（行政管理专业论文）市场化进程中中央与地方关系的重构.pdf

中文摘要中文捅姜 中央与地方关系是国家生活中至关重要的问题，如何处理中央与地方关系， 直接关系到国家的统一、政治的稳定、经济的发展。中央和地方关系的本质是利 益关系，即国家的整体利益和地方( 局部) 利益的关系，这是一对矛盾。其表现 形式是中央和地方之间如何分权，即集权和分权的关系( 矛盾) 。划分中央和地 方之间的权力，必须先确定中央和地方政府的职能。政府职能的确定必须放在中 央高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的大环境中去思考，政 府职能转变的症结在高度集权的计划经济体制，关键是如何实现政企分开。因此 本文从中外思想家对中央与地方关系的论述和发达国家处理中央与地方关系的 模式导入，在回顾了我国改革开放前后中央与地方关系的历史经验与存在问题之 后，从三个角度对中央与地方关系进行了分析，即从体制的角度分析了中央权威 的流失、地方保护主义的猖獗和东西部差距拉大等中央与地方关系面临的重大问 题与挑战；从政府职能的角度指出政府职能定位是明晰中央与地方事权与财权的 前提；从经济学的角度分析，对集权模式和分权模式进行了扬弃，认为通过产权 改革，实现产权与公共管理权彻底分离；通过分税制实现中央宏观调控能力与地 方自治的平衡，从而建立中央与地方间双向依赖的集分平衡结构。最后得出结论： 在处理中央与地方关系问题上应建立中央适度集权和地方合理分权、集权与分权 相互依存、相互制约、动态平衡的张力模式。 关键词：市场化进程中央与地方关系重构 a bs t r a c t t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a lg o v e m m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n ti s av i t a l p r o b l e ma m o n gt h ea 腼r so fs t a t e a n dh o wt oh a n d l e i t d i r e c t l yr e l a t e st o t h e u n i f i c a t i o no fn a t i o n ，t h es t a b i l i t yo fp o l i t i c sa n dt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y t h e e s s e n c eo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n d1 0 c a lg o v e r n m e n ti st h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nd i f f e r e n ti n t e r e s t s ，n a m e l yt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ei n t e r e s t o ft h ew h o l en a t i o na n dt h ei n t e r e s t so ft h el o e a l p a r t s w h i c h i sap a i ro f c o n t r a d i c t i o n s t h ee x t r i n s i cf o n no fi ti st h ea l l o c a t i o no fs t a t ep o w e rb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n t a n dl o c a lg o v e r n m e n t n a m e l yt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a l i z a t i o na n d d e c e n t r a l i z a t i o n t oa i l o c a t et h es t a t ep o w e rb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t ，w em u s tf i r s t l ya s c e r t a i nt h ef u n c t i o n so f c e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t ，w h i c h s h o u l db ec o n s i d e r e di nb a c k g r o u n do ft h es h i f tf r o mt h ep l a n n e d e c o n o m y t ot h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y , t h es t i c k i n gp o i n to fa l t e r i n gt h ef u n