（行政管理专业论文）我国食品安全的政府监管研究(1).pdf

摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，全球范围内疯牛病、禽流感、口蹄疫和农产品农药 残留等食品安全事件不断发生，给人类社会造成了极大的损失。当前食品安全 问题已成为世界上人们所关注的焦点问题之一，每年食源性疾病所造成的严重 后果，使食品安全问题已成为全球公众健康优先考虑的问题。近几年来，食品 安全问题所引起的灾难事件层出不穷，成为关系国计民生的一个极为突出的政 府问题和社会问题。它不仅使人的生命、健康受到威胁，而且对国家经济发展、 政治稳定、社会安定等都造成很大的干扰和威胁。改革开放以来，随着我国社 会主义市场经济的不断发展，人们由关心吃饱、吃好，变成关心吃得科学、吃 得营养、吃得健康。但是，我国的食品安全现状却不容乐观，假冒伪劣、以次 充好等食品安全问题几乎每天都在我们身边发生，已经到了令人触目惊心的程 度。原因在于我国正处于从社会主义计划经济向社会主义市场经济转型过程中， 传统的食品监管体系已不适应发展的需要，建立适合中国国情的食品安全监管 体系己迫在眉睫。加强对我国食品安全政府监管的研究，对于我国经济的持续 健康发展和社会主义市场经济体制的完善具有重大的理论和现实意义。 本文通过对国内外食品安全监管理论与实践的比较研究，针对中国具体国 情，思考并设计了具有中国特色的食品安全监管体系。全文共分为四个部分： 第一部分为食品安全的问题和影响、第二部分为发达国家食品安全政府监管的 现状、第三部分为我国食品安全政府监管的现状考察、第四部分为完善我国食 品安全政府监管的建议和构想。本文首先介绍了食品安全的相关概念，以及我 国食品安全的现状和食品安全问题所带来的影响。通过对发达国家食品安全政 府监管的现状进行的分析和对我国食品安全政府监管的现状进行的考察，对比 国内外食品安全监管的理论与实践，总结了中国与发达国家的差距。最后，提 出了构建一个系统的管理体系的思路与框架的建议和构想，包括要建设统一高 效的食品安全政府监管机构；要建立和完善食品安全法律、标准、检验检测体 系；还要建立和健全食品安全信息化管理体系；要加强食品安全的文化建设。 希望本文能够对我国食品安全监管的理论与实践的发展起到一定的参考作用。 关键词：食品安全，政府监管，监管体系 i a b s t r a c t s i n c e1 9 9 0 s ，t h ei n c i d e n to f f o o ds a f e t yo c c l t l i sc o n s t a n t l y , f o ri 1 3 b t a n c et h ef a r m d a e m i e a lr e m a i no fa g r i c u l t u r ep r o d u c t s ，b i r df l u , f o o t - a n d - m o u t hd i s e a s ea n dt h e m a d c o wd i s e a s e ，a n di th a sc a u s e dt r e m e n d o u sl o s st oh u m a ns o c i e t y n o wf o o d s a f e t yh a sb e c o l l l l 。o n eo fw o r l d w i d ef o c u sp r o b l e m st h a tp e o p l ec a l - e t h es e r i o u s c o n s e q u e n c ec a u s e db ye d i b l es o u r d i s e a s em a k 懿t h ep r o b l e mo f f o o ds a f e t yh a v e b l m 3 0 m ep r i o rc o n s i d e r a t ep r o b l e mo fg l o b a lp u b l i ch e a l t h ye v e r yy e a r i nr e c e n t y e a r s b e c a u s ed i s a s t e ri n c i d e n tt h a t 勰c a u s e db yf o o ds a f e t ye m e r g e s endlessly,itbecomet h eg o v e r n m e n tp r o b l e ma n ds o c i a lp r o b l e mt h a tc o n c e r n st h en a t i o n a l e c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e s i tn o to n l yt h r e a t sp e o p l e sh e a l t ha n dl i v e sb u ta l s o n a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t , p o l i t i e sa n ds o c i a ls t a b l ee t e s i n c er e f o r m i n ga n d o l 础gu p , a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to f t l a em a r k e