（行政管理专业论文）食品安全监管行政问责研究.pdf

武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 f j f f | | | i f i 腑 y 1 7 3 9 i i i i l 3 i i i i i l 8 1 1 1 | 1 1 9 i i l i | 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：鑫途 日期：逊：丕：圭 研究生学位论文版权使用授权声明 。本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 。同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名：盒硷 指导教师签名：奎丛墨 日期：趁f 生：墨： 武汉科技大学硕士学位论文 第1 页 摘要 近些年屡屡出现的食品安全事件和严峻的食品安全形势，使政府食品监管职能部门成 为民众关注的焦点，而建立健全食品安全监管的问责机制更成为焦点中的关键问题之一。 食品安全监管行政问责是针对政府及其公务员不履行或不正确履行食品监管责任而 要求其承担否定性结果的一种规范。行政问责根植于主权在民、委托代理、公共选择等理 论，包括行政问责的主体、客体、事由、程序、方式、救济途径等要素。在市场食品的供 给与需求存在矛盾、安全信息不对称的情况下，如果监管的组织措施不到位，食品安全事 件出现的几率就会大大上升。而促使政府部门认真履行监管职责的关键性途径就是根据相 关理论和要素，建立起一个完整的包括问责主体、问责客体、问责事由、问责程序、问责 结果、问责救济途径的良好的食品安全监管行政问责制度。 从我国现行食品安全监管的立法和制度分析，我国食品安全监管在监管理念、内容、 体制、责任以及职能分配、责任追究多方面均有明确的规定，但在食品安全监管行政责任 追究办法方面也存在缺失。从“三鹿奶粉事件 分析，现有问题主要表现为异体问责力度 不够、问责客体界定模糊、问责是由范围狭窄、问责程序缺乏规范、问责救济机制缺失等 方面。因此，需要通过法定形式拓宽异体问责途径，合理划分党政关系确定问责客体，扩 大问责事由范围外延，规范问责程序，实现问责结果与责任对应统一，明确问责官员救济 渠道等方面来不断完善我国食品安全监管行政问责制度。 关键词：食品安全；行政问责；制度设计；案例分析；完善途径 a b s t r a c t r e c e n t l y ，t h eg o v e r n m e n tf o o dr e g u l a t o r yf u n c t i o n sb e c o m et h ef o c u so fp u b l i ca t t e n t i o na s f o o ds a f e t yi n c i d e n t sa n ds e v e r ef o o ds e c u r i t ys i t u a t i o n so c c u rf r e q u e n t l y ，s oe s t a b l i s h i n g a c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s mf o rm o n i t o r i n gf o o ds a f e t yh a sb e c o m et h ei m p o r t a n tp a r to fo n eo f t h ei s s u e s a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo ff o o ds a f e t yc o n t r o ls y s t e mm e a n st h a ts p e c i f i cs u b j e c t s d e m a n da l ll e v e l so fg o v e r n m e n t sa n df o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n st ob e a rn e g a t i v ec o n s e q u e n c e so f an o r mf o rl e a d i n gt ot h es i t u a t i o no ff o o ds a f e t yi n c i d e n t sa si n t e n t i o n a l l yo rt h r o u g hn e g l i g e n c e , d e f a u l to ri n c o r r e c ts t a t u t o r yd u t y a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi sr o o t e di np o p u l a rs o