（行政管理专业论文）我国失地农民养老保障问题研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 随着我国经济的发展，城市化和工业化步伐明显加快，大量土地被征收， 很多农民失去了土地。由于我国城乡分割的社会保障制度，农民失去土地后失 去了最重要的养老保障，部分人成为“种田无地，就业无岗，社保无份”的“三 无 农民，他们步入老年后的生活面临风险。失地农民引发了一系列社会问题， 严重影响了我国社会的稳定，制约了我国经济的长远发展。解决失地农民的养 老保障问题，对维护失地农民权益和促进城市化进程的良性发展，具有重要的 理论和实践意义。 本文从养老保障的有关概念、社会保障有关理论和农民以土地换养老保障 的依据出发，为建立失地农民养老保障制度奠定了理论基础。然后分析了解决 失地农民养老保障问题的必要性、重要性和可行性。接着，文章对若干地区为 解决失地农民养老保障问题建立失地农民养老保险的现有模式进行了比较分 析，总结了实践经验和存在的问题。在此基础上，文章最后提出了解决失地农 民养老保障问题的对策：构建了分层次区域性的失地农民养老保障制度模式： 设计了失地农民养老保险制度的基本方案，主要是对养老保险基金的资金来源、 筹资模式、缴费方式、运营和监管模式等进行设计；提出了解决失地农民养老 保障问题的配套措施，包括加强失地农民养老保障制度立法、完善土地补偿政 策、重视解决失地农民就业问题和加大对贫困地区和贫困人群的转移支付力度 等。 关键词：失地农民；养老保障：养老保险 西南交通大学硕士研究生学位论文第1i 页 a b s tr a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r y se c o n o m y , u r b a n i s ma n di n d u s t r i a l i z a t i o n p r o c e s sa c c e l e r a t e do b v i o u s l y l o t so fl a n dh a sb e e ne x p r o p r i a t e da n dm a n yp e a s a n t s l o s tt h e i rl a n d b e c a u s eo ft h ep a r t i t i o no fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mb e t w e e nc i t ya n d c o u n t r y , af a r m e rl o s tl a n dm e a n sh el o s th i sm o s ti m p o r t a n tp e n s i o ns e c u r i t y s o m e o ft h e l a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t sh a v en ol a n d s ，n o rh a v ej o b sa n ds o c i a ls e c u r i t y , w h e nt h o s eo l d ，t h e i rl i f ew o u l di nd a n g e r t h ee x i s t e n c eo fl a n d e x p r o p r i a t e d p e a s a n t si n c u r r e das e r i e so fs o c i a lp r o b l e m sw h i c hi m p a c t i n gt h es t a b l e n e s so fo u r s o c i e t ya n dc u m b e r i n gt h ed e v e l o p m e n to fo u re c o n o m y s o l v i n gt h ep r o b l e mo f p e n s i o ns e c u r i t yf o rt h el a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t si sh e l p f u lf o rp r o t e c t i n gt h er i g h t s a n di n t e r e s t so fp e a s a n t sa n dt h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i s m t h e r e f o r e ，i ti sf o u n d t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lm e a n i n g st os o l v et h ep r o b l e mo fp e n s i o ns e c u r i t yf o rt h e l a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s f i r s t l y , t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ec o n c e p t so fp e n s i o ns e