（行政管理专业论文）基于企业化模式的我国公共政策绩效评估研究.pdf

堕里一一一一j l m i i i i i l l1111 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11 1 1 1 1 1 1 1 1 11 1 1 1 t l y 17 2 6 4 9 5 摘要 公共政策绩效评估是一种对公共政策实施效果进行的事后评估，越来越受到 许多国家的重视。当前我国公共政策绩效评估效率低下，形式主义泛滥。从理论 上讲，为了改进政府的工作方法、提高公共政策的实施效率和政府的行政管理水 平，政府应该积极地借鉴和引进一切有利于公共政策绩效评估科学化、民主化、 高效化的评估模式。为此，笔者在研究国内外相关理论的基础上，提出我们在公 共政策绩效评估时可以借鉴或仿效企业经营管理中一些行之有效的做法，涉及理 念、评估制度、运作机制以及评估方法、模式等方面，旨在提高我国公共政策绩 效评估的效率，激发评估主体的创新创造精神，提高政府的行政管理水平和治理 能力。 当前我国对公共政策绩效评估的研究还处于起步阶段，对评估中的模式问题 的研究则更为有限。鉴于此，我们要加强对公共政策绩效评估研究的重视程度， 完善方式方法，企业化模式的视角便成为一种值得探索和实践的新途径。由于政 府管理与企业管理二者之问存在一定差异，加之我国国情之特殊，企业化模式的 借鉴能否真正发挥公共政策评估效能很难把握，因而必须对我国公共政策绩效评 估做一定的困境分析。本文在对国内外相关理论分析的基础上，以科学发展观、 中外结合、学科交叉结合为基本导向，采用对比分析、定性分析及文献研究等多 种研究方法，探索了我国基于企业化模式的公共政策绩效评估建构。文章第一章 绪论介绍了公共政策绩效评估及企业化模式的涵义与意义，阐述了国内外的研究 现状。第二章介绍了国外公共政策绩效评估借鉴企业化评估模式的背景，概述了 国外基于企业化模式建构公共政策绩效评估的发展现状。第三章阐述了我国公共 政策绩效评估的发展现状与困境。第四章概述了当前我国以企业化模式为视角的 公共政策绩效评估建构。第五章结论部分对全文做出了实质性总结。 关键词：公共政策评估，政策绩效，企业化评估模式 a b s t r a c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ee n t r e p r e n e u r i a lm o d e lo fp u b l i c p o l i c yr e s e a r c h a b s t r a c t t h ei m p l e m e n t a t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp o l i c yi st h ee f f e c to f a r le x p o s te v a l u a t i o na n dt h en u m b e ro fn a t i o n a la t t e n t i o ni si n c r e a s i n g t h ea t t e n t i o n t oc h i n a sc u r r e n tl e v e lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp o l i c yi si n a d e q u a t e ，a n d a s s e s s m e n ti si n e f f i c i e n c y , w i t hf o r m a l i s mf l o o d i n g i nt h e o r y , i no r d e rt oi m p r o v et h e e f f i c i e n c yo fp u b l i cp o l i c y , g o v e r n m e n tp o l i c yl e v e l s ，g o v e r n m e n t s e r v i c e sa n d m e t h o d so fw o r k , g o v e m m e n ts h o u l da c t i v e l yl e a r na n di n t r o d u c ea l le f f o r t s c o n d u c i v et op u b l i cp o l i c y , s c i e n t i f i c ，d e m o c r a t i ca n de f f i c i e n tp u b l i cp o l i c y - o r i e n t e d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm o d e l s ot h ea u t h o ri nt h es t u d yr e l a t e dt ot h et h e o r ya t h o m ea n da b r o a db a s e do nt h e p r o p o s e dp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no ft