v e r e i g n t y , a g e n c ya n dp u b l i cc h o i c et h e o r y ，i n c l u d i n g t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo fs u b j e c s t ，o b j e c t s ， r e a s o n s ，p r o c e d u r e s ，m e a n sa n dr e m e d i e s i ft h er e g u l a t o r sa r en o ti np l a c e ，s u p p l ya n dd e m a n d a r ec o n f l i c tw i t he a c ho t h e rf o rs a f e t yi n f o r m a t i o na s y m m e t r yi nt h ef o o dm a f k e t t h ep r o b a b i l i t y o ft h eo c c u r r e n c eo ff o o ds a f e t yw i l lb ei n c r e a s e d t h ec r i t i c a la p p r o a c ht om a k et h eg o v e r n m e n t t op e r f o r mi t sr e g u l a t o r yr e s p o n s i b i l i t i e ss e r i o u s l yi st ob u i l daa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo f f o o d s a f e t y c o n t r o l s y s t e mi n c l u d i n ga c c o u n t a b i l i t y s u b j e c t s ，a c c o u n t a b i l i t yo b j e c t s ， a c c o u n t a b i l i t yr e a s o n s ，a c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e s ，a c c o u n t a b i l i t yr e s u l t s ，a c c o u n t a b i l i t yr e m e d i e s b a s e do nt h et h e o r i e sa n de l e m e n t s f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h el e g i s l a t i v ea n di n s t i t u t i o n a la n a l y s i sf o rc h i n a sc u r r e n tf o o d s a f e t ys u p e r v i s i o n ，t h es u p e r v i s i o no ff c i o ds a f e t y c o n t r o li nc o n c e p t s ，c o n t e n t s ，s t m c t u r e s ， r e s p o n s i b i l i t i e sa n dd i s t r i b u t i o n so fv a r i o u sa c c o u n t a b i l i t ya r ec l e a r l yd e f i n e d ，b u tt h em e a s u r e s f o ra d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi nf o o ds a f e t yc o n t r o lh a v es o m ew e a k n e s s e s f r o mt h ea n a l y s i s o f ”s a n l um i l kp o w d e ri n c i d e n t ”，t h ee x i s t i n gm a i np r o b l e m ss h o wt h a ti n a d e q u a t ea c c o u n t a b i l i t y s u b j e c t s ，u n c l e a rd e f i n i t i o no fa c c o u n t a b i l i t yo b j e c t s ，n a r r o wr a n g ef o ra c c o u n t a b i l i t yr e a s o n s ， l a c ks t a n d