te c o n o m y , p e o p l eb e c o n l l ：t o c o n c e l t le a t i n gs c i e n c e ，e a t i n gn u t r i t i o n , e a t i n gh e a l t h yi n s t e a do fe a t i n gt ob ef u l l h o w e v e r , t h ep r e s e n ts i t u a t i o no f f o o ds a f e t yo fo u i c c 哪m r yi sv e r ys e r i 0 1 1 s f a k e n e a r l yo c , c l i i e v e r y d a ya n dh a v eg o tt ot h ed e g r e et h a tm a k e so n es t a r t l i n g t h e i e a s o ni st h a to u l * c o u n t r yi sa tt h es t a g ef r o mp l a n n i n ge c o n o m yt om a r k e te c o n o m y t h et r a d i t i o n a lf o o ds u p e r v i s i o n s y s t e ma l r e a d yd o e sn o tm e o tt h en e e d st o d e v e l o p m e n ta n de s t a b l i s h i n gs u p e r v i s i o ns y s t e mo f f o o ds a f e t ya d a p t i n gt oc h i n e s e n a t i o n a lc o n d i t i o n si se x t r e m e l yu r g e n t i th a sm a j o rt h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i c m e a n i n gt ot h ec o n t i n u e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n tf o ro l n - e c o n o m ya n dp e r f e c t i n g s y s t e mo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yt h r o u g hs t r e n g t h e n i n gt h er e s e a r c hf o rt h ef o o d s a f e t ys u p e r v i s i o n 。 t h i sp a p e rh a sd e s i g n e ds u p e r v i s i o ns y s t e mo ff o o ds a f e t ya c c o r d i n gt oc h i n e s e n a t i o n a lc o n d i t i o n st b r o u g hs t l 】d r i n gt h ec o m p a r i s o no fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a l s u p e r v i s i o nt h e o r ya n dp r a c t i c eo f f o o ds a f e t y i td i v i d e si n t o4p a r t st o t a l l y ：t h ef i r s t p a r ts u i i 皓u pf o o ds a f e t yp r o b l e ma n di n f l u e n c e ；s e c o n dp a r ti st h ep r e s e n ts i t u a t i o n o ft h eg o v e m m c n t 如o ds a f e t ys u p e r v i s i o ni nd e v e l o p e x tc o u n t r y ；t h i r dp a r ti st h e h p r e s e n ts i t u a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y ；4 t hp a r t i st h ec o n c e p t i o na n ds u g g e s t i o nt op e r f e c tg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no f f o o ds a f e t yo f o u rc o u n t r y t h i sp a p e rh a sf i r s ti n t r o d u c e dt h er e l a t e dc o n c e p to f f o o ds a f e t ya sw e l l a st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ff o o ds a f e t