（行政管理专业论文）行政服务中心内部管理规章制度的研究.pdf

：j ! 乙r j 。二 j1i】lj1jj1 j，1 djg j ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a s t u d y o na d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e r i n t e r n a lm a n a g e m e n t r e g u l a t i o n s b yz h a n gc h u a n q i n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rg u oz h e n - z h o n g n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y j u n e2 0 0 7 i“f ii， ，r。k&f j蔫；，一 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名：张敞 e l 期：弘l 。巧 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师同意网上交流，请在下方签名；否则视为不同意。) 学位论文作者签名：多k 佳灰 签字日期：1 1 、6 、f 东北大学硕士学位论文 摘要 行政服务中心内部管理规章制度的研究 摘要 服务是现代政府管理的本质要求，服务型政府是现代政府的应有之义。行政服务中 心正是适应了建设服务型政府这一要求而建立起来的。行政服务中心内部管理规章制度 作为行政服务中心运行和发展的规范，对其研究具有重大的理论和现实意义。规范的行 政服务中心管理规章制度，可以明确行政服务中心各窗口和工作人员的工作责任，改进 工作作风，提高公务员的素质，提升行政服务中心的服务质量和提高公众的满意度，也 可为我国行政服务中心相关规章、法规的建立和完善提供依据，并促进服务型政府的实 现。本文主要采用了文献调查法、比较分析法、实证分析和规范分析相结合的方法等分 析方法。 本文研究查阅了大量的国内外关于行政服务中心发展资料，并对沈阳市的三家行政 服务中心进行了实地调研。在此基础上，对行政服务中心内部管理规章制度从建立阶段、 发展阶段、完善阶段的情况进行了纵向比较，并对全国不同地方行政服务中心的内部管 理规章制度进行了横向比较。发现行政服务中心内部管理规章制度的制定、执行、监督 和反馈等环节都存一定的在问题，并对其成因进行了深刻的剖析。借鉴国外行政服务中 心及相关法规的发展优势，针对性和创造性地提出了实现行政服务中心内部管理规章制 度规范化的原则和具体对策。最后得出结论，行政服务中心内部管理规章制度的规范化 将是我国行政服务中心发展的必然趋势。 关键词：行政服务中心；规章制度；流程再造；服务型政府 i l - ir，：kip 1j1j，l-_， j11 j1 a s t u d yo n a d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e r i n t e r n a lm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s a b s t r a c t s e r v i c ei st h ee s s e n t i a lr e q u i r e m e n t so fam o d e mg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，t h e p r o p e r t r e n do fam o d e mg o v e r n m e n ti sas e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v e s e r v l c c 吲1 t e rw h i c hi sa d a p t e dt ot h ec o n s t r u c t i o no fas e r v i c e - o r i e n t e d t ot h er e q u e s to ft h e 的v e 咖e n ti sb u i l tu p ，a d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e ri n t e r n a lm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s a s n o 彻so fa d l i l i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e