（行政管理专业论文）我国县级政府政策执行问题研究——以江西省X县为例.pdf

我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 内容摘要 公共政策是对社会价值的权威性分配，反映的是大多数公民的利益诉求。政 府作为权威性的公共权力主体，对社会公共事务管理的主要手段和方式是公共政 策。但政策只是观念形态的东西，只有通过执行才能转化为现实。政策执行是政 策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的惟一途径。县级政府在我国 行政层级中处于承上启下的地位，它的执行情况如何直接关系到基层社会的利益 分配格局，关系到县域社会乃至整个国家经济、社会的全面健康和快速协调发展。 然而目前，我国部分县级政府在执行上级政策的过程中，由于自身治理结构、权 力运行方式等存在的不足，在地方利益的驱使下，出现了“自行立法”，变相执 行政策；隐瞒政策信息，神秘执行政策；逃避矛盾，消极执行政策；曲解政策原 意，盲目执行政策等问题，导致政策目标难以甚至无法实现。这严重影响了政府 的权威，削弱了政策在基层的调控力。基于此，本文以江西省x 县为例，把理论 分析与实证分析、定性分析与定量分析结合起来：在借鉴西方政策执行理论模型 的基础上，总结归纳我国政策执行的影响因素，并据此分析这些因素是如何作用 于我国县级政府政策执行过程，使其执行行为偏离政策目标的。在上述分析的基 础上，本文从人员、体制、资源三方面着手提出了解决我国县级政府政策执行问 题的思路和对策。 关键词：县级政府；政策执行；地方利益 我国县级政府政策执行问题研究一以江两省x 县为例 a b s t r a c t t h ep u b l i cp o l i c e s ，w h i c he m b o d yt h ei n t e r e s tr e q u i r e m e n to ft h em a j o r i t yo f c i v i l i a n s ，r e f e r st ot h ea u t h o r i t yd i s t r i b u t i o no ft h es o c i a lv a l u e a st h ea u t h o r i t y m a i n b o d yo ft h ep u b l i cp o w e r , g o v e r n m e n ti sa d m i n i s t r a t i n gt h es o c i a lp u b l i ca f f a i r s b ym e a n so ft h ep u b l i cp o l i c e s ，a n d ，t h ep o l i c e s c a n tb e c o m et h ef a c t su n l e s s i m p l e m e n t e d h o w e v e r , t h ep o l i c yi m p l e m e n t ，w h i c hw o r k st oc a r r yo u tt h ep o l i c y a i m si n t ot h ep o l i c yf a c t s ，i sj u s to n es t e po ft h ep r o c e s s i o ni nt h ew h o l ep o l i c yc y c l e ， n o tt h ef i n a lg o a l ，e s p e c i a l l y , t h ep o l i c yi m p l e m e n ti nt h ec o u n t y l e v e lg o v e r n m e n t s p l a y sac o n n e c t i n g r o l eb e t w e e nt h ep r e c e d i n ga n dt h ef o l l o w i n gi nc h i n a s a d m i n i s t r a t i o ns t r u c t u r e w h a tt h ep o l i c yi m p l e m e n ti nt h ec o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n t s t u r n so u tt ob ed i r e c t l yi n f l u e n c e sw h a tt h ei n t e r e s td i s t r i b u t i o ns t r u c t u r eo fg r a s s r o o t s o c i e t yi sa n dw h e t h e rt h ec o u n t y l e v e lr e g i o n sd e v e l o ph e a l t h i l ya n dr a p i d l y , e v e nt h e e n t i r en a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i e t y n e v e r t h e l e s s ，i nt h ep r o c e s s i o nt h a tc h i n a s c o u n t y l e v e lg o v e r n m e n t si m