（专门史专业论文）民国时期绥远河套灌区的水政1912—1946.pdf

内蒙古师范大学硕士学位论文 中文摘要 民国时期，农业是河套地区的支柱产业，水利是农业兴衰的关键， 水政则决定着水利的盛衰。 作为水政载体的水利机构，在民国时期( 1 9 1 2 - 1 9 4 6 年) 随着政权 频繁的更替而不断发生变化。总的来看，北洋军阀统治时期，河套水利 整体呈现废弛状态，在水利机构方面的表现就是组织不断发生变革。南 京国民政府在全国统治地位的确立后，绥远省政局渐趋稳定，绥远省主 席傅作义励精图治，河套水利呈现发展趋势，水利机构也趋于稳定和完 盖 口。 与水政机构相配套的水利制度，随着机构的演进发生变化。民国建 立到1 9 2 8 年，由于战争不断，社会动荡，水利制度多是为了适应职掌 水政的当权者利益服务，时废时改，形同虚设者居多。1 9 2 8 年以后，政 局逐渐稳定，水利制度的制定渐趋完备，促进了水利事业的发展。抗战 爆发后，水政运转停止，后随着水利主管机构的重新建立，中央政府颁 布了全国性的水利法，河套灌区的水利制度在新形势下得到了更新和完 盖 口。 在不同时期，河套灌区水政的发展，对水利经营管理的整体运作， 也产生了很大的影响，主要体现在灌区渠务的管理，及以地亩丈青为基 础，征收、使用的水政运营经费上。此外，由于现代水利技术的引入， 传统水利勘测技术，在水利管理中发挥的作用逐渐被取代。 民国时期( 1 9 1 2 - 1 9 4 6 年) ，河套水政的曲折发展，对河套灌区的水 利事业起了推动作用。但不可否认，其中也存在着弊端，内部是固有的 水权与地权相交织、水利管理不能和谐统一；外部是政局不稳、各派势 力损公肥私。 关键词：民国时期，绥远河套灌区，水政 内蒙古师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t d u r i n gt h et i m eo ft h er e p u b u l i co fc h i n a ，a g r i c u l t u r ei s ap i l la r i n d u s t r yi nh e t a oa r e a ，w a t e ri st h ek e yt ot h ea g r i c u l t u r e ，a n dw a t e r p o l i c yd e t e r m i n e so ne f f e c t i v eu s eo f w a t e r w a t e ri n s t i t u t i o n ，a sac a r t i e ro fw a t e ra d m i n i s t r a t i o n ，i nt h e r e p u b l i co fc h i n ap e r i o d ( 19 12 19 4 6 ) w i t hf r e q u e n tt u r n o v e ro f p o l i t i c a l p o w e rc h a n g e s o v e r a l l ，i nt h er e i g no ft h eb e i y a p gw a r l o r d s ，i th a s b e e ni nt h es t a t eo fb r e a k d o w n s t h ew a t e rs e c t o r sp e r f o r m a n c ei s c o n s t a n t l yc h a n g i n g a f t e rt h ee s t a b l i s h m e n to fd o m i n a n c eo fn a n j i n g ， t h en a t i o n a l i s t g o v e r n m e n t ，s u i y u a np r o v i n c e i n c r e a s e s p o l i t i c a l s t a b i l i t y c h a i r m a nf uz u o 弧s t r i v i n gf o rt h ep r o s p e r i t yo ft h ec o u n t r y 一 ， 一一 一一 r s h o w st h ed e v e l o p m e n tt r e n do fw a t e r , w a t e ra g e n c i e sh a v ea l s o s t a b i l i z e da n di m p r o v e d t h ew a t e rs y s t e mm a t c h e dw i t ht h ea d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o nh a s c h a n g e dw i t ht h ee v o l v e m e n to ft h ei n s t i t u t i o n s i n19 2 8 ，a sar e s u l to f w a r s ，s o c i a lu n r e s t ，w a t