h e e n t r e p r e n e u r i a lm o d e lf o rp u b l i cp o l i c y i tm e a n st h a tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f p u b l i cp o l i c yc a l lb ee r n u l a t e da n dr e p l i c a t e di nan u m b e ro fe f f e c t i v eb u s i n e s s m a n a g e m e n tp r a c t i c e si n v o l v i n gt h ec o n c e p to ft h ea s s e s s m e n ts y s t e m ，o p e r a t i o n a l m e c h a n i s m sa n de v a l u a t i o nm e t h o d s ，m o d e l s ，e t c ，a i m e da ti m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c y o fo u rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp o l i c i e s ，a n dt h el e v e lo ft h eg o v e r n m e n t s p o l i c ya n dg o v e r n a n c ec a p a c i t y c u r r e n t l yc h i n a sp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to fp u b l i cp o l i c yr e s e a r c hi ss t i l li n i t si n i t i a ls t a g e ，a n dt h ep a t t e r no fr e s e a r c hi se v e nm o r el i m i t e d i nv i e wo ft h i s ，w e n e e dt oi n c r e a s et h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns t u d yo f p u b l i cp o l i c yd e g r e eo fa t t e n t i o n t oi m p r o v et h ew a y sa n dm e a l l sa n di n n o v a t i v et h i n k i n g s oe n t r e p r e n e u r i a lm o d e l b e c o m e saw o r t h yn e ww a yt oe x p l o r e a st h e r ea r ec e r t a i nd i f f e r e n c e sb e t w e e nt h e g o v c 奠* n r a e n ta d m i n i s t r a t i o na n de n t e r p r i s em a n a g e m e n t ，c o u p l e dw i t hc h i n a ss p e c i a l c o n d i t i o n s ，i fe n t r e p r e n e u r i a lm o d e lc a l lp l a yar e a la s s e s s m e n to fp e r f o r m a n c ei s d i f f i c u l tt og r a s p ，a n dt h u sw em u s tm a k ec e r t a i np l i g h to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f p u b l i cp o l i c yo fa n a l y s i s i nt h i sp a p e r , t h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h er e l e v a n th o m ea n d a b r o a d ，b a s e do np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp o l i c yi nt h e ”e n t r e p r e n e u r i a l m o d e l ”i s s u ea sam a j o ro b j e c to fs t u d y , a d h e r i n gt ot h es c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t ，s i n e f o r e i g ni n t e g r a t e di n t e r d