（行政管理专业论文）论社会主义市场经济条件下我国政府的经济职能.pdf

一一 堑薰 一 _一一。 摘装 政府职能包括的范围比较广泛，祷政治驳能、经济职能和粒会职能n 我“ 这瞎殴限 于缀济职能，g g 政府管理经秽隧行、缀织经济和箍动经济发展的职能a 散认为，瑚葑 的经济职麓蹙组织、 鎏挥、掺凋、控襄l 、监督。僵在傣绞黥高度集中的诗翅鼷济锈= 囊f f ， 政府同时获澍社会管理者、财产所有嚣和企、韭经营者三旗身份。传统的澈府经济职能在 经浇莲蠢市坜诬溺今天，已缭额磁氍蕊痈凝瞒疆行瓣要求曩筵鼹了意渤 乏溺莲纛e 在我国经济体制改薄中，主簧是建立皴会主义帮场经浇体制，殴穗管理蠹媒的改革熨充 分发挥市场宽争的积极 幸蒲。针对改辇中出现的这些闯题，最裰率的措施怒翻蠢转换政 府的经济嚣廷鑫艮翔魏殴腐懿行为，界定好政府的经济敬爨。 政府经济职能的范围界澎合理、作用力魔适当、实施方式恰当，就能促进一国经济 发疑、政治稳定2 珏蚨民生潴拳乎的撬蹇。关予这一鲻怒媳分摄秘爨究，刁；继霹一冒竣 府的宏观经济管理脊益，就是对某一地区政府的经济管理也具有较强的参考价德。本文 写佟裁黢力子套分褥 蓦签枣场经漆祭俘下已经密强豹众多考关致意经济驻憝鹣磷兖袋 果的基础匕，通过对政府经济职能的纵向与横f 向考察，阐述社会主义市场经济条件下政 府经济取熊的必要靛以及社会主义市场经济象件硪磷致府经济鞭藐静界定，并怼逶一 步转变我国政府经济职能的挝出一些思考，力图从规范意义上构逛”个关于市场经济下 政瓣经济职能的科学体系。 关键词：市场经济政府经济载麓 藏圈界定 a l 塔t r a c t a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni n c l u d e sp o l i t i c a lf u n c t i o n ， e c o n o m i cf u n c t i o na n d s o c i a lf u n c t i o n 。n o ww cj u s tl i m i t 论e c o n o m i cf u n c t i o n ，酚w i t c ht h eg o v e r n m e n t m a n a g e st h e e c o n o m i c a l o p e r a t i o n ，o r g a n i z e s a n dp r o m o t et h ee c o n o m i c a l d e v e l o p m e n t a sc o m m o n l yc o n s i d e r a t i o n ，t h ee c o n o m i c a lf u n c t i o no fg o v e r n m e n ti s o r g a n i z a t i o n ，d i r e c t i o n ，h a r m o n i z a t i o n ， c o n t r o la n ds u p e r v i s i o n b u ti nt h e t r a d i t i o n a lc e n t r a l i z e dp l a n n e de c o n o m ys y s t e m ，t h eg o v e r n m e n ta c t s a ss o c i a l m a n a g e r ，p r o p e r t yo w n e ra n dc o r p o r a t i o np r o p r i e t o r t h et r a d i t i o n a le c o n o m i c a l f u n c t i o no fg o v e r n m e n th a sn o ta d a p t e dt ot h er e q u e s to ft h em a r k e t i n gs y m e m o p e r a t i o n o u rr e f o r mo fe c o n o m i c a ls y s t e mi sm a i n l yt