ya n dt h ei n f l u e n c eo ft h ef o o ds a f e t yi no u r c o u n t r y i th a ss u m m a r i z e dt h eg a pb e t w e o nc h i n aa n dd e v e l o p e dc o u n t r yt h r o u g h t h ei n v e s t i g a t i o nt op r e s e n ts i t u a t i o nf o rt h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no fd e v e l o p e d c o u n t r yo ff o o ds a f e t y a n d a n a l y s i st op r e s e n ts i t u a t i o ns u p e r v i s i o nf o rt h e g o v e r n m e n to f f o o ds a f e t yo f o u rc o u n t r y f i n a l l y , h a v i n gp u tf o r w a r dt oe s t a b l i s ha m a n a g e m e n ts y s t e m t h a ti n c l u d e sb u i l du n i f i e da n de f f i c i e n t s u p e r v i s o r y o r g a n i z a t i o na n dp e r f - tt h es t a n d a r d ，i n s p e c t i o ns y s t e ma n dl a wo ff o o ds a f e t y , s t i l l e s t a b l i s ha n di m p r o v et h ei n f o r m a t i v em a n a g e m e n ts y s t e mo ff o o ds a f e t ya n d s t r e n g t h e nt h ec u l t u r a lc o n s u u e t i o no ff o o ds a f e t y h o p et h a tt h i sp a p e rc a np l a y c e r t a i nr e f e r e n c er o l ef o rt h ed e v e l o p m e n to f p r a c t i c ea n dt h e o r yo ft h es u p e r v i s i o n o f f o o ds a f e t yo f o u rc o u n t r y k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y , g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n , s u p e r v i s i o ns y s t e m i h 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 武l 习席二名会饥议砑女 阮，是本人在导师指导下，在东北财经大学 攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要 贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名 别碳 日期：知刁年明塌 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 栽 a 厶岛气x 弋习痂t 2 箩繁乞擎系本人在东北财经大学攻读博士 硕：士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究r a 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解 东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存沦文，可以公布论文的全部或部分内容。 作者签名 导师签名： 砀域 衣如、 同期：如。7 年。月) 7 函 日飙加7 年。月，移 f 引言 引言 近年来，随着经济日益全球化和国际食品贸易的日益扩大，一些影响大、 涉及广的重大食品安全事件屡屡发生，己对世界各国的经济和社会发展产生了 重要的影响。“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。食品安全不仅关系到 人们的身体健康和生命安全，而且还关系到经济发展和社会稳定。食品安全己 成了全球共同瞩目的问题。我们国家在经济高速发展二十多年后，重大食品安 全事故仍时有发生，政府虽然做了许多努力，但食品安全隐患仍未彻底解决。 因此，目前研究作为发展中国家的我国如何在更为开放的国际环境中改善食品 安全的政府监管，提高有限公共资源的利用效率，具有非常重要的现实意义。 国外在食品安全监管方面的研究比较深入和广泛，尤其在如何建立严密广 泛高效的法律和技术监管体系的研究中更为深入，更为侧重。我国在食品安全 监管方面的研究缺乏系统规划和组织，研究力量十分薄弱，成果很少，与发达 国家越来越重视食品安全的研究形成强烈反差。