i s c i p l i n a r yc o m b i n a t i o no ft h eb a s i c o r i e n t a t i o n ，u s i n gc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dl i t e r a t u r ea n do t h e r i i r e s e a r c hm e t 】d st oe x p l o r eo u rn e wm o d e lo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l l c p o l i c ya i l ds o u n dt h i n k i n g t h ef i r s tc h a p t e ri n t r o d u c e st h ei n t r o d u c t i o np a r to f t h e p 砷n l l a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cp o l i c ye v a l u a t i o n a n db u s i n e s sm o d e l so ft h e m e a n i n ga n ds i g n i f i c a n c eo f t h er e s e a r c hd e s c r i b e dt h es i t u a t i o na th o m ea n da b r o a d t h es e c o n dc h a p t e rd e s c r i b e st h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ff o r e i g nb u s i n e s sm o d e l s o fp u b l i cp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，o u t l i n e s t h ec u r r e n td e v e l o p m e n to ft o r e l 鹄 b u s i n e s sm o d e l s c h a p t e ri l ld e a l sw i t ht h ed e v e l o p m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t l o n o f p u b l i cp o l i c ys t a t u sa n dp r e d i c a m e n t c h a p t e ri vo u t l i n e s c o n s t r u c t i o nf o rp u b l l c p o l i c ym ep e r f o n n a n c ee v a l u a t i o no fo u r c u r r e n tb u s i n e s sm o d e l s c h a p t e rc o n c l u s i o n m a k e so nt h ef u l ls u b s t a n t i v ec o n c l u s i o n k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c ye v a l u a t i o n , p o l i c yp e r f o r m a n c e ，e n t r e p r e n e u r i a lm o d e l o f e v a l u a t i o n i i i 第1 章绪论 第1 章绪论 高效规范的公共政策绩效评估可以提高政府工作人员的管理能力，有助于激 励其为组织目标积极务实工作，促进政策科学化、民主化、规范化。可见，建立 规范的、系统的、与社会主义市场经济相适应的公共政策绩效评估体制就显得很 重要。从理论上讲，为了提高公共政策的绩效和政府的服务水平，提高政府的政 策制定水平，政府应该积极地吸取和引进一切有利于公共政策绩效评估科学化、 民主化、规范化的评估模式。为此，笔者在研究国内外相关理论的基础上，提出 了公共政策绩效评估可以借鉴企业化模式，旨在提高我国公共政策绩效评估的水 平和行政效率，提高公共政策效果，激发评估主体的创新创造精神和提高政府工 作人员的工作积极性，增强公共政策效能，提高政府的工作绩效。虽然当前我国 公共政策绩效评估理论模式研究处于起步阶段，评估实践更是相当缺乏，但学者 们对公共政策绩效评估的涵义、意义、评估存在的问题及其对策已进行了一定的 研究，对评估模式也做了一定的分析。笔者积极融入企业和政府实践学习，与相 关人士交流、沟通，对借鉴企业化模式作了一点粗浅的研究和分析。 1 1 公共政策绩效评估引入企业化模式的涵义及意义 1 1 1 公共政策评估与公共政策绩效评估 我们说，公共政策是国家管理社会的主要工具之一，是特定的主体对社会公 有资源进行权威性分配的过程。