政部基本以库券作为其内债发行的主要形式。应当指出， 政府发行公债、库券的利率均高于市场的普通投资生产率，以此吸引投资者购买。这样 的债券发行结构及其不合理的债券利率，成为政府日后债务负担的最初原因。 其次，南京国民政府时期内债发行办法也比较特殊：既不是由政府直接发行，也不 是由银行承购转售，而是通常先以所发债票( 在债票尚未印就，而又急需款项时甚至以预 约券的形式) 向上海的银行或钱庄订立借款合同，进行抵押借款。合同规定用作抵押品的 政府债票通常按票面价格的5 到7 折抵借现款，利息为8 厘至1 分不等。3 当政府无力收 回押品时，银行或钱庄在获得财政部同意后，可将手中所持债券按一定折扣或向市场抛 售，或自身购置持有。政府从债券发行中实际获得的收入额远低于债券票面数额，据一 般估计，政府所获数额约占到其发行数额的5 0 一6 0 左右，4 但还本付息仍须按其票面价 格而非