ro p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，t l l | c i rr e s e a r c h l so fg r e a t t h c o r e t i c a l 柚dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e s e r v i c ec e n t e ri n t c m a l m 觚a 眢锄e n tr e g u l a t i o n sc 姐i m p r o v et h eq u a l i t y o ft h e i rs e r v i c ea n dp u b l i cs a t i s f a c t l o n i m p r o v et h eq u a l i t yo fp u b l i cs e r v a n t s ，a n dp r o v i d e ab a s i sf o re s t a b l i s h i n g 觚dl m p r o v m g a 血i i l i s t r a t i v er u l e sa n dr e g u l a t i o n s ，a n dp r o m o t ea s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n tt o h l e v c i na d d i t i o n ，t h ep a p e rm a i n l yu s e st h el i t e r a t u r es u r v e y ，c o m p a r i s o na n a l y s i s ，c o m b i n i n g t h e e m p i r i c a la n a l y s i sa n d n o r m a t i v ea n a l y s i s t h i sp a p c ri so nt h eb a s i so ft h es e a r c hf o ral a r g en u m b e ro fi n t e r n a la n de x t e m a i a d i n i n i s t r a t i v cs c r v i c cc e n t e ro nt h ed e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o na n dt h er e s c a r c h o ft h e s h e n y 卸gc i t ya d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e r , a n dh a v e av e r t i c a lc o m p a r i s o no nai o c a j a d m i n i s t r a t i v es e i c cc e n t e ri n t e r n a lm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n sf r o mt h ee s t a b l i s l a m e n tp h a s e d e v e l o p m e n ts t a g ea n dp e r f e c ts t a g e ，a n da h o r i z o n t a lc o m p a r i s o no nd i f f e r c n t 姐t i o n a l 锄d 删a d m i n i s t r a t i v e s e r v i c ec e n t e r s i n t e r n a lm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s f i n d t h a t a 血l i n i s t r a t i v cs e r v i c e c e n t e r si n t e r n a lm a n a g e m e n t r u l e sa n dr e g u l a t i o n sc n 绷e d ， i n l p l 锄e n t a t i 咖a n dm o n i t o r i n ga s p e c t so f d i f f e r e n tl e v e l so fc e r t a i ni s s u e s ，觚d1 t sm e m b e 璐 n d u c t e d 砚i n d e p t ha n a l y s i s a n dl e a r nt h ea