（管理科学与工程专业论文）污水处理特许经营资产管理研究.pdf

中文摘要 城市污水处理需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够，必须对传 统的污水处理事业投资运行机制进行改革。本文首先介绍了我国城市污水处理事 业的现状及存在问题，并对产生这些问题的原因作了分析，指出特许经营是拓宽 污水处理事业投融资渠道，提高污水处理设施运行效率的新的经营制度。 在实施城市污水处理特许经营的过程中，资产管理是很重要的一方面。本文 重点研究了在b o t 项目的资产建设阶段、t o t 项目的资产转让阶段、特许经营 期满资产移交阶段如何做好资产管理。 b o t 项目的建设阶段，是污水处理厂资产的形成阶段，这一阶段的重点要 做好资产建设的质量、进度和投资以及竣工验收几个方面的管理。在t o t 项目 的转让阶段，土地使用权、债务等因素直接影响资产转让价格和污水处理价格， 关系到居民、政府和投资人的切身利益，文中对这些因素的管理进行了详细分析。 对于特许经营期满的资产移交管理，本文建立了模糊综合评价模型，并阐述了移 交的范围及过程。 最后，本文通过案例研究，分析了资产转让过程中关键因素的不同处理方式 对污水处理价格的影响。 关键词：污水处理特许经营资产管理模糊综合评价 a b s t r a c t t h ef f l l o l m o u si n v e s t m e n to fc i t ys e w a g et r e a t m e n ti sf a rb e y o n dt h eb o u n d so f g o v e r n m e n t sf i n a n c i a lp o w e r i ti sn e 傥s s a r yt or e f o r mt h ei n v e s t m e n ts y s t e mo f t r a d i t i o n a ls e w a g et r e a t m e n tu t i l i t i e sa n di n t r o d u c ef r a n c h i s e do p e r a t i o n t h i sp a p e r c o m p r i s i n gt h r e ep a r t si sf o c u s i n go na s s e t sm a n a g e m e n to ff r a n c h i s e do p e r a t i o no f s e w a g ep l a n t ： i nt h ef i r s tp a r t ，t h ea u t h o ri n 拄o d u c e st h es t a t u sq u oa n dp r o b l e m so fs e w a g e t r e a t m e n tu t i l i t i e so fc h i n aa n da n a l y z e st h ec a l l f o rt h o s ep r o b l e m s ，p o i n t so u t f r a n c h i s eo p e r a t i o ni sa ne f f e c t i v em e a n st ob r o a d e nf i n a n c i n gc h a n n e la n dr a i s e o p e r a t i o ne f f i c i e n c y f o l l o w i n gt h a t , t h ea u t h o rg i v e sag r e a te m p h a s i so na s s e t sm a n a g e m e n to f d i f f e r e n tp h a s e so f b o t t o t i nt h eb u i l d i n gp h a s eo f b o t , t h eq u a l i t ym a n a g e m e n t s c h e d u l em a n a g e m e n t ，i n v e s t m e n tm a n a g e m e n ta n dc o m p l e t em a n a g e m e n to fp r o j e c t c o n s t r u c t i o na l eo fg r e a ti m p o r t a n c e i nt h et r a n s f e rp h a s eo ft o t , s o m ek e yf a c t o r s s u c ha st h el a n du s u f r u c tm a n a g e m e n t , t h ed e b tm a n a g e m e n t , e t e r e l a t e dt ot h ep r i c e o fs e w a g et r e a t m e n ts e r v i c es h o u l db ep a i dm o s ta t t e n t i o nt o w h e nt h ef r a n c h i s