a r d i z e da c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e s ，l a c ka c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s mo fr e m e d i e s t h e r e f o r e o u ra d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo ff o o ds a f e t yc o n t r o ls y s t e mc a nb ei m p r o v e db y b r o a d i n gt h ev a r i a n tf o r mo fa c c o u n t a b i l i t yt h r o u g hl e g a lm e a n s ，d e t e r m i n i n gt h eo b j e c t s o f a c c o u n t a b i l i t yt h r o u g hr a t i o n a l l yd i v i d i n gt h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tr e l a t i o n s ，e x p a n d i n gt h e s c o p eo fa c c o u n t a b i l i t yr e a s o n s ，s t a n d a r d i z e da c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e s ，u n i t i n ga c c o u n t a b i l i t yo f r e s u l t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，c l e a r i n gr e m e d yc h a n n e l sf o ra c c o u n t a b i l i t yo f o f f i c i a l s k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y ；a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ；s y s t e md e s i g n a t i o n ：e m p i r i c a l a n a l y s i s ； s u g g e s t i o n 第1 i i 页 录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i i i 第一章绪论1 1 1 选题背景及研究意义l 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义1 1 2 国内外研究现状，2 1 2 1 行政问责研究概述2 1 2 2 食品安全监管研究概述4 1 2 3 食品安全监管行政问责研究概述6 1 3 研究内容与创新点一6 1 3 1 主要研究内容6 1 3 2 可能的创新与论文的不足之处7 第二章食品安全监管行政问责内涵及制度设计8 2 1 行政问责制内涵及理论依据8 2 1 1 行政问责制概念及构成要素。8 2 1 2 行政问责制的理论依据。9 2 2 食品安全监管行政问责内涵及理论依据1 0 2 2 1 食品安全监管行政问责内涵l o 2 2 2 食品安全监管的理论基础l l 2 3 食品安全监管行政问责制度设计1 2 2 3 1 问责主体1 3 2 3 2 问责客体1 3 2 3 3 问责事由1 4 2 3 4 问责程序1 4 2 3 5 问责方式1 5 2 3 6 问责救济途径l5 第三章我国现行食品安全监管行政问责制度分析1 6 3 1 我国食品安全监管立法规定1 6 3 1 1 监管理念1 7 3 1 2 监管内容1 7 第1 v 页 武汉科技大学 3 1 3 监管体制 3 1 4 监管责任。 3 2 我国食品安全监管职能分配 3 2 1 国家食品安全委员会统筹协调 3 2 2 中央各职能部门分工合作 3 2 3 各级地方政府统一领导食品安全监管工作 3 3 我国食品安全监管行政责任追究办法及缺失2 0 3 3 1 食品安全监管责任追究办法2 0 3 3 2 食品安全监管行政责任追究办法的缺失。2 l 第四章食品安全监管行政问责案例分析。2 3 4 1 “三鹿奶粉事件”简要回顾2 3 4 2 我国乳制品生产链条及监管体系2 4 4 3 基于“三鹿奶粉事件”的行政问责问题分析。2 5 4 3 1 异体问责力度不够2 5 4 3 2 问责客体界定模糊2 6 4 3 3 问责事由范围狭窄2 6 4 3 4 问责程序缺乏规范。