d v a n t a g e so ff o r e i g na d m i n i s t r a t l v c s c r y l c c c c n t c 俗，如dp u r p o s e f u la n dc r e a t i v e l yr a i s e ：r o l e st ob ef o l l o w e di nt h es y s t e mo fl m p r 0 v l n g t h ea d m i n i s t r a t i v es e r v i c e c e n t e r m a n a g e m e n t ， s p e c i f i c m e a s u r e s o fi m p r o v i n gt h c a d m i n i s t r a t i v cs e r v i c ec e n t e ri n t e m a lm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s i nt h ee n dc o n c l u d et h a t t h e n o 咖o fa d m i n i s t r a t i v cs e r v i c ec e n t e ri n t e r n a lm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n si st h ei n e v i t a b l et r e n d 0 fd e v e l o p m e n to fo u ra d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e rm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v e s e r v i c ec e n t e r ； r e e n g i n e e d n g ：s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t m a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s ；b u s i n e s s p r o c e s s 1 1 1 0ir j】-1ll jj一 东北大学硕士学位论文目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 相关概念的界定。1 1 1 1 行政服务中心。1 1 1 2 规章制度1 1 2 关于行政服务中心管理规章制度研究的理论回顾。2 1 2 1 国外研究情况综述2 1 2 2 国内研究现状综述3 1 3 本文研究目的、研究方法和创新点一。5 1 3 1 研究目的5 1 3 2 研究方法5 1 3 3 创新点5 第2 章行政服务中心内部管理规章制度的概述7 2 1 行政服务中心内部管理规章制度的基本内容。一7 2 1 1 日常工作管理规章制度。7 2 1 2 人事管理规章制度。8 2 1 3 财务管理规章制度8 2 1 4 监督管理规章制度9 2 2 行政服务中心内部管理规章制度的作用9 2 2 1 管理规章制度可以规范行政服务中心的工作：。9 2 2 2 管理规章制度可以提高公众满意度9 2 2 3 管理规章制度能提高公务员素质1 0 2 2 4 管理规章制度能为立法提供参考依据1 1 第3 章行政服务中心内部管理规章制度存在的问题及原因1 2 3 1 行政服务中心内部管理规章制度存在的问题一。1 2 3 1 1 制定主体的不规范问题1 2 3 1 2 制定程序的不规范问题。1 3 3 1 3 内容的不规范问题1 3 3 1 4 执行操作性差的问题1 4 3 1 5 监控和反馈环节的不规范问题1 4 3 2 行政服务中心内部管理规章制度存在问题的原因。1 5 3 2 1 各地方政府对管理规章制度的认识不到位1 5 i v r-l i 1 iii， 东北大学硕士学位论文 目录 3 2 2 管理规章制度存在基础的合法性欠缺1 6 3 2 3 管理规章制度的信息化平台发展滞后1 6 3 2 4 管理规章制度的配套体制不健全1 7 3 2 5 支撑管理规章制度运作的业务流程不畅1 8 第4 章国外行政服务中心及相关法规的发展对我国的启示1 9 4 1 国外行政服务中心及相关法规的发展一。一一。1 9 4 1 1 英国的“一站式”服务及相关法规1 9 4 1 2 美国的无缝隙政府及相关法规2 0 4 1 3 韩国的亲切服务大厅及相关法规。2 0 4 1 4 澳大利亚悉尼市的市议会及相关法规2 1 4 1 5 日本的行政审批改革及相关法规2 1 4 2 国外行政服务中心及相关法规的发展对我国的启示一。