e d o p e r a t i o ni se x p i r e d ，g o v e r n m e n ts h o u l de v a l u a t et h es e w a g ep l a n tw h i c hw i l lb e t r a n s f e r r e db a c k af u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm o d e li sp r e s e n t e da n dt h e p r o c e d u r eo f t r a n s f e ri se x p a t i a t e di nt h i sp a p e r i nt h ee n d ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ek e yf a c t o r si n f l u e n c eo nt h ep r i c eo fs e w a g e t r e a t m e n ts e r v i c ei nt h et r a n s f e rp h a s eo f t o tt h r o u g hac a s es t u d y i n g k e yw o r d s ：s e w a g et r e a t m e n t a s s e t sm a n a g e m e n t f r a n c h i s e do p e r a t i o n f u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤盗盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：彳童钾 签字日期： 妒年，月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫洼盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 彳善丑厶r 签字日期：沙钐年，月多日 导师签名列夕l 毒 签字日期：) 卯二年，月占日 第一章污水处理事业 第一章污水处理事业 1 1 市政公用事业概况 污水处理事业属于市政公用事业的一种。城市市政公用事业是伴随着城市 化、工业化和现代化而产生发展起来的，它成为人类社会一个不可或缺的产业门 类，也是城市化和城市现代化的一个重要的基础产业。 对于公用事业，很难有一个非常明确和公认的定义，美国加利福尼亚州公 用事业法典规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的 电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道 公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等；我国国家工商行政管 理局发布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定中，则将公用企业定 义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营 者。但与之相对应的是，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定第二条 规定，“城市市政公用事业包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处 理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等”，将各路专家经常举 例说明的“电力”和“通信”行业排除在外。按照目前流行的说法，公用事业，英文 为p u b l i cu t i l i t i e s ，是指那些涉及公共利益及有限公共资源配置并具有自然垄断 特点的行业。 所谓自然垄断行业，是指规模经济明显，单独一个企业能够比多个企业更有 效地提供某种产品全部产出的行业。如电信、电力、邮政、铁路运输、自来水、 污水处理等都是典型的自然垄断行业。自然垄断行业一般具有以下几方面的特 征： 1 、具有传输产品或服务的网络系统。铁路、自来水、排水、电力、煤气、 集中供热等自然垄断产业都具有网络( n e t w o r k ) 特征，即生产企业必须借助于 传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用 企业生产的产品或服务。城市污水集中处理是通过城市排水管网，将收集到的污 水送到污水处理厂进行集中处理。 2 、生产具有极大的范围经济效益。所谓范围经济效益，是指企业的联合生 产销售比单独生产销售能极大地节省费用。在大部分自然垄断产业领域，由于存 在着生产和配送方面巨大的规模经济效益，如果企业各自进行单独生产和销售的 第一章污水处理事业 话，将会形成在生产设备和配送系统上的巨额重复投资，造成资源的极大浪费。 因而，只有通过联合生产或联合销售，才能使固定的生产设备和配送装置得到充 分利用，从而极大地节省生产和销售费用。 3 、生产或服务的基本技术经济标准具有统一性。