c u r i t y , r e l a t e dt h e o r i e s a n dt h et h e o r i e sg i s to n “l a n de x c h a n g i n gf o rp e n s i o ns e c u r i t y ，w h i c hs e tu pt h e t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o re s t a b l i s h m e n to f p e n s i o n s e c u r i t ys y s t e m o f l a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s t h e n ，t h i sp a p e re x p l o r e st h en e c e s s i t y , e s s e n t i a l i t ya n d f e a s i b i l i t y o ft o p i cl i k e s o l v i n g t h e p r o b l e m o f p e n s i o ns e c u r i t y f o r t h e l a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s t h e n ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h ed i f f e r e n tm o d e so fp e n s i o n i n s u r a n c ef o rl a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t si ns o m ep l a c e ，w h i c ha i ma ts o l v i n gt h e p r o b l e mo fp e n s i o ns e c u r i t yf o r t h el a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s ，a n ds u m su pt h e p r a c t i c a le x p e r i e n c ea n di s s u e s b a s e do nf o r e g o i n gr e s e a r c h e s ，t h ep a p e ri nt h ee n d h a sp u tf o r w a r dt h e w a y s t os o l v et h e p r o b l e mo fp e n s i o ns e c u r i t y f o rt h e l a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s i ts u g g e s t st op u tt h e s ef o r m si n t op r a c t i c eg r a d u a l l y , a n d t oc a r r yo u tt h es y s t e mo fe n d o w m e n ti n s u r a n c ef o rt h el a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t si n d i f f e r e n tr e g i o n s a n di ta l s os p e c i f i c a l l yd e s i g n st h ep r o g r a mf o rt h er e t i r e m e n to f t h el a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s ，i n c l u d i n gt h ec o l l e c t i o no ft h ep e n s i o n ，t h ef i n a n c i n g 西南交通大学硕士研究生学位论文第1ii 页 f o r m ，t h ew a yt op a yf o rt h ef u n da n dt h em e t h o d t om a n a g e m e n tt h ep e n s i o n i ta l s o p r o p o s e st h ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e st os o l v et h ep r o b l e mo fp e n s i o ns e c u r i t y f o r l a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s ：t o e n f o r c et h e l a w m a k i n go fp e n s i o ns e c u r i t y o f l a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s ，t op e r f e c tl a n dc o m p e n s a t