oe s t a b l i s hm a r k e t i n ge c o n o m y o fs o c i a ld e m o c r a c y ，t h eg o v e r m a e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r ms h o u l de x e r ta c t i v e e f f e c tt om a r k e t i n gc o m p e t i t i o n a i m i n ga tt h ep r o b l e m si nt h er e f o r m ，t h ee s s e n t i a l m e a s u r e i st oc h a n g et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，c o n t r o lg o v e r n m e n t sa c t i o n ，a n d q u a l i f i e st h eg o v e r n m e n t se c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t y 髓er e a s o n a b l eq u a l i f i c a t i o no fg o v e r n m e n t se c o n o m i c a lf u n c t i o n ，s u i t a b l e e f f e c ta n dc o r r e c ti m p l e m e n tc a np r o m o t et h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，p o l i t i c a l s t a b i l i z a t i o na n di m p r o v e m e n to fp e o p l e ss t a n d a r do fr i v i n g t h ea n a l y s i so ft h i s p r o b i e mh a sb e n e f i tb o t ht ot h eg o v e r n m e n t sm a c r o s c o p i c a le c o n o m i cm a n a g e m e n to f ac o u n t r y ，a n dt oar e g i o n a lg o v e r n m e n t se c o n o m i cm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l ei st o a n a l y z et h er e s e a r c hp r o d u c t i o no fg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o n ，o nt h ef o u n d a t i o n o fw h i c hw ew i l le x p a t i a t et h en e c e s s i t yo fg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o ni nt h e m a r k e te c o n o m yo fs o c i a ld e m o c r a c ya n dq u a l i f yt h eg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o n + t h e np u tf o r w a r dc o n s i d e r a t i o no nc h a n g i n go u rg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o n ，i n o r d e rt oc o n s t r u c tas c i e n t i f i cs y s t e mo fg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o no ft h em a r k e t e c o n o m y 。 