由于存在着生产和配送方 面的经济效益和范围经济效益，因此在大多数自然垄断产业领域内，其产品或服 务的基本技术经济标准必须实现统一。 4 、存在大量沉淀资本。自然垄断产业固定资本由于有很强的长期使用性质， 折旧需要较长时间，同时又很难将这些设备转用于其他用途。因此，固定成本的 沉淀性很大( 即不可移动或转作它用) ，这是形成自然垄断产业进入壁垒的重要 因素。例如，污水集中处理的管网投资额度巨大，动辄数百万、上千万，甚至数 亿，且投资具有沉淀性。因而，任何无序竞争都可能对行业和社会带来巨大的损 失，并将导致社会资源的极大浪费。 5 、商品和服务的需求弹性小，且具有公共性。大多数自然垄断产业商品是 公众所需要的基本服务。因而，普遍服务特征也是自然垄断产业的基本要求。 我国的市政公用事业还具有以下特点： 1 、国有、垄断、行政性质强、运营效率低 我国的市政公用事业长期以来是以由国家或地方政府投资建设为主的领域， 具备极强的地域垄断特征，企业的运行也带有浓烈的行政色彩，一直受到政府的 干预和支持，甚至政企合一的情况在部分地区依然存在。因此，该行业有着独特 的契约性质：因国家投入的巨额专用投资所造成的沉淀成本使其很难通过市场竞 争机制获得优良绩效。相反，公用事业目前的运营者获取更多利润的手段并非通 过提高服务质量和生产效率低廉的价格、良好的服务，而是寄希望于政府的行政 干预。这造成了大部分的公用事业行业生产效率低下，国有大企业病征严重，其 低质量的服务也使公用事业行业成为被公众投诉的热点。 2 、过去的福利特征严重影响企业发展 公用事业行业的市场化始终无法彻底进行，在很多相对落后的省份，公用事 业行业具有的上述国有垄断特征的另一面是居民将这些行业看成福利行业，某些 效益不好的企业( 尤其是国企) 也是利用其它政治影响迟交或不交费用，因此该 行业收费不力的情况严重，尤其在污水处理行业已经严重到影响部分企业正常运 行的地步。 3 、相对稳定的经营环境和现金流使其成为投资热点 由于城市公用事业经营环境和产品供需关系稳定，不易受经济周期波动影 响，使这个行业本身具有地方垄断和回报稳定的特点。同时，由于国家近几年对 环境保护和城市化的重视和投入，以及国内配套法制建设的逐步健全和城市经济 第一章污水处理事业 水平的逐渐提高，通过转让后的体制改革和法律约束可以使前文中许多在国有体 制下无法解决的难题逐步克服。因此，随着改革的深入，城市公用事业越来越获 得了国内外资本市场的青睐，成为稳健型企业、上市公司和各种投资基金追逐的 对象。 1 2 我国城市污水处理事业的发展 水是人类生存和社会发展的重要物质基础，是一种有限的，无可替代的宝贵 资源，也是实现经济社会可持续发展的重要保证。城市污水或称城市废水，是水 资源利用过程中引起的副产品，它主要是指由城市企事业单位和居民排放的“混 有大量液态或固态污染物质以致不能正常使用的水。”这里的污染物质是指进入 水体将降低、改变水质，以致直接或间接地危害人们的健康和财产或者动植物的 生长和繁殖的物质。 城市污水处理系统主要由三部分组成：收集和输送城市污水、雨水的排水管 道系统，污水处理系统，污水深度处理和再利用系统。根据对污水的处理程度， 一般划分为三级：由格栅和沉砂池、预沉池组成的一级处理系统，主要去除污水 中呈悬浮状态的固体污染物；以活性污泥法和生物膜法等生物处理技术为主体的 二级处理，可大幅度地去除污水中呈胶体和溶解状态的有机污染物质；以污水回 用和防止水体富营养化为目的的三级处理( 深度处理和再利用系统) 。 我国城市污水处理事业发展较晚。解放初期我国工农业生产刚刚起步，污水 污染程度很低，且提倡利用污水进行农业灌溉，所以全国仅有几个城市建设了近 十座污水处理厂( 还包括1 9 2 1 1 9 2 6 年间外国人兴建的3 座污水处理厂) ，在处 理工艺上有的还是一级处理，处理的规模也很小，每天只有几千m 3 ，最大的也 只有每天5 万i n 3 左右，致使污水处理技术和管理水平处于较落后的状态。 随着工农业生产的不断发展，人民生活水平的逐步提高，城市污水的成分也 随之而变化，污染程度由低向高逐渐演变，一些发达的资本主义国家由于污水的 污染，使人民身体健康受到威胁的沉痛教训( 如，日本骨疼病、水俣病的出现) ， 引起人们的关注和我国政府的高度重视，我国开始建立了国家级环保组织( 国务 院环境保护办公室) ，大学也陆续设置环境工程系或环境工程专业，国务院环保 办投资在天津兴建污水处理试验厂( 天津市纪庄子污水处理试验厂) ，7 0 年代末 开始兴建，处理规模为一级处理o 1 岔，s ，二级处理o 0 2 5m 3 s 。北京高碑店污水 处理试验厂也先后运行。国家和地方都为筹备建设国内大型污水处理厂做前期工 作，天津市政府与建设部及有关部委率先决定建设天滓市纪庄子污水处理厂，并 于1 9 8 2 年破土动工，1 9 8 4 年4 月2 8 日竣工投产运行，处理规模2 6 万m 3 d 。纪 3 第一章污水处理事业 庄子污水处理厂是我国第一座大型城市污水处理厂，其设计、施工、管理的成功 经验，为我国大型城市综合污水处理厂的建设起到了工程建设的示范作用，也为 我国8 0 年代污水处理事业大规模的发展起到了奠基作用。 国家“七五”、“八五”、“九五”科技攻关课题的建立，使我国污水处理的新 技术、污泥处理的新技术、再生水回用的新技术都取得了可喜的科研成果，某些 项目达到国际先进水平。