p l e m e n t t h e p o l i c i e s o ft h ec e n t r a lo r s u p e r i o r g o v e r n m e n t s ，b e c a u s eo ft h ed e f i c i e n c i e so ft h es e l f - g o v e r ns t r u c t u r ea n dt h em e t h o d o fp o w e ro p e r a t i o n ，t h ed r i v eo ft h ec o u n t y l e v e li n t e r e s t sb r i n go u tt h ep r o b l e m ss u c h a ss e l f - l e g i s l a t i n g ，d i s g u i s i n gp o l i c yi n f o r m a t i o n ，i m p l e m e n t i n gp o l i c i e sp a s s i v e l yo r b l i n d l y , a n dm i s i n t e r p r e t i n gt h ec o n t e n to fp o l i c i e s ，a n ds oo n a l lt h e s ep r o b l e m s m a k e p o l i c y a i m s u n r e a c h a b l e ，s e r i o u s l y a f f e c tt h e a u t h o r i t y o ft h ec e n t r a l g o v e r n m e n ta n dw e a k e nt h ec o n t r o l l i n ga b i l i t i e so ft h ec e n t r a lp o l i c i e s i nt h e g r a s s r o o tg o v e r n m e n t s b a s e do nt h ew e s t e r nt h e o r i e so ft h ep o l i c yi m p l e m e n t ，f r o mt h ea n g l eo ft h e w e s t e r ne c o n o m i c s ，t a k i n gc o u n t yxi nj i a n g x ip r o v i n c ef o ra ne x a m p l e ，t h i sp a p e r w i l la n a l y z ea n de x p l a i nt h ep r o b l e m sa p p e a r i n gi nt h ep r o c e s s i o no fp o l i c y i m p l e m e n tb yc h i n a sc o u n t y l e v e lg o v e r n m e n t s ，a n dt r yt of i n do u tt h er e s o l v e m e n t s a n dc o u n t e r m e a s u r ei nt h es t r u c t u r ea n ds y s t e m ，w i t ht h ec o m b i n a t i o nt h ee m p i r i c a l a n a l y s i sa n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s k e yw o r d s ：c o u n t y l e v e lg o v e r n m e n t s ，p o l i c yi m p l e m e n t ，c o u n t y - l e v e li n t e r e s t s 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：物挟 签字日期：甜寸c 年g 月8 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：璜辘 签字e t 期：l n j ( ) 年6 月孑日 电话： 邮编： 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 1 导论 我国县级政府政策执行问题研究 一一以江西省x 县为例 1 1 问题的提出及研究意义 “政策”应该算得上是现代社会最常见的政治现象之一了。它作为一种权威 性的社会价值分配方案，协调和管制着社会存在的错综复杂的关系，控制和缓解 不断出现的矛盾和冲突，以保证社会平衡、稳定和健康地向前发展。但政策只不 过是一种具有观念形态的分配方案，只有通过执行才能变为现实形态的政策效 果。我国的行政模式赋予了各级政府尤其是地方政府作为政策执行主体的权威。 然而，由于政策执行是各种因素综合影响的结果，各政府层级地位的不同使得他 们在政策执行中具有多元化倾向，政策目标在各层级的共同作用下变得复杂化。 因而，对各层级政府政策执行进行研究变得越来越迫切和必要。 “皇权止于县”。千百年来，县一级一直是政权的基层和终端，县级行政一 直是作为由官方授权的基层治理制度来行使职权的。