c t i o n s o ft h eg o v e r n m e n t1 i e si nt h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e m a n dt h ek e yi st or e a l i z et h e s e p a r a t i o no f t h e f u n c t i o n so f t h eg o v e r n m e n tf r o mt h o s eo f e n t e r p r i s e s c o n s i d e r i n gt h et r e a t i s e s o nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n d l o c a lg o v e r n m e n tw r i t t e nb yt h et h i n k e r sa th o m ea n da b r o a da sw e l la st h ep a t t e m a d o p t e db ys o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e si nh a n d l i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a i g o v e m m e n t a n dl o c a lg o v e r n m e n t ，t h i st h e s i sf i r s t l yr e v i e w st h eh i s t o r i c a le x p e r i e n c e a n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m so ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n tb e f o r ea n da f t e rr e f o f i na n do p e n i n gu p ，t h e ni ta n a l y s e sf r o mt h r e e d i 疵r e n tv i e w p o i n t s f r o mt h ev i e w p o i n to f s y s t e m i ta n a l y s e ss o m ev i t a lp r o b l e m s a n d c h a l l e n g e st h a tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n c e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t f a c e s s u c ha s 血ed e c l i n eo ft h ea u t h o r i t yo fc e n t r a lg o v e r n m e n t t h er a m p a n c yo f s e c t i o n a l i s m ，t h ee n l a r g e m e n to f t h eg a pb e t w e e ne a s t e r np a r ta n dw e s t e r np a r te t c ； f r o mt h ev i e w p o i n to ft h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t ，i tp o i n t so u tt h a tc o n f i r m i n g t h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t i st h ep r e m i s eo f a l l o c a t i n gt h ep o w e r o fa f f a i ra n d f i n a n c eb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e m m e n t f r o m 恤ev i e w p o i n to f e c o n o m i c s i td e v e l o p st h eu s e f u la n dd i s c a r d st h eu s e l e s sp a r t so ft h ep a t t e r n so f c e n t r a l i z a t i o na n dd e c e n t r a l i z a t i o n ，a n dh o l d st h ei d e at h a tw es h o u l dr e a l i z e st h e s e p a r a t i o no fp r o p e r t yr i g h tf r o mp u b l i cm a n a g i n gf i g h tb yr e f o r m i n gt