随着改革开放大好形势的不断深入，我国的污水处理事 业也得到了迅速的发展。国外污水处理新技术、新工艺、新设备被引进到我国， 由过去只具有去除有机物功能的污水处理工艺技术发展为具有除磷脱氮多功能 的工艺技术，国外一些先进的、高效的污水处理专用设备进入了我国污水处理行 业的市场。 由于建设大型城市污水处理厂的投资很大，我国的建设资金有限，无法适应 水污染治理的需要，为此引进国外资金成为建设污水处理厂资金的重要组成部 分，从而也加快了我国城市污水处理厂的建设速度。一批大型的城市污水处理厂 利用国外贷款项目相继建成投产。如：我国2 0 世纪最大的污水处理厂北京高碑 店污水厂，处理规模一期5 0 万m 3 d ，二期可达1 0 0 万m 3 d ：杭州四堡污水处理 厂处理规模为6 0 万m 3 d ；天津东郊污水处理厂、成都三瓦窑污水处理厂、沈阳 北部污水处理厂、郑州王新庄污水处理厂处理规模均为4 0 万m 3 d 。这些大型污 水处理厂的建设标志着我国污水处理事业的不断壮大，标志着污水处理技术在我 国发展的成果，标志着我国政府对污水处理事业的重视，也标志着我国污水处理 事业发展到了一个崭新的阶段。 第二章我国污水处理事业存在问题及原因分析 第二章我国污水处理事业存在问题及原因分析 我国的水污染严重，污水处理事业起步晚，基础差，要求高。建国以来，由于 受国情的限制及人们的环保意识落后的影响，建国初期污水处理没有形成行业， 到8 4 年才开始缓慢发展，处理率长期在5 徘徊，造成污水处理事业严重落后。 直到1 9 9 6 年全国仅有污水处理厂1 6 9 座，日处理能力4 6 6 万吨，占总排水量的 9 ，即使这样还有大多数污水处理厂达不到设计能力，更有甚者由于种种原因 停产，可见我国污水处理基础差，水平低。整体而言，目前我国城市污水处理发 展处于起步阶段，和最终目标仍有不小的差距。 2 1 城市污水处理事业现存的主要问题 2 1 1 政策、法律体系不完善 l 、产业化的规范性政策不完善 首先，地方关于产业化的方向性政策不够明确，仍有大部分省市政府至今未 制定下达相关文件，明确城市污水处理产业化、市场化方向的第一步工作仍未完 全到位。各地的产业化推进缺乏结合实际的系统性规划，具体实施过程中存在盲 从、混乱的现象。其次，中央及各地相关政策规定中仍有缺项，如缺乏政府对于 企业投资与财务的监管政策，缺乏对各项资产( 特别是管网系统) 投资结构的明 确规定等。 2 、激励机制不落实，优惠政策不明确 激励机制是推动产业化发展的重要手段，在一定意义上也表现为政府对污水 处理行业的政策性补贴。但在中央制定相关政策中没有涉及污水处理行业转制后 的营业税或所得税优惠问题，改制后的城市污水处理企业税负压力较大。建设部 等四部委关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见中指出，政府对城 市污水处理企业以及项目建设的生产用电按优惠用电价格执行。但在实际中，各 地没有明确的规定生产用水用电优惠的具体实施细则，致使部分企业能源消耗费 用比重较大。 3 、缺乏有力的法律、法规保障 现有关于城市污水处理产业化的文件多为指导性意见，法律效力较低，缺乏 从法律层次上对产业化、市场化方向的明确肯定与规定。产业化的一系列配套政 第二章我国污水处理事业存在问题及原因分析 策，如税收优惠、特许经营、收费手段等都没有在法律、法规中得到确认、规范 与保障。 2 1 2 产业主体及市场发育欠缺 1 、产业分散、规模不足，企业改制滞后 全国5 3 7 座污水处理厂分布于6 0 0 多个城市，产业分散、规模不足，无论是 企业还是行业整体都缺乏规模效应；信息封闭、管理落后、各自为政、没有统一 的行业协会，行业内本来就有限或薄弱的资金、人才、技术、设备、培训等资源 不能实现有效的调配和流动。目前全国仍有大部分城市的污水处理单位没有实现 完全的企业化运作，政企不分、政事不分、效率低下的现象普遍；部分已转制的 企业，也存在一些问题，比如冗员过多效率低下造成成本增加，政府难以承担企 业转制过程中由于人员安置等原因所引发的改革成本，企业化后必须计提折旧致 使企业发展的压力加大等。我国城市污水处理产业缺乏有力的市场主体，企业主 体经验和规模不足、产业集中度不高，缺乏竞争力。 2 、市场竞争不规范 城市污水处理产业化发展处于起步阶段，还未完全形成公平竞争的市场环 境，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义较严重。部分地方政府在投资多 元化政策中，给予外资企业以“超国民”待遇，国内企业与国际企业不能公平竞 争。 3 、产业链发育不健全，缺乏与相关行业的横向战略联盟 我国污水再生利用环节发展速度缓慢，发展规模较小，制约了污水资源化， 影响了整个产业链的良性循环。同时，城市污水处理是个相对垄断且综合性的产 业，其发展需要包括投资、设计、建设、运营、技术设备配套以及咨询、服务等 在内的各产业单元的相互配合。研究国际著名水务集团的特点不难发现：国际水 务投资都是以战略联盟形式组成的，是集合了投资、工程、运营、服务等领域国 际巨头的优化战略组合体的联合扩张。而我国目前与污水处理行业相关的设计、 咨询、技术设备制造等行业发展程度不一，缺乏横向的强强联合。 