2 1 4 2 1 管理规章制度的衡量要以公众满意度为标准2 2 4 2 2 管理规章制度的制定要做到有法可依2 2 4 2 3 管理规章制度的运作需要信息化支持2 2 4 2 4 应强化管理规章制度的责任监督。2 3 第5 章实现行政服务中心内部管理规章制度规范化的对策2 4 5 1 实现行政服务中心内部管理规章制度规范化应遵循的理念。一。2 4 5 2 实现行政服务中心内部管理规章制度规范化的具体对策一。一2 5 5 2 1 各地方政府应重视管理规章制度2 5 5 2 2 明确管理规章制度的法律依据2 5 5 2 3 构建管理规章制度的网络平台2 6 5 2 4 完善管理规章制度的配套体制2 7 5 2 5 推动行政服务中心的流程再造一2 8 第六章结论3 0 参考文献3 1 致谢3 3 作者简介3 4 攻读学位期间发表的论著及获奖情况3 5 v - l，11。，1-， 东北大学硕士学位论文第l 章绪论 1 1 相关概念的界定 i i 1 行政服务中心 第1 章绪论 行政服务中心最早起源于英国的“一站式 服务。2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初， 英国政府在撒切尔夫人( m t h a t c h e r ) 上台后，为了改变传统官僚制带来的机构规模 膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端，竭力推行行政改革，其中重要 的一项是将企业的管理模式引入政府改革。在这一改革思路的引导下，企业的“超市 管理模式被引入政府管理，于是“一站式 服务中心( o n e - s h o ps t a t i o n ) 在英国诞生 1 1 】 o 这种新型的部门在组织结构设计上实行“以顾客为中心 的战略，引入了部分商业 化的服务形式，即“前厅后室 的“一门式 服务【z 1 。“前厅后室就是将各地方政府 各职能部门的各种审批事项集中到一个大厅内，面向服务对象( 公民) 统一提供对口服 务。其工作内容主要有：受理群众来信来访，为老百姓协调解决困难，履行政府审批职 能，办理群众事务的审批手续，公开办事程序与服务指南，为群众提供快捷、便利的服 务，开展思想政治工作，做好思想疏导、说服教育工作，稳定群众情绪，防止激化矛盾， 扶持弱势群体，为能力弱、身体差、残疾人等处在社会底层的群众提供帮助。这种新型 部门的出现，简化了办事程序，完善了办事流程，创建了方便行政管理与公共服务对象 的办公场所，从而有效的解决了如何提供优质、有效地公共服务这一问题。它打破了部 门间的组织壁垒，形成网络化的服务体系，实现政府组织的“无缝隙化 。目前在我国 这种组织的名称各异，或叫行政审批服务中心、政务大厅、便民服务中心和政务超市等 等。所以，基层人民政府设立的直接受理百姓事务，为公众提供行政服务、社区服务等 全方位的政府办事场所与服务窗口统称为行政服务中心， 1 1 2 规章制度 规章制度本身是一种规范，规章制度是指组织成员在其活动中，为了实现组织目的， 按照一定程序制定的“对组织各项工作和各类人员具有普遍约束力的条例、规定和办法 等 。规范性文件的总称规章制度是行政工作的重要依据，是组织成员共同须遵守的规 定和准则。规章制度体系的完善既是各项工作制度化、规范化的反映，也是实现组织目 标和组织发展的重要前提。规章制度的表现形式或组成包括组织机构设计、职能部门划 分及职能分工、岗位工作说明、专业管理规章制度、工作或流程、管理表单等规章制度 类文件。任何一个完善的组织，一定有它们规范性与创新性的规章制度作为支持，在规 范地管理着日常活动，保证流程和效率，并为突发事件做出有效的预案。规章制度的核 心是规范性，而且只有具有一定的规范性才能发挥规章制度的作用。 l_ii 东北大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 2 关于行政服务中心管理规章制度研究的理论回顾 1 2 1 国外研究情况综述 追溯行政服务中心兴起的理论背景，可以发现：西方公共管理理论对我国政府行政 改革，提高行政效率，具有一定的借鉴意义，而行政服务中心可以看作是借鉴新公共管 理理论的“公共服务”理念而进行地方政府管理模式创新和职能转变的有益探索。“新 公共管理”作为一种社会思潮和实践活动，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管 理水平，满足了更多的公共服务需求，促进了西方国家经济与社会的发展1 3 1 。虽然新公 共管理思想是在西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下产生的。然而，以市 场化为主导、以为顾客( 公民) 服务为核心理念的新公共管理理论和实践，对于正在进 行中的中国政府管理体制改革，具有一定的启示意义。