2 7 4 3 5 问责救济机制缺失2 8 第五章完善我国食品安全监管行政问责制度的路径选择2 9 5 1 强化异体问责作用机制2 9 5 2 明确问责客体责任层次：3 0 5 3 扩大问责事由范围外延3 0 5 4 规范问责程序制度体系3 1 5 5 明确问责救济机制途径3 2 结语3 3 参考文献3 4 著作。3 4 论：i 2 ：3 4 法律规章3 5 外文文献3 6 致谢3 7 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 第一章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全关系到人类的健康、社会的稳定和 经济的发展。食品安全问题同趋成为人们关注的焦点，并发展成为一个世界性的问题。食 品安全已经成为目自 公共健康面临的最主要的威胁之一。重视食品安全，已经成为衡量人 们生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。 我国自改革开放以来，市场经济在神州大地获得了长足的发展，取得了举世瞩目的巨 大成就。但是由于政府在食品市场管理中出现的“错位、“不到位”和监管低效、失效 问题，食品安全形势逐步恶化已经成为一个极为突出的社会问题。从2 0 0 5 年的苏丹红事 件、雀巢奶粉碘超标事件、雀石绿风波，2 0 0 6 年的毒猪油事件、福寿螺致病，再到2 0 0 7 年龙凤与思念问题速冻食品深圳撤柜，直至2 0 0 8 年的“三鹿奶粉”事件的全面曝光，接 下来2 0 0 9 年陕西金桥乳业“三聚氰胺奶粉 再次浮现，社会公众对我国食品安全的信心 是降到了前所未有的低点。为什么一次次的出现重大食品安全事故，一次次的出台各种政 令法规，可为什么后面出现的食品安全问题却越来越严重呢? 严酷的事实使得各级政府和 相关食品监管职能部门再次成为民众和舆论的焦点，于是一场针对食品安全监管领域的问 责风暴席卷而来。因此如何通过明确、强化相关政府职能部门的责任，建立完善的行政问 责制度进而确保食品安全监管体系有效运行已经成为摆在我们面前的重要课题。 1 1 2 研究意义 食品安全问题不仅影响到广大人民群众的身心健康和生命安全，对于经济持续发展和 社会和谐稳定也有着巨大的影响，食品安全问题所可能引发的社会风险已经引起学术界和 决策层的高度关注。随着食品安全问题r 渐突出，各级政府对食品安全问题同趋重视，在 加强食品安全监管方面做了大量细致的工作，取得了某些成效，但是由于部门职责界定模 糊、责任追究制度的不完善导致政府的公共管理职能还没有完全履行好，缺位问题比较严 重，部分领域还存在越位、错位现象。当前我国学术界对食品安全监管行政问责的理论研 究尚不够深入，在其实践层面上也存在诸多问题。如何对于食品安全进行有效的监管、如 何明确政府相关职能部门对食品安全监管的责任进而建立起完善的行政问责制度是保障 我国食品安全的重要内容，同时也将作为本文的研究起点。 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 1 2 国内外研究现状 1 2 1 行政问责研究概述 问责制度起源于现代西方，伴随着现代政党制度和议会制度而产生和发展的。在西方 国家学术界，问责也是一个长期以来饱受关注的话题。在经历了长期的发展后，问责与社 会进步的过程紧密相连，目前已经形成了一套完善的法律体系和运? ? 4 ：j l n ，能够有效的监 督制约行政主体的行政行为，并且在一定程度上推动了向市民社会的发展进程。 ( 1 ) 行政问责的概念 在行政问责内涵的界定上，西方学术界对其普遍的理解体现在美国学者杰m 谢菲尔 茨的著作中，将问责的范围表述为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内 的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”罗美泽克从2 0 世纪8 0 年代即丌 始对公共行政的问责内容及实现机制进行研究，认为公共行政的问责内容实现机制主要有 4 个方面：法律问责、政治问责、等级问责和职守问责。其他有关行政问责的论述，更多 地是在责任政府的理论体系中涉及。古德诺提出责任政府理念，认为“政府负责任这个特 点，使得整个政治体制成了责任体制”，并在此基础上提出构建责任体系的设想。 中国的行政问责实施起源于“非典”，此后陆续有不少官员因各种原因而被问责，引 咎辞职、被解职的案例也层出不穷。自此，对于行政问责的研究在国内的学术界也逐渐兴 盛起来。韩剑琴认为，行政问责就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖部门和工作范 围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率， 贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果 的行为，进行内部监督和责任追究的制度。