e rs y s t e m sa r ei nc h a r g eo fw a t e ra f f a i r si no r d e r t oa d a p tt os e r v et h ei n t e r e s t so ft h o s ei np o w e r , w a s t e do rc h a n g e d s o m e t i m e s ，e x i s t i n gi nn a m eo n l y a f t e r 19 2 8 ，p o l i t i c a ls t a b i l i t ya n d w a t e rs y s t e m sh a v ec o m p l e t e l yp r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to ft h ew a t e r a f f a i r s a f t e rt h ea n t i j a p a n e s ew a rb r o k eo u t ，i ts t o p p e dr u n n i n g 内蒙古师范大学硕士学位论文 l a t t e rw i t ht h ew a t e ra u t h o r i t i e sr e e s t a b l i s b a n e n t ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t p r o m u l g a t e dt h en a t i o n a lw a t e ：a c t ，t h eh e t a oi r r i g a t i o ns y s t e mi nt h e n e ws i t u a t i o nh a sb e e nu p d a t e da n di m p r o v e d i nd i f f e r e n tt i m e s ，t h ed e v e l o p m e n to fh e t a oi r r i g a t i o nw a t e rp o l i c y h a sag r e a ti m p a c to nt h eo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n to fw a t e rr e s o u r c e s w h o l l y i t sm a i ni nt h ep e r s o no ft h em a n a g e m e n t ，a sw e l la stt h eb a s i s o ft h eg r e e nz h a n g q i n ga c r e s ，t h ec o l l e c t i o n ，u s eo fw a t e ra d m i n i s t r a t i o n f u n d s i na d d i t i o n ，a sar e s u l to ft h ei n t r o d u c t i o no fm o d e mi r r i g a t i o n t e c h n o l o g y , t h et r a d i t i o n a li n v e s t i g a t i o nt e c h n i q u e s ，m a n a g e m e n to f w a t e ri nt h er o l ei sg r a d u a l l yr e p l a c e d i n t h er e p u b l i co fc h i n ap e r i o d ( 1912 19 4 6 ) ，t h eh e t a ow a t e r a d m i n i s t r a t i o n sd e v e l o p m e n th a sp l a y e dar o l ei np r o m o t i n gt h ew a t e r a f f a i r s h o w e v e r , u n d e n i a b l y , t h e r ea r ea l s od i s a d v a n t a g e s i ti si n h e r e n t t h ew a t e rr i g h t sa n dl a n dr i g h t si n t e r t w i n e di n s i d ea n do u t s i d et h e p o l i t i c a li n s t a b i l i t y w a t e rm a n a g e m e n tc a nn o tb eh a r m o n y k e yw o r d s ：r e p u b l i co fc h i n a sp e r i o d ，s u i y u a nh e t a oi r r i g a t i o n a r e a ，w a t e ra d m i n i s t r a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果，尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含本人为获得内蒙古师范大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示感谢。 