这种借鉴意义主要表现在我国社 会主义市场经济建设中，政府如何进一步转变职能，运用市场的方法来管理公共事务， 增强公共服务意识和服务能力，提供公共行政服务的质量和效率。行政服务中心，正是 地方政府部门对于新公共管理诸理念的借鉴与吸收，在实践中显示的结果。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，发达国家发起了如火如荼的新公共管理运动，英 国的一站式服务、韩国的亲切服务大厅( k i n d n e s ss e r v i c eh a l l ) 等都是各国政府在 公共服务方面的一种创新。目前国外发达国家在行政服务中心实践方面的发展，使得对 行政服务中心管理规章制度的研究已经较为深入，不仅研究的面非常宽广，而且已经深 入到了一些具体领域。 奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和盖布勒( t e dg a m b l e r ) 在其改革政府：企业家精 神如何改革着公营部门一书中，具体提出了改革政府的十条原则：起催化作用的政府， 掌舵而不是划桨以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革f 4 】。“企业型政 府”模式，可以说是用市场机制重塑政府的典范。起催化作用的政府是一种把政策制定 ( 掌舵) 同服务提供( 划桨) 分开的体制，而权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催 化作用政府的主要手段。此外，社区拥有的政府、竞争性政府、受顾客驱使的政府、有 事业心的政府、以市场为导向的政府等原则，都与行政服务中心息息相关。 西方国家的政府公开制度虽最先起源于2 0 0 多年前的瑞典制定的信息自由法， 其后，北欧的芬兰1 9 5 1 年制定了 公文书公开法，丹麦与挪威于1 9 7 0 年分别制定了 行政文件公开法和行政公开法。但对当代各国政府公开制度影响最大的却莫过 于美国的政府公开制度。在美国信息自由法的影响下，自本世纪7 0 年代以来各国纷纷 制定了有关的法律并使政府公开制度成为当代各国公法领域中最有创造性的一项制度。 同时，从经济意义上看，信息本身是一种稀缺资源，信息的自由动与传播，对于市场的 有效运作乃是不可缺少的重要要素。在美国最主要的信息公开制度立法有两个，即 信 息自由法和 阳光下的政府法l 列。 各国行政服务中心发展程度不同，信息公开立法虽然不是都相同，但研究其共性可 以发现国外的政府信息公开制度有着一些根本的原则： 1 l l 第1 章绪论 第一，公共机构有义务公开信息，每个公众都有权获得信息。在西方国家“信息” 包括公共机构所拥有的所有记录，而不论其储存形式。第二，信息自由意味着公共机构 出版并广为传播涉及公众重大利益的文件，如公共机构运作的信息以及影响公众的任何 决定。第三，作为最低要求，信息自由包括教育公众的内容，并传播如何行使获得信息 权利的信息。各国信息自由法一般也提供一定的机制，以解决政府机关内部保密文化所 造成的问题。第四，都规定不能以保全政府的面子或者掩盖违法行为为目的拒绝公开信 息，信息自由法都全面的列举了不得公开的例外，且例外要尽量减少，避免将并不造成 公共利益损害的事项也包含在里面。第五，应要求所有公共机构设立公开、透明度高的 内部机制，以保证公众行使获得信息的权利。对于政府机构处理公众的信息申请，信息 法一般都规定了严格的时限。如果政府机构拒绝提供信息，应提供书面理由。第六，获 得政府信息的成本不能太高，以至于申请人不敢提出申请。 总之，发展行政服务中心，已经是世界各国的普遍发展趋势。国外关于行政服务中 心的研究，基本遵循提高公共服务水平的价值取向，以具体的立法实践为手段，以西方 政治思想的核心人权思想为精神，以伊斯顿的政治系统论为依归，对民主国家政治制度 建设，公民权利保障，社会对政治参与程度提高，所进行的一种完善。 1 2 2 国内研究现状综述 由于行政服务中心在我国尚处于初步发展阶段，国内的学者一般从新公共管理的角 度，对行政服务超市的兴起、现状、意义进行分析，鉴于我国目前大力推广电子政务， 部分学者就行政服务中心的定位也尚处于“工具”的层次，对其发展面临的问题也提出 了相关对策，但对其发展模式及走向尚未形成定论。在研究我国行政服务中心的进程中， 胡象明从治理的视野论述行政服务中心的发展，应借助社会和市场的力量共同提供服 务。沈荣华则从顾客导向、市场机制、协作机制、绩效评估、政府责任等方面论述提高 政府公共服务能力的思路。蒋云根则从法制规范的角度研究行政服务中心，认为应该营 造一个法制化的竞争环境。吴爱明、孙垂江运用规范分析的方法，揭示了行政服务中心 思想上、制度上、现实操作中的困境，并提出了理念变革、法律制定和行政业务流程的 创新，加强管理和监督机制，推行电子政务实行网上审批的解决措施1 6 j 。 