新中国成立后至今，我国政 权治理结构逐步演化为中央、省、市、县、乡等五级，县以下乡镇成了最基层的 政府，但县政权的基层行政性质似乎并没有改变，只是它的治理能力因国家权力 范围的延展得到了进一步的强化而已。与城市政权组织或其他行政层次的政权组 织相比，县级政府的独特性突出体现在它与地方民众在生产和生活领域当中存在 着直接的管理关系上。它是国家权力在乡村社会的权威代理人，处在国家权力与 社会力量之间，国家各项面向基层的政策，最终要靠县级政府加以贯彻落实。近 几年来，随着农村问题的凸显，县级政府政策执行问题受到进一步的关注。从理 论上说，国家目标、县政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政 策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并 非如此，中央和上级的政策到了县级政府这一环节，推行起来有的便走了样：比 如旨在减轻农民负担的农村税费改革，在有些地方却出现了增加农民负担这一与 政策目标截然相反的结果，对农民乱收费和随意征税依旧很普遍；又比如旨在增 强国家税收汲取能力和遏制地方保护主义的分税制，却把县政府从发展地方经济 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 引向增加以集资、收费、摊派等项为内容的预算外收入和体制外收入方而，以及 税收征集过程中小加节制的免费搭车行为等等。如此执行结果，严重影响到中央 和上级政府的权威和公信力，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实 现。面对这些问题，需要研究和回答的是：县级政府在执行政策的过程中会遇到 怎样的公共选择问题，公共利益和政府自身利益是如何相互作用于政策执行过程 中的，是什么使县级政府在执行政策过程中有时背离政策目标的方向等等。要解 决诸如此类的问题，就有必要对我国县级政府政策执行过程中存在的问题进行深 入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建我国县 级政府政策执行的新型模式。这是我国“统一政策，分层决策”这一决策体制的 必然要求，它对推动我国政府执政能力建设，丰富我国政府理论具有一定的学术 价值，同时也对于促进县域经济的发展，确保“三农”问题的最终实现具有重要 的现实意义。 1 2 本课题的国内外研究现状 对县级政府政策执行问题的研究，属于地方政府政策执行的范畴，它是政策 执行的理论研究与县级政府这一特定层级的地方政府政策执行行为研究的综合 体，内容涉及政策分析、地方政府组织行为、公共部门经济学、博弈论等方面， 研究文献主要集中于政府经济学、组织行为学、制度经济学、公共选择理论等公 共管理与公共政策领域。但从目前国内外公开发表的研究文献来看，把两者结合 起来研究的著作较少。它们明显分成了两类：一类是政策执行的理论研究，这一 研究成果集中在西方国家，另一类则是国内借鉴并利用西方的理论框架，从不同 的角度对地方政府政策执行行为进行分析。其具体研究成果如下： 1 2 1 有关政策执行的研究 西方政策执行研究的兴起是以19 7 3 年普雷斯曼( t l p r e s s m a n ) 和韦达夫斯 基( a w jl d a v s k y ) 对美国联邦政府创造就业机会的政策项目一“奥克兰计划” 执行的跟踪研究而写成的报告执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空一书为 标志的。在书中，他们指出了政策能否执行得好，要受很多因素的影响和制约， 其中政府机关的体系结构、权力配置、部门利益、资源条件等都对具体政策的执 行大有影响。他们的研究引发了政策执行研究的热潮，政策执行的研究也取得了 2 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 突破性的进展。纵观这一时期的文献，研究热点主要集中在如下几下方面：政策 执行的复杂性及影响政策执行的因素；有关组织在政策执行方面的作用和意义， 特别是官僚制在政策执行上的表现，以及组织中的冲突在政策执行上的意义；政 策执彳亍中的政府间关系及基层官僚的裁量权问题等。西方的“执行运动”大大地拓 展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节纳入政 策科学的视野，从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，尤其是系统地 分析了影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造了相关的政策执行过程 模式，大大地丰富了政策科学的理论内容。然而，由于作为研究对象的执行过程 涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别，因而使得执行研究显得十分困难，执 行运动并没有形成公认的理论及范式。 我国的政策执行研究虽然没有形成理论流派，也没有相应的理论框架，但学 者们运用国外的理论成果，结合我国具体的实际，对我国政策执行存在的问题进 行了剖析，对于我国的政策实践提出了自己的意见主张，具有很强的指导价值。 如钱再见在影响公共政策执行主体的深层机制探究一文中，具体指出了公共 政策执行主体是政策执行过程中的一个关键因素，公共政策执行者的态度、综合 素质、利益需求和行为倾向等都对政策的有效执行产生影响，而公共政策执行主 体本身又受其背后的多种深层机制的影响，如政治社会化机制、成本收益预期机 制、责任追究机制等。