ep o l i c y , t oa t t a c hi m p o r t a n c e t os o l v i n gt h ee m p l o y m e n to ft h el a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s ，a n dt oe n h a n c et h e f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n tf o rp o o ra r e a sa n dp o o rp e a s a n t s k e yw o r d s ：l a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s ；p e n s i o ns e c u r i t y ；e n d o w m e n t i n s u r a n c e 西南交通大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权西南交通大学可以将本学术论文编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密彰适用本授权书。 学位论文作者签名：槲 l 日期柳会6 易仃 舯撕躲鹚殇 日期如学6 罗6 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 论文创新点如下： 1 提出了分层次、区域性实施失地农民养老保障制度的模式。失地农民现 阶段主要是靠家庭养老，应尽快建立以失地农民养老保险主，家庭养老为辅、 商业养老保险为补充的过渡模式，待条件成熟后，再逐步向城镇居民养老保障 体系过渡；经济欠发达地区建立失地农民救济金制度，经济条件中等地区建立 失地农民养老保险制度，经济发达地区直接纳入城镇职工基本养老保险。 2 在失地农民社会养老保险的设计方面，提出了可持续原则，建议失地农 民养老保险与城镇职工基本养老保险之间要存在可衔接性。同时结合失地农民 特点，对不同年龄段的失地农民实行不同的养老基金缴纳方式。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究背景 第1 章绪论 改革开放以来，随着工业化、城市化进程的加快，各种建设对土地的需求 越来越大，越来越多的农用耕地经国家征收变为建设用地。据2 0 0 1 年至2 0 0 7 年国土资源部公布的中国国土资源公报显示，2 0 0 1 年全国耕地面积为1 9 1 4 亿亩，2 0 0 7 年已减少到1 8 2 6 亿亩，6 年间共减少了o 8 8 亿亩，如图1 1 所示。 虽然2 0 0 7 年耕地面积减少速度趋缓，但新增建设用地占用的耕地面积并没有比 2 0 0 6 年减少，如图1 2 所示。可以预测，未来各项建设占用耕地是必然趋势， 耕地面积还会继续减少。 1 9 2 1 9 1 8 8 1 8 6 1 8 4 1 8 2 1 8 1 7 8 - 廷 r - i 耕地面积( 单位：亿商) 一 ，一=1 战圈 一 ：蠢 _ _ ，一 嵫 ，一 叫士 一：薹 芦亭i 幽1 鼢憾1 鼢嘲 揍誊 簿匕 囊l 一 辫 _ j 霉i 曼 粪 黉 = 鬓 卜j ，一 她 蕊 0 。d 群t 。_ j 。“ 一 ! # 毫 图1 12 0 0 1 年一2 0 0 7 年全国耕地面积变化情况 数据来源：中国国土资源公报2 0 0 7 年 口新增建l 黻用地占用耕地面积( 甲 位：万公顷) 隧 2 0 0 l 图1 - 22 0 0 1 年一2 0 0 7 年新增建设用占用耕地情况 数据来源：中国国土资源公报2 0 0 1 2 0 0 7 年 耕地面积的减少正在制造大批的失地农民。目前，全国失地农民总数估计 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万人。按照全国土地利用总体规划 纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。一般每征用一 亩耕地，就伴随着1 5 个农民失地，这就意味着我国失地农民将从目前约4 0 0 0 万人剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人 。如果不能对庞大的失地农民进行妥善的安置必 将产生巨大的社会问题。他们失去土地后，既有别于务农农民，又不同于城市 居民，既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会 保障的真空地带。如何妥善解决失地农民的生产生活问题，确保失地农民步入 老年后的基本生活需求得到满足，成为社会保障制度中的难点问题。 目前，我国大部分地区采用货币补偿的方式对失地农民进行安置。由于货 币安置的方式操作简便，农民往往从眼前利益考虑，比较容易接受。但是，货 币安置方式存在着弊端，其一就是农民要自行解决养老问题。然而由于农民的 短视和自身素质的限制，失地后得到的补偿费一般只能维持几年的生活，不能 提供足够的社会保障，他们的养老、医疗、就业等问题令人担忧。部分失地农 民已沦为“种田无地，就业无岗，社保无份”的边缘人，成为影响社会稳定的 重要因素。国土资源部的资料显示，2 0 0 2 年上半年群众反映征地纠纷、违法占 地问题，占信访接待部门受理总量的7 3 ，其中4 0 的上访涉及征地纠纷问题， 这里面又有8 7 反映的是征地补偿安置问题。