k e yw o r d s ：m a r k e te c o n o m y ，g o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o n ，s c o p el i m i t a t i o n h 独创性声明 本人声嗫职呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的磷究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别翩以标滚和致谢静地 方外，论文中不包含其他入已经发表绒撰霹过的研究成果，也不包含 为获褥电子科技大学藏其它教育枫捅酶学位线证书褥使瘸过酶材料。 与我一目工 乍鲍同惑对本研究艨 馥戆任秘贾献均纛在论文中终了嘎 确的说胡并表示谢意。 签名：避麓：k 绰霉嚣厂磊 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规寇，有权保留并翔国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文波查阕鞠僭阕。本人授投电子辩技大学可以将学锭论文 魅全部或部分感蜜缠入有关数据摩进行检索，可以粟鼹影印、缩印或 捆描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 僳密的学位论文在解密后应遵守此煺定) 签煞：辱师签 豳期： 第一章绪论 第一章绪论 政府经济职能在市场经济中的定位是一个人们无法回避的现实问题，这个问 题解决的好坏关系一国的兴衰。每一个政府都面临这一选择。政府经济职能的范 围界定合理、作用力度适当、实施方式恰当，就能促进一国经济发展、政治稳定 以及人民生活水平的提高。否则，就可能出现这样或那样的问题。事实上，关于 这一问题的分析和研究，不但对一国政府的宏观经济管理有益，就是对某一地区 政府的经济管理也具有较强的参考价值。本文写作就是致力于在分析借鉴市场经 济条件下已经出现的众多有关政府经济职能的研究成果的基础上，力图从规范意 义上构建一个关于市场经济下政府经济职能的科学体系。 1 1 研究背景 在传统的社会主义计划经济体制下，政府理所应当地承担着对于整个社会的 经济管理工作，无需讨论政府的经济职能问题，而只需研究政府如何管理经济。 因为按照马克思、恩格斯的设想，计划体制应具备三大基本要素：彻底的公有制、 完全集中的计划和按劳分配。在这一模式下，政府上至宏观经济的配置，下到微 观经济的管理，大到人们的生产领域，小到人们的消费事宜，事无巨细，事事要 管。然而，社会主义国家诞生后，在现实的冲撞面前，这一理想模式遭遇了强烈 的挑战，社会主义国家开始了对经济理论的探讨。大体地来看，社会主义国家对 经济理论探讨的历程十分艰难，可分为如下三个阶段： 第一阶段：从马克思、恩格斯理想计划模式的提出，到2 0 世纪5 0 年代中后 期。这一阶段，政府经济职能应覆盖全社会的观点占主流地位。这一阶段的理论 研究实际上解决了一个问题，即在计划经济下，市场因素能否存在的问题，也就 是社会主义经济中计划与市场是否相容的问题。 第二阶段：从2 0 世纪5 0 年代中后期，至1 9 8 9 年苏东剧变为止。这一阶段， 社会主义国家政府经济职能应囊括全社会的观点开始动摇，承认市场，承认价值 规律，讨论计划与市场如何结合的问题成为理论界的热点。这一阶段的理论研究 解决了另一个问题，即承认社会主义经济中存在市场经济，但对于计划与市场两 者应当如何结合的问题理论界却没有达成共识。 电子科技大学硕士学位论文 第三阶段：2 0 世纪9 0 年代以来。这一阶段，政府经济职能限度需大力缩减的 观点在社会中占主流地位。这一阶段理论界讨论的实质是在承认市场对资源配置 起基础性作用的前提下，探讨政府经济职能限度的多寡问题。 