周仲秋认为，行政问责制是政府实现其行政责 任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。周亚越对行政问责制概念阐述得比较全面规 范，她认为行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政 府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规 范。 ( 2 ) 行政问责制度的理论基础 在行政问责制理论基础的研究上，黄健荣、周仲秋、周亚越都认为公平正义、主权在 民、代议制是构建行政问责制的理论基石和法律依据，在政府和公众之间确立起代理和被 代理的委托代理关系，明确了政府在行使人民赋予权力的同时也要承担相应的责任。周亚 越还在经济学方面从公共选择理论和交易成本理论的视角对行政问责制产生发展的根源 进行深入的挖掘和探讨，进一步拓宽了行政问责制的理论视野。 ( 3 ) 行政问责制度的内容要素 在行政问责制度的构成要素方面，当前的研究成果主要划分为三种类型：四大构成要 素、五大构成要素、六大构成要素。余玖玖认为行政问责的具体内容应该包括问责的主体、 问责的对象、问责的内容和问责的结果四大要素。张霄、唐妍等研究人员发表文章认为， 行政问责的体系构成主要包括了五项要素，“行政问责的主体，即由谁问；行政问责 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 的客体，即向谁问；行政问责的事由或问责的范围，即问什么；行政问责的方式， 即如何问；行政问责的结果，即怎么办。”目前，关于行政问责构成要素类型 被广泛认可的是陈翔、陈国权、周亚越提出的六大构成要素，即问责依据、问责主体、问 责客体、问责方式、问责救济、问责事由。 大多数学者认为问责主体足指依照有关法律、法舰的规定，有权启动“问责”程序、 决定“问责 方式、实施责任追究的机关和个人。刘厚金指出行政问责的主体，既有同体 问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体，包括人大、各民 主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体和公众等。就实际运作情况，杨叶红认为，目前 启动的行政问责制主要是同体问责，即由党委和政府来启动行政问责。在对行政问责客体 的界定中，研究者观点基本相同，一致认为问责客体是指负有法律赋予职责但不能正确履 行职能导致一定不良后果的政府、政府部门及其公务人员。谭功荣等认为，行政问责的客 体是指承担行政责任的主体，包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员等。唐妍等指 出，行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或i 、日j 接领导责任的领导者 以及不当履行职责和义务的公务员。问责事由应采用广义的解释，即包括国家行政机关及 其公务人员本身及其行政行为的合法性、合理性和遵纪守法表现。顾杰等认为公共官员要 对重大失误承担直接责任或连带责任，问责的范围既可能是不合法行为也可能是不作为行 为；既可能是作为行为，也可能是不作为行为。杨仲林认为，行政问责的范围包括两类：一 是公众对政府行为的一般性缺陷进行的问责；二是特定的公民个体对其所受到的公共权威 的不公j 下的对待提出质询。对于问责救济，多数学者只是简单的说明问责对象享有陈述权 和申辩权，但是对于问责官员再任职的条件及要求却没有深入探讨，暂时没有达成广泛共 识。 ( 4 ) 行政问责制度的实施困境及完善路径 从2 0 0 3 年“非典 事件以来，不论是行政问责实践还是行政问责理论研究，在我国 都是刚刚起步，行政问责还属于一项制度创新，在探索过程中不可避免存在问题。毛寿龙、 周亚越认为目前行政问责制度存在着立法层次过低，职责权限划分不清，行政问责文化滞 后，行政问责配套制度缺失等问题；刘厚金认为在行政问责内容要素上，也普遍存在着问 责主体单一，强调同体问责忽略异体问责、问责客体界定模糊、问责程序缺乏规范性权威 性，问责效率低下的问题。从行政问责研究的广度和深度来看，已有成果更多地纠缠于基 本概念、问责主体、问责对象、责任形式等基本要素的辩论，并且意见不一，而真正对现 实具有重大指导意义的行政问责深入发展的理论研究不多。 对于完善我国行政问责制度的路径各位学者也提出了相关思路，唐铁汉、毛寿龙等学 者认为发展成熟的行政问责是将清晰划定公务员责任作为行政问责实现的前提，进而从制 度和法律层面健全问责体制。就行政问责体系的构建，姜晓萍指出多元化的问责主体是民 主问责的关键、明晰化的问责对象是落实责任的关键，多方位的问责范围是明确责任的关 键，规范化的问责程序是依法问责的关键。张霄认为完善行政问责的制度保障重点在于塑 造行政问责文化、建立明确责任机制、健全行政责任机制、完善责任追究制度。 