2 0 0 5 年1 0 月在北京怀柔区召开的“首届行政服务机构研究大会 才是第一次真正 意义上关于行政服务中心的理论探讨，但只是对各地的探索进行了总结，并没有进行系 统的研究，也没有涉及管理规章制度的内容。中国人民大学的博士后赵永伟和北京师范 大学的唐璨共同编写的行政服务中心理论和实践，从行政法的角度对行政服务中心 的发展现状进行了梳理，并对行政服务中心的多维视角、模式选择、理想模式的理念基 础和法制保障进行了探甜7 1 。总之，通过各种途径收集了一些关于行政服务中心课题的 资料，经过梳理、研读，对于行政服务中心内部管理规章制度的研究现状，大致可以得 出以下结论： ( 1 ) 提出问题的居多，提出解决方案的少 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 除去描述介绍性、正面报道性的文章，剩下的文章都或多或少指出了行政服务服务 中心管理规章制度存在的问题或者制约其发展的困境所在，但是，相比之下，有针对 性的研究解决对策的不多，进行未来发展趋势的判断、规划的很少，有些略微提到，也 是语焉不详。只有为数不多的文章对行政服务中心的部分管理规章制度进行了较为细致 的研究。如，赵定涛、卢正刚：我国行政服务中心存在的问题及对策研究，行政论坛 2 0 0 4 年第二期；姜晓萍、唐冉熊：完善行政服务中心深化审批制度改革，湖南社会 科学2 0 0 4 年第二期；吴爱明、孙垂江：我国公共行政服务中心的困境与发展，中 国行政管理2 0 0 4 年第9 期；孙晓莉：行政服务中心：发展中的问题与建议，学习 时报2 0 0 5 年3 月2 8 日，等等。这些文章大致提出了以下建议：对行政服务中心进行 合理定位，明确行政服务中心的职责及管理权限并对审批窗口进行充分授权，使窗口有 职、有权、有责：完善行政服务中心财务管理规章制度；完善行政服务中心的组织人事 管理规章制度，建立激励机制，强化服务意识；完善行政服务中心的电子政务建设；创 新行政程序和业务流程；强化监督，实行政务公开和绩效评估；完善法律法规，等等。 对于行政服务中心内部管理规章制度的具体建设和具体操作很少进行研究，只是简单的 进行了勾画和介绍。 ( 2 ) 零散研究的多，系统研究的少 目前集中而系统的研究行政服务中心内部管理规章制度的文章并不多。大而话之、 泛泛而谈的文章较多，进行细致研究的很少，专门以此为课题研究的就更是少之又少。 尚未发现专门研究该问题的专著和博士学位论文。虽有一些调研报告形式的研究成果， 但是也缺乏系统性。不过陆续也有少量的研究成果里面零散的涉及到了行政服务中心的 部分管理规章制度。如：中国社科院潘迎春的硕士学位论文行政服务中心与政府管理 方式创新河南省焦作市解放区社会服务中心实证研究。全文研究了三方面问题， 即河南省焦作市解放区社会服务中心的管理体制、服务方式以及运行情况的绩效评估， 总结了行政服务中心存在的体制上、动力机制上、监督机制上的局限性嗍，在提出的四 点对策中有一条是，健全规章制度，规范中心运行，并强调完善监督机制。这虽然是对 行政服务中心内部管理规章制度的专门研究，但是毕竟只是对一个地方的行政服务中心 的管理规章制度进行的研究，不具有普遍眼光和整体视野，而且对健全规章制度的研究 只是零散提到，并没有进行系统的研究。 。如：喉志明：( 别把行政审批中心办成“收发中心”，新华每日电讯2 0 0 2 年4 月2 9 日，第7 版；刘兴民：别让政务超市成形式，鬈安徽青年报2 0 0 3 年1 2 月1 9 日，第1 版：粱振君：行 政服务中心为何上演“空城计”，海南日报2 0 0 4 年6 月1 3 日；张培元：行政服务中心为何“撂 荒”，工人日报2 0 0 4 年6 月1 7e l ；马国川：政务中心怎么成了”收发室“，检察日报2 0 0 5 年8 月1 7 日，第8 版；马克：政务超市：突破与困扰并存，南方周末2 0 0 2 年5 月2 3 日等 4 - 1：iij 东北大学硕士学位论文第1 幸绪论 1 3 本文研究目的、研究方法禾n l , j 新点 1 3 1 研究目的 本文旨在通过对我国各地行政服务中心发展情况的概述，并分析了行政服务中心研 究的现状，从实现行政服务中心内部管理规章制度规范化这一视角来研究行政服务中 心。在现阶段我国行政服务中心发展的探索期，本文从整体上对管理规章制度的制定、 执行、监控和反馈等环节进行分析，并研究如何实现我国行政服务中心的管理规章制度 规范化，来改变我国现阶段行政服务中心内部管理规章制度不规范的现状。从而明确工 作责任，改进工作作风，提升我国行政服务中心的服务质量和提高公众的满意度，也为 我国行政服务中心相关法规和规章的建立和完善提供依据，并促进服务型政府的实现。 1 3 2 研究方法 本文研究主要采用了以下三种研究方法： 第一，文献调查法。