签名： 关于论文使用授权的说明 月尸日 本学位论文作者完全了解内蒙古师范大学有关保留、使用学位 论文的规定：内蒙古师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送 交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文，并且本人电子文档的内容 和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 - 签名：彳沟绰导师签名：首- 1 日期：纠年月形日 | 引言 己l 言 i 口 河套灌区历史悠久，源远流长，是我国古老灌区之一。河套地区的发展历史， 就是一部河套人民与水相伴相克相生的历史。 河套的名称有广义、狭义之说。调查河套报告书称：“后套南界黄河、北尽 狼山，东起乌拉山，西至阿拉善东部，东西长约四百里，南北广约百里，其面积约 四万方里。后套之南约前套，即鄂尔多斯，南起长城，东西北三面距河面积约十 九万方里。 1 王同春与绥远河套之开发的作者认为：河套平原，分为西套、后 套、东套三大部分。宁夏境内东面的西套平原，是黄河在贺兰山与鄂尔多斯台地间 冲积形成的平原。绥远境内河套西北隅，界於黄河与五加河之间，自五加河西北至 阴山之狭长地带，亦计入其内，通称为后套。包头、萨拉齐、归绥、托克托四县之 间的三角形原野，从前称为东套，现呼为前套。2 民国时期，后套开发越来越受到重视，人们开始直接以河套称呼该地( 图1 - 1 ) 。 本文所讲河套地区，即狭义所指后套地区。这一地区为中国罕有的冲积平原，土壤 肥沃，气候温和，最适宜农耕，并可利用黄河开渠灌溉，水源畅旺，是得天独厚的 农作区，有“黄河富套之谚。 一、研究综述： 过去河套地区处于极为封闭和通讯手段极端落后的状态，近代河套水利开发历 经七八十年之后，才逐渐为外界所知晓、所重视。到民国以来的1 0 多年间，国内 先后有学者、技术专家和当地从事实际工作的人开始对河套水利进行调查研究和著 书立说，河套水利从封闭状态向外打开了一扇窗户。二十世纪二三十年代以后，一 些专家学者对河套水利的考察活动达到了空前活跃的程度，介绍河套水利的专著和 学术论文相继问世。 ( 一) 著作方面 民国时期，有关河套水利的著作多以调查报告及志书体例出现。调查河套报 告书是在民初动荡社会中，政府组织专家实地调查后编写的关于河套水利及垦务 的报告，如果说存在不足是对干渠以下的支渠丌挖情况以及灌区内部的管理情况调 查记载的较少。但总的来说它是民国时期较早调查研究河套水利的一部专著。另外 潘复凋布河套报告- 5 【m 】北京：北京京华1 5 局，1 9 2 3 ：1 6 0 、2 1 5 2 张遄【心绥远省志j 1 5 概述【m 】台湾学生1 5 局印行，1 9 8 4 ：8 l 内蒙古师范大学硕士学位论文 绥远河套治要、临河县志、包临段经济调查报告、绥远省河套调查记等 对河套渠道概况记载较多，渠遴机构! 制度等行政管理记述小足。抗战时的后套 灌区初步整理工程计划概要主要是对渠道整治做了规划，渠务管理则涉及不多。 建国后有关河套水利的著作，出版的主要有河套灌区总干渠志、河套灌区 水利简史、河套史。河套灌区总干渠志内容涉及“引水方案演变、“渠道工 程建设 、“渠道养护管理”、“水利科技研究 、“渠政等，比较全面地记述了河套 地区的水利开发，但笔墨多集中于建国后的水利建设情况，民国时期灌区水利内容 多一笔带过。河套灌区水利简史比较系统、全面地论述了秦、汉以来各历史时 期河套地区的水利开发、建设情况，记述了不同时期政府和个人在河套地区水利建 设方面扮演的不同角色及史实，但对于水利机构演变、水政管理体制的延续性和所 发挥的作用等问题的研究有些薄弱。 其他与河套水利相关的内容，散见于一些水利专门史著作和专业志书中，如中 国水利史纲要、中国水利史稿、中国科学技术史水利卷、内蒙古自治区 志水利志、内蒙古水利大事记等，因为其研究范围广，所以对河套水利以及 晚清以来的河套灌区渠务发展概况等仅仅作了简要说明，内容不够详实。 ( 二) 论文方面 笔者收集到的关于河套地区民国时期的相关文章有5 0 多篇。这些文章多以实 地考查的形式记述了河套地区的地质、灌溉工程、渠道状况、水文和地形测量，也 注重考察了当地经济、人文情况，对农业、商业、水陆交通等方面的未来发展提出 了作者的见解，有些文章还制定了开发规划，对于当时引导社会各界关注西北开发 起了重要作用，也为我们今天研究这一时期的水利提供了第一手资料。 新中国成立以来，国家对河套灌区水利的投入加大，取得了可喜的成绩。学术 界对河套水利的研究开始升温，研究更加深入。1 9 8 8 年9 月召开的“河套水利史学 术讨论会 ，对此后河套地区水利开发与治理起到了积极作用。这次会议首先检阅 了新中国成立后河套水利史的研究成果，检阅了从事水利史研究的学术队伍，为水 利史研究提出了“古为今用”要求。