总之，社会主义市场经济体制的确立，确定了市场配置资源的基础性作用， 而政府在此前提下到底是否应该起作用，在哪些领域应起作用，起作用的力度应 多大，通过什么方式起作用等问题，却成为理论与实践都亟待解决的问题。 1 2 研究现状 1 2 1 国外研究状况 西方资本主义国家一直是实行市场经济的国家，这也是私有制与市场经济天 然相合，曾在许多学者思想中根深蒂固的原因。撇开重商主义时期国家曾对经济 进行广泛干预，尤其是对于流通领域的干预不论，从1 7 7 6 年亚当斯密的国富 论出版揭开古典经济学的序幕后，在很长一段时间内，“自由放任”，政府应充 当“守夜人”的观点广为流行。 不过，到1 9 世纪八九十年代，由于德国历史学派的繁荣与美国制度学派的兴 起，自由放任大一统的局面在西方国家开始被打破。正如英国政治学家欧内斯特 巴克所言：到1 8 8 0 年时，放任主义的学说看来已经过时。国家干预的理论及做法 在某些国家开始增多，政府对经济应进行有限干预的观点深入人心。 2 0 世纪3 0 年代，西方世界爆发了一场空前严重的经济危机，危机的惨状使整 整一代政治学家、经济学家及广大民众心有余悸。要求政府积极干预的自由主义 此后取代先前的保守主义，从而控制西方世界尤其是美国长达5 0 年之久。应运而 生的“罗斯福新政”在实践上，适时而生的就业、利息和货币通论一书在理 论上，使干预主义声势浩大。此后，研究政府干预经济的具体政策机制的理论出 现不少，探讨市场缺陷的文献也汗牛充栋。 2 0 世纪7 0 年代末，“滞胀”的出现使人们对凯恩斯主义产生怀疑，而曾经刻 骨铭心于大危机的那一代人也基本渐次退出人生舞台，要求政府消极干预市场经 济的理论与实践再度兴起。供给学派、货币主义学派、理性预期学派以及现代产 权经济学派等百家争鸣。里根时期的美国、撤彻尔时期的英国，减税、减少政府 干预、私有化，交相呼应。 2 0 世纪9 0 年代后，无论是主张政府干预的经济学派，还是主张政府撤退的经 2 第一章绪论 济学派，都在从理性与实证两个层面反思自己理论与政策主张的局限性，并从自 己的对立学派中吸纳养分，从而不断完善自己的理论与政策主张。虽然说凯恩斯 主义经济学经过休养生息后卷土重来，但从总的趋势来看，2 0 世纪9 0 年代后，西 方理论界对市场的作用普遍是持更加肯定的态度。关于这一点，正如美国学者丹 尼尔耶金和约瑟夫斯坦尼斯罗在制高点重建现代世界的政府与市场之争 书中所郑重指出：“在战后的岁月中，凯恩斯的政府管理经济的理沦似乎无懈可 击。但半个世纪之后，正是凯恩斯被推翻，而哈耶克这个自由市场的激烈倡导者 则日受尊崇。来自哈佛的凯恩斯主义的新经济学理论6 0 年代曾在肯尼迪和约 翰逊政府中占统治地位；但9 0 年代具有全球影响力的却是芝加哥大学的自由市场 学派。” 回顾这段历史，统观整个西方世界， 究主要问题是不系统。干预主义盛行时， 经济学家们关于政府经济职能理论的研 学者们讨论市场缺陷、讨论具体政策比 如货币政策、财政政策的运行机制的便广为流行；自由主义风行时，学者们讨论 政府缺陷、探究解决政府失灵举措的便兴趣大增。 总之，西方经济学界对于政府经济职能这一宏观大问题的研究所表现的特点 是：点上具体深入，面上零散不系统。因为在西方，由于历史及经济实践的原因， 政府的经济作用虽然越来越大，但相对于起主要作用的市场机制来说，它的位置 毕竟要轻些。因此，对于它的研究也就常散见于各经济学家的经济学著作中， 或者点到为止，或者大量着墨于某一具体经济政策的运作、实施，系统阐述政府 经济职能纯理论问题的十分少见。但是，任何事物实践到一定程度后都需要对其 进行理论抽象与概括；当然，政府经济职能问题也不例外。 1 2 2 国内研究状况 目前，国内学术界对于政府经济职能问题的研究正陆续展开。“转型”由 计划经济体制变为市场经济体制，使政府原来统管整个经济的位置不得不变迁。 而政府在经济生活中的新位置到底该定位于何处，便成为一个大有可为的理论热 点。现今出现的有价值的关于政府经济职能的文献已不少。概括起来，主要有以 下几类： 朱光华主编的政府经济职能和体制改革，陆丁的看得见的手市场经 济中的政府职能，其研究角度主要是分析市场缺陷，论述政府失败，阐述各种政 府政策，比如财政政策、货币政策、产业政策、社会保障政策等。 