h ep r o p e r t y f i g h t ，a n dw es h o u l dr e a l i z et h eb a l a n c eb e t w e e nt h er e g u l a t i n ga n dc o n t r o l l i n g c a p a c i t y o fc e n t r a l g o v e r n m e n t a n dt h e c a p a c i t y o fl o c a l a u t o n o m yb y r e v e n u e s h a r i n gs y s t e m ，t h u s e s t a b l i s ht h e i n t e r d e p e n d e n t a n d p o w e r - b a l a n c e d r e l a t i o n s h i pb e t w e e n c e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e m m e n t f i n a l l y , i td r a w sac o n c l u s i o nt h a ti nh a n d l i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t ，w es h o u l de s t a b l i s hat e n s i l ea n dh o m e o s t a s i s p a t t e r n w h i c he n s u r et h e a p p r o p r i a t e c e n t r a l i z a t i o na n dt h er e a s o n a b l e d e c e n t r a l i z a t i o n ，a n dm a k ec e n t r a l i z a t i o na n dd e c e n t r a l i z a t i o nd e p e n do na n dr e s t r i c t e a c ho t h e r k e yw o r d s ：t h e c o u r s eo fm a r k e t i z a t i o n ；t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a l g o v e m m e n t a n dl o c a lg o v e r n m e n t ；r e c o n s t r u c t i o n 2 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 如弛 q 巾r哆，l ，、i ； 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期； 硕士学位论文市场化进程中中央与地方关系的熏构 刖舌 一、选题缘由及意义 以“市场化进程中中央与地方关系的重构”作为学位论文的选题对我来说是 一个挑战，因为这个题目对我这名学识浅薄的学生具有相当的难度。2 0 0 1 年我 有幸进入南京师范大学公共管理学院攻读马克思主义理论与思想政治教育专业 行政管理方向硕士学位。金太军老师、赵晖老师等给我传授的专业知识和治学方 法以及他们在教学和研究过程中所表现出来的求真务实的精神和严谨治学的作 风给了我莫大的鼓舞，也使我增强了信心。 改革开放以来，在渐趋繁荣的社会科学领域，行政管理学作为研究公共行政 或政府管理的一门科学，是发展得最快、取得成果最为显著的学科之一。究其原 因，最根本的还是行政管理学是- - l - j 与中国改革开放和现代化建设的伟大实践密 切相关的应用科学。然而，毋庸讳言，中国行政管理学在其发展过程中也存在不 少问题。现在的行政学理论体系较为陈旧、单一和狭窄，在学科理论体系上“存 在着惊人的一致倾向”。”突出的问题是行政学理论研究落后于现实的政府管理 实践，尤其是缺乏对市场经济条件下政府行政管理的重大的基本问题作全面、深 入和系统的研究，行政学理论不能有效地指导当前政府的管理实践。我希望通过 自己的学习，为行政管理学的发展添一块砖，加一片瓦，尽一点绵薄之力。 以往，我们对马克思主义哲学、政治经济和科学社会主义都有较深入的研究。 因为，根据列宁的阐述和概括，这些是马克思主义的重要组成部分。但相对而今， 对马克思主义关于中央与地方关系的理论却研究得很不够。在一些人的思想意识 中，这似乎是个“小问题”，不是大理论，因而没有引起人们的足够重视。以致 这方面的研究一直缺乏坚实的理论基础，在处理中央与地方关系的实践中，也难 免会出现许多失误。科学的理论是对历史和现实的科学总结。它的功能不仅在于 丰富人们的知识，开拓人们的视野，更重要的还在于它对现实具有指导作用。 新中国成立以后，我们根据政治、经济发展的需要，曾经几次调整过中央与 地方关系。虽说每次调整都使我们积累了经验，但实事求是地说，这些调整都存 在很大的局限性，长期以来，我们一直没能走出“一放就乱，一收就死”的“收 放”怪圈。改革开放以后，“放权让利”式的改革调动了地方的积极性，使社会 主义现代化建设产生了欣欣向荣的大好局面，但同时也产生了两个后果：一方面 地方感觉处处掣肘，要求扩张权力的呼声日渐高涨。