因此，研究具有中国特色的食 品安全监管体系对于我国保证人民的身体健康、维护社会稳定和促进食品国际 贸易等都有着极为重要的理论与现实意义。 本文在研究国外发达国家先进的监管经验的基础上，针对我国的具体国情， 从法制建设、管理模式以及监控体系等方面入手，提出了一个系统的管理体系 的思路和框架，构建了以预防为主的，科学、高效和动态的食品安全监管体系， 以加强食品安全监督和提高食品工业的整体素质。 我国食品安全的政府监管研究 一、食品安全的问题和影响 ( 一) 食品安全的概念界定 “安全”是个很具体又很抽象的概念，在英文中对应的单词也有多个，如 s a f e t y ，s e c u r i t y ，i m m u n i t y 等。1 i 咖u n i t y 指豁免、免除责任或义务后的安 全。2 s e c u r i t y 指一种没有危险或袭击的状态。3 s a f e t y 远离危险并没有导致危 险隐患。4 就食品安全而言，至少有三层含义：一层是食物数量的足够，指食物 数量满足人民的基本需求。二层是食品质的安全( f o o ds a f e t y ) ，是指食品中 有害物质含量对人体不会造成危害。三层是食物满足人类营养与健康 ( n u t r i t i o n h e a l t h y ) 的需要，指从食物中摄取足够的热量、蛋白质、脂肪 以及其它营养物质( 纤维素、维生素、矿物质等) 。这三个层次反映了随着生产 力的发展和人们生活水平的提高，人类对食品安全的需求从量到质的深化。迄 今为止，学术界对食品安全尚缺乏一个明确的、统一的定义。关于食品安全、 食品卫生、食品质量的概念以及三者之间的关系，有关国际组织在不同文献中 有不同的表述。国内专家、学者对此也有不同的认识。 我国学术界在食品安全的认识上主要有三种观点：一种是食品安全( f o o d s a f e ) 是指食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素， 从而导致消费者感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。5 第二种是 食品安全应区分为绝对安全与相对安全两种不同的层次。绝对安全被认为是确 保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺。相对安全为一种 食物或成份在合理食用方式和正常食量的情况下不会导致对健康的损害。6 第三 种是食品安全是指生产者所生产的产品符合消费者对食品安全的需要，并经权 威部门认定，在合理食用方式和正常食用量的情况下不会导致对健康损害。 食品安全已经从量的保证到质的追求，食品安全是种概念，食品卫生是属 概念。食品卫生具有食品安全的基本特征，包括结果安全( 无毒无害，符合应 有的营养等) 和过程安全，即保障结果安全的条件、环境等安全。食品安全和 食品卫生的区别：一是范围不同。食品安全包括食品( 食物) 的种植、养殖、 加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节的安全，而食品卫生通常并不包 2 一、食品安全的问题的影响 含种植养殖环节的安全。二是侧重点不同。食品安全是结果安全和过程安全的 完整统一。 从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形 成如下共识： 首先，食品安全是个综合概念。作为一种概念，食品安全包括食品卫生、 食品质量、食品营养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、包 装、贮藏、运输、销售、消费等环节。而作为属概念的食品卫生、食品质量、 食品营养等均无法涵盖上述全部内容和全部环节。食品卫生、食品质量、食品 营养等在内涵和外延上存在许多交叉，由此造成食品安全的重复监管。 其次。食品安全是个社会概念。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不 同，食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的 突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学 技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家， 食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒 有害食品的非法生产经营。我国的食品安全问题则包括上述全部内容： 再次，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品 安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存 权紧密相连，具有惟一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。 而食品质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或 者政府倡导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、 食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。 第四，食品安全是个法律概念。