刘瑛华在影响公共政策有效执行的主要障碍性因素分析 及李成贵在政策执行：一个需要纳入学术视野的问题中则认为，影响公共政 策执行的障碍性因素主要来自三个方面：即来自公共政策问题的、来自公共政策 本身的和来自公共政策以外的因素，这与西方研究政策执行的过程模式相吻合。 这些学者的共同点都是以政策分析的要素为起点，对我困的政策执行情况进行对 照评析，并提出了提高政策执行效果的对策，对我国政策执行具有普遍的指导意 义。 1 2 2 有关地方政府政策执行的研究 国内学术界对地方政府政策执行问题的研究起步较晚，但已取得丰硕成果。 主要研究成果体现在二个方面：一是从地方政府决策角度出发，对地方政府的政 策制定与政策执行作了理论分析。如朱广忠的地方政府执行中央政策存在问题 的系统分析一文和他与朴林合著的影响地方政府有效执行中央政策的因素分 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 析，就从政策科学理论体系出发，对地方政府执行中央政策存在的问题进行了 系统分析。二是从政策执行环节出发，对政策执行中存在的具体现实问题如“上 有政策、下有对策”现象作了调查研究，并提出了建议和对策。邹水才在关于 地方政府对中央政策执行不力的思考中，归纳了地方政府对中央政策执行不力 的表现形式及其危害，并由一般到重点分析了政策执行不力的影响因素，进而从 政策制定、政策领会、政策执行原则、政策决策机制、政策执行条件、政策执行 者素质和政策执行理论研究等方面，探讨了地方政府有效执行中央政策的对策思 路。近几年来，对地方政府政策执行研究的一大趋势和可喜之处在于学者们的视 野逐渐开阔，理论不断深入，理论阐释与实证相结合的研究方法被广泛采纳。如 黄庆杰、占绍文在我国农村医疗保障政策执行困难的政策分析一文中，针对 我困现有的农村医疗保障政策存在执行困难的问题，从博弈中的政策行动者，即 中央政府( 包括各职能部门) 、地方政府与农民个体的视角解释这项社会政策执行 遇到很多困难的原因，并在调查分析的基础上提出了如何走出困境的建议。 上述成果在我国学术界均属开创性研究，其理论意义及实践价值重大，对研 究我国地方政府有效执行中央政策问题均有一定贡献，但也存在不少的问题，还 有待进一步深入。主要体现在以下几个方面：一是没有对地方政府政策执行进行 符合政策科学范式的界定；二是没有对地方政府政策执行的现状进行总体评估与 差异分析，并对地方政府在执行政策过程中取得的成功经验与存在的问题进行系 统的多角度的客观总结与理论分析；三是没有对地方政府执行政策的职责与运行 机制进行分层次、分类别的研究。而在对县级政府这一特殊层级的地方政府政策 执行研究中，只看到了县级政府作为地方政府在政策执行中共性的一面，却忽略 了县级行政这一特定层级的基层政权的个性，因而研究较为笼统，缺乏针对性。 1 3 本文的逻辑思路与研究方法 研究县级政府政策执行问题从何入手? 这是确定选题后首先要回答的问题。 针对这个问题，可以选择多个角度作为研究的逻辑起点。例如：从组织行为学的 视角，探讨影响县级政府政策执行效果的组织因素和行为动机；从集体选择的角 度，说明县级政府政策执行这一集体行为最后如何造成了“集体不负责”的结果： 从博弈论出发，分析县级政府在政策执行过程中是如何与中央和上级政府进行博 弈，从而使政策目标偏离既定的轨道等等。虽然这些不同的视角，都能在一定范 4 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 围和程度上解释县级政府的政策执行行为，但由于这些角度都不能客观地、全面 地解释县级政府政策执行不力的原因，所以上述角度没有被本文单独采用，而是 被综合地运用于问题的分析之中。 那么从什么问题切入? 我国目前大约有二千多个县级政府，要想对它们的政 策执行情况一一进行研究是不可能的。因而在构思本课题时，起初想就实地调查 的x 县政府政策执行问题做个体的分析，并提出针对x 县的政策建议。然而，随 着调查的深入，不难感觉：尽管各县由于县情不同，县级政府政策执行问题产生 的原因各有不同，但在矛盾特殊性的背后存在着普遍性，即深层次原因大体是一 致的：在现行的体制安排下，县级政府的行为方式和行动逻辑使得它在政策执行 中不可避免导致政策执行不力。基于此，本文就从县级政府政策执行问题的一般 表现出发，进行理论阐述，并对x 县进行实证分析，解释县级政府政策执行不力 的深层原因，进而探讨有效的治理对策，为高效的县级政府政策执行实践提供理 论指导。具体框架见图卜l 。 本文采用假设与推理相结合：个体主义与整体主义相结合；理论运用与实证 分析相结合等一般方法论。 1 、假设与推理相结合的方法：假设是理论创立的前提。适当运用假设可以 得出合乎实际的结论。因此，本文采用了对人的行为、环境约束等各种假设，分 析县级政府的行为。对县级政府与上级政府的关系、县级政府处理条块、条条关 系等问题进行了假没与推理。尽管这种思维方式运用起来还不够严谨，但对研究 县级政府政策执行问题大有帮助。 2 、个体主义与整体主义相结合的方法：个体主义方法论认为，只有个体才 进行选择的行为，而群体本身既不选择又不行为。整体主义方法论认为，个体虽 我国县级政府政策执行问题研究一咀江西省x 县为例 然是整体的组成部分，但并不意味是整体形成无条件的起点。所以不能从抽象的 个体出发来认识整体范畴。本文将两种方法结合起来，运用于对县级政府政策执 行行为的分析，既解释县级政府政策执行者的个人行为，又把他们看成一个群体 解释其集体行动的逻辑。 3 、理论运用与实证分析相结合的方法：理论是前人研究的思想成果，反映 了人类行为的一般规律。