另一方面，地方保护主义盛 行，宏观失控，中央的权威受到严重损害。历史己经证明，没有中央权威或中央 权威衰弱国家就会处于分裂和混乱状态；没有地方的积极性，全国就会处于一 。张成福：发展问题与重建：论面向2 1 世纪的中国行政科学，政治学研究，1 9 9 6 年第6 期。 l 硕士学位论文 市场化进程中中央与地方关系的重构 潭死水，没有活力。因此如何处理好集中和分散的关系，在加强中央权威和发挥 地方积极性之间寻求平衡就成为社会转型过程中非常现实的问题。 总之，中央与地方关系是政府行政管理的重大的基本理论问题，是一个国家 最基本的政治关系之一，它不仅是一个理论问题，而且是一个具有重大现实意义 的问题，它直接关系着国家的统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。建 国后至改革开放前的三十年时间里，我国中央与地方关系长期在不合理状态下运 行，中央集权与地方分权的矛盾始终没有解决。改革开放后中央与地方关系虽然 打破了旧的格局，朝着合理化的方向发展，但是建立科学合理的中央与地方关系 仍然是一个难题。当前，我国正处于从传统的计划经济体制向社会主义市场经济 体制转型的特殊历史时期，深入探讨和正确处理中央和地方关系显得尤为重要。 我们在马克思主义科学理论的指导下，总结历史经验，借鉴前人的研究成果，对 中央与地方关系进行比较系统的理论研究和探索，就有着非常重要的理论意义。 二、国内外研究现状 国外，早在1 8 5 1 年，英国法学家史密斯就曾写过地方自治与中央集权 一书，对中央和地方关系作了理论分析，提出了中央集权与地方自治并重的史密 斯主义。一个半世纪以来，西方学者就中央与地方关系写了许多名篇力作，提出 了各种各样的理论。代表性的观点有：法国著名政治学者安德雷拉焦尔1 9 6 8 年 出版了行政部门的结构一书，概括了三种类型的行政分权：政治性分权、行 政性分权、行政权转让；d 赖特是美国政治学者，1 9 7 8 他撰写出版了理解政 府内部的关系一书，提出了美国的三个时代联邦、州、地方关系的三种模式： 分离模式、下位包含模式、相互依存模式；1 9 8 3 年，d 。e 里根发表了英国中 央与地方关系：实力依赖关系论的应用，运用实力一依赖关系模式分析英国中 央与地方之间的权力关系：另外艾伦和麦迪克提出了合作关系论，认为地方政府 和中央政府是或多或少的合作者。 国内，专著有胡书东著的经济发展中的中央与地方关系( 上海人民出版 社和上海三联书店2 0 0 1 年出版) ，辛向阳的百年博弈一中国中央与地方关系 1 0 0 年( 山东人民出版社2 0 0 0 年版) 和大国诸侯一中国中央与地方关系之 结( 中国社会出版社1 9 9 6 年版) 。辛向阳在大国诸侯一中国中央与地方关 系之结这部书中论述了从先秦到当代中国中央与地方关系的历史，提出“横穿 五千年：一部中国史就是处理中央与地方关系的历史”。接着，辛向阳总结了中 外思想家关于中央与地方关系的理论和国外处理中央与地方关系的实践，为我国 处理中央与地方关系提出了理论指导和实践借鉴。最后，辛向阳分析了困扰我国 中央与地方关系问题的两个核心问题即分税制和地方保护主义问题，提出了解决 问题的对策。薄贵利的集权分权与国家兴衰( 经济科学出版社2 0 0 1 年版) 和中央与地方关系研究( 吉林大学出版社1 9 9 1 年版) 。薄贵利在集权分 碗p 学位论文 市场化进程中中央与地方关系的重构 权与国家兴衰一书中“特别注意从经济、政治、文化、社会以及国际比较等多 角度研究中央与地方的权限划分”、力图“突破中国以往在这一领域的研究中将 历史和现实割裂开来的做法，特别注意将中央与地方的权限划分既放在国家兴衰 的历史背景下，又放在世界现代化进程中加以考察，尽量做到历史与现实的有机 结合”。代表性的论文有：金太军的当代中国中央政府与地方政府关系现状 及对策( 中国行政管理1 9 9 9 年第7 期) ，从提升中央权威与调控能力、建构 两者优势互补关系，加快经济性分权与机构改革，明晰两者权责及规范与法制化 等四个方面对中央与地方关系作了科学的探索。另外有许多知名学者从不同角度 对中央与地方关系作了许多有益的探索，具有重要的指导意义。 三、论文主要范畴界定 在本文的论述中，“中央”主要是指中央政府，它首先是一个空间和政治概 念，同时还是个价值和信念范畴的现象，中央政府是支配社会的各种价值、信 念和信仰的核心。“地方”主要是指地方政府，它是“权力或管辖被限定在国家 的一部分地区内的一种政治机构”，它具有如下特点：长期的历史发展，在一国 政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责。 中央与地方关系，是指中央与地方之间彼此职责权限的划分。这种划分主要 是通过中央国家机关与地方国家机关之间的权力配置体现出来。就其实质而言， 中央与地方关系是建立在一定利益基础上的国家利益和地方利益之间的一种利 益关系。中央是国家利益的代表者，地方是地方利益的代表者。一般来说，中央 与地方关系主要包括中央与地方的经济关系、政治关系和法律关系。其中经济关 系、政治关系是中央与地方关系的基础和核心，法律关系则表现为中央与地方经 济关系、政治关系的规制形式，是中央与地方经济、政治关系的制度化产物。