电子科技大学硕士学位论文 郭小聪编著的政府经济职能与宏观管理和金太军等著述的政府职能梳 理与重构这两部著作，都有一部分内容专门研究政府经济职能问题。前者作为 教科书在构成全书的三篇中，上篇专门阐述政府经济职能问题，中篇与下篇论述 的分别是政府管理宏观经济的基本原理与政策以及地方政府的经济职能与调控。 而在其上篇的政府经济职能问题分析中，作者侧重的是有关政府经济职能概念的 理论探讨，并经由市场失灵提出了市场经济对我国政府经济职能的新要求，以及 如何通过改进政府管理效能来避免“政府失败”，进而通过中外对比研究，提出了 我国政府经济管理机构改革的原则、框架与重点。后者的著述中只有第五章是专 门研究政府经济职能问题的，其研究视角是对政府经济职能进行战略性重构，指 出纠正政府失败与弥补市场失灵是政府经济职能战略性重构的主要内容，而限制、 约束政府权力和职能以及提高政府能力则是其基本的对策。 刘瑞的政府经济管理行为分析和陈宪的市场经济中的政府行为两部 著作，主要是研究政府行为问题的。当然两者的侧重点截然不同：前者从行为学 角度，注重对当今政府机构的行为进行分析，比如对“递批条子”、“压力瞒 虚报”以及“一刀切”现象的分析；后者侧重从学说史、政府行为体系建构、国 别政府行为比较出发，来探索社会主义市场经济体制下中国政府行为的塑造问题。 毛寿龙的中国政府功能的经济分析、胡家勇的政府干预理论研究以及 廖进球的论市场经济中的政府也都是该领域的力作，不少地方颇有特色。其 中毛寿龙所著主要是借鉴经济学的方法来研究行政学；胡家勇所著通过分析国外 经济学文献( 包括西方经济学家、社会主义国家经济学家以及发展经济学家所著 的文献) 中政府作用的理论演变来探索和界定政府干预经济范围的思路，评价政 府干预经济的三种方式( 政府价格控制、政府产业政策和政府宏观斟酌干预方式) ， 并对公共品提供及我国的政府规模进行了系统分析；廖进球所著则是从历史变迁 与现实发展的角度，揭示政府在市场经济中的职能定位及其行为特征，主要讨论 了市场经济条件下的一般政府职能、发展中经济的特殊政府职能、社会主义市场 经济条件下的特殊政府职能，并给出了中国社会主义市场经济条件下的政府职能 定位。 此外，沈立人的地方政府的经济职能和经济行为以及周伟林的中国地 方政府经济行为分析也是与政府经济职能相关的著作，只不过其研究的出发点 是建立在地方政府这一基点上。而徐滇庆与李瑞合著的政府在经济发展中的作 用一书，虽然没有使用政府经济职能这一概念，但其中很多内容无疑都与政府 经济职能的实施、举措相关。 4 第一章绪论 总之，以上文献虽然论述角度差异颇大，但作者们研究问题所使用的方法各 具千秋，分析问题所占用的资料丰富翔实，文献中不少观点确实能够予人以启迪。 1 3 研究的方法与思路 本研究立足对大量文献资料进行深入研究、挖掘和提炼，主要采用文献研究 法与比较分析法两种方法。通过对相关文章的梳理和分析，以及对欧美政府经济 职能的比较研究，对社会主义市场经济条件下我国政府管理经济存在的主要问题 以及政府经济职能的准确界定进行了阐述，并以此作为文章的理论基础，提出进 一步转变我国政府经济职能的思考，试图以此推动我国政府经济职能的转变，使 我国政治职能与经济职能更加协调同步、和谐地发展，达到研究的目的。 根据研究情况，文章共分为绪论和正文4 章，绪论部分从研究背景与现状到 研究的方法与思路，对文章的研究有一个大致的介绍。第一章在前部分的基础上 对政府经济职能纵向和横向的考察，包括对政府经济职能的界定和欧美经济发展 历程及其相关政府经济职能理论的演变，以此作为研究的理论基础。第二章从社 会主义市场经济的特征与政府管理经济存在的问题，提出问题。第三章对社会主 义市场经济条件下我国政府经济职能做出准确界定，分析问题，为后一部分打下 坚实的基础。第四章结合现实，解决问题，针对我国的具体国情，提出进一步转 变我国政府经济职能的思考。希望通过这样的研究，能对转变我国政府经济职能 有一个可以有效借鉴的方法，以增强政府在公众心目中的权威性和公信度，以保 证政府的各项政策、措施的顺利和高效执行，收到良好的社会效果。 