2 1 3 收费制度实施不到位 1 、开征面小，收费率较低 截至2 0 0 2 年底，全国仍有5 0 8 的城市未开征污水处理费；除直辖市和西 藏自治区外，收费面最低的是湖南省，仅为1 3 8 。全国污水处理费的收缴率为 6 8 2 ；不同省市中，收缴率最低的河北省为3 6 9 。 2 、收费总量不能有效支撑运营 6 第二章我国污水处理事业存在问题及原因分析 以山东省为例，污水处理厂运转费用严重不足，不能满负荷运转，时开时停 或半运行。目前运转正常的盖家沟、海泊河等污水处理厂，总运行成本约1 1 2 元立方米，但全省平均污水处理收费标准为0 3 1 9 元立方米，仅占成本的2 8 5 。 据初步估计，三峡库区1 9 座污水处理厂年运行经费需6 8 0 0 万元( 不含折旧) ， 而2 0 0 2 年库区1 3 个区县实际征收污水处理费只有1 2 1 6 万元，运行经费缺口5 6 0 0 万元。 在开征面小、收费率低、总量不足的情况下，想要实现投资主体多元化、运 营主体企业化、运行管理市场化是有较大难度的。 2 1 4 政府监管体系不完善 1 、行业管理部门管理错位 部分地方政府把招商引资作为其在产业化过程中的首要或唯一任务，偏离了 效率和效益的根本目标，过多地关注项目投资和建设，强化资产管理职能，相对 忽视对于安全、稳定和高效率运营的监管，形成管理上的错位。 2 、行业监管部门管理缺位，监管薄弱 政府行业监管工作不到位，缺乏有效手段，存在政府监管缺位、失效的潜在 危机，如对污水处理企业运营成本和绩效缺乏具体监管，对企业实际运行情况及 其技术路线实施情况缺乏监督与反馈，对企业利益和公众利益缺乏有效协调等。 3 、地方行政管理体制混乱 大部分省市政府污水处理行业监管部门为建设部门，小一部分城市是由从水 利部门转变而成的水务局负责行业监管，这不利于政策的纵向贯彻执行、管理以 及信息交流。在城市污水处理产业化过程中，部分城市没有明确规定牵头部门， 责权利不清晰，致使在实际管理过程中出现了政出多门、管理真空，甚至是部门 间争夺、抢占权力的现象。 2 1 5 投融资体制存在问题 1 、融资主体问题 城市污水处理行业内缺乏优秀的企业资本主体，大部分企业缺乏良好的业绩 与信誉，一方面不具备在资本市场上融资的资格，一方面又没有足够的资金进行 投资，而且除了政府政策性贷款之外，企业在金融领域也缺乏信贷基础。 2 、资金来源、融资渠道问题 政府资金是城市污水处理行业建设的主要资金来源，但目前政府资金来源有 限，形式单一。发行市政债券是发达国家广泛采用的方法，但是目前根据我国预 算法的规定，地方政府不能发行市政债券，而且许多地区也不具备发放市政债 第二章我国污水处理事业存在问题及原因分析 券的实力与信誉。设立专项基金也是政府保证污水处理项目建设的重要途径，但 是我国还没有设立类似的专项基金。 由于财政能力有限，缺乏足够的资金保障，部分城市政府为了盘活存量资产、 获得大量资金，进行盲目地变现。变现过程中，出现忽视对资产性质的分析、缺 乏合理收益率的研究、甚至忽略对投资方的资质审核等现象。 企业主体融资渠道不畅。股票市场、企业债券、商业信贷等融资手段诸多政 策和管理障碍，融资成本高、资本特征不能适用污水处理产业特征的需要。 3 、资金使用问题 政府资金作为污水处理项目的主要资金来源，在使用过程中普遍存在浪费、 效率低下的问题。由于不科学的规划和失当的项目决策，重复建设和建成后闲置 无用的设施大量存在，使得污水处理设施供给不足和利用不充分的现象同时并 存。污水处理项目投资经常超标，一些建成项目质量低劣、设备不符合标准，常 常需要返修或重建，又带来巨大的资金浪费。 2 2 原因分析 2 2 1 政策法规不完善的原因 首先，城市污水处理产业化是新事物，各项法规、政策需要通过实践不断的 完善；其次，部分地方政府对于自身在改革过程中的职能与定位有认识上的误区， 一些需要地方根据实际情况制定的具体实施政策没有落实，甚至一些地方对城市 污水处理产业化发展仍有顾虑，被动、消极地推行产业化；再次，由于各地污水 处理产业化的基础及发展所处阶段不同，各地政府对于产业化的理解和认识会有 所区别，对于产业化发展的规划部署及政策需求也不尽相同，这也会影响各地制 定和出台产业化政策的积极性和进程。 2 。2 2 产业主体及市场发育欠缺的原因 我国城市污水处理产业主体和市场之所以发育欠缺，主要是由于目前我国城 市污水处理行业仍处于产业化发展的初级阶段，企业、政府都处于转型过程中， 各项规章制度仍不完善，多年来事业化运作所留下的影响还未消除。产业主体仍 处于企业化改制过程中，现有的污水处理企业多是从原来的事业单位转变而来 的，缺乏独立运营的经验和市场运作理念，企业发展基础较差。政府处于转型初 期，在角色定位及职能实施仍不到位，对企业行为还有一定程度的行政干预；政 府对于产业规模、产业组织的发展方向认识不明确，大型城市尤其是特大型城市， 8 第二章我国污水处理事业存在问题及原因分析 在城市层面上进行以打破垄断为目标对污水处理行业的简单拆分，不利于本来就 很弱小的企业主体的成长，破坏城市污水处理业已经非常脆弱的产业组织结构； 对于市场缺乏监督与管理，甚至出现不对等的差别待遇，影响了国内企业和市场 的健康发展。另外，我国行业协会没有切实的发挥作用也是制约产业主体和市场 发育的重要原因之一，城市污水处理行业至今没有专门的行业协会，政府、企业 与公众间缺乏有效的桥梁。 