国家信访局2 0 0 2 年受理土地征用 的来信来访4 1 1 6 件，大部分聚焦在失地失业问题上。从地区分布看，浙、苏、 闽、鲁、粤五省占4 1 ，意味着城市化和工业化速度愈快，失地失业的农民难 题就愈突出固。 为了解决好失地农民的养老、医疗、最低生活保障等社会保障问题，中央 政府出台了系列政策措施，国发( 2 0 0 4 ) 2 8 号、国办发( 2 0 0 6 ) 2 9 号、国发 ( 2 0 0 6 ) 3 1 号、劳社部发【2 0 0 7 ) 1 4 号等文件先后对失地农民社会保障工作做 出了重要部署，北京、辽宁、吉林、重庆、四川等地也相继出台有关政策措施， 有5 0 的省( 区、市) 出台了失地农民实行社保的政策文件。这些政策措施取 得了明确的效果，失地农民土地权益冲突问题得到了一定程度的化解，2 0 0 6 年 d 商勇失去十地的农民如何生活人民日报2 0 0 4 2 2 备光，陈雷淄博失地农民调研报告失地农民城市融入调金课题组2 0 0 4 ，6 曲潘诚张鸿雁对失地农民社会保障问题的j 耳思考城市管理2 0 0 5 ，1 ：3 7 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 因征地纠纷到各级国土资源部门来访的批次与人数同比分别下降了2 8 2 和 2 5 2 。但从总体上看，失地农民现行养老保障覆盖面窄，保障水平低；从各 地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的养老保障待遇。失 地农民养老保障体系的缺失以及一次性补偿政策的缺陷，造成了失地农民步入 老年后的生活没有保障，失地农民养老保障问题急需解决。 1 2 研究意义 城镇化是现代化的必由之路，在城镇化过程中土地征收产生失地农民也是 无法避免的，但是必须加强对农民权益的维护。如果广大失地农民的基本生活 得不到保障，长远生计没有着落，养老问题得不到妥善解决，失地农民问题就 会演变成全国性的社会问题、政治问题，直接影响到城市化的进程和全面建设 小康社会目标的实现。由于我国农村大部分地区养老社会保险尚未建立，大部 分农民失地后也就失去了其老年生活的基本保障。妥善解决失地农民的社会保 障问题，特别是养老问题，不仅是维护农民利益的需要，也是推进城市化和促 进社会安定、繁荣的需要。这是本研究的理论意义之所在。 2 0 0 6 年国务院第3 1 号文件国务院关于加强土地调控有关问题的通知中 规定：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有 保障为原则，社会保障费用不落实的不得批准征地”，明确地把征地制度改革和 失地农民的社会保障制度有机地结合起来。文件发布后，全国各地丌始积极进 行征地补偿安置方式改革，初步建立了具有地方特色的失地农民养老保障制度， 对维护失地农民权益发挥了积极作用。但是，当前对失地农民的养老保障工作 进展不平衡，还存在认识不到位、资金落实难、保障水平低、管理不规范等问 题，需要逐步完善。笔者通过为失地农民建立养老保障制度必要性、重要性和 可行性的分析，总结各地现有做法、模式和经验教训，提出了解决失地农民养 老保障问题的模式和对策，希望能为政府决策提供参考。这是本研究的实践意 义之所在。 m 。卜寿祥规范权力运行事h 展源头防治为加强国土资源管理提供有力保障h t t p ：w w w m r g o v c n z w g k d z c w s x i d h d 2 0 0 710 t 2 0 0 71017 _ 8 8 6 2 7 h t m 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 1 3 研究现状 1 3 1 研究现状综述 我国从二十世纪九十年代以来，随着经济社会的发展，城镇化进程的推进， 失地农民的产生、土地征用制度的实施等引起了许多学者对土地征用制度和失 地农民的关注，他们分别从失地农民的产生、失地农民权益保障、征地的范围、 补偿标准、安置方式、如何保障失地农民长远生计等方面进行了研究和探讨。 根据本研究的内容，笔者主要从失地农民的产生、失地农民利益受损及其成因， 保障失地农民权益的解决对策以及如何建立失地农民养老保险制度等方面对国 内研究现状进行综述。 1 关于失地农民的产生。鲍海君、吴次芳( 2 0 0 2 ) 认为在城镇化进程中农 村集体土地将大量被征用，大量农民将成为失地农民n 1 。楼喻刚、金皓( 2 0 0 2 ) 认为，我国城镇化的空前发展一个显著的特征就是城市在空间上的扩展和数量 上的增加，这两者都要求农村提供大量的土地以满足城市发展的需要，从而不 可避免地出现了部分农民土地被征用的情况心1 。白呈明( 2 0 0 3 ) 从农民失地的途 径进行了表述，他认为农地流转和农地非农化是农民失地的两个主要途径，并 指出了失地农民是一个游离于社会的特殊人群1 。李郁芳等( 2 0 0 1 ) 从土地保障 角度阐释了失地农民的形成过程h 2 关于失地农民利益受损情况研究。虽然在测算失地农民总量、结构以及 权益受损情况等方面，理论界还存在一定争议，但比较一致的观点是：大量违 法占地造成了失地农民的权益流失，失地农民权益流失包括经济权利的渐进性 缺失( 包括农地流转中的权利缺失和农地非农化中的权利缺失) 、政治权利的剥 夺性丧失和社会权利的弱化性消失等各个方面5 1 ( 梁伟，2 0 0 4 ) ，包括附着在土 地上的一切权益损失哺1 ( 康松，2 0 0 6 ) ，是一种全方位、综合性的权益受损1 ( 陈 锡文，2 0 0 5 ) 。 