本文在西方政策执行理论模型的基础上，对县级政府政 策执行行为进行多视角、多层次、多维度的理论分析，集中解析县级政府的政策 实施机制等制度安排是如何影响执行行为的。同时选择x 县作为案例进行研究， 采用谈话和问卷等方式，从中了解县级政府政策执行过程的真实情况，并对收集 到的资料作总结和分析，作为实证研究素材，增强理论的说服力。 1 4 本文的结构安排 本文由五部分构成。以下是各章的内容安排： 第一章：导论。这是本文的思想根基和思维框架。这一章指出了本文的构思 由来及研究意义，在介绍本课题的国内外研究状况基础上，说明了本文的逻辑思 路和研究方法，并对本文涉及的几个重要概念作了界定。 第二章：县级政府政策执行的相关理论。这是本文的理论基础。这一章主要 是解读政策执行的含义，指明政策执行在政策过程中的地位和作用，并对西方政 策执行的几大理论模型进行概述和分析，在此基础上归纳出影响政策执行效果的 几大因素，为后面的研究提供了理论依据。 第三章：我国县级政府政策执行状况分析。这是本文的主体部分。这一章指 出了我国县级政府在执行中央或上级政策时所出现的问题，并以江西省x 县为例， 结合我国县级政府自身特点，从政策执行主体因素、客体因素及资源因素等方面 对问题产生的原因进行考察和分析。 第四章：解决我国县级政府政策执行问题的思路。这一章是本文研究的落脚 点。此部分在前面几章分析的基础上，从人员、体制、资源三方面入手，提出针 对县级政府自身实际的政策措施。 第五章：结束语。对本文的研究结论进行归纳总结，并在此基础上指出了本 文的创新之处及还需进一步探讨的问题。 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 2 政策执行的相关理论 2 1 政策执行定义 公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的 唯一途径。政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。现代 汉语中的“执行”和“实施”经常是混用的，有时甚至用来互相界定。例如现 代汉语词典就是用“实施”这个词来界定“执行”的，辞海也将“执行” 定义为“把政策、法令或计划等付诸实施”。那么，何谓“政策执行”? 国内外许 多政策科学研究者曾从不同的角度做过解释，形成了各种各样的政策执行理论， 这些定义概括起来大致分为两类： 一类认为政策执行是一种过程。如最早将政策执行问题引入学术研究范畴的 美国政策科学家普勒斯曼( j e f f r e yl p r e s s m a n ) 和韦达夫斯基( a a r o n b w i l d a v s k y ) 认为“政策执行是目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的 一种相互作用过程”。；另两位政策执行研究领域颇具影响的美国学者萨巴蒂尔 ( p a u la s a b a t i e r ) 和马兹曼尼安( d a n i e la m a z m n i a n ) 也将政策执行界定为： “用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一 种基本政策决定的过程。”。 二是把政策执行解释为活动或行为。如美国行动学派代表人物琼斯 ( c 0 j o n e s ) 认为：政策执行是将一项政策付诸实施的一项活动，在诸多活动中， 尤以解释、组织、实施三者最为重要。从行动学派对政策执行的阐述来看，指 令的形成、政策目标的实现，都是靠行动的作用来完成的，要使政策得以执行就 要采取坚强有力的政策行动，合理的政策执行甚至可以弥补政策决定的不足。霍 恩和范米特( d s v a nm e t e r ) 则认为：“政策执行是指公共人员和私人或公共团 体和私人团体为了致力于实现既定政策决策所设立的目标而采取的各项行动。这 些行动主要可以分为两种类型：一种是为了将政策转换为具有可操作性的实施措 施而做的努力，第二种是为了实现政策所规定的变迁目的而做的持续努力。”。 0j e r r y l _ p r e s s m a na n da a r o f fb v i l d a v s k y i m p l e m e n t a t a t i o n b e r k e l e y ：o n i v e r s i t yo fc a l i f o r n i a p r e s 5 。1 9 7 9 。【荧】那格尔：政策研究百科全书，林明等译，北京科学技术文献版社1 9 9 0 年，第1 1 2 页 。c h a r l e soj o n e s a ni n t r o d u c t i o nt ot h es m d yo f p u b l i cp o l i c y , 2 n d e d n o a hs c i t u a t e b u x b u r y , 1 9 7 7 。ce v a nh o ma n ddc v a nm e t e r t h ei m p l e m e n t a t i o no f i n l e r g o v e r n m e n t a p o h c y c o j o n e sa n d r d t h o m a s ( e d s ) p u b i l cp o h c ym a k i n gi nf e d e r a is y s t e m ，b e v e r l yh i l l s ：s a g ep u b l i c a t i o n ，1 9 7 6 7 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 中国大陆和港台地区的学者大多持第一种观点。