第4 页 武汉科技大学硕士学位论文 综上，对于行政问责主要研究集中在内涵、内容、建立的必要性，行政问责的职责划 分依据，行政问责各要素分析以及完善行政问责制的路径选择等方面，但是对行政问责机 制建构及其特点分析较少。对当前政府官员进行问责的重要性强调的比较多，而对行政问 责实践的总体状况及研究发现其基本规律方面却鲜有涉及。 1 2 2 食品安全监管研究概述 ( 1 ) 食品安全监管的概念及理论 在食品安全的概念上，相关文献和很多学者从不同角度对其进行了界定。1 9 8 4 年世界 卫生组织在食品安全在卫生和发展中的作用的文件中，把“食品安全”定义为“生产、 加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种 种必要条件和措施”。1 9 9 6 年w h o 在加强国家级食品安全性计划指南中，食品安全被 解释为“对食品按其原定用途进行制作和( 或) 食用时不会使消费者受害的一种担保 。在 我国2 0 0 9 年6 月1 日颁布实施的食品安全法中将“食品安全”阐述为“食品无毒、 无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。国 内学者王伟则认为“食品安全是指食品按其原定用途进行制作和食用时不使消费者受害的 一种规定”，其具体内容包括食品数量安全、食品质量安全、食品可持续安全、绝对安全 性和相对安全性。 对于食品安全监管理论基础，许多学者分别从信息不对称、供给与需求、法律价值等 方面表达了自己的看法。王红卫运用信息不对称理论对食品安全监管进行分析时认为在商 品流通市场，食品买卖双方对食品安全信息的掌握不完全，市场对其调节能力显然是失效 的，此时只有政府采取积极手段进行干预，才能保证传递的食品安全信息的准确性和真实 性；由于信息不对称导致市场失灵，这就要求政府对食品安全问题进行适当监管。徐黎红 指出，供给与需求理论在分析生产者与消费者对于食品安全的数量平衡，以及弥补市场失 灵方面都提供了独特的角度。张涛从法律价值方面论述了食品安全监管中体现的秩序价 值、效益价值、公平价值。刘冬兰认为社会公共利益以及企业社会责任学说从理论上对政 府进行食品安全监管给予了支持。其他学者也多从经济学、政治学的角度，运用生态学说 理论、可持续发展理论、社会福利学理论对食品安全监管的政府管制提供了有力的理论支 撑。 ( 2 ) 国外食品安全监管模式及实践 国外食品安全监管模式以美国、加拿大尤为典型。美国负责食品、农产品质量安全的 机构有：农业部、食品与药物管理局、国家环境保护署。农业部负责管理肉、禽、蛋乳、 水果、蔬菜的质量安全和动植物检疫；食品与药物管理局负责对肉、禽和加工蛋制品以外 的所有食品、动物药和饲料进行管理。加拿大在农业部之下设立专门的食品安全监督机构， 统一负责加拿大的食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。 。王伟食品安全与质量管理法律教程【m 】安徽火学j i ：版社2 0 0 7 年版第5 6 页 武汉科技大学 硕士学位论文第5 页 对于美国和加拿大等西方发达国家的食品安全监管模式，白献晓认为由于美国的食品 安全监督管理由多个部门负责，因而其特别强调团队管理的方法，强调各机构问的协调和 配合：加拿大负责农产品质量安全管理部门的主要是农业部和卫生部。陈锡文认为加拿大 模式建立高效统一的特设机构，从宏观层面上协调食品安全监管体系的有效运行。通过对 食品安全风险进行评估，进而调整并完善检验标准、检测方式与建立新的危险性评价体系， 对于各种潜在风险进行预警抑制其发生。此外，学者对发达国家食品监管模式的共同特征 进行了探讨。王伟、张涛认为西方国家食品安全监管突出品种管理，监管部门高效整合， 自下向上呈现集权化趋势，有效的提高了食品安全监管效率。唐民皓则将健全食品安全监 管法律法规体系，强化食品安全信用管理放在突出位置。 ( 3 ) 国内食品安全监管研究 我国政府对食品安全监管的启动是从上世纪6 0 年代开始的。食品卫生管理条例 的颁布预示着我国对食品安全监管进行全面管理。随后中华人民共和国食品安全卫生法 ( 试行) 和中华人民共和国食品卫生法的颁布进一步确立了监管环节由部门监管的 原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅 的多部门综合监管模式，从根本上建立和健 全我国食品安全监管的法律法规体系，使得食品安全监管更加制度化、规范化。值得注意 的是，于2 0 0 9 年6 月1 日开始实施的中华人民共和国食品安全法标志着我国对于食 品安全监管进入一个新的阶段。 对于我国政府部门在食品安全监管中存在的不足，诸学者在著作中给出不同见解。卢 雷、吕金莲认为食品安全法规以及监管制度的不统一不健全是导致食品安全事故频发的主 要原因。