3 关于失地农民利益受损的原因研究。理论界普遍认为，计划经济和城乡 二元制度的综合作用是失地农民权益受损最根本的体制原因，而现行土地制度 和土地征用政策是其直接原因，具体而言包括：。( 1 ) 农村集体土地产权不清， 包括集体土地所有者代表不明确憎1 ( 周天勇2 0 0 6 ) ，集体土地产权主体的权能不 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 明确归。( 岳正华，2 0 0 5 ) ，集体土地使用权不稳n 叫( 梁亚荣，2 0 0 2 ) ，国有土地和 集体土地财产权不平等1 ( 黄小虎，2 0 0 2 ) 等；( 2 ) 行政权侵犯农民的土地权 益，包括土地征用目的、范围模糊n 2 1 ( 郭立芳，2 0 0 3 ) ，政府行使征地审批权不 当或违法n 砌( 梁亚荣，2 0 0 2 ) ，征地补偿标准偏低，征地程序不规范m 1 ( 钱忠好、 曲福田( 2 0 0 4 ) ；梁伟( 2 0 0 4 ) 认为农民我保护的“可行能力短缺”，即农民利 益表达能力短缺、经济参与能力短缺与社会机会不足，使失地农民成为潜在贫 困社群璐1 。 4 如何保护农民权益的研究，主要集中在改革农村土地制度和征地补偿安 置制度以及完善失地农民社会保障体系上。 ( 1 ) 改革农村土地制度主要观点有：土地国家所有，把承包期延长到9 9 9 年，农民手中的土地可以流转n 钔( 周天勇，2 0 0 4 ) ；赋予农民完整的土地产权， 包括占有、使用、收益和处分权钉( 陈文通，2 0 0 6 ) ，允许农村集体非农建设用 地直接进入市场流转n 町( 钱忠好，2 0 0 4 ) 。 ( 2 ) 改革征地补偿安置制度。在征地补偿原则方面，理论界的观点包括： 变“不完全补偿 为“相当补偿”n 引；变“不完全补偿为“完全补偿 引( 诸 培新，2 0 0 3 ) ；按不完全补偿原则进行补偿n 钔( 陈江龙，2 0 0 2 ) ；变不对等补偿 为对等补偿妲川( 徐元明，2 0 0 5 ) ；等。在补偿方案设计方面，理论界较一致的观 点是增加补偿标的，将补偿范围扩大到包括直接损失和间接损失两个方面他( 梁 亚荣，2 0 0 5 ) ；确定土地补偿时要考虑土地的生产性收益和非生产性收益( 钱忠 好、曲福田，2 0 0 4 ) ：在非货币补偿方面，理论界普遍认为，招工安置是计划经 济的产物，在今后不宜继续采用( 陈江龙，2 0 0 2 ) ，应进行开发性安置瞳2 1 ( 李炯， 2 0 0 2 ) 、有发展的安置( 张汝立，2 0 0 4 ) 。 ( 3 ) 健全失地农民社会保障体系。目前政府对失地农民问题，普遍实行货 币补偿办法加以解决。大部分学者认为从短期看，失地又失业的农民可通过一 次性安置费维持生计，生活水平不致明显降低；但随着安置费用逐渐耗尽，失 地农民社会保障问题势必凸现。从国外各个国家的经验来看，将失地农民纳入 社会保障体系，保障失地农民的合理利益，不仅在维护社会稳定和社会公平方 面具有重大意义，更是政府不可推卸的责任。建立失地农民社会保障体系已成 为理论界的一致观点，具体研究包括：失地农民社会保障的内容包括养老社会 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 保险、医疗社会保险、失业社会保险，也包括提供教育和培训、提供法律援助 等内容( 鲍海君、吴次芳，2 0 0 2 ) 。 5 失地农民养老保险制度研究。国内专家学者基本达成一致，认为现阶段 应该采取“以土地换保障”的方法。但是至于养老保险的制度设计，各个专家 学者又持有不同的意见。 ( 1 ) 失地农民养老保险实施情况的研究。从失地农民养老保险实施情况来 看，大部分研究都认为存在地区发展不平衡的问题，主要包括地区间和地区内 不平衡两方面。由于经济技术条件、区位以及政策比较优势等诸多因素影响， 各地区之间失地农民保障状况出现较大差异，突出表现在沿海经济发达地区与 中西部落后地区之间的差距大。目前，浙江、江苏等省市正在积极探索制定有 关政策，用以保护失地农民的合法权益。据统计，浙江省现已将1 3 9 万被征地 农民纳入社会养老保险范围。相比东部沿海发达地区而言，中西部大部分地区 对失地农民的生存和发展问题仍未引起高度重视，制度创新明显滞后，失地农 民养老保险基本上还处于空白状态。保障制度在同一地区内也存在发展不平衡。 如浙江嘉兴早在1 9 9 8 年就出台了嘉兴市区土地征用人员分流办法，即以“土 地换社保”为基本内容，规定在土地被征用以后，失地农民“农转非 ，并进入 社会养老保险体系，按月领取养老金。而台州市对失地农民的安置方式主要采 取货币安置为主的“要地不要人 的城镇化模式。 可见，我国失地农民养老保险制度还没有真正建立起来，更没有形成全国 性的失地农民社会保障制度规范。 ( 2 ) 关于养老保障基金的来源，鲍海君，吴次芳( 2 0 0 2 ) 认为，征地中土 地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是主要来源，其他的可能来源还有中 央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构 的捐赠等。