自二十世纪八十年代以来，一些国家以及 有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替 代卫生、质量、营养等要素立法。1 9 9 0 年英国颁布了食品安全法，2 0 0 0 年 欧盟发表了具有指导意义的食品安全白皮书，2 0 0 3 年日本制定了食品安 全基本法。部分发展中国家也制定了食品安全法。综合型的食品安全法 逐步替代要素型的食品卫生法、食品质量法、食品营养法等，反映了 时代发展的要求。7 第五，食品安全是个经济学概念。在经济学上，“食品安全”指的是有足 够的收入购买安全的食品。中国农业大学何宇博士曾对农村消费环境作过调查。 3 我国食品安全的政府监管研究 他指出，如今广大农村已经成了问题食品的重灾区，假冒伪劣食品出现的频率 高、流通快、范围广，不法商人制假售假的手段和形式也更高明、更隐蔽。农 村消费者的自我保护意识不强，维权能力较弱。而且随着我国城市化进程加快， 这一现象已经扩大到一些城市的城乡结合部和城市下岗失业人群。 基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、 加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存 在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者 及其后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全； 既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。在我 国，确立“食品安全”的种概念，并以此种概念涵盖“食品卫生”、“食品质 量”等属概念，具有以下方面的价值和意义：8 首先，突出了全局性。食品安全可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素， 也可以涵盖食品企业、监管部门、中介机构等多单位和多部门，可以克服目前 部门立法或者环节立法的缺陷，构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系。 其次，突出了科学性。从目前国际社会来看，食品卫生法与传统社会治理相 联系，突出政府许可和处罚，属于第一代食品保障法。而食品安全法则与 现代社会治理相联系，以科学的风险评估为基点，兼顾行政许可与行政指导， 政府宏观监管与企业微观保障，属于第二代食品保障法。 再次，突出了统一性。目前，我国基本确立了以分段监管为主，品种监管 为辅的食品安全监管体制。以食品安全可以统一各环节、各部门的准入条件、 标准内容等，而避免目前的在同一环节对同一企业进行卫生、质量等多要素的 重复监管。从上面的界定可以看出，食品安全、食品卫生、食品质量的关系， 三者之间绝不是相互平行，也绝不是相互交叉。食品安全包括食品卫生与食品 质量，而食品卫生与食品质量之间存在着一定的交叉。以食品安全的概念涵盖 食品卫生、食品质量的概念，并不是否定或者取消食品卫生、食品质量的概念， 而是在更加科学的体系下，以更加宏观的视角，来看待食品卫生和食品质量工 作。是以食品安全，还是以食品卫生或者食品质量为要素来构筑我国的食品保 障体系，绝不是简单的概念游戏，而是社会治理理念的变革。食品安全日益成 为国家、乃至整个世界面临的一个带有根本性的公共卫生问题，被认为是政府 必须提供的经典的公共物品之一，由于食品安全具有公共物品的属性，而市场 ，4 一、食品安全的问题的影响 机制在食品安全的提供上又往往难以发挥作用，保障食品安全这一公共物品的 提供，就成为各国政府的重要责任。 ( 二) 我国食品安全问题的现状 1 在农产品原料方面 ( 1 ) 违规使用农药 为了防止病虫害的发生，大部分农作物都要使用一定种类和数量的农药。 虽然我国已对农作物施用何种农药作了明文规定，允许使用的农药大都是高效 低毒农药，降解快，对人畜危害性小。但一部分人为了降低成本，为了获得更 好的杀虫效果，他们仍在违反规定使用高毒、高残留农药，如甲胺磷、氧化乐 果等。我国居民在日常膳食中的各类农药摄入量，往往数十倍于美国、日本、 欧盟等发达国家。仅农药六六六的摄入量标准，中国就是美国的8 4 倍、日本的 1 5 倍。据统计，有3 8 的农产品有害物残留量超过国家规定的标准，部分地区 蔬菜农药超标比例高达8 0 。 ( 2 ) 过量施用化肥 许多人对农作物的种植缺乏科学知识，盲目施用过量的化肥，既造成土壤 板结、土质变坏，还造成农作物中硝酸盐过多。9 过量的硝酸盐在人体内易转化 成亚硝酸盐，进而合成强致癌物质亚硝酸胺。 ( 3 ) 滥用植物激素 一些农户为了提高作物产量，改进其外观品质，滥用植物激素，如胀大剂、 催红剂、增甜剂等，使作物中激素和稀土元素残留量大，食用后可造成儿童早 熟，成入内分泌紊乱等。 2 在加工制造方面 ( 1 ) 超量使用食品添加剂 国家有关部门认定了可供食品加工用的添加荆品种及其用量和在产品中的 残留限量，量超越使用即可能对人体造成危害。经质量技术监督部门检测，曾 有在面粉中超限量5 倍的增白剂“过氧化苯甲酞”；在腌菜中超标准z o 多倍的 苯甲酸；在饮料中成倍超标使用的化学合成甜味剂等等。 s 我国食品安全的政府监管研究 ( 2 ) 滥用非食品加工用化学添加物 在食品加工制造过程中，非法使用和添加超出食品法规允许使用范围的化 学物质( 其中绝大部分对人体有害) 。