“所谓公共政策，就是政府等社会公共权威为解 决社会问题、实现社会目标而制定的公共计划、行动方案和行为准则，它具体地 表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。 它的运行过程包括政策的制定、 执行、评估和调整的一个完整公共政策周期，。而“公共政策评估一种对公共政 策的效益、效率和价值进行综合判断和评价的政治行为，是政策运行过程中的一 个重要环节。 圆学者们对于公共政策评估的涵义观点不一。美国学者阿肯 ( m c a l l ( i n ) 认为“评估是一种过程，这个过程在于确定重要的决策范围，选 择适当的资讯，搜集与分析这些资讯并形成有用的摘要资料，作为决策者抉择适 当的政策方案的基础 。固台湾学者林水波、张世贤等人认为，政策评价是“有系 统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全 钱再见现代公共政策学 m 南京师范大学出版社，2 0 0 7 年版，第7 页。 负杰，杨诚虎公共政策评估：理论与方法 m 中国社会科学出版社，2 0 0 6 年版，第6 页。 m c a l k i n ：e v a l u a t i o nt h e o r yd e v e l o p m e n t , i nc h w c i s s ( e d ) , e v a l u a t i n g a c t i o np r o g r a m s ，b o s t o n ：a l l y na n d b a c o ni n c ，1 9 7 2 p 1 0 7 1 第1 章绪论 完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向；指明社 会干预政策的效用。美国学者斯图亚特s 内格尔认为，公共政策分析看作 是一个依照政策和政策目标之间的关系，确定一个能最大限度地达到一系列既定 政策目标方案的过程。这一观点引出了“政策评估的四大要素：目标，政策、项 目或其他用以达到目标的方案，政策与目标的关系，选择政策的结论。”圆 本文在探究其他学者理论研究的基础上，对公共政策评估作如下界定，在一 定的公共政策制度下，评估主体按照特定的评价标准和程序，对公共政策的价值， 以及构成政策系统的各个要素、环节和评价技术方法进行整体或部分分析，并获 得一定信息与评估结论的过程。通过政策评估，人们可以判定某一政策本身的质 量和价值，从而决定公共政策的是否继续，或是革新，而且还能够对政策过程各 个阶段进行全面系统的考察和分析，总结经验和教训，为以后的政策实践提供良 好的基础。就中国而言，在社会主义市场经济条件下，作为社会资源重要分配途 径的公共政策的影响力逐渐增强。然而，同其重要性相比，目前国内理论界对社 会主义市场经济条件下的公共政策评估，特别是对政策评估理论方法体系的研究 还相对滞后，重视程度也远远不够，这在很大程度上制约了公共政策科学化、高 效化与规范化的进一步发展。因此，加强这方面的研究，在当前社会主义市场经 济不断发展和完善的条件下，就显得很重要。 而公共政策绩效评估，是指对政策实施的效果进行的一种事后评估。台湾公 共政策学者林水波、张世贤认为，“绩效，即政策的实际产出是否达到了预期的 效果 。 本文讲的公共政策绩效评估也正是对公共政策的真实产出的评估，是对 公共政策实施效果的评估，它是公共政策过程的重要环节，是决定公共政策发展 方向的重要依据，有利于公共政策的科学化、规范化。随着各国政府行政改革的 不断推行，公共政策的影响力逐渐得到增强，相应地，公共政策绩效评估也越来 越显得重要。 通过公共政策绩效评估可以科学地审查政策执行的效果、效益和效率，可以 作为决定政策是否继续、改进或是终止以及重新制定新型政策的重要依据，可以 很好的发挥政府公有资源配置的能力。可见，公共政策绩效评估在公共政策过程 中处于十分重要的地位，验证了公共政策的全部事后过程，它是一件极其敏感而 又困难的工作，对于决策者、执行者、政策对象来说，不同角色的人对公共政策 绩效评估会有不同的立场、利益原则。任何一项公共政策的绩效评估，要想在政 策绩效评估主体、政策执行者以及政策对象之间达成共识是非常困难的。因为除 了不同的角色的价值取向不可能完完全全的一致外，还有其他一些因素，如利益 林水波、张世贤公共政策 m ( 台湾) 五南图书h 版公司，1 9 8 7 年版，第4 9 9 页。 美 斯图亚特s 内格尔政策研究：整合与评估 m 吉林人民版社，1 9 9 4 年版，第3 页。 林水波、张世贤等著公共政策 m ( 台湾) 五南图书出版公司1 9 9 7 年版，第3 2 6 页。 2 第1 章绪论 冲突的多样性、评估资料的缺乏以及采集数据的不完整、评估过程的复杂性等等， 这些都可能成为阻止以及反对进行公共政策绩效评估的借口。 然而，公共政策绩效评估毕竟是出于公共利益取向，是要确定政策与政策实 施后的实际效果之间因果关系的理性行为。因此，为了使公共政策绩效评估能够 顺利开展，要时时考虑到影响评估的因素，并不断完善绩效评估体制，从制度上 确保评估的质量。另外，要使公共政策绩效评估起到效用，还要在很大程度上破 除影响公共政策绩效评估方法论上的误区。公共政策绩效评估方法论上的误区， 很常见的是评估的形式主义。这种形式主义，就是根据事先构思好的结果进行操 作，从一开始就没有坚持尊重事实的原则，只是试图通过正规化的途径而得出事 先设定的结果。