会议对汉唐以来河套灌区的形成与发展，引黄 灌溉工程建设、黄河的水运、河道与湖泊的变迁及其影响，盐碱地治理等方面进行 了研究。尤其是对清米以来河套灌区大规模发展的历史、重要事件与水利人物等， 从不同学科、不同角度进行了探讨，提供了大量的实证性资料和可供借鉴的意见。 此外，笔者通过对中国现代史论文论著目录索引( 1 9 4 卜1 9 8 l 、1 9 8 2 一1 9 8 7 ) 、 近代史研究( 1 9 8 7 - - 2 0 0 6 ) 、中国近代史论文索引和中国学术期刊网的检索，发 2 引言 现了许多相关研究成果，多集中于晚清和建国后这两个时期，研究对象主要是河套 开发的奠基者地商和晚清官办水利。研究多围绕河套灌区的水利制度、管理组 织、经营情况、社会经济、人口构成等方面展开。新中国成立后到现在的文章，对 河套灌区水利开发历程、灌区发展多年以来的生态问题、新时期下灌区管理体制的 变革、新形势下灌区水利建设的改造，以及河套水利文化的形成等方面进行了研究。 这些研究成果或多或少地涉及河套水利管理，并进行了概括性论述，但是没有对民 国时期河套水利管理的变化、存在的弊端、水政管理的作用等做出更深地分析。 总之，本文在参考前人研究成果的基础上，力求广泛收集史料，利用部分档案、 史料汇编、文史资料、地方志、报刊等资料，对民国时河套灌区水政做进一步的探 讨。由于水平有限，文中难免存在疏漏，恳请老师批评。 二、现实意义 西北自古就是我国的一个干旱、半干旱区，无论历史上气候有多大的变化，水 利灌溉始终是西北农业的命脉，这一点迄无变化。可以这样说，中国西北的经济开 发是从农业开始的，而西北的农业又离不开农田水利灌溉，水利作为农业的第一要 素，贯穿于西北经济开发的全过程。河套水利不仅是河套农业的先导，同时也是河 套人民赖以生存的生命源泉。河套十大干渠的开挖，先后经过了近五十年的时间， 完成了由“河化”到“渠化”的转变，凝聚了无数劳动人民的汗水( 图1 - 2 ) 。 当前，我国实施社会主义西部大开发已有十个年头了，河套灌区作为中西部地 区著名的粮食生产基地，经过历代劳动人民的开发，土地产出与日俱增，亩产总产 逐年提高。在社会主义建设时期，曾一度创下过黄河( 亩产6 0 0 斤) 、跨长江( 亩 产8 0 0 斤) 的单产记录。十五期间，巴彦淖尔全市每年增产粮食1 2 5 亿公斤，2 0 0 5 年粮食总产达到1 4 2 7 6 万吨。3 特别是小麦的种植，种植面积占全区的1 7 ，但产量 却占1 4 多，且农作物产品质量上乘。 在党的“十一五 规划建议中，中央提出了新农村“生产发展，生活富裕，乡 风文明，村容整洁，管理民主”的建设目标。河套灌区农业是农村的产业基础，生 产发展首先指的是农业生产的发展，指的是以粮食生产为中心的农业综合生产能力 的提高，而农业综合生产能力能否提高，在很大程度上取决于作为农村水利重要内 容的农f f l 水利建设、管理事业的发展。 另外从河套灌区的自然地理位置看，河套灌区受腾格里、乌兰布和、巴丹吉林、 毛乌素、库布齐等五大沙漠的包围，因有充沛的黄河水的引灌，往古及今，才一直 1 张：占国河套地区水利开发的历史演变与人文特征【j 】河套人学学报，2 0 0 6 ，2 ( 3 ) ：1 5 0 3 内蒙古师范大学硕士学位论文 是不虞旱涝年种年收的产粮区。因此，河套水利管理的完善程度不管从过去还是现 在对农业生产都及其重要。总结河套灌区的水利管理的历史经验，可以为今天的河 套灌区水利管理提供一些借鉴。 三、研究思路 笔者广泛收集文献资料，包括报刊资料、巴彦淖尔盟档案馆的档案资料、地方 志、时人的游记和笔记，以及当事人的回忆录等，同时认真吸取前人的研究成果， 在此基础一l ，以马克思主义理论为指导，对河套灌区民国时期农田水利之行政管理 系统进行分析论述，包括机构设置、制度建设、用水管理、经营管理等方面内容， 探讨民国时期河套水利管理的成绩及不足，以及在推动河套灌区水利发展时的作 用。 4 一、民国时期河套灌区水政组织机构的演进 一、民国时期河套灌区水政组织机构的演进 著名水利专家李仪祉在抗战与农产一书中，就中国的水利事业提出，“吾 人於考察中国的治水事业时，首先实应对其治水机关的组织，加以概略的观察。 本文研究民国时期绥远河套灌区水政，首先需要对河套水利的组织机构有一个清楚 的了解。民国时期河套灌区水政大致可以分为两个时期： ( 一) 水政废弛时期 民国成立至1 9 2 8 年的l o 多年内，中国北方地区一直是被北洋军阀势力所统治， 绥远地区亦无例外地为各军阀势力所角逐，到处是兵匪一家，烧杀抢掠，民不聊生。 这期间农业生产停滞不前，原有水利设施遭到程度不同的破坏，水利管理更是先天 不足，各渠管理几至废坏。调查河套报告书认为，“政权迭易，地方不宁，千里 为墟，原有各渠无人挑修，以致日益废弛 。5 灌区各派势力分利润则有余，策进行 则不足。这一时期管理机构的设立、更替也随之频繁变化。( 如图2 - 1 ) 民国伊始，管理河套水利的政府组织机构是西盟垦务总局。它于光绪二十八年 九月在包头镇设立的，最初是为办理伊、乌两盟垦务事宜和后套水利事宜，当时叫 西盟垦务分局或包头分局。光绪三十一年改称为西盟垦务总局。民国成立后，仍沿 用清朝西盟垦务总局的名称。