2 2 3 收费制度不到位的原因 第一，部分地方被动地出台收费政策，忽视政策的连续性和制度的实施，或 者没有具体实施，或者以极低的收费标准过渡性地实施，导致收费政策实施强度、 深度不够； 第二，地方承受能力有限，对于一些经济支付能力较低的不发达地区( 如西 北地区) 和一些国家对其城市污水处理的要求远高于其他地区的重点地区，要求 用户1 0 0 的负担污水处理成本是不现实的； 第三，部分城市污水处理费不能保证专款专用，污水处理费多由自来水公司、 水资源管理部门代收后交财政专户，然后拨付给污水处理厂，中间环节多，存在 挤占、坐支污水处理费的现象；如山东省部分县市还将污水处理费列为预算外资 金统筹对象，统筹高达3 0 ，使得原本就不足的污水处理费更加紧张； 第四，由于缺乏相关法规，征收部门无法解决欠费、逃费、拒缴等问题，如 辽宁省污水处理欠费、漏收部分占应收的1 3 ； 第五，收费缺少有效载体，责任不清，特别是自备水源的污水处理费收取， 自备水源污水处理费的征收主体一般是水资源管理部门，但水资源管理部门主要 负责征收水资源费，相对较忽视污水处理费的收取，而且与污水处理行业监管部 门信息不对称，不利于自备水源污水处理费的收取；同时，由于水资源费较低， 使得用户倾向于使用自备水源，这又间接影响了污水处理费的收缴。 2 2 4 政府监管体系不完善的原因 第一，政府对产业化发展目标及自身定位认识不清，行业监管部门普遍忽略 公众责任部分，“甩包袱”思想较严重。延续原来对直属事业单位的管理思路， 出身于建设领域的行业监管部门更多地关注污水处理设施建设的投资、质量和验 收，忽略对新市场化投资主体的运营过程、服务质量的监管；一些出身于水利部 门的行业监管部门对行业相对生疏，缺乏管理思路与手段，热衷于“一龙治水” 的管理理念，少有考虑行业监管中公众责任的要素。 第二，贫乏监管能力和手段。政企分开后，政府无法找到有效行使监管职能 9 第二章我国污水处理事业存在问题及原因分析 的手段，致使一些监管工作没有落到实处而流于形式。如除质量标准外，没有服 务性规范与标准以及企业运营绩效考核体系，从而缺乏对于企业的运营水平、企 业真实成本的控制与把握。 第三，缺乏对政府的监督公众监督、政府上下级间纵向监督。没有第三 方对政府监管的合理性和有效性进行公正的评判和监督，政府上下级部门间纵向 的监督也缺乏力度，政府部门在监管过程中所暴露的问题不能及时得到反映与改 进，影响监管效果乃至城市污水处理产业化发展的进程与方向。 2 2 5 投融资体制原因 首先，国家投融资法律、政策不完善。由于我国污水处理事业传统上依赖政 府投资，相关投融资法规不健全。另外国家对于某些融资方式的限制过严，使本 来已非常狭窄的融资渠道缺乏拓展的空间。 其次，企业主体发育欠成熟。许多企业还没有真正完成转制，实现政企分开， 既没有合格的业绩水平，也没有相应的独立经营、财务、人员制度，在资本市场 上缺乏融资能力和吸引力，不能满足上市或发行企业债券的资格条件。 再次，部分地方政府对于政府在投融资领域中的定位存在认识上的偏差，同 时缺乏对于资金使用情况的监督。产业化发展并不意味着政府投资的退出，但部 分政府盲目变现或过分依赖社会资本，宣称不再对城市污水处理进行投资，据此 形成的投资结构是不合理的。同时政府资金使用过程的合理性缺乏监督，低效率 和浪费的现象没有能够被及时发现和纠正。 1 0 第三章污水处理特许经营 第三章污水处理特许经营 针对我国包括污水处理在内的市政公用事业的弊端，以及市政公用事业发展 的需要，建设部于2 0 0 2 年1 2 月2 7 日发布了关于加快市政公用行业市场化进 程的意见，提出放开公用事业领域，引入特许经营制度，并于2 0 0 4 年3 月1 9 日颁布了市政公用事业特许经营管理办法，以法规的形式规范了公用事业特 许经营的程序及管理、监督办法，该办法于2 0 0 4 年5 月1 日开始施行。 市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争 机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项 市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。 3 1 污水处理事业特许经营的方式 目前我国污水处理事业引入特许经营，主要采用两种基本方式：b o t 和 t o t 。 3 1 1b o t b o t ( b u i l d - - o p e r a t e - - - t r a n s f e r ) ，即“建设一经营一移交”。它是一种私营 机构参与市政公用设施的开发和运营的方式，也是一种新型的利用私人( 民营) 资本进行市政公用设施建设的项目融资方式。具体作法是，由与项目有关的单位 ( 承建商、运营商、用户) 组成的财团成立一个股份组织，对项目的设计、咨询、 供货和施工实行一揽子总承包，且在项目竣工后在特许权规定的期限内进行经 营，向用户收取费用，以回收投资、偿还债务、赚取利润，达到特许权期限后， 财团将项目无偿交给主办国或公共部门。 具体到污水处理事业，b o t 适用于新污水处理厂的建造。政府与投资人( 一 般为非官方资本) 注册的项目公司签订污水处理项目特许经营权协议，将污水处 理项目的建设和投产后一定时间内( 即特许经营期) 的经营权交给项目公司，由 该项目公司自行筹集资金进行项目建设和经营，在特许经营期内项目公司通过运 营污水处理设施，提供污水处理服务收取污水处理费，收回投资成本并取得合理 利润，经营期满后将污水处理设施无偿移交给政府。 