这种方法形式上很美观，而内容却很肤浅，用价值判断来代替实 证研究，用定性分析方法来代替定量结论。评估太过于形式主义了，欺骗性就很 大，不能真正起到评估的作用，往往还会言过其词、过分夸大政策的真实效果， 具有很强的迷惑性，评估主体甚至不惜运用媒体进行大肆渲染。导致形式主义泛 滥的原因既有政策评估者经验上的，也有外在方面的：要么是政策评估主体逃避 自身责任，要么就是为了讨好政策制定者，其实根本原因还是在于政策评估主体 不能以广大人民群众为出发点，而是为自身利益所左右，使得绩效评估流于形式。 只有破除这些方法论误区，公共政策绩效评估才能真正起到促进政策科学化、民 主化的目的。所以，我们为了保证公共政策绩效评估能够真正的起到重要作用， 积极引入绩效评估的新模式就成为很重要的工作，于是笔者在总结前人研究的基 础上提出了借鉴企业化模式。 1 1 2 理解公共政策绩效评估借鉴企业化模式 我国当前公共政策绩效评估重视程度不够，评估方法落后，范式欠完善，且 达不到促进政府政策水平提高的目的。另外，不同的利益群体会考虑根据自己的 利益对外界施加影响，倾向于采用有利于自身利益的表达方式来对公共政策实施 事后效果进行评判，从而不利于真实地反映政策效果。为了使得评估真正起到期 望的作用，政府应借助多种以利于政策科学化、民主化的评估方法，建立科学、 合理的指标体系和评估模型，定量与定性分析公共政策的实施效果，为解决评估 技术方法上的困难提供切实可行的途径。目前，在公共政策绩效评估中运用的手 段和方法大都限于经济学的成本效益分析，评估中因缺乏评估知识和受数据采集 的限制，很难对各种相关因素进行精确的定性和定量分析，所以在评估时只好去 繁就简地使用价值判断标准取代事实分析，用工作汇报、座谈研讨等形式进行定 性分析，很难确保评估的客观、公正性。这就需要我们与时俱进，创新思维，改 进评估方法。 3 第1 章绪论 为此，笔者提出了公共政策绩效评估的建构借鉴企业化模式，它指的是公共 政策绩效评估可以借鉴或仿效企业经营管理中一些行之有效的做法，涉及理念、 评估制度、运作机制以及评估方法、模式等方面，旨在提高我国公共政策绩效评 估的效率，激发评估主体的创新创造精神，提高政府的行政水平和治理能力。它 并不是指机械地搬用或套用企业的模式，而是在公共政策绩效评估中，评估主体 工作时可以在某些方面一定程度上借鉴或仿效企业经营管理中的一些做法，以达 到提高公共政策的效力，增强政府治理能力的目的。它不仅是要求公共政策绩效 评估主体依据企业的方法和观念，更重要的是模仿企业的运行模式以及操作体 制。尽管企业的运作模式和思维与政府相比大相径庭，尤其是中国政府越往高层 企业化理念行不通的一面越是容易暴露出来，但企业的目标管理法、3 6 0 度反馈 法、平衡计分卡、关键事件法等绩效评估以及决策支持系统、木位淘汰等一系列 的运作模式和操作体系都是有很高的学习价值的，值得公共政策绩效评估时借鉴 和使用。以下仅对企业的平衡计分卡、3 6 0 全方位评价模式、决策支持系统等的 借鉴做大概的阐述。 ( 1 ) 平衡计分卡是当前企业使用较为广泛的战略管理工具，它是9 0 年代初 哈佛商学院罗伯特s 卡普兰教授和复兴国际方案总裁戴维p 诺顿发展出来 的全新的战略管理工具，意在解决组织的策略转变为行动的问题，它的宗旨是帮 助企业的中高层管理人员就企业的目标、愿景，长期目标和短期目标与战略行动 达成一致，并且作为使各个职能部门及其管理人员更加明确自己在企业经营发展 战略中的责任的沟通工具，从而确保目标得以实现。哈佛商业评论在庆祝创 刊8 0 周年华诞之际，平衡计分卡在隆重评选推出的过去8 0 年来最具影响力的十大 管理理念中名列第二。如今，平衡计分卡作为一个强有力的绩效管理工具在世界 5 0 0 强企业里广泛应用。平衡计分卡的中心思想就是通过财务、客户、内部流程 及学习与发展四个方面指标之间的相互驱动来展现组织的发展轨迹，实现绩效考 核绩效改进以及战略实施战略修j 下的战略目标过程。它把绩效考核的地 位上升到组织的战略层面，凸显出来，使之成为组织战略的实施工具。之所以称 之为“平衡计分卡，主要因为它通过财务指标与非财务指标考查管理方法之间 的相互补充“平衡，同时也是在定量分析与定性分析之间、组织的短期目标与 长期目标之间、组织的部门内部间寻求“平衡 的基础上完成的绩效考核与实施 战略过程。平衡计分卡运用于政府行政管理中，特别是用在政策绩效评估中，可 以促使政府政策以长期目标为中心，将公共政策评估以平衡计分卡的社会公众、 政府内部业务流程、学习与成长和财务四个构面同步分解开来，在每个构面下又 设置诸多关键指标来对其进行多级量化，使政府的宏观政策目标转化成分阶段 的、可实施的、具体的目标。“地方政府平衡计分卡的战略管理模式，就是自上 4 第1 章绪论 而下的政府战略目标的分解、管理、评估和调整的过程，并使战略达到一个螺旋 上升的良性状态。公共政策绩效评估引入平衡计分卡的运行方法和思维，把公 共政策实施效果分解开来，并使得长期目标和短期目标有所协调，从而实现真正 意义上的公共政策绩效评估。 此外，企业的关键绩效指标( k p i ) ，不仅要求s m a r t 技术原则，它的二八 原则、目标导向原则、可操作性原则也是值得评估主体在公共政策绩效评估时借 鉴和学习的，它常常和平衡计分卡同时运用。 ( 2 ) 企业的3 6 0 全方位评价技术可以有效的运用于公共政策绩效评估中。 “3 6 0 度考核评估的理论基石是当代心理测量学中的真分数理论 圆，英文为t r u e s c o r et h e o r y ，它的最重要最基本的关系式是：x ( 实得分数) = t ( 真分数) + e ( 误 差分数) 。3 6 0 度考核的操作在于全方位地把握绩效评估，从而使得误差分数e 趋 近于0 ，所以评估结果便基本就是真正的结果。在具体操作中，对公共政策绩效 评估可以拓展评估主体的基数，让各界人士参与评估，包括上级政府、下级政府、 专家、人民群众等。 ( 3 ) 企业决策支持系统等理念的引入。我国的地方党政机关及一些大型企 业已逐步建立起了一些公共决策的与智力支持系统，但这些支持系统主要是为领 导决策提供服务的，不能为广大人民提供便利。为了完善公共决策与智力支持系 统，笔者认为可以积极引入企业理念，保证决策得到尽可能民主、高效。 1 1 3 公共政策绩效评估引进企业化模式的意义 引进企业化模式的评估方法有一定的理论和实践意义，促进政策评估绩效的 提高，维护政府公共形象，提高政府工作者的专业技能和对政策认识的深度和准 确度，为建立行为规范、勤政廉洁的政府做出一定的贡献，是政策延续、革新和 终结提供可靠依据。具体说来，引进企业化模式的意义有以下几个方面i ( 1 ) 提高评估效率，优化资源配置 引进企业化模式能有效避免传统公共政策绩效评估的弊端，以企业化思维为 指导，开拓创新，提高评估效率，根据效率来决定一项政策是否可行，从而为政 策改进和终止提供评价资料。历史以来，我国的公共政策评估效率都不是很高， 甚至还没有形成成熟的评估机制，为此，企业化模式的导入在一定的程度上可以 提高评估的效率，促进政府政策水平的提高。评估效率得到提高，从而可以高效 配黄资源，使得资源不浪费。 李哩，邓娇( 电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生，四川6 1 0 0 5 4 ) ：平衡记分卡在地方政府战 略管理中的应用，天府新论，2 0 0 7 1 2 中图分类号 0 6 3 0 ， 文献标识码 a ， 文章编，g - 1 0 0 4 - 0 6 3 3 ，( 2 0 0 7 ) 1 2 月- 0 8 2 - 0 3 。 朱孟才3 6 0 度考核与政府绩效管理 j ，公共行政，中国人民大学书报资料中心，2 0 0 9 ( 3 ) 5 第1 章绪论 ( 2 ) 发挥民主优势，实现公共政策科学化、民主化 企业以赢利为目的，而赢利必须从顾客手中获得，就需要有顾客的满意，要 赢利的前提首先需要得到顾客的满意和认可。“企业家政府 模式的原则之一是 “受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”。企业化模式 的引进有利于公正考核政策效果，发挥民主优势，一定程度上保证公共政策绩效 评估的民主化、高效化，优化政府的政策资源，从而促进科学行政，实现公共政 策绩效评估科学化、民主化，使得公共政策朝着规范化倾向发展。公共政策的科 学化、民主化对一个国家的政府公共行政是至关重要的，它能促进政府文明行政， 促进行政文明，提高政府工作效率，正像彼得斯在政府未来的治理模式一书 中所言：“一个真正具有效率、效能的服务计划需要吸收服务对象的主动参与， 而不是服务对象的被动接受。 政府在行政过程中必须要考虑的民主的因素，不 能专政。政府是提供服务的，每一项公共政策的提出都是以公共利益为出发点的， 因而必须要形成客观、民主机制，反映民意，做到情为民所系，利为民所谋。 ( 3 ) 提高评估技术，提升政府的政策执行效力。 我国在评估技术方面理论建设不足，评估方法单一，定性分析上我国绝大部 分政策评估者评估知识有限，评估时常常是用价值判断标准取代事实分析，采用 定性分析，比如经验报告、座谈研讨等形式，这就很难提高公共政策评估的客观 性、公正性。而企业化模式的适当引入，会使得以往的评估技术得以完善，改变 公共政策落后的评估方法，提高政府政策效力，使得公共政策评估朝着科学化、 民主化方向发展。 1 2 基于企业化模式的公共政策绩效评估研究现状 1 2 1 国内研究现状 目前，国内学术界对公共政策过程中的评估问题的研究是比较丰富的，对公 共政策绩效的研究也渐渐兴盛起来，但是这些研究主要集中在公共政策绩效评估 的作用和困境等方面，而对于公共政策绩效评估的思维和模式的研究却很匮乏， 这种匮乏尤其体现在对评估模式的研究上。自1 9 7 8 年中国改革开放以来，我国采 取的是经济体制改革先行的策略，到目前还没有明确的公共政策评估方法，众多 学者们对此研究也是残缺不全的，像吴志华老师的对政府适度仿企业化的研究也 只是浅尝辄止，并没有深入下去，现阶段的研究更是渺茫，但也取得了一定的成 美 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公营部门 m 上海：上海译文出版社， 1 9 9 6 年版，第1 4 9 页。 