民国元年正月初一，西盟垦务总局总办崇喜、会办吴 震卸任，昱寿接任总办。当时该总局的职员有以下几人：总办分省补用知县昱寿， 会办谭勇发，帮办倭什本、全贵，提调兼主稿任竣，案牍兼副提调吴枢，稽核册报 委员吴崇德，文案主稿委员陈塘，收支委员梅调元，掌案收发委员三级，测绘委员 蕙莲，代理催收押荒委员谭兴赞、李铨华。同年，西盟垦务总局移驻五原隆兴长， 主管水利。另外，八大干渠每渠立一分社，作为管理灌区的基层组织，公举社长一 人，总司其事。 民国元年l o 月，垦务几乎完全停顿，西盟垦务总局改称西盟水利总局，专门 办理后套水利事宜和催收民欠荒租，下设东西两个水利分局。民国元年1 0 月1 7 同， 水利总局总办昱寿，申请垦务督办，颁发水利总局和分局的关防。民国元年1 1 月8 同，垦务督办张绍曾“委任前西盟垦务总局总办胡懋钺，为杭、达、西公三旗垦地 4 李仪祉抗战与农产【m 】 汉口：独立出版社，1 9 3 8 ：6 5 5 潘复调夯河套报告i 靼m 】北京：北京京华l s 局，1 9 2 3 ：1 8 6 5 内蒙古师范大学硕士学位论文 水利总局总办，会办一员、正委员杨炳中，并办理西盟垦务一切清理事宜 ，“委任 昱寿专办西盟垦务一切清理事宜，限两个月清理完结，另侯差委”，“委任佟世昌充 水利分局正委员，并督催西盟清理事宜 。6 西盟水利总局总办胡懋钺，于i 2 月2 日 驰抵后套隆兴长局所接任总办事务，是日即开用关防，办理杭达西公三旗垦地水利。 1 2 月2 2 日督办张绍曾，委任邬崇德为总局副委员兼办垦务清理事宜，佟世昌为水 利东分局正委员，萧印生为副委员。委任张济清为水利西分局正委员，委任袁松涛 为副委员，东西两分局各有司事二员，书手二名。1 9 1 3 年1 2 月，西盟水利总局司 事增加到十人，局夫十五人。水利东西局，司事增加到i 一人，渠头十人。 1 9 1 4 年1 月9 日，督办张绍曾训令：“水利总局改为清理局( 清理地亩总局) 。 限两个月内清俊，撤销总局，水利事宜由两分局办理。总局员司、书手，一律留绥， 帮同清厘”。“所有后套垦地永租一切事项及水利事宜，划归两分局管理。应修应洗 各工，即有该分局委员，查照永租章程，责令租户按段兴修。 7 在水利总局改 为清理局以前，没有丈放过任何荒地，只是催收杭、达西公三旗渠租、岁租和旧欠 荒价及修渠事宜。1 9 1 4 年3 月2 8 日，督办委任王金梁为水利西局正委员，邬崇德 为副委员，调张济清为水利东局正委员，东局正委员佟世昌调离，沈克庄为副委员。 1 9 1 5 年5 月1 3 日，经大总统批准设立绥远垦务总局，兼管河套水利事业，实 行垦务、水利并立。 1 9 2 0 年，北洋直系军阀一部杨以来旅在后套驻扎，视渠道为利薮，假借商人名 义组织“灌田公社 ，强行“统包后套八渠 ，负责人多是行伍出身，不懂水利。后 以弊病太大，1 9 2 2 年由都统马福祥取消，交给地方绅士承包，为照顾直系军阀情面 和利益，实行划分势力范围：一方面以王同春为主，联合五原、临河两县著名绅士 组成“汇原水利公司”，下设五原临河二分会，王同春为五原分会会长。9 以十五年 为期，统一包租永济、义和、沙河、刚目、丰济各渠；另以直系军阀原灌田公社原 班人马为主，组织“兴农社”，统一承包通济、长济、塔布各渠。由于渠道被两大 官商集团承包，清末地商的管理机构，公中的权力网络形态又被复制出来。这时的 公中设“掌柜的 管理一切事务，另设工头管理放地。工头的权力很大，佃农常给 他们供奉。“先生是管账的。每年春季，佃农往谒公中，“凡地、户、民、刑各事， 6 内蒙占地方忠编纂委员会总编室编印内蒙古史：占资料选编( 2 ) 【g 】1 9 8 5 ：2 9 0 ，转引臼内 蒙古档案馆督办蒙旗喂务公所全宗档案 7 内蒙古地方忠编纂委员会总编室编印内蒙占史忠资料选编( 2 ) 【g 】1 9 8 5 ：2 9 2 ，转引臼内 蒙古档案馆督办蒙旗曝务公所全宗档案 8 黄河忠总编辑室编黄河忠黄河河政忠【m 】河南人k 山版社，1 9 9 6 ：3 0 ”纪霭十察哈尔与绥远【m 】文化建设月刊社，1 9 3 7 ：8 1 6 一、民国时期河套灌区水政组织机构的演进 都由公中取决，俨然一政府也。1 0 这些管理组织虽不是绥远政府制定，这一时期被 使用显示了它还有其使用价值，同时也反映了这一时期，水利管理的严重混乱。 随着时局变化，未及两年，两大势力集团分包八大干渠的局面就被中止了。1 9 2 4 年，冯玉祥率国民军退驻绥远，李鸣钟任都统，谋开发西北，把八大干渠收回整顿， 利用军士开渠。1 9 2 5 年5 月，取消官民包租办法，套内各渠实行官办，将垦务局直 接领导的西盟水利总局撤销，成立由国民军和新都统直接领导的包西水利总局，局 址设于包头。委任第八混成旅旅长石友三兼水利总办、聘王同春为总工程师，协助 石友三督办河套水利。 1 9 2 6 年9 月，晋军进占绥远，山西代县人冯曦出任垦务总办，五原、临河等处 水利归包西水利局管理。翌年1 1 月，奉军进占绥远，总办孟斌仪将各渠收归总局 管理，各渠均设水利公社，由社首总司渠事，水利社长及董事会董事长由全渠大户 公推。 1 9 2 8 年初，奉军撤退东去，晋军返回治绥，冯曦续任建设厅长兼垦务总办。包 西水利总局撤销，河套水利划归新设立的绥远垦务总局渠利科管理。