1 4 研究创新尝试 根据目前掌握的大量资料表明，专门论述市场经济条件下政府经济职能的论 文目前比较少，政府经济职能转变尚在探索过程中，理论与实践上均有不少内容 尚无定论。虽然这给研究带来了一定困难，但也说明此领域具有一定的研究空间。 为此，本研究层层递进，进行理论和实证分析，致力于在分析借鉴市场经济条件 下已经出现的众多有关政府经济职能的研究成果的基础上，创立一个较为完整的 理论体系。 电子科技大学硕士学位论文 第二章政府经济职能的概述及理论研究 2 1政府经济职能的概述 政府职能也称政府功能，包括的范围比较广泛，有政治职能、经济职能和社 会职能。我们这里仅限于经济职能，即政府管理经济运行、组织经济和推动经济 发展的职能。政府的经济职能是与政府相伴生的。在人类社会形态的长期演进中， 政府经济职能也经历了一个不断扩展的长期过程。在不同的社会发展阶段，政府 经济职能既有共同之处，也存在着明显的差别。一般认为，政府的经济职能是组 织、指挥、协调、控制、监督。但在传统的高度集中的计划经济体制下，政府同 时兼有社会管理者、财产所有者和企业经营者三重身份。政府既是行政机构，又 是经济组织；既是全民财产所有者，又是全民财产的管理者和实际经营者。传统 的政府经济职能在经济走向市场化的今天，已经越来越不适应市场机制运行的要 求且阻碍了市场化的进程。马克思主义经济学认为，在市场经济中，由于价值规 律和竞争规律的自发作用，一方面会促进生产资料和劳动力等生产资源在社会各 部门之间合理流动与配置，促使商品生产者改进生产技术，改善经营管理，提高 经济效率，从而推动社会生产力的发展： 1 但是，另一方面，由于“价值规律不 过作为内在规律，对单个当时人作为盲目的自然规律起作用并且是在生产的各种 偶然变动中，维持着生产的社会平衡”。 2 因此，由于实现条件的不完备和市场 失灵，其必须借助于政府的力量。但政府的过度干预又导致了全社会效益的低下。 针对改革中出现的这些问题，最根本的措施是彻底转换政府的经济职能，规范政 府的行为，界定好政府的经济职责。 2 2 政府经济职能的理论研究纵向与横向考察 政府应该和如何在经济发展中发挥作用，长期以来就是人们关注的问题。在 发达国家，主要是关于如何纠正“市场失灵”和“政府失灵”的问题：而在发展 中国家，则是如何在经济发展中发挥作用的问题。早在1 9 世纪中期，英国古典经 济学家约翰斯图亚特穆勒便在其名世之作政治经济学原理及其在社会哲 第二章政府经济职能的概述及理论研究 学上的若干应用一书中写道：“在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实 际政治中，争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。” 3 一个半世纪之后，世界发生了翻天覆地的变化：关于政府经济职能及作用的理论 层出不穷，关于政府经济作用的实践一直未止，然而，关于这个问题人们依旧未 达共识。这里试着从纵向和横向的角度对有关这方面的理论及实践进行回顾，分 析我国与欧美发达国家政府的经济职能在各自演变过程中的差异，从中寻找我国 政府经济职能演变的条件和规律，以期发现一些有助于我们进一步研究探讨该问 题的线索。 2 2 1 欧美经济发展历程和政府经济职能的演变 在欧美资本主义国家，市场经济已有了几百年的历史。不同的历史时期，对 应有不同的经济理论，而政府经济职能也在实践的发展中、理论的更迭中不断演 化，起伏变迁。 1 4 世纪末，西欧封建社会开始解体，资本主义生产关系开始萌芽，商业资本 作为资本最早的历史形态开始撞击资本主义市场经济的大门。由于它商品需求增 加，社会分工扩大，市场范围延拓，而对应此时的重商主义理论，认为金银是财 富的惟一形态，金银的多寡是衡量国家富裕程度的惟一标准。因此，他们主张国 家干预经济，倡导政府要限制输入、奖励输出，并力主国家以武力进行殖民扩张， 以掠夺财富，积累资本。此时政府经济职能的限度主要在流通领域，但干预的程 度较深。举例来说，英国议会通过的1 7 2 0 年法规就规定：“从1 7 2 2 年1 2 月2 5 日 起，禁止在大不列颠使用和穿着用外国的。印花、彩色、着色、染色的棉布制 作的任何衣服、装饰品、床单和垫子等等。” 