美 b 益伊彼得斯政府未来的治理模式 中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第1 4 1 6 页 6 第1 章绪论 绩，在这个问题上，目前国内的研究现状主要如下： ( 1 ) 国内学者杨永华等描述了政府与企业活动的一些规范，主要表明在政府 工作质量、政策评估效率等低下时，政府可以仿照企业的质量标准体系，采用目 前数以万计企业采用的i s 0 9 0 0 1 、i s 0 9 0 0 0 族标准，并阐述了一些国家行政管理 单位已经采用企业的质量管理方法，用企业的标准规范政府工作，而“我国越来 越多的行政管理部门受改革自身的驱动，也开始推行i s 0 9 0 0 0 族标准，并有少数 单位取得了认证。” ( 2 ) 国内学者吴志华等提出了政府仿企业化的理论，还有些学者从模仿企业 运作理念和运作机制方面对政府仿企业化的内容作了归纳和区分。“与政府相比， 企业的经营及管理制度在运作中表现出更富有活力、更具有绩效”圆，因此，政府 适度仿企业化是一种值得探索的行政体制改革与创新的新途径。 ( 3 ) 国内学者田霞等认为我国近些年公共政策评估尽管有了一定的发展，但 评估的作用远未发挥出来，“与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离 。 国内学者王建容，何仕浪与田霞观点相仿，写作了提高政策评估绩效的对策分析 等方面的文章，这些对本课题的研究有相当的借鉴意义和启迪作用。 综上所述，虽然我国学术界已经逐渐开始关注并着手研究公共政策评估中的 思维和方法问题，探索研究的模式，但是成果还不是很突出，企业化模式也还没 有学者直接提出。因此，有必要在基于前人的研究成果基础上，创新理论思想， 结合我国的具体国情和实践，并借鉴西方对这一问题的最新研究成果进行更深一 步的研究。 1 2 2 国外研究现状 在国外一些发达国家，绩效评估已经成为了一门独立的学科，并迅速发展超 越其他学科。2 0 世纪6 0 年代的时候，美国会计总署就曾率先设立了3 e 评估方法， 以经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 为主体，之 后又加入公平性( e q u i t y ) 指标层，形成了史无前例的4 e 绩效评估方法。在此基 础上，美国俄勒冈州( o r e g o n ) 政府借鉴引入了标杆管理法形成包括经济、教育、 环境、市民参与、社会支持等七个领域共一百多个具体指标，这些都有很强的操 作意义。为了不断提高政府公共政策的效力，早在1 9 9 0 年美国学者舒尔茨就发表 讨论人力资本投资方面的观点。近年来，仿企业化模式的研究受到越来越多国家 的重视，其中，美国、英国、日本等学者的做法具有较强的代表性，他们借鉴企 业化模式已深入研究，并付出了一定的实践。西方学者的研究还体现在： 杨水华行政管理及公用事业推行2 0 0 0 版i s 0 9 0 0 1 标准指南 m 中国计量出版社，2 0 0 3 年版，第5 0 页。 吴志华行政改革与政府适度仿企业化 j 探索，2 0 0 1 ( 6 ) 。 田霞国内外公共政策绩效评估比较研究 j 会计之友，2 0 0 9 ( 1 7 ) 。 7， 第1 章绪论 ( 1 ) 1 9 9 6 年美国学者戴维奥斯本，特德盖布勒就写作了关于企业精神如 何改革公营部门方面的论著，提出要重塑政府，认为政府有必要吸取和引进企业 化模式，并提出一些旨在促进政策部门提高政府管理水平的方案。随着全球化、 信息化、市场化及知识经济时代的来临，世界各国政府都进入了新一轮行政改革 的热潮，在这轮浪潮中，“各国政府的改革战略及范围、规模、力度都有所不同， 但都有一个相似的基本倾向，就是用企业家精神来改革或重塑政府 这被视为 将6 0 年代后期以来西方关于公共治理的典范革命，被逐步推向高潮，认为解决政 府各种问题的途径在于重新定购价值，而企业是以追求利润为出发点的，如果能 像运营企业一样去运营政府的过程那就肯定是一个绩效评价改善的过程。政府绩 效评估源头是政府扩张、政策走向，评价的直接目的在于抑制执行成本，提高服 务能力，提升政府工作效率，需要首先回答的问题是“某组织在既定的时间内， 究竟花费了多少钱? 是不是按法定的程序花费金钱”固。 ( 2 ) 弗兰克费希尔在公共政策评估一书中通过对公共政策评估和社 会科学的深刻反思，提出了全新的公共政策评估方法，提出了将事实和价值结合 起来对公共政策进行评估等的理论方案，并阐述了这种理论框架的四种形态：项 目验证、情景确认、社会论证和社会选择。公共政策评估的研究方法对于公 共政策评估的研究具有重要的实践指导意义和参考价值，能促进后人创新思考模 式，改变一层不变的思维方式。开拓政策空间和公共政策的价值取向既不可以靠 纯粹的闭门造车方式，也不可以单纯依靠实证的方法，而应把事实和价值有机结 合起来，走弗兰克费希尔( f r a n kf i s c h e r ) 所主张的“实证辩论的逻辑 之路。 它为以后公共政策评估的研究提供了研究理论基石，为政策绩效评估建构的创新 也有一定的意义。 而埃贡g 古贝在第四代评估一书中具体整理了前三代评估的发展历 程，分析了实证主义科学政治与道德的双重失败，并在此基础上展呈了现实的构 建与再构建及其范式与方法论，提出了超脱纯粹科学意义的，涵盖人性、政治以 及其他一些因素的第四代评估，为学术界贡献了比较全新且成型的评估方法与评 估理论。第四代评估模型的五个结论对公共政策绩效评估有着很重要的作用，开 启了笔者的思维方式。“第二个结论是共享责任胜于责任性。 评估学者谢嫒等 介绍了西方的政策评估模式：顾客导向模式，她认为公共行政的管理者实在为公 众提供服务的，在市场的领域空间为顾客提供物品和服务，顾客表示的对服务供 应的态度会导致服务质量的改善和顾客满意度的提高。