虽然目前食品安全法已经取代食品卫生法在全国范围内施行，总体上也 构建起了以食品安全法、 农产品质量安全法、传染病防治法、消费者权益 保护法为主导的食品安全监管法律体系，但是由于条款间连贯性不强、调整范围狭窄， 对于一些规定缺乏明确的解释和限定，再加上各职能部门制定部门规章文件层出不穷，有 的甚至相互冲突，这就致使食品安全监管在执行过程中显得无所适从。 王悦、王德章等指出我国目前的食品安全监管职能由质检、药监、农业、商务、卫生、 工商、公安、技术监督、环保等多部门承担，由于职责权限划分模糊，各部门之间职能分 工脱节与交叉并存。此外，食品安全标准的多样化也是不利于监管有效进行的重要因素。 对于食品安全法中的新规定：“国务院卫生行政部门负责食品安全标准制定 ， 刘丹静、卢雷则认为在短时期内要将原有的国家标准、地方标准、行业标准、企业标准有 机统一起来，难度比较大，而在过渡时期食品安全标准差异化会使监管工作变得更加艰难。 另外，徐黎虹、刘丹静、陶林又分别从食品安全风险评估监测、食品安全信息公开、食品 安全召回制度等方面对我国食品安全监管弊端进行了深入的剖析。 针对上述存在的问题，陶林、卢雷、徐见爽等人认为只有建立起完备的食品安全监管 法律体系，对食品安全风险进行准确的预测、评估和监控，在合理划分各行政执法部门职 责权限的基础上，对食品安全实行事前预警、事中控制、事后及时处置的全程监管，才能 从根本上保证我国的食品卫生与安全。 第6 页武汉科技大学 1 2 3 食品安全监管行政问责研究概述 食品安全是关乎人民安居乐业、社会长治久安的大事，也是政府承 会管理职能。政府如何明确自身在食品安全监管中的角色定位，如何履 任，在建设和谐社会背景下的今天具有重大的现实意义。 关于食品安全监管行政问责的研究目自 相对较少，少数学者只是针 食品安全事故笼统的提出要从法律法规、监管模式、处罚力度等方面对 究。徐见爽认为我国的食品安全管理中责任问题突出的体现在“行政监管乏力、监管机制 低效、行政处罚宽松、行政服务缺位”；f 只丽娜也指出分段式多头监管体制，免检制度导 致监督不力，事前事中预警控制疏漏、公民参与问责渠道不畅也会影响问责效果的实现； 钟娟对食品安全行政问责的影响因素进行分析，提出食品安全行政监管链条长、政府内部 职能边界模糊及食品监管职责不清是影响问责效果的重要因素，同时行政问责文化的滞 后、官本位意识及公民社会发育状况也制约着问责的实现；苗杰提出完善食品监管行政问 责的多项建议，指出合理划分各职能部门监管权限、增设专业机构负责统一协调、建立食 品安全信息网络并适时披露相关信息、制定食品安全领域的行政问责法规以及加强食品安 全领域行政问责配套措施的建设，都是促进动态问责实施的有效措施；于海丽、卫海涛认 为对于食品安全行政问责的运行机制应该从健全食品安全管理行政问责法律体系、培育食 品安全行政问责文化以及建立食品安全行政问责层级体系来加以完善。 从上述研究现状来看，各位学者只是笼统概述了食品安全监管行政问责中存在的问 题，因此提出的观点和看法往往缺乏系统性和规范性。如何将行政问责制主体要素结合我 国食品安全监管的现有模式构建起一个相对完整分析框架，并在此基础上进行食品安全监 管行政问责制的研究具有一定的现实意义。 1 3 研究内容与创新点 1 3 1 主要研究内容 本论文基于全社会迫切需要建立食品安全监管行政问责制度的背景下，在深入研究行 政问责和食品安全监管的相关理论基础上，将两者的逻辑联系点紧密结合，构建起食品安 全监管行政问责分析框架，并以2 0 0 8 年出现的“三鹿奶粉事件”作为典型案例进行分析， 最后在此基础上提出完善我国食品安全监管行政问责制度的对策和建议。正文主要从四部 分对食品安全监管行政问责问题进行研究。 第一部分是对行政问责制和食品安全监管分别进行理论阐述，主要从行政问责和食品 安全监管的内涵界定上，为食品安全监管行政问责问题的讨论寻找理论支持。首先，从行 政问责的内涵着手，通过分析行政问责的性质以及分类，提出行政问责的必要性。其次， 通过对食品安全监管概念的把握，进而明确食品安全监管行政问责的内涵，并阐释食品安 全监管供给与需求理论、食品安全信息不对称理论、组织管理学以及食品安全监管法律价 值，建立食品安全监管与行政问责的逻辑联系点，为后文的论述打下理论基础。最后，将 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 食品安全监管模式与行政问责制度结合起来，构建起一个由问责主体、问责客体、问责事 由、问责程序和结果、问责救济途径组成的食品安全监管行政问责分析框架。 第二部分根据我国现行的食品安全监管立法，探讨我国食品监管模式并进行监管职能 分析，而后对各地方食品安全监管行政问责规范进行深入分析。首先对我国食品安全立法 进行简要概述，进一步归纳出食品安全法立法创新之处；其次将我国原有的食品安全 监管模式和食品安全法下规定的监管部门职责进行对比说明，明确责任划分前提，然 后从中央到地方分三个层次进行监管职能分析；最后对现行各地方实行的食品安全监管行 政问责追究办法进行分析并说明其不足之处。 第三部分主要以“三鹿奶粉事件”为例，结合具体的食品安全监管问责实践说明现有 食品安全监管行政问责存在的问题。