如：熏蒸馒头、包子增自使用二氧化硫； 使大米、饼干增亮用矿物油：用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮，延长保存期； 改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”( 一种化工原料，学名甲醛次硫酸氢钠) 等等。2 0 0 4 年1 0 月，黑龙江省海林市众多野菜加工厂中发现大量经过硫酸铜， 氯化锌还原定色，用苯钾酸钠、山梨酸钾、果绿防腐染了色的藏菜和用硫酸钠、 四乙酸二钠和“吊白块”加工过的蘑菇。2 0 0 5 年3 月，北京发现含有“苏丹红” ( 一种人造化学制剂) 的辣椒酱，随后全国各地也相继检出大量含有“苏丹红” 的食品。经专家鉴定，这些添加剂多数属于化工原料而非食品级原料。 ( 3 ) 食品制造使用差、劣的原料 食品加工用原料质量差、劣，给食品安全造成极大隐患。如：用己霉变( 含 黄曲霉毒素) 的大米加工米制品；使用病死畜、禽加工熟肉制品；早餐摊点使 用“地沟油”加工油炸食品等。更有甚者是生产假冒伪劣的食品造成众多消费 者身亡，如：2 0 0 3 年，安徽阜阳发现3 0 多种蛋白质含量几乎为零的劣质奶粉， 阜阳周边农村地区的1 0 0 多名婴儿在吃了这种“空心奶粉”之后，变成四肢短 小、身体瘦弱、脑袋偏大的大头娃娃，1 2 名婴儿死于这种奶粉造成的重症营养 不良。2 0 0 4 年5 月广州毒酒致人伤亡事件，导致1 1 人死亡，5 0 余人住院治疗 等。2 0 0 6 年7 月，中央电视台曝光湖北武汉等地的“人造蜂蜜”事件。自此， 所谓“甜蜜的事业”也变得苦涩。2 0 0 6 年8 月，“口水油”沸腾鱼事件。媒体 曝光南京某沸腾鱼乡将掺有客人的口水、收桌扫进去的剩渣、纸巾、甚至还有 烟头的油，简单过滤后再做给人吃。 ( 4 ) 病原微生物控制不当 食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长的条件，加工制造 过程和包装储运过程中稍有不慎就会发生食品中微生物的大量繁殖生长。我国 发生的集体食堂和饮食服务业中的食物中毒，大多由微生物引起。在我国，易 造成食物中毒的病原微生物主要有：致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏 菌等。病原微生物引起的食物中毒每年都有发生，尤其在气温较高的夏、秋季 节更易发生此类中毒事件。如：2 0 0 6 年1 2 月发生的陈化粮事件。1 2 月1 5 日， 国家食品药品监督管理局发出紧急通知，因为部分媒体报道北京、天津等地相 6 一、食品安全的问题的影响 继发现万吨“陈化粮”，并称这些“陈化粮”均是“东北米”。长期储存的陈 化粮中的油脂会发生氧化，产生对人体有害的醛、酮等物质。储存时间过长的 陈化粮，会残留一定量的农药，而且陈化粮会感染黄曲霉菌，继而产生黄曲霉 毒素，长期食用会致癌。 3 市场和流通方面 许多个体食品加工、制作点不经许可，不受监督，随意布设，给居民日常 生活的饮食安全带来隐患。如：遍布城市的饮食摊点( 特别是早餐点) 、农贸市 场内的现场制作豆制品和熟食制品摊点等这些摊点的经营者缺乏食品生产经 营必须的职业素质，缺少食品卫生知识，不具备完善的生产手段和卫生保障， 生产的产品很难达到食品卫生要求。这些摊点的流动性强，难于监管和控制。 这是发生食物中毒事件和食物危害的主要根源之一。 此外，腐败变质的食品上市流通食品基本都以动植物生物组织作为主要成 分。这些物质在一定条件下会发生一系列的化学和生物变化，产生各种对人体 有害的物质。食用这些腐败变质的食品必然导致对人体的危害。比如，变质的 鲜奶、酸奶、鲜肉；超过保质期的糕点、果汁饮料等。 ( 三) 我国食品安全问题带来的影响 第一，食品安全问题直接关系到广大人民群众的健康与生命安全。不安全 的食品进入人体，将影响人体器官，进而影响人体的健康，危机生命安全。据统 计，我国每年食物中毒报告例数约为2 - 4 万人，专家估计这个数字尚不到实际 发生数的1 1 0 ，也就是说我国每年食物中毒例数至少在2 0 - 4 0 万人。卫生部公 布的食品打假专项斗争中的十大案件，件件影响之大，危害之深，不能不发人 深省。这仅仅是一段时间内被查处披露的事件，也只占现实生活中实际发生事 件的极小一部分。 第二，食品安全问题不解决直接影响到经营厂商的经济利益。一些不法厂 商通过各种手段，人为制造假冒伪劣产品。这些厂商以低成本生产质量低劣或 者假冒的产品，与正规厂商生产合乎标准的产品一起在市场上流通，这严重影 响了正规厂商的经济利益。正规的厂商需要投入大量的资金购买设备，其原料 7 我国食品安全的政府监管研究 和配料也是从正规渠道购入。而且在生产过程中有严格的质量控制，自然成本 较高，反映在价格上也较高。大多数的食品是消费者在购买之前不能够确切知 道其品质的，在消费选择时，往往会选择价格低廉的产品，这样就造成了正规 厂商经济利益的损失。当然，不法厂商生产出售不合格的产品一旦被查处，自 身也将遭受惨重的代价。还有一些厂商不是人为故意加工出售假冒伪劣的产品， 而是在工序等方面不够严格，生产和产品不合乎标准，这同样造成了经济利益 的损失。 第三，食品安全问题关系到社会的稳定。由于食品是人们日常生活中每天 都要接触的，因而食品安全问题就会造成人民群众的心理压力。人们由于无法 保证买到的食品都是可靠的，购买过程就充满了疑虑，而食用过程又会有担心， 从而会造成社会的不安定因素。另一方面，正规的食品加工厂商因为自身经济 利益不能保证，也会产生心理上的不稳定因素。社会基本要素中的人民和厂商 双重不稳定因素就导致了社会不稳定隐患的存在。 