“顾客导向评估的核心就 美 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府企业精神如何改革着公营部门 m 上海：上海译文出版社， 1 9 9 6 年版，第3 - - 8 页。 张成福公共管理学 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第2 7 3 页。 美 弗兰克费希尔公共政策评估 m 中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版，第1 6 _ _ 2 2 页 美 埃贡g 古贝第四代评估 m 中国人民人学出版社，2 0 0 8 年版。第1 8 9 页 8 第1 章绪论 是项目是否使顾客的关心、需要和期望得到满足。 他们的研究都为本课题的研 究提供了便利，促进了笔者对政策绩效评估模式的思考。 ( 3 ) 美国评估学者斯塔弗尔比姆等在评估模型一书中介绍了发达国家计 划或项目评估发展的过程，详尽地介绍了改善问责取向、社会议题取向等风格 不同的二十多种评估模式。斯塔弗尔比姆率同其他作者，合撰2 l 世纪适用的方案 评估的主要模型，并在评估模型方面做了一定的探索，对相关的模型做了深入的 分析。在评估的各种意识形态一章中，作者讲到，“各式各样的评估模式对这一 新领域提供了许多迷人的观点，也是这一学科在学术上努力建造大拱门的基石 圆。书中还推荐了2 l 世纪社会最适用的几种评估模型，包括当前国际上甚为流行 的问责性评估模型、以实用为导向的评估模型等，并讲述了绩效测验的作用，其 中也蕴含了企业化模式的思想。 西方学术界对公共政策评估问题的研究是比较深入和具体的。西方的这些研 究成果为我们对这一问题的研究提供了很好的参考模范。我们应该深入认真学习 他们对企业化的研究方法和思路，结合我国的特殊国情，以积极正确的态度借鉴 和吸收其研究成果，而不是盲目的照搬照抄。唯有如此，才能做到“学彼之长， 补己之短 ，从而进一步深化对公共政策绩效评估企业化的研究。 1 2 3 国内外研究现状评析 国内外的研究都在一定程度上对于如何提高公共政策绩效评估的效率和方 法都做了一些表述，中国的研究是初始和残缺的，而且没有对公共政策评估的模 型做个完整的描述，而这一点西方学者做到了。这些理论都可以得出这样一种思 想：富有积极高效评估能力的企业化模式绝不仅仅是企业自身效率的保障，也为 公共政策评估理论提供了很好的借鉴，有利于提高政府的政策水平和公共政策评 估绩效，促进政策科学化、民主化、规范化。 从1 9 5 1 年拉斯韦尔与勒恩纳合作，在美国出版政策科学一书后，于1 9 6 9 年又组织领导了世界上第一个政策科学研究小组。二十世纪五、六十年代以来， 政策科学在世界范围内，特别是在西方国家得到了较为充分的发展。我国的政策 科学研究自上世纪八十年代以来也有了进一步发展，在许多领域都取得了明显的 成效。然而，同其重要性相比，目前国内理论界对社会主义市场经济条件下的公 共政策评估，特别是对政策评估基础理论与方法体系的研究还显得相对滞后和薄 弱，对公共政策绩效问题更是相当缺乏，重视程度也远远不够。理论界对政策评 估研究的缺乏和稀少，不仅制约了公共政策绩效评估实践的发展，而且在很大程 度上影响了我国政府行使职能和政策制定的科学化、高效化和规范化目标的实 谢嫒政策评估的顾客导向模式及】应用 j 行政论坛，2 0 0 3 ( 5 8 ) 。 美 斯塔弗尔比姆等著评估模型 m 苏锦丽等泽北京大学出版社，2 0 0 7 年版，第3 1 9 页 9 第1 章绪论 现。企业化模式的提出能根据实际情况，一定程度创新研究思路，而且企业的评 估方法有一定的理论和实践意义，对建立规范的、系统的、与社会主义市场经济 相适应的新型公共政策绩效评估方法和理论体系有一定的作用。 绩效评估是公共政策评估以及政府管理研究的新领域，自2 0 世纪7 0 年代末以 来新公共管理运动的展开，借鉴私人部门做法，对政府绩效进行评估被认为是新 公共管理运动改革与发展的主要手段。国外关于政府绩效的研究始于西蒙( s i m o n ) 的研究，2 0 世纪5 0 年代，政府绩效测量与预算制度得到了结合，至7 0 年代，绩效 评估渐渐发展成为3 e 指标体系，以经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效能 ( e f f e c t i v e n e s s ) 为核心。而2 0 世纪6 0 年代的时候的4 e 绩效评估方法是在3 e 评估方法 中加入公平性( e q u i t y ) 指标层。这表明了国外政策评估理论的不断进步，国外 学者的探索研究对我国政策评估的研究有很大的理论基石。 我国关于政策绩效评估的理论研究，始于2 0 世纪8 0 年代中期到9 0 年代初，由 黄达强、刘怡昌、彭和平等学者在中国行政管理杂志和相关著作中，提出了 行政效率评价、提高政府工作绩效等问题。但我国的研究是浅尝辄止的，没有深 入进行下去。 国内外学者的研究重点都倾向于以上指标体系的建立，通用的方法包括平衡 计分卡、标杆法等等，这些尝试都是试图通过建立合理的社会、经济并重，公平 与效率兼顾的地方政府绩效评估。“但在政府公共管理领域建立绩