徐秋花( 2 0 0 6 ) 等人，认为应由政府、集体、个人三者共担，政府 出资部分应不低于保障资金总额的3 0 ，集体承担部分不低于保障资金总额的 4 0 ，个人承担部分不低于保障资金总额的3 0 他引。李长远( 2 0 0 7 ) 等认为应由 政府、用地单位、集体、个人四方承担，政府出资1 0 - 2 0 ，集体经济组织出资 1 5 一2 5 ，个人出资2 0 一2 5 ，土地使用单位出资3 5 - 4 5 心引。刘万兆等人( 2 0 0 7 ) 提出开征社会保障税是我国“失地农民 养老保险资金筹集的新选择1 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 ( 3 ) 关于养老保险基金筹集模式。李长远( 2 0 0 7 ) ，史先锋、曾贤贵( 2 0 0 7 ) ， 饶雪梅( 2 0 0 8 ) 等人主张应借鉴城镇职工基本养老保险制度实行社会统筹和个 人账户相结合的模式啪矧。宋斌文、荆玮( 2 0 0 4 ) 则认为城镇“统帐结合 的 社会养老保险模式没有可持续性，他们倾向于给失地农民建立养老保障制度应 是个人账户式的完全积累制。 ( 4 ) 关于养老资金的管理。徐秋花( 2 0 0 6 ) 和史先锋、曾贤贵( 2 0 0 7 ) 认 为失地农民养老保险由各级社会保险经办机构管理，建立财政专户，单独建账， 确保专款专用，不得挤占、截留或挪用；祝玮炜、吴哲( 2 0 0 7 ) 认为保障资金 可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保 值增值删。李长远( 2 0 0 7 ) ，认为为保证社会保险基金的保值增值，还必须实行 多元化的投资，在保证安全性的前提下，实物投资、银行存款、国债及其它各 种债券、股票、投资基金、外汇、期货等都可作为投资项目。郭英立，秦颐( 2 0 0 7 ) 认为在条件成熟时才可以可考虑私人投资机构介入养老基金的经营1 。 ( 5 ) 失地农民养老保险存在问题的研究。辛小柏( 2 0 0 7 ) 认为当前失地农 民养老保险制度存在养老金筹资缺口，个人账户空账，基金保值增值，养老保 险替代率等四大隐患。为消除这些隐患，他提出了以下解决措施：政府应对征 地款中划拨给村集体的那一部分，硬性规定缴纳养老金的必要比重；农民个人 负担部分实行分次缴纳；加强养老保险知识的宣传和普及；运用市场机制解决 养老保险基金保值增值问题曲刿。史先锋，曾贤贵( 2 0 0 6 ) 通过调查得出各地失 地农民养老保险存在参保率低、覆盖面窄的现象。其主要原因是养老保险政策 设计上的缺陷和实施过程中的不足。楼立明等人( 2 0 0 7 ) 通过对浙江省的调查， 发现政府负担养老基金部分的压力巨大和被征地农民个人和集体资金存在巨大 压力，是当前的主要问题。为此他们提出政府在制定征地补偿综合区片价的时 候( 或其他补偿办法) ，应该大幅度提高农民的征地补偿引。 1 3 2 研究现状简评 综合来看，上述学者的研究指出土地征收中失地农民安置上的不足，对建 立失地农民社会保障制度作了理论探索，取得了一定的成果，为后人研究失地 农民养老保障提供了理论借鉴，对于解决失地农民养老保障问题具有重要的启 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 示作用。 但从总体来看，对失地农民养老保障问题的研究和探索都还处于起步阶段。 在理论研究上对失地农民养老保障制度的研究缺乏系统性；很多研究只停留在 宏观政策方面，可操作性不强；在失地农民养老保障制度的设计上，没有结合 我国经济发展的区域性，可行性有待加强。在实践方面，各地还只出台了一些 零星的政策或办法，制度缺乏统一性，政策的建立、撤销，保险金的筹集、运 营及养老金的发放等行为存在很大的随意性，普遍缺乏法律效力。 为此，应当结合失地农民特点，系统研究如何建立有针对性的失地农民养 老保障制度，为解决失地农民养老保障问题提供全局性和可实践性的理论指导； 同时结合地方社会、经济发展实际情况，因地制宜设计出具体的实施办法，从 而更好的保障失地农民的权益，保证失地农民“老有所养”。本文就此问题作初 步探讨，希望能对失地农民养老保障问题的解决有所裨益。 1 4 主要内容和研究方法 本文研究的思路是：提出问题分析问题解决问题。提出问题：对 失地农民生活状况、安置补偿情况和养老保障方式进行研究，分析解决失地农 民养老保障问题的必要性，同时，从城市化和城乡统筹发展的角度分析解决失 地农民养老保障问题的重要性。分析问题：对若干地区为解决失地农民养老保 障问题已经建立的养老保险模式进行了比较分析，总结了建立失地农民养老保 险的实践经验和存在的问题。解决问题：结合上述两方面的研究提出了分层次 区域性建立失地农民养老保障制度的构想，具体分析了如何建立失地农民养老 保险制度，并提出了解决问题的配套措施。 本研究共5 章，主要内容分别是： 第1 章是绪论。阐述了研究背景和研究意义，对国内的研究现状进行综述， 介绍了本文的研究内容，研究方法和创新性，并对本文的研究范围进行了说明。 第2 章是理论基础。主要介绍了社会保障、社会保险、养老保险等有关概 念，阐述了社会保障的经济学和社会学有关理论，论述了为失地农民以土地换 养老保障的理论依据。 第3 章分析解决失地农民养老保障问题的必要性，重要性和可行性。研究 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 的主要内容是失地农民生存现状，失地农民的补偿安置方式及其缺陷，失地农 民现有养老保障方式及其存在的问题以及建立失地农民养老保障制度已具备的 经济、政策和主观条件。 