第四，如果不重视食品安全问题，我国食品出口将受到挑战。据美国f d a ( 食品、药品监督管理局) 透露，2 0 0 5 年8 月至2 0 0 6 ，美国f d a 共扣留了6 3 4 批中国进口食品。其原因是：杂质、食品卫生差、农药残留、食品添加剂、色 素问题、标签不清、沙门氏菌、李斯特菌、黄曲霉毒素污染等。卫生部门的专 家介绍说，近年来，我国出口到美国。日本和欧盟等国家的茶叶、蘑菇、肉类、 蕨肛等农产品和食品因出现食品卫生问题，纷纷被进口国退货。”总体上。出口 食品被扣留或退货不仅使我国蒙受了巨大的经济损失，更为重要的是使我国食 品在国际上丧失了良好的信誉。这就会使从我国进口食品的国家对我国食品产 生不信任，从而影响以后的贸易往来；或者会使这些国家转而向其他国家寻求 新的进口源；或者对我国产品提出更为严格的要求；或者在进口我国产品时加 强各方面的检验( 这会增加进口国的进1 ：3 成本) ，使我国在价格协定上更为不利。 i 8 一、食品安全的问题的影响 本章注释 1 余叔通，文嘉，新汉英法学词典，法律出版社，2 0 0 2 年版，第2 页 2b r y a n ag a r n e r ，b l a c k sl a wd i c t i o n a r y 。m i n n e s o t a ，w e s tg r o u pp u b l i s h i n gc o 。 1 9 9 9 ，p 7 5 2 b r y a nag a r n e r ，b l a c k sl a wd i c t i o n a r y ，m i n n e s o t a ，w e s tg r o u pp u b l i s h i n gc o ， 1 9 9 9 。p 1 3 3 7 b r y a nag a r n e r ，b l a c k sl a wd i c t i o n a r y ，m i n n e s o t a ，w e s tg r o u pp u b i i s h i n gc o ， 1 9 9 9 ，p 1 3 5 8 5 杨洁彬，王晶，王柏琴，食品安全性，中国轻工业出敝，2 0 0 2 年版，第5 页 6 杨洁彬，王晶，王柏琴，食品安全性，中国轻工业出版，2 0 0 2 年版，第6 页 7 王兆华，雷家肃，主要发达国家食品安全监管体系研究，中国软科学，2 0 0 4 年第7 期， 第3 6 页 5 浅议食品安全的概念和内涵，合肥食品安全两 9 金征宇，食品安全导论，化学工业出版社。2 0 0 5 年6 月第l 版，第3 页 ”杜海岚，安全事件层出不穷一确保食品安全迫在眉睫，法制日报，2 0 0 6 - 0 8 1 6 ”雷振华，对加强我国食品安全标准体系建设的思考，农业质量标准，2 0 0 4 年第4 期，第3 4 页 9 我国食品安全的政府监管研究 二、发达国家食品安全政府监管的现状 ( 一) 具有严密的食品安全监管机构 1 美国的食品安全监管机构 美国的食品供应被认为是世界上最安全的，主要是由于联邦政府负责食品 安全的部门与地方政府的相应部门一起构成了相互制约、综合有效的安全保障 体系，实现了对食品从生产到销售的各个环节实行严格的监管。1 美国进行食品管制的政府机构主要有食品链条安全监管相关的政府部门主 要有人类与健康服务部( d h h s ) 、食品药品管理局( f d a ) 、农业部( u s d a ) 、食 品安全与监测服务部( p s i s ) 、动植物健康监测服务部( a p h i s ) 、环境保护机构 ( e p a ) 等几个部门。同时，海关定期检查、留样监测进口食品。2 此外还有其 它部门，如疾病控制预防中心( c d c ) 、国家健康研究所( n i h ) 、农业研究服务 部( a r s ) 、国家研究教育及服务中心、农业市场服务部、经济研究服务部、监 测包装及畜牧管理局、美国法典办公室、国家水产品服务中心等部门。也负有 研究、教育、预防、监测、制定标准，对突发事件做出“应急对策”等责任。3 f s i s 主管肉、家禽蛋制品的安全；f d a 则负责f s i s 职责之外的食品掺假、不安全 隐患、夸大宣传方面等工作。在美国，若某种食物中的食品添加剂或药物残留 未经f d a 审查通过，则该食品不准上市销售；e p a 主要维护公众及环境健康， 以避免农药造成的危害，加强对宠物的管理；a p h i s 主要是保护动植物免受害 虫和疾病的威胁。由此可见，f d a 、a p h i s 、f s i s 、e p a 共同依据有关食品安全 法律法规，做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”4 地维护食品安全，从而 保护消费者的身体健康。 2 欧盟的食品安全监管机构 为保证欧盟各国食品生产、运输、销售、消费的安全性，欧盟各国都遵守 统一的食品安全监管标准。欧洲食品权力机构统一管理欧盟内所有与食品安全 有关的事务，负责消费者就食品安全问题直接对话，建立成员国之间食品卫生 l o 二、发达国家食品安全政府监管的现状 和科研机构的合作网络。这一机构的下属若干专家委员会，直接就是食品安全 问题对欧盟委员会提出决策性咨询意见。 ( 二) 重视法律法规标准体系 目前，通过立法来防止食品污染、保障消费者健康权益已成为新时期西方 主要发达国家食品安全监管的主要特点。通过立法来防止食品污染，保障消费 者健康权益已成为美国食品安全监管的主要特点。目前，美国关于食品安全的 法律法规非常繁多，既有综合性的，也有非常具体的。