由 于国家的公共事务大部是由国家机关管理的，而公共事务管理经常的、大量的则 是行政管理，所以中央与地方的关系主要表现为中央政府与地方政府间的关系。 所谓“市场化进程”，“广义地讲，市场化进程泛指一国经济中市场产生、 发育、成长和成熟的自然的动态的演进过程，几乎所有国家或迟或早、或先或后 都要经历市场化的过程，发达国家这过程早己完成，市场化达到了很高的水平， 而大多数发展中国家正在经历这样的过程。狭义地讲，市场化进程是指原来实行 计划经济体制的国家向市场经济体制的过渡，即市场体制对计划体制的不断渗透 和替代的过程，大部分社会主义国家正在经历这样的过程。” 陈宗胜认为，“市 场化进程”是市场机制在一个经济中对资源配置发挥的作用持续地增大，经济对 市场机制依赖程度的不断加深和增强的演变过程。”。我国的市场化进程，是于 。薄贵利：集权分权与国家必衰，经济科学出版社2 0 0 1 年版，自序第2 页。 。布莱克维尔政治学百科全书，中国太百科全书出版社1 9 8 7 年版。第3 2 页。 。马广奇：中国经济市场化进程的分析与度量贵州财经学院学报2 0 0 0 年第5 期。 。吴林军：( 中国经济市场化进程浏度研究综述1 经济毒5 l 横2 0 0 3 年第9 期。 3 硕上学位论文市场化进程中中央与地方关系的重构 2 0 世纪7 0 年代末伴随着经济体制改革启动的，大致经历了从“计划经济为主， 市场调节为辅”到“有计划的商品经济”、“计划经济与市场调节相结合”，再 到“社会主义市场经济”的过程。随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国 市场化改革已完成了初创阶段。目前，我国市场化进程正处于不断的发展过程中。 四、论文逻辑思路与框架结构 中央与地方关系是国家生活中至关重要的问题，如何处理中央与地方关系， 直接关系到国家的统一、政治的稳定、经济的发展。中央和地方关系的本质是利 益关系，即国家的整体利益和地方( 局部) 利益的关系，这是一对矛盾。其表现 形式是中央和地方之间如何分权，即集权和分权的关系( 矛盾) 。划分中央和地 方之间的权力，必须先确定中央和地方政府的职能。政府职能的确定必须放在中 央高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的大环境中去思考，政 府职能转变的症结在高度集权的计划经济体制，关键是如何实现政企分开。 因此本文导论部分从中外思想家对中央与地方关系的论述和发达国家处理 中央与地方关系的模式导入，为重构合理的中央与地方关系提供理论指导和经验 借鉴。接下来三章分别从三个角度对中央与地方关系进行分析：第一章在回顾了 当代中国处理中央与地方关系的历史经验与存在闯题之后，主要从体制的角度分 析了问题的原因：第二章从政府职能的角度指出政府职能定位是明晰中央与地方 事权与财权的前提；第三章从经济学的角度分析，对集权模式和分权模式进行了 扬弃，认为通过产权改革和分税制建立中央与地方间双向依赖的集分平衡结构。 最后第四章得出结论：在处理中央与地方关系问题上应建立中央适度集权和地方 台理分权、集权与分权相互依存、相互制约、动态平衡的张力模式。 五、研究方法 马克思主义是对人类所创造的优秀成果的继承，我们在进行任何科学研究 时，都必须以它的有关原理为指导。本文在阐述过程中，从马克思主义的立场、 观点、方法，以及中国当前实际出发，综合运用政治学、行政学、经济学、历史 学、管理学等相关知识对市场化进程中中央与地方关系的建构进行了有益的探 索。此外通过比较分析世界其他国家在处理中央与地方关系历史经验，寻求中央 与地方关系发展、演变与调整的一般规律，对于我们建构市场化进程中的中央与 地方关系具有重要的借鉴意义。 六、创新之处 本文在以下几个方面力图有所创新：1 、从体制的角度分析了改革开放以来 中央与地方关系改革中存在阀题与困难的原因；2 、从政府职能的角度指出政府 职能定位是明晰中央与地方事权与财权的前提；3 、从经济学的角度分析，认为 集权模式和分权模式都不利于中央与地方关系的合理化，必须通过产权改革和分 税制建立中央与地方间双向依赖的集分平衡结构。 硕j 学位论文市场化进程中中央与地方关系的重构 导论 一、中央与地方关系的理论概述 中央和地方关系是国家生活中至关重要而又无法回避的重要问题。如何处理 好中央与地方关系，历来是各国政府行政改革的个重要课题，它直接关系到国 家的统一、政治的稳定、经济的发展和社会的进步。西方学者在中央与地方关系 上，产生了诸多的理论与学说。马克思主义者从马克思、恩格斯到列宁，从列宁 到中国共产党人，都对中央与地方的关系给予过关注，并做出了多方面的阐述。 1 、西方学者关于中央与地方关系的理论观点 国外学者对中央与地方关系研究较早，针对现代化过程中不断产生的中央与 地方矛盾问题，提出了形形色色的理论观点。1 8 5 1 年英国法学家史密斯就出版 了地方自治与中央集权一书，提出了中央集权与地方自治不能偏颇的史密斯 主义。2 0 世纪7 0 年代以来，相关研究成果更是大量出现，如g w 琼斯主编， 1 9 8 0 年由高尔公司出版的中央与地方政府关系研究的新方法，其主题就是探 讨用什么样的新思维与方法来研究中央与地方关系。1 9 8 2 年由p 桑德斯撰写， 载于地方政府研究上的为什么要研究中央与地方的关系? ，此文的主旨 是：研究中央与地方关系具有j b j , l 重要的意义。