在查阅大量的国内外关于行政服务中心发展资料的基础上，总 结出了行政服务中心的发展规律和规范行政服务中心内部管理规章制度需要的机制。 第二，比较分析法。根据我国现阶段行政服务中心的发展特点，利用对各级行政服 务中心的管理规章制度从建立阶段、发展阶段、完善阶段的情况进行了历史发展上的纵 向比较和对不同地方行政服务中心的管理规章制度的横向比较，来总结各地的行政服务 中心内部管理规章制度在程序设计的各个环节存在的问题。 第三，实证分析和规范分析相结合。本文除了通过网上查阅了1 2 8 家行政服务中心 的内部管理规章制度之外，还对沈阳市、于洪区和沈河区的行政审批服务中心进行了实 地调研，了解了这三家行政服务中心的管理规章制度的概况和存在的问题。并从理论的 高度出发，借鉴国外行政服务中心及相关法规的发展优势，提出了规范我国行政服务中 心内部管理规章制度的原则和具体对策。 1 3 3 创新点 第一，研究角度新。本文研究突破了以往关于行政服务中心研究中的个案分析或仅 从整体上进行理论探讨的角度，创新性地选择了实现行政服务中心内部管理规章制度规 范化这一全新视度，从管理规章制度这一视角来研究行政服务中心，从程序设计层面上 系统探讨了当前我国行政服务中心内部管理规章制度在制定、内容、执行、监控和反馈 等环节存在的问题，突破了以往只是零散地研究个别管理规章制度的角度。 第二，创新性地提出了重新设计行政服务中心业务流程思路。行政服务中心业务流 程作为管理规章制度的一种外部运作机制，以往对它的研究甚少，而且我国各地行政服 务中心的业务流程还没有统一的思路，基本是原业务部门和行政服务中心管理部门共同 管理，导致管理政出多门。本文研究把政府流程再造理论与行政服务中心进行结合，创 新性地提出了重新设计行政服务中心业务流程的思路，优化行政服务中心的服务流程， _-i厂llyil，- 。li， ! 誓誓鎏磊孟姜：为管理规章制度的规范化提供更好的运作机制，从而更好地为公众提供 1 高质量的服务。 一 辱 钮 i j- - tj 0 东北大学硕士学位论文第2 章行政服务中心内部管理规章制度的概述 第2 章行政服务中心内部管理规章制度的概述 2 1 行政服务中心内部管理规章制度的基本内容 行政服务中心内部管理规章制度是行政服务中心工作人员在其工作过程中，须共同 遵守的规定和准则的总称。为了保证行政服务中心工作的顺利开展，各级行政服务中心 在职能分工、岗位工作说明、专业管理规章制度、工作流程、管理表单等管理规章制度 方面做出了相关规定，来规范日常活动，保证工作流程和提高工作效率，并为突发事件 做出有效的预案。在行政服务中心管理过程中，规章制度的建设和完善是一项主要内容， 要把行政服务中心内部的人、财、物、时空、信息等管理因素，根据行政服务中心各项 服务活动的需要，实现最优组合，形成科学运行机制，发挥整体效益，就必须制定一套 切实可行的规范化的管理规章制度。在现行的立法体制下，行政服务中心的管理规章制 度并不属于我国法律体系的组成部分，但是，行政服务中心的管理规章制度是为了结合 实际情况更好地贯彻执行法律、法规和行政规章，尤其是执行行政许可法，以保证 他们在全国行政服务中心范围内的统一实现。从内容上看，行政服务中心内部管理规章 制度是行政服务中心依法在其职权范围内对法律、法规、和行政规章做了具体和操作性 的规定。可见，行政服务中心内部管理规章制度是我国行政审批法律体系的有益补充。 而且，当前我国行政服务中心法律体系很不完善，行政服务中心内部管理规章制度的探 索和发展可以为我国行政服务中心法律体系的完善提供参考和依据。 当前，我国各级行政服务中心内部管理规章制度包括工作制度、内部领导制度、组 织建设管理规章制度、监督管理规章制度、人事管理规章制度、财务管理规章制度、内 部行政管理规章制度和后勤管理规章制度等等。但由于各项管理规章制度的实践和发展 程度不同，而且本文研究行政服务中心内部管理规章制度的主要目的是提高行政服务中 心的服务质量和提高公众满意度，因此下面将主要介绍对行政服务中心运行和提高公众 满意度有重要影响的日常工作管理规章制度、人事管理规章制度、财务管理规章制度和 监督管理规章制度。 2 1 1 日常工作管理规章制度 日常工作管理规章制度是指关于行政服务中心窗口工作人员在履行职责时应该遵 循的程序、步骤和流程的各种规定和规则的总称，主要包括工作人员的着装礼仪和服务 用语、工作人员考勤、首席代表的管理、检查工作纪律、安全保卫等管理规章制度。 我国很多地方在行政服务中心的窗口人员工作管理规章制度建设方面已做了大量 的探索，一些地方公共行政服务中心建立了评议公务员受理和办结行政审批工作质量的 办法、政务公开的规则，行政服务中心各部门的职责规定，行政审批联办件有序运作的 工作规则。政府各部门在配合行政服务中心协调运作方面也作了一些制度创新工作。