台湾学者林永波和张世贤就 明确指出：政策执行可谓为一种动态的过程。在整个过程中，负责执行的机关和 人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量， 建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就 某特殊的政策目标。”。大陆学者陈庆云把政策执行界定为：“一种为了实现政 策目标，把政策内容转化为现实的动态优化过程。” 上述定义尽管侧重点不同，但都表明了政策执行是为实现政策目标而调整行 为模式的过程这一本质。我们可以从事实、逻辑和价值三个方面来理解它。从事 实上看，政策执行是发生在政策决策之后的行为，没有决策就不会有执行。从这 个意义上说，政策执行是实现决策的手段和载体，它依赖于决策但同时又具有能 动性，是主观见之于客观的实践活动；从逻辑上看，政策执行是一个多重视角的 分析体，人们用不同的理论模型分析政策执行必然会得出不同的定义。例如：顺 向规划认为，政策执行是决策者利用一定机制和政策工具实现其目标的过程。相 反，逆向规划则认为，政策执行过程是政策执行者根据环境形成新的政策并将之 付诸实施的过程：从价值上看，政策执行是可以进行定性和定量分析的过程，因 此，它又是可以进行评估进而控制的。由此可见：政策执行是执行主体通过建立 组织机构，对各种政策资源( 人力、物力、财力) 进行分配、消费和交换，执行 以法令的形式或者行政命令的形式表现的行政决策，以实现政策目标的行为过 程。这一过程伴随物质流、信息流的不断交换与适应，且受执行主体的心理因素 支配，是一个能动的过程。清楚这一点对于分析政策执行中的种种问题大有裨益。 2 2 西方政策执行的理论模型 2 0 世纪7 0 年代中期以后，西方政策研究的学者们纷纷从不同的角度来研究 影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模型，概括起来主要有六种， 在这一节中，我们将对它们一一分析。 2 2 1 过程模式 最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者史密斯( t b s m i t h ) 在政 策执行过程( 1 9 7 3 ) 一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。在这一模型 。林永波、张世贤公共政策，台北五南图书出版公司，1 9 8 2 年第2 5 8 页 。陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社，1 9 9 6 年，第2 3 2 页 8 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 中，他指出理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素是影响政策执行的主 要因素。具体地说，政策的形式、类型、范围及受支持度、社会对政策的印象； 执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心；目标群体 的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与 政策环境的不同等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。具 体如图2 1 所示。o 图2 - 1 史密斯的政策执行过程模式 2 2 2 互动理论模式 1 9 7 6 年，麦克拉夫林( m m c l a u s h l i n ) 在其代表作互相调适的政策实旌 中提出了互动理论模式。他认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目 标手段做出的相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的 程度。这种互动关系可用图2 2 来表示。 图2 - 2 政策执行相互调适过程 2 2 3 博弈模式 美国公共政策学者尤金巴得克( e b a r d a c h ) 用“博弈”概念来分析政策执 。 i l b ，s m i t h , “n ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np t - o c c s s ”, p o l i c ys c i e n c e s ，v o l a ，n o 2 1 9 7 3 ，p 2 0 3 2 0 5 o 转引自陈振明：政策科学一公共政策分析导论，2 8 6 页，北京：中国人民人学版社，2 0 0 4 9 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 行过程。他把政策执行过程视为- - 9 中赛局，其问包括政策执行人员、利害关系、 策略与技术、竞赛的资源规范、公平竞赛的规则、竞赛者之间信息沟通的状况等。 巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。 