1 9 8 5 年由伊夫梅尼、文森特赖 特主编，乔治艾伦与昂温出版社出版的西欧国家中央与地方的关系，分析 了西欧英、法、德、西、意、比六国的中央与地方之间的各种关系。1 9 9 2 年中 国政法大学出版社出版的由戴维米勒主编的布莱克维尔政治学百科全书中 相关词条对中央与地方关系作了相对科学的定义，并对中央与地方关系的两个根 本类型：合伙型和代理型进行相应的阐述，等等。从目前的情况看，影响较大有 拉焦尔的中央与地方关系三模式、罗斯中央与地方依存构想、艾伦词条三种主流 理论观点。 ( 1 ) 拉焦尔的中央与地方关系三模式论 法国学者拉焦尔，在其1 9 6 8 年版的行政部门的机构一书中，概括了三 种类型的中央与地方分权： 中央与地方政治性分权。这种分权一般是在联邦制下分权，是中央当局与地 方政治共同体之间的权限分离。地方权力的司法基础是国家宪法；地方政府与中 央当局的关系是对等的；地方相对于中央是独立的政治实体：地方财政自主，地 方政府的领导人通过民主选举产生。 中央与地方行政性分权。中央同与中央存在不对等关系的地方政权是同体的 权限分离，地方权力的司法基础是中央当局。地方政府有时从属于中央当局，地 方拥有某种程度的自治，在财政上享有部分自主权，地方政府必须服从中央政府， 地方政府领导人有时靠选举产生，有时则由行政任命。 中央与地方行政权转让。这种分权制是中央向从属于中央当局的地方转让部 硕上学位论文市场化进程中中央与地方关系的重构 分权限，地方政府的法律基础是中央政府，地方政府完全从属于中央政府；地方 政府是中央政府的派生机构，财政上没有一点自主权，依靠中央政府。 ( 2 ) 罗斯的中央与地方关系的构想 英国政治学者罗斯在研究中央与地方之间依存关系所著的从中心政府到民 族范围的政府一书中提出该理论构想。罗斯指出，中央与地方关系似乎一直被 当作一个中央与一个地方关系来论述的，然而并非如此，应当看成是复数中央与 多数地方之间的关系，而且地方也具有自律性。另外我们过去在分析中央与地方 关系时，过分注重从法律角度去理解，于是出现了对中央与地方，政府与民间团 体不加区别的原子论式的多元主义见解。 罗斯指出，中央与地方之间的相互关系应是丰富多彩的，它们之间可划分为 相互独立( 双方各不统属) 、褶互依存( 双方在许多事务上彼此参与，共同合作) 、 单方依存三模式。 ( 3 ) 艾伦词条中的中央与地方关系两类型 英国学者艾伦在1 9 8 7 年版的布莱克维尔政治学百科全书撰写的词条中， 专门分析了中央与地方关系。他通过分析世界各国中央与地方关系发展史，把中 央与地方之阀关系归结为两类，即合伙型与代理型。 所谓合伙型，又称台伙论或合作关系论。这种模式通常被认为中央与地方关 系的理想状态，其立论的前提是把地方看成与中央或多或少平等的合作者。这一 理论的形成与西方国家早期地方政府的形成有关。在瑞士、荷兰等国，一些自治 的社区最初本着互相帮助和支持的目的而结合成一体。地方在本质上被理解为社 区在国家组织中的种自我表现形式。在这一模式中中央与地方不具有对抗性， 公众通过地方政府可以积极参与国家公共事务，中央与地方在共同事务能够良好 合作。 而代理型，艾伦认为绝大多数国家的形成历史并不是自治地方的自愿组合过 程，相反它们直接或间接地被控制在强有力的君主制度之下，例如英法等国。所 有这些国家的地方政府基本上被看成是一个下级代理机构，充其量也不过是一种 使用方便的机制。它的目的只是提供服务而不是代表地方。 两相比较，艾伦倾向于合伙型模式。他认为，代理型极易使中央与地方在遇 到麻烦时习惯把对方当作政治上的替罪羊，他引用麦迪克的一句话来证明前者的 优越性，即“如果中央与地方政府携手工作，并认识到它们之间相互依存关系， 就会产生极伟大的结果，而二者的对立是绝对做不到的。”o 2 、马克思主义者对中央与地方关系的阐述 ( 1 ) 马克思、恩格斯对中央与地方关系的论述 马克思主义的经典作家虽然没有对中央与地方关系进行专门的系统研究，但 。辛向阳：大国诸侯，中国社会出版杜1 9 9 6 年版，第2 1 3 页 6 硕士学位论文市场化进程中中央与地方关系的重构 在他们的有关著作中，从不同角度对这一问题都有精辟的分析和深刻的阐述。马 克思主义经典作家通过大量的研究，论述了中央集权的历史必然性。恩格斯指出： “集权是国家的本质，国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。只要 存在国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只有因为有集权才履行自己的 公民职责。”马克思恩格斯虽然承认中央集权制的合理性，但坚决反对中央高度 集权制，特别是个人高度集权制。在集权与自由一文中，恩格斯写道：“国 家集权的实质并不意味着某个孤家寡人就是国家的中心，就象在专制君主政体下 那样，而只意味着有一个人位于中心，就象共和国中的总统那样。就是说，别忘 记这里主要的不是身居中央的个人，而是中央本身。”。这是一个重要的思想，马 克思、恩格斯所讲的中央集权制是集中人民意志的、中央集体掌握权利的集权制。 这种中央集权制要求中央集中的权力是有限度的，不是国家的所有权力都必须由 中央来掌握。在国家结构形式上，马克思、恩格斯一般是主张建立单一制共和国。 