如 东北大学硕士学位论文 第2 章行政服务中心内部管理规章制度的概述 浙江省行政服务中心管理办法( 试行) 规定行政服务中心的工作坚持精简、统一、效 能、便民、透明的原则，为各有关行政管理部门以及公民、法人和其他组织提供规范服 务，行政服务中心实行一门受理、集中办理、统一收费、限时办结1 9 】。行政服务中心应 当公开服务内容、办事程序、申报材料、办理期限和收费标准等，并在办公场所公示， 对进一步做好行政审批工作，保证行政服务中心各部门之间的协调，规范行政审批运作， 提高服务质量和效率起到了积极的作用。 2 1 2 人事管理规章制度 人事管理规章制度是指行政服务中心各组成部门人员的选拔、任用、调配、考核、 培训等方面的制度规定。 行政服务中心作为政府派出机构，享受行政级别待遇( 一般低于同级政府半个级 别) 。某些地市级行政服务中心的主任一般由常务副市长兼任，常务副主任由市政府秘 书长兼任，主持中心日常工作。中心一般设有综合、督查、行政三个处室【1 0 i 。行政服务 中心管理层的人员，一般定为行政编制，由组织人事部门从现有的行政机关抽调，保留 公务员身份，窗口工作人员按照“素质高、业务熟、能力强、服务优 的具体要求，由 所在部门推荐、组织人事考核后上岗，一般一定一年。这些工作人员的编制有公务员编 制，也有事业单位编制。窗口单位派出人员的党组织关系一般要转入中心，由中心统一 安排组织活动。窗口工作人员接受中心和原单位的双重领导，人事关系保留在进驻部门， 业务工作仍由原单位领导，日常工作接受行政服务中心领导和管理。行政服务中心实行 绩效管理，对工作人员考核内容主要包括思想品德、业务技能、办事效率、遵章守制、 服务态度、工作形象等6 个方面内容。制定规范的窗口人员工作制度，完善首问责任制 和服务承诺制，窗口工作引入反馈机制、评估机制，对服务的成本、效率和顾客满意度 等指标进行绩效评估管理。行政服务中心成立窗口目标绩效考核小组，负责窗口目标绩 效考核工作的组织、实施，领导各窗口的年度考核工作。行政服务中心对窗口的目标绩 效考核实行月度督查通报和年终综合考核，行政服务中心遵照有关规定对窗口的日常工 作情况进行督查考核，并将督查考核情况记入窗口考核档案，作为月度督查通报和年终 综合考评的重要依据。 2 1 3 财务管理规章制度 在行政服务中心的业务工作中，除了主要的审批工作外，还进行着一些收费业务， 对于行政服务中心的这些行政收费进行规范管理的制度，就是行政服务中心的财务管理 规章制度。 目前，绝大所数行政服务中心都规定设有行政收费的专门窗口，并且都设立票款分 离的收费专窗，全部收费直接纳入财政专户管理，由于实行“收支两条线”，收费事项 基本由进驻的银行办理，这些银行通常是通过招标的形式确定的。而且一些行政服务中 心还履行特定的罚款业务职能。所有收费全部进入行政服务中心预算外资金专户，再由 & - 、 东北大学硕士学位论文第2 章行政服务中心内部管理规章制度的概述 政府统一安排各单位的支出总额，从而增加政府对财政资金的调控能力。根据“能进则 进，充分授权 的原则，各部门进入“中心 集中办理的行政审批事项，所涉及的收费 项目全部进入行政服务中心办理，各部门不复另行办理收费事务。 2 1 4 监督管理规章制度 监督管理规章制度主要是指对业务窗口工作人员进行监督的主体身份、监督权限、 监督手段等方面的制度规定。 行政服务中心的监督部门主要是指党纪、政纪监督部门在行政服务中心的投诉监督 点，许多地方称之为投诉中心，它一般是由纪委和监察部门组成。例如，安徽省检察厅 在省行政服务中心设立投诉窗口。安徽省铜陵市行政服务中心设有投诉受理中心，由市 纪委、监察局派员。江苏徐州市政府行政审批服务中心，它设有为前来办事者服务的投 诉中心，这个中心由市纪委、市监察局和市政府法制办公室联合派员组成，由它们对不 按程序、不守承诺等违规违纪行为进行查处。行政服务中心窗口工作人员的监督，应包 含原单位的业务监督、中心的日常工作监督和社会的外部监督。要以立法的形式出台专 门的监督法规，特别要加强审计监督和监察监督，防范审批服务中可能发生的以权谋私、 盲目审批、利用权力搞小部门的利益垄断。同时加强内部监督制度，建立和完善分级负 责制度和公文督办制度，根据监管审批分离原则，推行行政过错责任追究制度和一审一 监制度。 2 2 行政服务中心内部管理规章制度的作用 行政服务中心内部管理规章制度作为行政服务中心各部门和工作人员的行为规范， 可以约束各部门和工作人员的行为，促使其为各有关行政管理部门以及公民、法人和其 他组织提供规范服务，对于实现行政服务中心的规范化、制度化发展也具有重要意义。 2 2 1 管理规章制度可以规范行政服务中心的工作 目前我国各级行政服务中心内部管理规章制度的建立和完善，基本都是各地自我摸 索、自我决定的结果，随意定很大。行政服务中心内部管理规章制度没有统一的指导原 则和规定，其范围也没有明确的界定。在办件制度、考勤制度、人员考核制度、责任追 究制度等方面的管理规章制度内容差异性较大，运作效果也大为不同，严重影响了行政 服务中心的运作。规范的