“是年二月， 总局召开水利会议，决定所有渠道，各归地方人民合组水利公社，官督民办，旋以 总局远在归绥，移渠利科于五原之隆兴长，常驻视察一切。 图2 1 氏国二十八年前绥远水利组织机构线索图 “贺扬灵察绥蒙l 屯经济的解剖【m 】商务印- ；馆，1 9 3 5 ：1 2 7 绥远通忠馆绥远通忐稿卷水利f g 】内蒙占人氏；版社，2 0 0 7 ：5 9 2 7 内蒙古师范大学硕士学位论文 ( 二) 水政发展时期 北伐战争结束，国民党取得全国政权。绥远行政建置从1 9 2 8 年起发生了重大 变化，绥远特别区被撤销后，改置绥远省，辖今内蒙古自治区的乌兰察布盟、伊克 昭盟、巴彦淖尔盟东部及呼和浩特、包头等地。直至抗战爆发这一期间，绥远地区 相对来说，可算偏安一隅，为河套灌区兴修水利提供了安定的环境。 1 9 2 9 年4 月2 8 日至2 9 日在包头召开了第一次包西各渠水利会议，为了加强对 后套水利的管理，绥远省建设厅自1 9 2 9 年1 月1 日起全面接管灌区，并决定组建 “包西各渠水利管理局 ，委任李泉州为包西各渠水利管理局局长。管理局以下的 各大干渠则建立“水利公社，实行“官督民修 式的分级管理方式。水利管理局 设在五原县政府内。一般设局长1 人，渠务总查1 人，会计员1 人，管理渠道委员 6 人，办事员2 人等，总计5 8 人。其主要职能是：监督指导水利公社的组织工作； 审查工程预算及各公社的收支情况；监督与指导渠道工程的规划、施工及维修；拟 定灌水制度；解决水利纠纷等等。水利公社实行董事会制，各公社视具体情况可选 举5 - - 9 名董事。董事会拥有审核预算、弹劾经理等工作人员、解决经理提交的议 题等权力，但不参与具体事务的管理。办事机构一般设经理1 人，副经理1 , - 一2 人， 文书员、会计员、司帐各1 人。下面还有渠头、副渠头各一人，渠夫、雇员、夫役 等若干人。他经理副经理均由灌户在种植耕地1 0 0 亩以上的地户中票选产生，然后 由管理局转呈建设厅加委。董事和经理、副经理均为义务，不领工资。” 总体来看，各水利公社是基层灌区渠道的管理实体，而水利管理局的职能主要 是监督、指导和协调各公社、各灌区之间的关系。 当时已建立的水利公社有：包头第三渠各渠、塔布渠、长济渠、通济渠、义和 渠、沙河渠、丰济渠、永济渠( 兼管乌拉河、刚济渠) 和黄土拉亥渠等。( 图2 - 2 ) 1 9 3 5 年，为加强与地方行政的联系，建设厅整理水利管理机构，设立五( 原) 、 临( 河) 、安( 北) 三具水利整理委员会，为河套水利最高民意机构。次年改组包西水 利管理局为五( 原) 、临( 河) 、安( 北) 水利管理局。五原县县长兼任局长，临河县县 长、安北设置局局长兼任副局长。一切行政大事皆由已成立的水利整理委员会开会 决定。1 9 3 9 - - - 1 9 4 0 年，灌区因遭受同本帝国主义侵略，上层水利机构遣散或自行解 体，水利工作陷于瘫痪。h 1 1 政协巴彦淖尔盟委员会文史资料委员会编巴彦淖尔盟文史资料( 1 5 ) 【c 】1 9 9 5 ：8 4 b 陈耳尔河套灌区水利简史【m 】北京：水利电力出版社，1 9 8 8 ：9 9 黄河忠总编辑室编黄河：占黄河河政：基【m 】河南人民出版社，1 9 9 6 ：3 0 8 一、民国时期河套灌区水政组织机构的演进 从1 9 3 2 年 1 9 3 8 年期间，河套水利管理还存在着另外一方面，军事屯垦水利 管理。1 9 3 2 年，阎锡山以太原绥靖公署主任的头衔，掌管了山西和绥远两省的军政 大权。为了加强对绥远的控制和保持其军事实力，1 9 3 2 牛8 月5 日，在包头成立“绥 区屯垦督办公署 。其组织有督办一，阎锡山兼，会办三，傅作义、王靖国、张桐 轩( 荫梧) 任。坐办一，石华严任。常务主要负责者为阂锡山之亲信王靖国( 治安) ， 代行督办职权。 抽调兵力分赴五原、临河等地进行垦殖。整个屯垦过程中，同样 是以水利为先，水利建设在生产活动中占突出地位。在垦务机构中专设有工程科， 下设水利股和测量队等组织，主管水利和测量。屯垦督办公署的主要负责人都是军 界和政界的头面人物，这就使涉及到用水利益时，“屯垦水利管理机构 与“包西 各渠水利管理局”互不统属，责权不明，出现用水纠纷时，互相推诿。据河套屯 垦概况中记述“屯垦队于渠水尤极尽霸道之能事，每不依渠规，强自筑霸浇水， 人民末敢谁何，诉之水利社，社又诉之水利管理局，管理局向之交涉，则以共事向 上申请示以推托，共事往返旬日，彼辈业已浇毕矣 。1 5 “七七事变”爆发后，屯垦 部队恢复战斗体制，至1 9 3 8 年底，人员散走，屯垦水利管理也不复存在。 1 9 3 9 年春，傅作义任第八战区副司令长官，率他的军队从山西、陕西转入河套， 原绥远省政府也从榆林相继迁来陕坝。河套屯兵兴农，端赖水利。傅作义1 9 4 1 年 初提出“治军与治水并重”的口号，着手物色水利技术人员，恢复原有水利机构， 并改组绥西水利局。傅作义邀请并指定由王文景主持恢复因抗战而被遣散的原绥远 省水利局，王文景任局长，内部机构进行相应充实调整，王季贤任秘书，总务科长 和深之，工程科长尉品西，这两科均由原办事处十余人组成，另增设设计科，科长 程瑞蒜。1 6 同时，在黄河和渠道上设立三处水文站，以观测收集水文资料。 