美国有关食品安全的主 要大法包括：联邦食品、药物和化妆品法( f f d c a ) 、联邦肉类检验法( f m i a ) 、 禽肉制品检验法( p p i a ) 、蛋制品检验法( e p i a ) 、食品质量保护法( f q p a ) 和 公共健康服务法( p h s a ) 。联邦食品、药品和化妆品法是美国关于食品和药 品的基本法。经过无数次修改后，该法已成为世界同类法中最全面的一部法律。 该法禁止销售需经f d a 批准而未获得批准的物品，以及未获得相应报告的物品 和拒绝对规定设施进行检查的厂家生产的产品。除大部分肉和家禽外的食品， 所有仪器、药品、生物制品、化妆品、医药器械、有放射性的电子产品以及联 邦食品、药品和化妆品法及相关法律中规定的产品均需在进口时或供出口美国 时接受f d a 的检查。而肉类和家禽基本上是由美国农业部( u s d a ) 实施的另一 个法令管理。 美国联邦法典( c f r ) 是美国联邦政府的行政部门和机构在联邦登记上发布 的永久性和完整的法规汇编，分5 0 卷，与食品有关的主要是第7 卷( 农业) 、 第9 卷( 动物与动物产品) 和第2 1 卷( 食品和药品) 。这些法律法规涵盖了所 有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。 欧盟拥有完善的食品安全法规体系，其食品安全保护水平在世界上公认为 最高。从1 9 9 6 年疯牛病在英国爆发到2 0 0 2 年通用食品法生效启用，这 一时期是欧盟食品安全立法改革并快速发展的阶段。1 9 9 7 年4 月，欧盟委员 会发表了关于欧盟食品法规一般原则的“绿皮书”，为欧盟食品安全法规体系确 立了基本框架。在发表了“绿皮书”之后，欧洲理事于1 9 9 7 年1 2 月就食物 安全发表宣言，根据该宣言的承诺，欧盟将不惜一切代价恢复公众对食品安全 的信心。经过四年的准备，欧盟委员会基本完成了“绿皮书”的预期工作内容。 我国食品安全的政府监管研究 并在此基础上，于1 9 9 9 年下半年开始食品安全白皮书的起草工作。2 0 0 0 年1 月1 2 日，欧盟正式发表“食品安全白皮书”。虽然这本白皮书并不是规范性法 律文件，但它确立了欧盟食品安全法规体系的基本原则，并且首次整合了整个 食物链中有关食物安全的所有方面。在此框架下，欧盟予2 0 0 2 年1 月制定了 欧洲议会和理事会第1 7 8 2 0 0 2 号法规，该法规就是著名的通用食品法。 近年来，欧盟不断改进立法并开展相关行动，尤其是自2 0 0 0 年以来，欧 盟对食品安全法规和条例进行了大量修订和更新，建立了一个较为完善的食品 安全法规体系，涵盖了“从农场到餐桌”整个食物链，形成了以“食品安全白 皮书”为核心，各种法律、法令和指令等并存的食品安全法规体系新框架。截 至2 0 0 6 年2 月，欧盟已经制定了1 3 类1 7 3 个有关食品安全的法规标准， 其中包括3 1 个法令，1 2 8 个指令及1 4 个决定，其法律法规的数量和内容还 在不断增加和完善中。在欧盟食品安全法律框架下，各成员国如英国、德国、 荷兰、丹麦等也各自形成了一套自己的法规框架，这些法规并不一定与欧盟的 法规完全吻合，主要是针对各成员国自己的实际情况制定的。 ( 三) 具有食品安全信息化管理体系 美、欧等发达国家和地区的食品安全信息化管理体系包含以下内容：首先， 对食品供应链实行档案化管理，建立食品信息可追溯系统：对食品供应链实行 档案化管理，建立食品信息可追溯系统，是实现食品“从农田到餐桌”整个流 程安全保障的重要手段。实行档案化管理，建立食品信息可追溯系统是指从食 品生产源头开始，对食品生产加工储藏运输销售整个过程进 行详细的记录存档，从而建立起食品从产出到最终消费各个阶段详细、连续而 精确的信息流，以便确认食品生产过程中相关产品的来源和去向，达到迅速、 准确追溯检查产品，监测分析食品对人类和环境影响的目的。5 欧盟作为食品可 追溯制度最早的倡导者，欧盟也是最早实旋食品可追溯制度的地区，并且还将 其上升到法律的高度。 ， 其次，以信息透明原则为指导，建立以食品安全信息公开体系和食品标签 管理体系为基础的食品安全信用体系。在食品安全信息化管理过程中，食品安 全信用体系建设是一个非常重要的方面，也是食品安全信息化管理的必然要求。 二、发达国家食品安全政府监管的现状 食品安全信用体系主要包括两个方面的内容：首先，是建立有效的食品安全信息 公开系统，通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信 息、通过互联网或其它媒体发布管理机构的议案，建立和发布食品企业的信用 记录等，既可以指导公众的健康消费，避免由于信息的散乱和误导甚至欺诈引 起社会的消费恐慌，使食品安全信息的公开和通报成为公众食品安全消费指南。 第三。整合决策支持的信息资源，建立食品安全专家咨询机构和完善的数 据库系统。首先，是建立食品安全专家咨询机构。其次，是运用信息技术，建 立包括政策法规、生产规范、技术指标和质量控制等食品生产相关的数据库系 统，为政府部门的管理工作和食品从业者提供信息服务和信息指导。美、欧等 国家和地区的食品安全管理部门对于在食品安全管理工作中引入专家参与机制 方面有着丰富的经验和良好的记录。还开发、建立了许多食品政策、法规、生 产规范、技术指标和质量控制等数据库系统提供查询。 最后，运用现代信息技术，建立食品安全监控、预警和快速反应系统。食 品安全管理除了对食品生产和流通的监管之外，对食源性疾病的监控、预警和 快速反应也同样重要。美、欧等国家和地区制订了针对食品安全管理的新策略：