污水处理事业b o t 方式的组织结构简图如下： 第三章污水处理特许经营 3 1 2 t o t 图3 - 1 污水处理事业b o t 结构简图 t o t 方式是b o t 方式进入中国以后的一个发展，也是国际先进经验与国内 实际情况相结合的产物。t o t ( t r a n s f e r - - o p e r a t e - - - t r a n s f e r ) ，意思是“转让一 经营一移交”，是指用私人资本或资金购买某项资产( 一般为公益性资产) 的产权和 ，或经营权，购买者在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回 报，再将产权和或经营权移交给原产权所有人。 具体到污水处理事业，t o t 主要适用于已有污水处理设施的特许经营。政 府将己建成的污水处理设施进行资产评估，通过公开招标的方式选择投资人，将 污水处理设施资产转让给投资人并授予其特许经营权。在特许经营期内，投资人 运营该污水处理设施、提供污水处理服务，收取污水处理服务费来回收投资并赚 取利润，特许经营期结束，投资人将污水处理设施无偿移交给政府或其指定部门。 第三章污水处理特许经营 污水处理事业t o t 方式的组织结构简图如下： 图3 - 2 污水处理事业t o t 结构简图 3 2 污水处理事业实行特许经营的意义 经济方面： 第一，如前所述，污水处理设施和建设资金不足是现阶段我国污水处理事业 存在的一大问题，随着经济的快速发展，环境的日益恶化，这一问题将更加严峻。 而特许经营制度可以充分地利用民间资金和私人投资，弥补资金短缺，减少债务 风险。特许经营权转让的筹资方式对政府来说是一种非债务流入，既不会加重政 府的债务负担，也不会扩大政府的财政赤字，却弥补了短缺的建设资金；为民间 资本与国外资本进入污水处理行业提供了机会与平台；通过特选经营权的转让还 第三章污水处理特许经营 可以盘活现有资产，为政府建设其他项目筹集资金；政府还能从基础设施建设、 经营的经济活动中获取一定的税收，也无需对项目维护提供财政补贴。 第二，社会公众会不断要求提高污水处理事业的服务质量和水平，而特许经 营制度可以将污水处理设施的设计、施工、经营和维护等工作环节组成一个有机 的整体，经营者为了使项目最终获得成功会采取更加负责的态度，去精心设计， 细心经营，提供优质服务。 第三，公用事业的发展本身需要降低成本、提高效益。本来，政府对公用事 业直接管理机制是最好的一种机制，但它的主要缺陷在于将行政领域的条条框框 搬到了企业、使企业的正常运行难以摆脱行政框框的束缚，尤其是复杂和敏感的 公共财务制度。采取特许经营制度可以使企业的全部活力服务于符合总体利益的 目标，经营者具有法人地位和财务自主权，因而能够自由地签约和借贷，同时这 也促使特许经营者严格管理，采取那些有效的物质鼓励办法，进行技术和管理的 革新，这些往往是官办企业所缺乏的。 第四，公用基础设施到底是经济体系之外因素，还是经济体系之中的因素， 经济学发生了很大的变化。凯恩斯之后，主流的观点是经济是由消费牵引的，公 共工程只起刺激作用。而近年来，西方经济学认为公共基础设施在改善企业经营 方面起着独持的作用，一个经济体系的运作也取决于对公用事业的管理，并承认 公用设施是经济体系运行的一个部分。由于经济学赋予了公用事业新的经济意 义，也因此促进了政府发展委托经营和公共部门与私营部门之间的共同合作。 政治方面： 第一，社会发展自从有了公共和私营部门之间的分工以后，政府自然成了公 共部门和公众利益的责任承担者，但由于社会发展的迅速，派生出的公益事业五 花入门，政府已是应接不暇，焦头烂额。在这种形势下，政府应当避免盲目地包 揽一切，应当重新集中精力致力于社会的基本方面，发挥国家应当发挥的强大作 用，成为保卫整体利益的战略家。但作为政府的责任不能丢掉，权力更不能丢掉。 因此实行特许经营制度，把公用事业委托出去也就成了一种政治上的需要。 第二，现代国家和政府除行使其司法、国防、外交、财政等职能外，还应当 在激励公共部门和民间建立契约性的相互作用关系方面发挥重要的调节职能，使 其矛盾的利益保持相互协调，充分发挥民间资本在经营公用事业上的积极性，而 特许经营是一种基本的方式。以法国为例，1 9 5 5 年，法国的高速公路仅有8 0 公 里，国家是唯一的经营者。在这以后决定实行特许经营制度。到1 9 9 0 年有5 7 0 0 公里高速公路建成，到2 0 0 0 年有9 0 0 0 多公里高速公路投入运营，并分别由9 家 特许经营公司管理。实行特许经营制度之后，在政治和经济上的好处是显而易见 的。 1 4 第三章污水处理特许经营 3 3 污水处理特许经营的实施程序 1 、项目的确定和准备 特许经营的项目由政府提出。政府必须首先确定项目是否有必要实施特许经 营，确认该项目采用特许经营模式的有利性。然后重点研究采用特许经营模式满 足该项目需要的可能性。有时，也会由项目单位确定一个项目，然后向政府提出 项目设想，这样政府须对项目进行审查。如果决定采用特许经营模式，那么下一 步政府就要编制招标文件，进行招标工作。 