1 9 4 2 年以前，河套各县的水利管理机构是包西水利管理总局，各渠道分别成立 水利社。1 9 4 2 年“新县制”实施以及国民政府公布水利法后，使得绥远省旧有 水利机构与新的县乡行政机构开展工作时难于配合。本年绥西水利局特拟定绥西 各专渠及各县( 局) 水利管理局暂行组织规程：绥西各干渠其灌域经过两县以上 者设立专渠管理局，其灌域在一县境内者，设立县水利管理局管理之，各管理局均 直隶于绥西水利局。各管理局各设局长一人，均荐任综理全局事务，各专渠管理局 长由水利局遴选呈请任命，各县水利管理局长由各该县长兼任，有水利局呈请加委。 各专渠管理局各设副局长一至三人，由灌域内各县长兼任，并依县局辖境将全渠划 1 5 河套屯喂概况明农业周报，1 9 3 3 ，2 ( 3 1 ) ：8 9 6 政协巴彦淖尔盟委员会文史资料委员会编巴彦淖尔盟文史资料( 1 5 ) c 1 1 9 9 5 ：1 0 5 1 0 6 9 内蒙古师范大学硕士学位论文 分为若干个段，由各该副局长兼任段长，由水利局呈请省政府加委，各县管理局各 设副局长一人，由水利局遴选呈请任命。各专管渠的县长，并兼任该渠流经该县的 段长。各乡的乡长均兼任各局下的分段长，受管理局的业务领导。各县管局所管干 渠或专管局所管较大支渠，单独或联合设立事务所，委派管理员一人管理。各支渠 在一乡境内者，由该乡分段长管理；在两乡以上者，以一渠或数渠联合，由各乡设 立支渠管理委员会管理。支渠管理委会除由各乡分段长为当然委员外，应由各受益 农民中公选富有农田水利经验者为委员，并由各委员会互选正负主任委员各一人， 但必须有民选委员一人当选，并常驻会办理该委员会经常事务及每月召集各委商讨 一切工作进行事项。 绥西水利局 县局水利参事会县局水利管理 ( 民意机构)( 局长县局长兼： 副局长省委派) l 干渠或联合渠事务所 ( 委派管理员) 乡分段长 ( 乡长兼) i 渠保 ( 灌户公选) 专渠管理局专渠水利参事会 ( 局长省委派； ( 民意机构) 副局长县局长兼) i 段长 ( 县局长兼) 支渠管理委员会乡分段长 ( 乡长为当然 ( 乡长兼) 委员余为氏选 i 渠保 ( 灌户公选) ( 图2 - 3 ) 绥砖水利机构组织系统表1 7 支渠管理委员会 ( 乡长为当然委 员余为民选) 根据绥西各专渠及各县( 局) 水利管理局暂行组织规程规定，各水利局均 于1 9 4 4 年3 月正式成立，计“有黄济渠、永济渠及复兴渠3 个专渠管理局，米仓、 晏江、五原、安北4 个县水利管理局，临河县水利管理局并入永济渠专渠管理局， 订绥两各专渠及各县( 局) 水利管理局组织规程，1 9 4 2 ，l ，l ，1 1 8 ， 巴彦淖尔市档案馆藏档案 1 0 一、民国时期河套灌区水政组织机构的演进 各管理局下设立乌拉河、民兴渠、西乐渠、百川渠、沙河渠、义和渠5 个事务所。 各支渠共成立管理委员会3 7 个。 各乡分段还选出渠保一人，协助各分段长办理有 关分段事宜。“改组后，工作确已加强。”培 以上各水利管理机构的设置在围绕着两个方面进行调整，一是在战时条件下维 护水利业务部门的权威性，能够一抓到底；二是强调水利与当地行政的配合，并依 靠地方政府推动工作。 1 9 4 5 年8 月，抗日战争结束。1 9 4 6 年5 月，绥西水利局在三十五年度水利 临时会议纪录中，讨论“以渠养渠，简化机构 ，“加强工作效率，逐渐达到减轻 负担，各渠自治之目的 ，对水利管理机构进行了调整。“并决定以渠养渠，自本年 七月一日实行简化机构 。在“简化机构如何实施案中，决议依照水利局所拟缩编 案办理其简化办法：1 、米仓、五原、晏江、安北四县局各裁股长一名，狼山办事 处、义和、民兴、西乐、新皂火渠等五处所取消，三十七个支渠委员会改为自治， 九十六个乡分段渠保一律停用，以上统计共裁员四十九人，公役四十七人，各渠保 九十六名，如是每年可节省经费二百六十余万元，食粮糜子四千四百馀市石；2 、 凡应简化单位及员工除已实行者外均于六月一日起一律裁撤。( 如表2 - 1 ) 1 9 掩绥两水利局三十二年度上半年1 ：作报告及检讨，1 9 4 4 ，3 ，l ，7 8 ，巴彦淖尔市档案馆藏档案 1 9 三十五年度水利临时会议纪录，1 9 4 6 ，3 ，l ，2 4 3 ，巴彦淖尔市档案馆减档案 内蒙古师范大学硕士学位论文 绥远省水利局所属各单位民国三十五年度拟完成机构简化后现行人员比较表2 - 1 原奉准编制拟定简化后 别 单位编制 人员总额单位编制人员总额 名称 单位单位 员役 员役员役员役 永济、黄济、复兴 渠管理局 31 343 91 331 343 91 2 米仓县管理局l1 3 4 1 3 4 l1 241 24 五原、晏江、安北 县管理局 3l l3 3 3 9 31 033 09 狼山段办事处 l3232 临河事务所l 4 242l5252 乌加河事务所 l6262l92 92 干渠事务所6321 81 223264 支渠委员会 3 7ll3 73 7 乡分段渠保9 6l9 6 水利局绥两办事 处服务管理员 3 总计 1 4 91 5 31 7 6l l 1 0 43 3 说明：l 本表统计目的在于应省临参会四月五日第十五次会议决案，以简化水利机构实行以 渠养渠，紧缩开支为宗旨。