4 亚当斯密以后的古典经济理论时期，资本主义市场经济的基础已经奠定，英 国的工商业实力雄厚，竞争力强劲，此时政府的干预不但不能促进经济的发展， 反而会束缚经济扩张的张力。为此，亚当斯密及其以后的古典经济学家们提出了 反对政府干预，倡导“自由放任”的经济政策。他们认为，“看不见的手”会自动 促进社会经济的发展，国家只须担负“守夜人”的职责便足矣。但即使是在这一 时期，国家并不是除了保护私有财产和保证合同实施外就没有其他强制性的功能 了。事实上，新形式干预的提案在1 9 世纪是呈上升趋势的，比如英国4 0 年代的 社会立法和1 8 4 4 年的皮尔金融决议。 5 1 9 世纪七八十年代后，自由放任主义学说如强弩之末，其影响日微。此时国 电子科技大学硕士学位论文 家对经济的干预范围极大地扩大了。在1 9 世纪的最后2 0 年里，国家干预主要集 中在养老金和保险、对基础设施和自然资源的国有化、管理通讯、关税和配额、 对农业的合作和支持机制，以及对金融和信贷的管理等方面。 6 2 0 世纪初，国 家干预进一步在各国推进。比如英国在1 9 0 6 1 9 1 4 年的自由党执政期间，开始推 行养老金制度，这实际上为未来的西方福利国家的诞生奠定了基础。 7 2 0 世纪3 0 年代，资本主义世界发生的大萧条打破了市场力量可以使一切尽善 尽美的“斯密神化”。市场的种种缺陷日积月累，由量到质终于全方位迸发，人们 错愕惊讶间，意识到市场不是万能的。为了挽救危机，罗斯福新政开创了政府干 预经济的又一轮高潮，而对应此时的“凯恩斯革命”亦从理论上提出，新古典理 论不过是其所依存的三个假设 8 之下的逻辑推演，而其假设却是不真实的，从而 通过放松假设，提出自己的“通论”，并论证了政府干预的必要性。有人说，“罗 斯福新政”导致了“凯恩斯革命”，而“凯恩斯革命”又为“罗斯福新政”提供了 理论依据， 9 这话并非没有道理。自此，西方资本主义国家干预经济的政策纷至 沓来，政府经济职能的限度通过政府收支而延伸至生产、投资、分配和消费领域， 干预的深度也再次加深。比如说美国，在新政时期，一整批工业处于“经济调节” 之下：政府制定价格、退出与进入行业的条件以及安全标准。受调节的行业有航 空、卡车、驳船以及水路运输，电力、煤气和电话公用事业，金融市场、石油、 天然气以及输送管道，等等。 1 0 再比如，美国新政期间以及英国二战后工党当 政所实行的普遍的福利政策。 1 1 这一切都表明，西方国家在该时期对整个经济 的干预几乎涉及了社会经济生活的方方面面。 2 0 世纪7 0 年代，西方资本主义世界出现一个新的重疾“滞胀”。“滞胀”的出 现，使凯恩斯经济学及其之后的新古典综合派遭到了沉重的打击。高失业率与高 通货膨胀率不可能并存的菲利普斯盐线成为了反对派嘲笑的话柄，凯恩斯主义跌 落出主流经济学的宝座。与此同时，货币主义、供给学派、理性预期学派等自由 主义学派却于乱世无主之际脱颖而出，争奇斗异。他们主张把政府干预限制在实 行“单一的”控制货币供给量的货币政策或降低所得税的财政政策上，同时大力 推行经济自由化政策。这一时期，政府经济职能的限度在某些方面有一定的收缩， 因为“在一个个国家里，公开允诺奉行进一步限制政府作用原则的人被当选”， 1 2 比如，8 0 年代美国的里根时期和英国的撒切尔时期。但由于经济的复杂度及涉及 面的加深拓广，政府经济职能在某些方面又依旧自动延展：因此，总的来看，西 方国家政府经济职能的限度在这一时期依旧呈扩张态势，只不过其干预的深度又 一次下降。 第二章政府经济职能的概述及理论研究 2 0 世纪8 0 年代末，西方国家推行新自由主义政策的弊端渐次显现，各资本主 义国家失业率居高不下，资产收入分配分化严重。在这种情形下，新凯恩斯主义 修正了原凯恩斯主义的理论假设，并吸纳了其对立学派尤其是新古典宏观经济学 的某些分析方法和观点，重建了自己的理论大厦，并重新高举起国家干预主义的 大旗，从而在国家的经济政策制定中再度发挥重要的作用。不过，2 0 世纪9 0 年代 以来，政府对自身经济职能的定位更加理性，“政府已经变得不再自命不凡了”。 1 3 并且人们的注意力己集中于“政府的失灵”当政府变得过于膨胀和野心 勃勃，并试图成为经济中的主要行为者而非裁判时所引发的固有困境而不再 是“市场失灵”。 