第4 章对失地农民养老保险三种现行模式进行比较分析。介绍了三种模式 的内容，分别举出了一个具体实例，并分析了各自的优缺点。同时，总结了这 些模式对我们建立失地农民养老保险制度的启示，包括实践经验和需要解决的 问题。 第5 章提出了完善失地农民养老保障制度的对策。构建了分层次、区域性 失地农民养老保障模式，并具体介绍了如何设计失地农民养老保险制度，提出 了相关的配套措施。 本研究主要运用了以下几种研究方法： 1 实证分析和规范分析相结合的方法。对养老保障理论、失地农民生存现 状、养老现状、各地养老保险模式等内容的研究采用的是实证方法，对如何构 建失地农民养老保障制度、如何制定失地农民养老保险制度等内容的研究采用 的是规范分析的方法； 2 文献研究法。目前关于失地农民养老保障体系建设的理论和实践都取得 了不少成果，在搜集和整理的基础上，梳理出值得借鉴和吸取教训的内容，运 用别人的研究成果提出自己的构建模式。同时特别强调对别人成果的尊重； 3 比较分析法。包括对不同补偿安置政策的比较研究和对失地农民养老保 险现行模式的比较，在比较中发现问题，找出差距，从而找到对策。 1 5 研究范围界定 失地农民是指国家因法定原因而征收农村集体土地所造成的无地或少地的 农村居民。本研究主要针对的是在土地征收中全部或基本失去土地的农民。 为什么选择失地农民的养老保障问题? 维护农民利益，为失地农民提供社 会保障应该包括养老、医疗、就业、最低生活保障等内容，形成一个完整的保 障体系，否则就不能实现农民利益的全面维护。本研究关注的是失地农民的养 老保障问题，而没有研究医疗保障、最低生活保障等内容，主要是因为养老保 障是针对确定性风险而设计的，而失业、医疗是不确定性风险，也就是说人要 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 变老是每个人必须面对的事实。失地农民中有大部分人已经或即将进入老年。 如何解决他们的养老问题应该说是社会保障问题中最为重要和迫切的内容。 虽然本研究没有考虑医疗、最低生活保障等社会保障方面，但是本研究提 出的征地补偿安置应体现土地的保障功能和失地农民养老保险制度设计原则、 方法，对为失地农民提供其它社会保障也具有借鉴意义。 1 6 创新性 本文的创新在于两点： 1 提出了分层次、区域性实施失地农民养老保障制度的模式。失地农民现 阶段主要是靠家庭养老，应尽快建立以失地农民养老保险主，家庭养老为辅、 商业养老保险为补充的过渡模式；待条件成熟后，再逐步向城镇居民养老保障 体系过渡：经济欠发达地区建立失地农民救济金制度，经济条件中等地区建立 失地农民社会养老保险制度，经济发达地区直接纳入城镇职工基本养老保险。 2 在失地农民养老保险的设计方面，提出了可持续原则，建议失地农民养 老保险与城镇职工基本养老保险之间要存在可衔接性。同时结合失地农民特点， 对不同年龄段的失地农民实行不同的养老基金缴纳方式。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 2 1 相关概念 2 1 1 社会保障 第2 章理论基础 社会保障一词最早使用于美国1 9 3 5 年的社会保障法。社会保障是国家 和社会通过立法实施的、以国民收入再分配为手段、对社会成员的基本生活权 利提供安全保障的社会行为及其机制、制度和事业的总称。社会保障主要承担9 个方面的风险，即疾病、生育、老年、残疾、死亡、失业、工伤、职业病和家 庭。在我国，1 9 9 3 年党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定，把社会保障制度纳入社会主义市场经济体制 中，并明确指出：“建立多层次的社会保障体系社会保障体系包括社会保险、 社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。 2 1 2 社会保险 社会保险是以国家或社会为主体，在以工资收入为主的劳动者遇到年老、 疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件时，运用法律手段，动员社会力量，给劳 动者提供一定程度的收入损失补偿，以保证劳动者及其家庭维持基本生活的一 种制度。我国社会保险主要包括五大项目：养老社会保险、医疗社会保险、失 业社会保险、工伤社会保险、生育社会保险。 2 1 3 养老保险 1 概念。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种 中最重要的险种之一。所谓养老保险( 或养老保险制度) 是国家和社会根据一 定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界 限，或因年老嵌失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险 d 许琳社会保障学清华人学，北京交通人学j i j 版社2 0 0 5 ：5 曲熊敏鹏社会保障学啻【械工业出版社，2 0 0 5 ：1 5 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 制度。其目的是为了保障老年人的基本生活需求为其提供稳定可靠的生活来源 o 2 分类。世界各国根据自己的国情，制定了多种多样的养老保险政策，依 据一定的标准，我们可以将其分为多种模式。 ( 1 ) 按养老保险基金的筹资模式可分为现收现付制、完全积累制和部分积 累制。现收现付制( p a ya sy o ug o ) 是按一定标准向雇主( 企业) 和雇员( 在 职职工) 筹集退休基金，然后按一定标准向已退休职工发放退休金，收不抵支 时，则由政府按一定标准拨款补充，实质上是一种“代际赡养”。完全积累制也 叫基金制( f u n d i n gs c h e m e ) 是根据养老时的资金需要，预先提取并进行储存 积累，在实际需要发生时再进行支付的一种“量入为出”的基金管理方式，实 质上遵循“同代自养 原则。部分积累制是现收现付式与完全积累式两种筹资 方式并用的一种筹资模式。 ( 2 ) 按养老金水平的确定与给付方式可分为给付确定制( d e f i n e d b e n e f i t 也称d b ) 和缴费确定制( d e f i n e dc o n t r i b u t i o n 也称d c ) 两种模式。 给付确定制是劳动者在职时事先确定其退休时养老金的给付水平，即劳动者年 老时的保障水平在退休前已经确定。缴费确定制则是规定劳动者在职时按时缴 纳保险金，形成基金并由专门的机构对其进行管理和营运，实现基金的保值增 值。参保者退休时的养老金给付水平取决于其个人积累账户基金的多少和基金 增值额大小。 ( 3 ) 按基金管理模式可以划分为公共管理模式和私营管理模式。公共管理 模式即由政府部门或其委托的公共管理部门负责社会保险的基金管理，政府承 担了对养老金的最终支付责任。一般来说，依照国家立法推行的基本保障项目 ( 如公共养老保险计划) 的社会保险基金，以采用公共管理型基金管理模式居 多。私营管理即私营的基金管理机构运用市场机制管理社会保险基金，+ 同时接 受政府的监管。基金的保值增值风险由个人来承担。像智利的个人账户就是采 取私营竞争型基金管理模式圆。 李珍社会保障理论中国劳动社会保障版社，2 0 0 1 ：6 5 李珍社会保障理论中国劳动社会保障出版社，2 0 0 1 ；6 6 6 7 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 2 1 4 基本养老保险 我国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生 活和安定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提 高。为此，我国的养老保险由三个部分组成。第一部分是基本养老保险，第二 部分是企业年金( 企业补充养老保险) ，第三部分是个人储蓄性养老保险。其中 基本养老保险是最重要的组成部分。 基本养老保险亦称国家基本养老保险，基本养老保险系指劳动者达到国家 法定退休年龄，被依法认定丧失劳动能力，从而解除其劳动义务，退出工作岗 位，中断工资收入后，由政府或社会依据法律规定，为其提供经济和物质帮助， 保障其晚年的基本生活。其内容主要包括：( 1 ) 基本养老保险费用由国家、企 业和个人共同负担；( 2 ) 建立基本养老保险个人帐户：( 3 ) 基本养老金与社会 平均工资挂钩，与职工缴纳基本养老保险费的工资、缴费年限挂钩，同时，建 立基本养老金调整机制。目前我国基本养老保险主要覆盖城镇，主要参保对象 有包括各类企业职工、个体工商户以及灵活就业人员。 2 2 社会保障的理论基础 研究解决失地农民养老保障问题，关键是如何从经济补偿和政策措施上保 证失地农民在年老后得到基本生活需求。由于社会保障理论旨在为社会低层人 员提供维持生存的最低限度的收入，使之达到最低标准的保障。因此研究社会 保障思想和理论，充分认识社会保障制度产生和发展的内在规律，对于我们解 决失地农民养老保障问题的研究具有重要意义。 2 2 1 社会保障的经济学理论 1 福利经济学说 英国著名经济学家庇古1 9 2 0 年写成的福利经济学一书的出版，标志着 福利经济学的诞生。庇古认为，社会经济福利的标志有二：国民收入总收入分 量越大，福利越大；收入分配越平均，福利越大。他根据这两个标志研究社会 福利的增进和生产资源的最适度配置问题。庇古的著作旨在论证经济福利增大 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 的可能性。他认为社会福利将随着国民收入的增加而增大，也将因收入分配均 等化而增大。他的根据是边际效益递减学说，这一理论的成立是以效用对个人 韵可比较性为前提的。而从实证的观点看，效用在个人之间是无法比较的，因 此，庇古的理论基础发生了动摇。经过3 0 年代末期的一番争论，他的学说被当 作旧福利经济学，被为人们弃而不用。 庇古的理论被弃置之后，1 9 3 9 年以来，学者们另求福利的理论根据，构成 了新的福利经济理论，在英美各国风靡一时，被称为“新福利经济学”。新福利 经济学的代表人物有勒纳、希克斯、卡尔多、柏格森、萨缪尔森等。新福利经 济学以序数效用论和一般均衡论为理论基础，从每个消费者购入商品的所谓“交 换的最适度条件”和各个企业使用生产资源的所谓“生产最适度条件”，来论述 达到最大社会经济福利的条件。新福利经济学的贡献主要在于：一是提出了社 会福利函数理论：二是提出了社会选择理论；三是随市场失效于政府作用进行 了研究引。 2 瑞典学派 瑞典学派产生于1 9 世纪末2 9 世纪初的斯德哥尔摩大学，其奠基人是维克 塞尔等人。瑞典学派关于国家调节经济生活的政策主张和关于“自由社会民主 主义”的经济制度理论，在西方经济学界有着重大影响，成为