2 0 原表列有其它类别，本表只选其中机构变化情况列出。 2 0 绥远省水利局所属各单位【屯国二十五年度拟完成机构简化后现行人员比较表，1 9 4 6 ，3 ，1 ， 2 0 2 ，巴彦淖尔市档案馆藏档案 1 2 二、水利管理制度建设 ( 一) 管理制度草创时期 水利管理制度建设 民国建立之初，中央政府水利管理开始引用西方水利行政的模式，改造水利行 政管理体系，但是，二十世纪初战争不断，社会政治混乱，水利行政长期没有理顺 管理体制。直到三十年代，设置了全国水利委员会，并设置了下属主要江河流域水 利管理机构，水利行政始得统一。”1 水利事业才又有所发展。绥远河套地方政府水 利管理由于北洋军阀各派系的明争暗夺，加之地方镇守无人，兵匪不分，水利行政 变换频繁，水利管理的法令制度形同虚设。 民国元年，更名后的西盟水利总局，通过对宣统三年西盟垦务总局审定批准的 水利简章进行修订，制定了新的水利章程十条，作为官办水利的制度性法令依 据，这是民国时期河套灌区第一部由政府职能机构制定比较完整地水利章程。章程 中的基层机构产生、管理原则、管理方法、处罚措施、费用的分摊、灌水方式及日 期等，与中国古代灌区章程区别并不是很明显。但这并不意味着，它仍然属于传统 水权法范畴。因为在一些关键地方，它体现了近代水权理念。例如该章程规定，“各 渠遇有纤小工程渠口淤澄，社长宜随时分派地户及时修洗，如有支吾怠惰之户，准 其社长禀明水利局，由局量为责罚，以为不顾公理者戒 。此处，对于出现的水权 违纪现象，不在是告官，而是向新设立的水利管理机构水利局控告。 章程不论在内容上，还是在形式上，仍保留着中国传统水权制度的合理内核。 主要有以下几方面： 机构产生：各渠择定正副社长两名，经理挖渠丈收渠租从及溪水等事；而该社 不管民社事务，不应地方官差徭以昭特别；各渠正社长以一年为度，第二年以副社 长提升正社长，副社长另选举，年年照此轮流，其j 下社长非认领十顷净地公正廉明 之人不得举任。 管理原则：各渠趋订浇水章程，同后如有高地非作闸不能上水者，准地户禀知 该渠社长转禀水利局派员勘验，然后准其作闸，惟不得任意私作致起争端；各渠遇 有大项工程，除收渠租不敷外，应按净地摊派。所收地户粮石，货物按时价合银， 其货物、粮石盈余如数归公，社长不得私吞。 引周魁一水利与交通：基【m 】上海人民出版社，1 9 9 8 ：1 7 1 1 3 内蒙古师范大学硕士学位论文 管理方法：各渠浇水，春冬两季均行放稍，只许平口浇灌不准堵闸筑坝。其余 各渠水按照净地每闸定有日期，期满之日此关彼放。轮流灌溉。各渠各闸浇水日期， 各渠社已经订立牌额悬挂本社，倘后若有更改，由该社长等临时会议决定。各渠浇 水日期以水到地起算。 处罚措施：如有私浇堵闸筑坝者，照浇地亩数公同议罚。倘有私吞私侵货物、 粮石者，准其地户禀明，水利局严追究办，以警效尤。丈青时如有隐匿亩数者，倘 经查出，以一罚十，决不从宽。 费用的分摊：各渠每顷青苗应收渠租银四两五钱，以三两三钱归社，下余一两 二钱归水利局经费。而水利局不丈青苗，按各渠社所丈征收，而银两亦归社长呈交， 且各社毋得隐匿亩数，各渠每年所收渠租除岁修应用开支外，下存之款归社长储存， 毋得动用。所有渠上花费，每至年终公同清算分款开单粘贴本社，以免含糊而杜私 弊。2 2 1 9 2 3 年，鉴于直系军阀杨以来组织灌田社，统包八大干渠，亏损至十余万银元， 渠道亦多淹没，地方士绅强烈要求收回承包权。“嗣由垦务局收回，改为王同春、 张厚田、杨文琳等组织汇源水利公司，认包永济、刚济、丰济、沙河、义和五渠， 至通济、长济、塔布三渠，仍由灌田社以兴农社名义包租。 2 3 垦务局为稳定局势， 统一规定各渠租地仍由原地户承租，“并规定章程1 7 条，以资遵守。 2 4 ( 二) 管理制度完备时期 1 9 2 9 年，河套水利事业由绥远省建设厅接管，为改变河套八大干渠“工弛流 滞，田以同芜 2 5 的衰落景象。绥远建设厅长冯曦主持制定了一套恢复河套水利的 办法，取得了阎锡山的支持，并在包西各渠水利会议上讨论审定了一系列灌区管理 方面的规章制度，这些规章制度对发展河套水利起过一定的积极作用。虽然由于政 治动乱和帝国主义的侵略，影响了河套水利的发展，但当时的一些规章制度即使在 今天看来，也仍有一定的借鉴意义。 1 9 2 9 年后，经包西水利会议讨论实施的各项水利法规共计有1 3 项，1 5 0 多条。 这些章则条例均于会前或经省政府颁布实行，或由建设厅颁布实行之，所以做为会 ：2 黄河志总编辑室编黄河忠黄河河政：基【m 】河南人! 屯出版社，1 9 9 6 ：1 6 9 2 3 张遮比千同春与绥远河套之开发【m 】台北：台湾商务印- f ；馆，1 9 8 4 ：4 7 2 4 绥远通：占馆绥远通忐稿卷g g l l g 内蒙古人比出版社，2 0 0 7 ：5 9 2 二5 i 马曦包两水利辑要弁言阴开发州北特刊，1 9 3 3 ，1 ( 1 ) 1 4 二、水利管理制度建设 议文件在会上散发宣读，不是为讨论修订，而是讨论实施为更好的全面贯彻执行， 以革除水利管理1 作中的混乱情况。以后随着形势的发展，又颁布了一个包西各渠 丈青办法。这样前后共计有1 4 个水利章程。根据这些简章的性质、作用不同，制 出下表，以对这些规章制度有更清楚的认识。 包两水利会议