2 、招标 建设部市政公用事业特许经营管理办法规定，行业主管部门“提出市政 公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招 标条件，受理投标”。 经验表明，投资的质量、成本和及时性及吸引有诚意的投资应该成为设计招 标程序的出发点。因此，制订一套高质量的招标文件，有较高的透明度，有明确 的程序，对项目的成功是至关重要的，有经验的投标者把招标文件和选标程序视 为项目可行性和招标者做为该项目具有多大成功可能的重要因素。必须明确规定 并且坚持各项招标条件，否则会妨碍有诚意的竞争者参加投标竞争。 3 、投标 这一阶段主要包括资格预审和提交投标文件。 4 、决标 1 ) 开标：招标人在招标文件中规定的日期、时间和地点组织开标。开标时 将由公证处人员当场对投标文件的密封、签署等情况进行检查，以确定投标的符 合性。其后，只对符合要求的投标文件开标。 2 ) 评标：政府组建评标委员会对投标文件进行评审。政府在选定承包商时 要有一定的标准和原则要求，主要是：承包商要有一定的资金、管理和技术能 力，保证在特许权协议期间能够提供符合要求的服务；承包商进行项目经营要 符合环境保护标准和安全标准；项目产品( 或服务) 的收费要合理；项目经营 要保证做好设备的维护和保养工作，保证在特许权协议终止时政府接收的是一个 运行正常保养良好的项目。 3 ) 推荐中标候选人：评标委员会按照投标人的总得分高低进行排序，推荐 中标候选人。 5 、谈判 决标后，政府应即组成谈判小组与中标候选人就特许经营协议的具体内容进 行谈判。主要内容涉及：特许内容、方式及期限；政府与被特许方的权利与 第三章污水处理特许经营 义务；项目工程设计、建筑施工、经营和维护的标准规范；项目的组织、实 施计划与安排；项目风险承担及保险；产品或服务的标准；特许期届满时 项目移交标准及程序；违约赔偿；争议的解决方式等。 特许权协议应既符合中国国情，又遵循国际惯例；在合理分担风险基础上既 保护政府利益，也要兼顾投资及贷款人的利益，同时还要考虑协议的可操作性。 6 、授标 在中标人与政府就特许经营协议达成一致，并依法注册成立项目公司、完成 融资交割后，政府将特许经营权授予中标人。 7 、运营和维护 在特许经营期间，项目公司按照特许协议及谨慎运营惯例对污水处理设施进 行运营和维护。项目公司不得将特许权和项目资产出租、转让、抵押给特许经营 协议之外的第三方，所有项目设施只能用于提供规定的污水处理服务。 8 、移交接收 特许经营权期满后，政府将自项目公司手中接收移交项目。重新进行新一轮 的特许权竞标。 第四章b o t 项目的资产建设管理 第四章b o t 项目的资产建设管理 采用b o t 方式建设污水处理厂，政府与投资人关心的问题不同，角度不同。 投资人希望能将投资报的高一些( 进而要求较高的污水处理费) 、希望政府能提 供更多的土地、税收优惠等，至于污水处理设施的质量，投资人只希望其在特许 经营期内污水处理标准满足协议要求即可；而政府关心的是污水处理厂在设计寿 命期内( 不仅仅是特许经营期内) 运行良好，并且降低建设费用，能够提供符合 标准、价格适中的污水处理服务。因此，政府部门对于污水处理厂的质量比特许 经营企业标准更高，造价控制更严。 4 1b o t 的风险管理 4 1 1 风险分类 1 、国别风险 这种风险与东道国的政治、经济和法律环境有关，项目发起人对这一类风险 一般不可能控制和管理。国别风险包括： 1 ) 国家政治风险：政治风险主要指东道国内部和外部的政治状况和政局稳 定性，政府对b o t 项目的支持程度，有无可能没收项目或强制收购项目，半途取 消项目公司的特许权，税收政策变化或进出口限制等。 2 ) 国家商业风险：包括当地币的兑换和自由汇出风险、汇率风险、利率风 险以及通货膨胀风险等。这些风险会直接影响到项目的财务成本、偿债能力和股 东利益。 3 ) 国家法律风险：主要指与b o t 项目有关的立法的改变( 如环境立法、财 产立法等) ，从而可能导致项目公司收益的减少，影响项目的正常实旌和运营。 这类风险一般均应由政府方承担。 2 、不可抗力风险 不可抗力事件指的是合同一方无法控制的，在签订合同前该方无法合理防范 的，情况发生时，该方又无法合理回避或克服的以及主要不是由另一方造成的事 件或情况。一般包括战争、军事政变、暴乱、放射性污染以及特殊的自然灾害( 如 地震、台风、火山爆发) 等。这种风险实际上是项目各方都无法预料和控制的， 一般都由招标方承担。例如在政府方和项目公司之间，由政府方承担；在项目公 第四章b o t 项目的资产建设管理 司和总承包商之间，由项目公司承担。 3 、特定项目风险 指将实施的项目可能产生的各种风险，这类风险一般是可以预见、控制和管 理的。在签订合同前，各方均应对此类风险因素进行具体而细致的分析，以便在 谈判和签订合同时，将这些风险公正合理而明确地分担给项目参与各方。特定风 险一般包括： 1 ) 开发风险：指参与b o t 项目初始阶段所面临的风险。如初期调研费、可 行性研究和初步设计费、各类咨询费、投标费等费用都相当高，如不能中标，则 会受到很大损失。又如获得政府的许可一般都要经过复杂的审批程序，要花费相 当长的时间。如果不能及时得到政府的批准，将会导致整个项目无法按进度实施， 也会增加不少开支。 2 ) 市场风险：包括原材料和燃料的供应风险以及项目产品的销售风险。原 材料和燃料的供应