2 2 4 循环模式 当代美国公共政策学者马丁雷恩f m r e i n ) 和弗朗希f 拉宾诺维茨 f e e r a b i n o v k s ) 于1 9 7 8 年提出了执行循环的理论。他们认为政策执行分为纲领发 展、资源分配、监督三个不同阶段。且这三个阶段是相互循环的。同时，循环过 程亦必受到环境条件的冲击与影响。政策执行循环理论侧重分析政策执行要素的 重复影响力，并强调环境因素对政策执行过程的影响也是具有重复性的。具体可 用图2 3 表示。 2 2 5 系统模式 图2 - 3 政策执行循环理论模式 这是米德和霍恩提出的模型。他们认为：政策标准与目标、政策资源、组织 间的沟通与强化行动、执行机构的特性、经济与政治环境以及执行人员的意向等 几大方面影响着政策执行的结果。系统模式可用图2 _ _ 4 来表示。圆 图2 - 4 米德和霍恩的政策执行系统模型 。转引自桑玉成、刘百呜：公共政策学导论，第4 6 页 。d sv a nm e t e ra n dc ，e v a nh o r n “t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ：ac o n c e p t u a l f r a m e w o r k ”，a d m i n i s t r a t i o na n ds o c i e t y , v a l6 ，n o 4 f e b 1 9 7 5 ，e 4 6 3 1 0 我围县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 2 3 我国政策执行的影响因素分析 西方政策研究的学者们提出的种种分析模型，为政策执行的影响因素分析提 供了基本模式。但是由于西方国家的政治体制与社会环境与我国不同，一些影响 因素的具体含义也不同。因此，参照这些模式对我国政策执行的影响因素进行分 析，还必须从我国的国情出发。基于此，综合上述各种模型，结合我国的实际情 况，我们将影响政策有效执行的因素归纳为三个方面：人员因素、制度因素和资 源因素。 2 3 1 人员因素 再好的政策最终都要落脚于人，既要靠人去贯彻执行。因而，人员因素是影 响公共政策执行的主要因素。这里指的人员包含两方面的内容：一是作为政策执 行主体的执行人员。二是作为政策执行客体的目标群体。公共政策执行人员的利 益、心理、能力等要素影响着执行系统的有效运行，进而影响到政策执干亍的目标 实现程度，而目标群体在政策执行中的态度和认同程度也将对政策执行产生较大 影响。 一、公共政策执行者本身的认知水平 一方面，有些公共政策执行者缺乏较高的理论水平和政策水平，往往导致对 公共政策的错误理解，从而直接造成对公共政策的错误执行。另一方面，公共政 策执行者本身的认知态度导致对公共政策的扭曲理解。一些执行者凭经验、想当 然，主观片面地理解公共政策，而不勤于学习和领会上级下达的政策，不努力寻 找上级政策与本单位实际情况的结合点，从而导致公共政策的执行出现困难。 二、公共政策执行主体的利益考虑 政策执行的主体具有多重身份，他们一方面代表国家，从社会整体利益的角 度出发去理解和执行公共政策，另一方面，它还有本地区、本部门利益的考虑， 有时甚至从个人自身利益的角度出发去理解和执行公共政策。因此，在公共政策 执行的过程中渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的协调、冲 突和斗争。当这些利益相互协调、在方向上彼此一致时，公共政策能够得到良好 的执行；但当这些利益之问彼此冲突，难以协调，且地区利益、部门利益和个人 利益又得不到有效控制的时候，公共政策的执行容易出现问题，可能发生扭曲和 变形。 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 三、政策执行目标群体的政策认同感 目标群体是受政策直接影晌的，必须对政策采取适当反映的符合政策要求的 群体或个体。任何政策的制定，其目的或在影响管制目标群体的行为，或在影响 目标群体按照政府所规定的规则或目标行事。政策能否达到目标，发挥效力，不 是政策制定者一厢情愿的事，也不是政策执行者能够完全决定的，而是与目标群 体有直接的关系。一般来说，从政策中受益的人总是持积极支持的态度，而受损 的人总是持消极甚至抵触情绪；符合人们的价值观念和习俗的政策则受欢迎，否 则，将表现为难以接受而不利于政策执行。 2 3 2 制度因素 任何政策执行都是在一定的制度框架内进行的。在政策与制度之间，一般来 说，制度制约政策并为之服务，同时适应政策的变化。作为一种行为规则，制度 为政策执行者的行为设计了一个基本的结构和奖惩机制，而影响政策有效执行在 某种程度上是由于制度缺陷使然。 一、公共政策的权力配置机制 政策执行权力的配置在纵向上表现为执行权在不同层级的分配问题，即在中 央和地方政府之间、在地方各级政府组织之间以及在同一组织内部各个层次之间 的配置。公共政策权力配置相对集中，有利于对公共政策的执行实行监控，便于 贯彻，但不利于调动下级组织的积极性，不利于因地制宜，容易产生“一刀切”。 在横向上，它表现为执行权力在不同地区和不同职能部门之间的配置。执行权力 在不同地区间分配不合理，极易造成政策资源的耗散和浪费，使政策执行难以进 行。而不同职能部门执行权力配置的不合理，则容易产生分割权力、争夺权力等 矛盾，影响政策执行的效力。 二、政策执行的监督控制机制 监督控制是管理的重要环节，也是政策执行的重要手段。社会生活的复杂性 使得公共政策方案到现实的结果之问存在着许多不确定性，监督控制的主要目的 就是减少这些不确定性。