首先，对于“三鹿奶粉事件”发展事态进行简要回顾， 并将相关人员的问责决定进行说明，然后按照前章构建的框架，指出异体问责乏力、问责 客体层次不明、忽视“不作为 问责、问责程序不规范、问责结果松紧不一、问责官员再 任用机制缺失等问题。 第四部分主要探讨完善我国食品安全监管行政问责的路径选择。在基于对“三鹿奶粉 事件 分析的基础上，按照食品安全法的要求构建体系完备、责任明确的食品安全监 管体系，并从问责制度的几个重要要素来提出健全食品安全监管行政问责制度的对策和建 议。 1 3 2 可能的创新与论文的不足之处 2 0 0 3 年非典事件以来，对于行政问责的研究逐渐成为学术晃的热点。自2 0 0 8 年“三 鹿奶粉”事件出现后，在食品安全监管领域暴露出来的问题也同益成为舆论的焦点话题。 个别地方出台的食品安全监管行政责任追究办法由于差异性较大、操作性不强，而全国层 面上又缺乏较高的立法规范，所以造成问责难以顺利落实。鉴于食品安全监管模式的特殊 性，本文将食品安全监管与行政问责结合起来，在对食品安全监管和行政问责相关理论进 行梳理的基础上，构建起一个由问责主体、问责客体、问责事由、问责程序和结果、问责 救济途径组成的食品安全监管行政问责分析框架，结合“三鹿奶粉 事件的一些具体事件 和数据来说明我国食品安全监管行政问责中存在的问题，更为直观，更加具有说服力。 通过制度和案例分析可以看出政府在加强食品安全监管行政问责所做的努力和决心， 但是在减少职能重叠、填补责任漏洞、实现全程无缝衔接等方面以及新颁布的食品安全 法的有效性等方面还有待在实践中得到检验，所以这就限制了在新背景下对于食品安全 监管行政问责的进一步深入研究。另外对于问责人员在承担行政处分或是法律责任界定方 面的研究，由于本人自身知识储备的局限还有待进一步深入研究。 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 第二章食品安全监管行政问责内涵及制度设计 2 1 行政问责制内涵及理论依据 2 1 1 行政问责制概念及构成要素 ( 1 ) 行政问责制的概念 在古汉语中，“责任是一个复合词，在现代汉语中的“责任”是从古汉语中的“责” 发展而来的。“责”在古汉语中是一个多义的概念。至少有一下几种含义：“一是求、索 取；二是话斥、非难；三是要求、督促；四是处罚、处理；五是义务、责任、负责；六是 债。在现代汉语中“责任”一词有两种含义，其一是指义务或职责，其二是指对应做 好却没有做好的事所承担的后果。 政府本质上是对公共事务负责，因此，不同于个人责任，政府责任是一种公共责任。 学者陈振明给“公共责任下了这样的定义：是指国家公共管理部门的行政人员，在工作 中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。一般来说，政 府责任可以细分为政治责任、道德责任、法律责任和行政责任等四类。所谓政治责任是指： “政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎目的性( 即合乎人民的利益、权利和福利) ， 其决策( 体现为政策与法规、规章、行政命令) 必须合乎人民的意志和利益。如果政府决 策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。 圆；道德责 任是政府机构、权能设置等能够代表社会最高的道德要求，并能够促进社会最高道德要求 的实现，能够维护交换和分配j 下义，能够倡导主流道德意识；法律责任就是指在行政法律 关系中，即在行使行政管理权或提供公共服务中应承担的法律责任；行政责任就是“政府 机关及其公务员在行使法定权力的过程中，必须遵循法律和行政法规，合理行使自由裁量 权，必须合理合法地履行行政职责，否则就必须受到制裁，承担惩戒性责任后果。” 政府作为一个由民众授权、对民众负责、受民众监督的国家机构，其本身并不直接对 社会生活产生影响，政府管理目标是由在各个层级中国家公务人员执行的行政行为来实现 的。行政问责正是基于追求社会价值的最大化和行政系统自身的高效化专门针对政府行政 领域所进行的问责行为。在行政问责中，行政部门和行政执法人员都可以作为行政问责的 对象，但目前我国行政机关中都施行“行政首长负责制”，主要行政官员在某一领域中扮 演着领导角色并具有的重要地位，所以一般将行政官员作为主要的行政问责对象。因此， 对政府官员的各项责任进行认定与追究是政府责任实现的重要途径。基于上述分析，周亚 越对于行政问责制概念的界定最具代表性：“特定的问责主体针对各级政府及其公务员承 担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。 ( 2 ) 行政问责制的构成要素 回张贤明论政治责任【m 】吉林政法大学版社2 0 0 0 年版第2 页 张成福责任政府论【m 】中国人民大学学报2 0 0 0 ( 2 ) 第7 6 页 胡建森领导人行政责任问题研究【m 】航州浙江人学出版社2 0 0 5 年版第1 0 4 页 武汉科技