这是他们主张中央集权制思想的必然结果，但他们也没有完全否认联邦制，他们 有时也主张联邦制，不过这需要特殊的历史条件与要求。马克思、恩格斯一方面 坚决主张实行中央集权制并不是把一切权力都集中于中央，只是把必要的权力集 中于中央，而把其他权力留给地方，这就形成了地方自治的客观要求。中央集权 与地方自治是统一的，是不矛盾的。 ( 2 ) 列宁对中央与地方关系的思考与处理 众所周知，在国家结构形式上，列宁的思想经历了一个重大转折。在二月革 命之前，列宁是坚决反对联邦制的。在1 9 0 3 年，列宁写道：“有许多党员认为， 把联邦制应用到俄国当前的实际中来，是有害的，我们在原则上就反对联邦 制。”41 9 1 3 年，列宁在关于民族问题的批评意见中也指出，只要各个不同 的民族组成统一的国家，马克思主义者决不主张实行任何联邦制原则。二月革 命以后，许多民族实际上处于完全分裂和彼此隔绝的状态，并且建立了资产阶级 民族国家。在这种情况下，把各民族联合起来的最好形式就是联邦制。因此，列 宁改变了原来的看法，从反对联邦制转变为赞成联邦制。 列宁为实行真正的联邦制呕心沥血，但是国家结构形式问题的解决并没有完 全、彻底地解决了中央与地方的关系。为解决这一问题，列宁提出用民主集中制 来处理中央与地方的关系。列宁认为，在中央与地方关系上，既要实行民主，又 要实行集中。没有集中，就没有无产阶级的整体利益和苏维埃的联合。没有民主， 国家就没有权力，集中就成为专制。此外，列宁一再强调，它所主张的集中制是 在民主基础上的集中，这种民主集中制体现在中央与地方的关系上，就是既要坚 。思格新：集权与自由，马克思慰格斯全集第4 i 卷，人民出版杜1 9 8 2 年版，第3 9 6 页。 。恩格斯：集权与自由马克思恩格斯全集第4 1 卷，人民出版杜1 9 8 2 年版，第3 9 6 页， 。转引自薄费刺：中央与地方关系研究，吉林大学出版社1 9 9 1 年版。第j 7 7 页 。列宁选集第2 卷，人民出版杜1 9 9 5 年版第3 5 9 页 7 坝_ j 1 学位论文市场化进程中中央与地方关系的重构 持中央的统一领导，又要充分发挥地方的积极作用。他说：“苏维埃政权决不贬 低地方政权的意义，决不伤害它们的独立性和主动性。”根据民主集中原则处理 中央与地方关系，还必须考虑到民族因素。列宁指出：“民主集中制不仅不排斥 地方自治和具有特殊的经济和生活条件，特殊的民族成分等等的区域自治，相反 的，它必须即要求地方自治，也要求区域自治。”。 ( 3 ) 中国共产党关于中央与地方关系的探索 新中国成立以后，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体就如何处理好中央 与地方关系进行了艰辛的探索，并在此过程中积累了极为宝贵的历史经验： 第一，从实际出发，构建了符合我国国情的单一制国家结构形式。1 9 5 4 年 宪法规定我国国家结构形式实行单一制，这是第一代中央领导集体做出的符合我 国国情的正确选择。“中国单一制国家结构形式的建构，为中央与地方关系的协 调、改革和完善奠定了制度前提，中央与地方各级政府之间的相互关系和事权划 分，必须在单一制的国家结构框架内进行，决不能改变国家结构形式，各级行政 区域必须接受中央政府的统一领导，民族自治地方也不例外。”。 第二，提出处理中央与地方关系必须遵循发挥中央与地方两个积极性原则。 毛泽东在1 9 5 6 年4 月发表了论十大关系，对中央与地方关系做出了系统阐述。 首先，毛泽东指出：“处理好中央与地方的关系对于我们这样的大国大党是一个 十分重要的问题。”对于一个国家而言，中央与地方关系处理不好就会导致分裂； 对于一个大党而言，中央与地方关系处理不好，会造成党的不团结。其次，毛泽 东提出为了正确处理中央与地方之间的矛盾，必须充分发挥中央与地方两个积极 性。毛泽东指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注 意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权利，给地方更多的 独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我 们r 的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只 有一个积极性好得多。” 在改革开放以后，邓小平特别强调对高度集权体制的改革。1 9 8 0 年8 月， 邓小平在党和国家领导制度的改革一文中，针对权力过分集中的问题，提出 要调整中央与地方的关系，实行权力下放，扩大地方自主权。接着邓小平分析了 权力过分集中的严重危害，指出，权力过分集中会产生个人独断，妨碍社会主义 民主政治的发展：权力过分集中会造成机构臃肿，层次重叠，人浮于事，工作效 率低下。“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”o 邓小平认为改革中央高度集权体制，正确处理中央与地方关系，必须从权力 。转引自薄贯利：中央与地方关系研究，。吉林大学出版杜1 9 9 1 年版，第1 7 9 页。 o 列宁选集第2 卷，人民出版社1 9 9 5 年版第3 5 8 页。 。