此外，在政策执行出现某些没有料想到的新情况和新问 题时，启动监督控制机制就能够及时采取措施进行调整和补救。可见，政策执行 的监督控制机制是否完善，是影响公共政策执行的重要因素之一。 三、政策执行信息沟通机制 我国县级政府政策执行问题研究一以江西省x 县为例 信息沟通机制是指信息的上行、p 行和平行三个方面的运动，它对公共政策 的执行有着重要影响。从信息论的角度来看，政策执行过程实质上是一个信息的 传递过程，在这一过程中存在着信息的发散和汇集两方面。信息上行通畅，有利 于信息反馈及时、准确，有利于细化决策和追踪决策的顺利开展，有利于对政策 执行进行有效的控制；信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能 顺利进行；信息平行顺畅，有利于各执行主体之问的沟通和协调，有利于信息来 源的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性。 2 3 3 资源因素 资源是要素的总和，也是一切行动的依托。政策执行活动离不开一定的资源。 张世贤先生指出：“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资 源的投入对政策的执行有如赋予活力。”o 可见，资源的投入对政策执行的影响是 极其深刻的。同时，由于政策执行过程既是一种实践活动，需要一定的物质条件 作为手段，也是一种政治活动，需要获得一定的支持才有可能行得通。因而，政 策执行既需要有一定的财力资源投入也需要有政治资源作为保证。 一、财力资源的投入 财力投入将直接影响政策执行的过程和效果。在政策执行的过程中，有必要 的财力保证，就可以为政策执行者在政策执行的各个环节上进行要素的最佳组 合。反之，财力不足，物质基础薄弱，必然给政策执行造成执行不力、效果低劣 的不良后果。当然，讲财力的投入是指必要的财力投入，过分的投入会造成财力 的浪费和效率的低下。 二、政治资源的投入 政治资源，是指凡是对政治体系的功能、权威、政治运行机制的效率、政治 行为主体的权力、政治文化、政治发展等产生影响的物质性和非物质性资源。它 可以体现为民众、社会团体、社会权威等对政策执行的支持态度和支持行为。这 是维持公共政策执行顺利推进的力量源泉，是实现公共政策目标的基本保证。在 政策执行中政治资源流失或不足很容易导致政策的目标群体对政策执行主体不 信任、不支持、不配合，甚至是冷漠、愤然、抵制等心理和行为，使政策执行受 阻，甚至无法执行。 。张世贤公共政策析论【m 】五南图书f j 版社，1 9 8 6 我国县级政府政策执行问题研宄以江西省x 县为例 3 我国县级政府政策执行状况分析以江西省x 县为例 3 1 相关概念界定 3 1 1 县级政府 在我困历史上，县的建制可以追溯到春秋战国时期。秦始皇统一中国后实行 郡县制，在全国设4 8 个郡，郡下再设若干个县。此后尽管物换星移、朝代更替， 但县的建制却一直延续至今，现在仍然在发挥着作用。目前，我国的县级政府是 指县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗及林区人民政府。它大体分为三类： 一是以农业区域为主要辖区的县政府，这是县级政府传统和主要的部分；二是以 城市为主要辖区的县级市政府和大中城市的市管区政府；三是少数民族自治区域 的自治县、旗和自治旗政府。本文研究的对象为第一种，即以农业区域为主要辖 区的县政府。此外，县级政府还有广义和狭义之分：广义的县级政府是指承担和 行使县级政权的全部机构，不仅包括人们常说的县党委、县纪委、县人民政府、 县级人大和政协这“五套班子”，而且还包括行使司法权的法院和检察院；狭义 的县级政府，仅仅指行使县级行政权力的机关，即县人民政府。在本文中，县级 政府取狭义的概念，即行使行政职能的县级政府机关及其组成部门。 3 1 2 县级政府政策执行 作为一级行政组织，县级政府承担和行使着一定的公共权力。而作为地方政 府层级系统中承上启下的环节，我国现行的行政体制并没有赋予县级政府太大的 行政自主权，它的管理实践更多地体现在对中央和上级政策的执行中，体现在运 用政策解决县域社会实际问题的过程中。因而，本文所要探讨的县级政府政策执 行是指县级政府将中央和上级( 省、市) 政策分解为各项具体的执行方案，化为 各种可供直接实行的措施和办法的过程。 3 2x 县的基本情况及其代表性问题 x 县是我国农业大省江西省的一个较贫困县，地处江西中部，抚河中游，距 南昌1 5 0 公里，抚州4 7 公里，鹰潭4 8 公罩，3 1 6 、2 0 6 国道穿境而过，距沪瑞、 京福高速公路均5 0 公里，出县通道全部是二级水泥路面，交通十分便利。全县 国土总面积1 3 5 8 平方公里，现辖7 镇6 乡1 场，1 4 9 个村委会，1 4 4 4 个h d , 组， 1 4 我国县级政府政策执行问题研究一以江两省x 县为例 人口2 8 万。概括起来，x 县社会经济发展的有利因素有以下几点：( 1 ) x 县是 国家商品粮基地县，全县耕地3 7 5 万亩，年产粮食4 5 亿斤。( 2 ) x 县是江西省 黄栀子标准化生产基地县和早熟梨重点基地县，规模分别达1 0 万亩和6 万亩。 ( 3 ) x 县是全省唯一的全国三绿工程示范县，全县森林覆盖率达5 4 6 ，农产 品以“绿色”著称，丝绸、香料、茶叶、色素系列产品远销海外。( 4 ) 广袤的地域 蕴藏着丰富的地下宝藏，已探明的矿藏资源2 0 余种，开采价值较大有石墨、珍 珠岩、重晶石、瓷土和玛瑙，其中石