杨小云：论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验 政治学研究，2 0 0 1 年第2 期 ”邓小平：党和国家颁导制度的改革 邓小平文选，第2 卷。人民出版社1 9 9 4 年版，第3 2 9 页。 8 坝土学位论义市场化进程中中央与地方= ；系的重构 结构的系统性和整体性出发科学地调整权力结构。首先，要实行横向权力分解， 合理划分党和国家的职权。在邓小平看来，解决权力过分集中的关键，是合理划 分党和国家的职权，实行党政分开，改变过去那种以党代政，党政不分的状况。 正如邓小平所指出的那样：“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没 有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”。 其次，要在纵向上实行权力下放，扩大地方、基层和企事业自主权。在权力下放 问题上，邓小平强调两个内容，一是要调整中央与地方的关系，扩大地方的自主 权。二是强调要把权力下放给基层，特别是要下放给企业。 在下放权力的过程中，针对国内地方主义、诸侯经济盛行的状况，邓小平多 次强调在处理中央与地方关系时，要加强中央权威。改革开放以来，由于中央政 府在放权让利的改革中向地方政府板块式的权力下移致使对中央政府有令不行、 有禁不止的现象发展到了相当严重的地步，中央政府的权威受到了严重的挑战。 因此，邓小平指出：“中央要有权威，改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。 没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行昵? ”圆 以江泽民为核心的第三代中央领导集体继承了党历来十分重视处理中央与 地方关系的优良传统。江泽民在十四届五中全会上作的题为正确处理社会主义 现代化建设的若干重大关系的讲话中，对处理中央与地方关系，提出了一个总 原则：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性； 既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。这 个总原则深刻揭示了社会主义市场经济运行过程中中央与地方关系的新内涵，标 志着我们党对这一重大关系的认识进入了一个新阶段。 第一，在继续发挥地方积极性的同时，突出强调维护中央权威。以江泽民为 核心的第三代中央领导集体在处理中央与地方关系时把中央集权和地方分权有 机结合起来，在充分发挥两个积极性的同时突出强调维护中央权威。如果没有中 央集权和权威，就会各自为政，上有政策，下有对策，有令不行，有禁不止，就 会以地方利益损害国家利益最终破坏改革和现代化建设事业。党的十四届五中全 会强调指出：“必须加强中央的统一领导，维护中央权威。” 第二，强调区域之间的均衡协调发展。改革开放以来地区差距的扩大压抑了 落后地区发展的积极性，加剧了东西部地区之间的矛盾以及中央和地方的矛盾， 因而不仅影响了西部地区的发展，也影响了东部地区的发展，甚至影响了整个国 家的发展。这一问题引起了以江泽民为核心的第三代中央领导集体的高度重视。 江泽民指出：“对于东部地区与中西部地区经济发展中出现的差距扩大问题，必 。邓小平；党和国家领导制度的改革，邓小平文选第2 卷，人民出版社1 9 9 4 年版第3 2 9 页 。邓小平：中央要有权威) ，邓小平文选 第3 卷，人民出版社1 9 9 3 年版第2 7 7 页 。中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议文件 ，人民出版社1 9 9 5 年版，第2 4 页。 9 硕士学位论文市场化进程中中央与地方关系的重构 须认真对待，正确处理。”。为了缩小东西部地区的差距，党中央、国务院作出了 实施西部大开发的战略部署。 第三，重视用法制的手段规范中央与地方的关系。以江泽民为核心的第三代 中央领导集体力图把中央和地方的关系纳入规范化、法制化的轨道。分税制的改 革是如此，立法法的颁布更是如此。立法法的制定与实施，使中央和地方 立法权限得到了明确、具体的划分，为中央与地方关系的规范化、法制化提供了 有力的法律保证。 二、西方国家中央与地方关系的实践模式 处理中央与地方关系既是世界性的理论课题，更是世界性的实践课题。世界 各国在处理中央与地方关系的实践中积累了丰富的经验和教训。西方国家在处理 中央与地方关系的实践中。形成了以下几种模式，即联邦分权模式、单一集权模 式、单一分权模式三种模式，每种模式都是各国政治、经济、社会、历史、民族 精神、文化传统综合作用产物。 1 、联邦分权模式 ( 1 ) 基本特征：分权。近现代联邦分权制的典型国家是美国。美国联邦体 制下，联邦与州政府共同享有国家权力。在美国的复合共和国里，人民通过宪法将 权力分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部 门，“联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委托的单位。” 。二元联邦制即是联邦党人为建立联邦政府与“反联邦党人”妥协的结果，也反 映了当时南方各州奴隶制存在的现实。美国联邦政府与地方政府根据宪法分别在 各自的权力范围内享