1 4 实际上，到2 0 世纪9 0 年代，政府在从经济领域中退却。“在 西方，政府在减少控制和责任。” 1 5 简略回顾西方资本主义国家市场经济的发展过程，我们可以看到这样一条从 总体上基本上符合实际的规律，那就是：伴随着资本主义市场经济的发展、成熟 和完善，西方国家政府经济职能的限度在不断扩大，呈渐扩式态势，虽然其干预 的深度伴随着自由主义与干预主义的得势失宠而起伏变化，强弱相间。 2 2 2 主要市场经济国家政府经济职能状况 由于世界各国的历史社会政治和文化的不同，以及各国在发展过程中所处的 国内外经济环境不同，因而各市场经济国家的经济职能也有很大的差别。按照世 界经济合作与发展组织在1 9 9 1 年转换到市场经济的研究报告中提出成功的市 场经济三种模式：美国的消费者导向型市场经济模式；法国、日本的行政管理导 向型市场经济模式；德国和北欧一些国家的社会市场经济模式。从对这三种主要 市场经济模式的分析中，可以看到政府经济职能如何在市场经济体制中运用。 1 、美国的市场经济模式。美国的消费者导向型市场经济模式，又称“自由主 义的市场经济”。它十分强调市场力量对促进经济发展的作用，认为政府对经济 发展只起次要作用。推崇企业家精神，崇尚市场效率而批评政府干预，生产要素 具有较高的流动性。政府进行调控与否往往以是否有利于消费者利益目标，而较 少从生产者角度出发。社会习惯和政府政策更多地着重促进私人消费而忽视储蓄。 这种倾向不仅反映在个人与企业的行为方面，而且也反映在政府公共财政大量赤 字方面。在美国没有全国性的经济计划，但有的州及县镇却在编制计划。国家往 往通过政府订货和采购影响经济，同时也对某些部门施加管理，例如对能源高端 技术农业和环保部门，而且一些大公司却有自己的一套计划管理制度，如编制长 电子科技大学硕士学位论文 期发展计划与销售计划。随着经济与社会的发展，美国的消费者导向型市场经济 也处于不断改进和完善中。 2 、德国的市场经济模式。德国实行所谓的社会市场经济模式，即宏观调控的 社会市场经济。它既反对经济上的自由放任，也反对把经济统紧管死，必须将个 人的自由创造和社会进步的原则结合起来。它既保障私人企业和私人财产的自由， 又要使这些权利的实行给公众带来好处。在国家和市场的关系上，它的原则是， 凡是市场经济能自行调节的，都应让市场去解决，国家只是为了市场的正常运作 制定规则，并在市场失灵的地方进行干预。虽然政府并不直接干预经济过程本身， 但并不是说政府没有任何计划，德国联邦政府和各级地方政府都有一定的经济计 划，有中期的、年度的、短期的。但这些计划仅仅规定一些综合性指标，对企业 并没有约束力，而要通过财政税收信贷等手段来进行调节。所以德国联邦银行在 这方面发挥着特殊的重要作用，同时，德国完善的社会保障体系却是社会市场经 济的一个重要内容，它包括失业保险、医疗保险养老保险和工伤事故保险等。随 着社会的发展，目前德国的社会市场经济却存在着不少的问题。工资太高，社会 福利包袱太重，影响了德国商品的竞争力。市场疲软生产下降、失业增加，经济 进入衰退。统一后引起的财政负担太重，肖b 弱了国家调节经济的能力。 3 、日本市场经济模式。日本实行所谓行政导向型市场经济、亦称“社团市场 经济”。战后日本在短短几十年内经济迅速腾飞，从一个遍地断垣残壁的战败国 一跃而成为世界经济强国，其成功之因是多方面的，但中央政府的行政调控起到 的作用是不可低估的。正如日本政治学教授猪口孝说：“战后日本经济成功的秘 密，一是由追求利润的企业支配掌握着自民党长期政权的政治安定，二是在不受 政治选举影响的体现了国家利益的中立性超党派的、具有强烈使命感的行政机关 的存在”。但日本是以私营经济为主体，政府对社会经济活动的干预仍是辅助性 的，其主要特点可概括为：( 1 ) 日本的外贸政策与其产业政策密切配合。在5 0 年 代，由于外汇短缺，它对进口实施了外汇配额和进口限额等控制措施，把稀缺的 外汇储备主要用于重工业( 钢铁与造船业) 与石化工业，用于进口原材料设备及 引进先进技术，为防止直接与国内倾斜产业相竞争，同时对进口外国产品的外汇 实行了严格的进口配额控制。为了保护国内产业，日本原来对外国直接投资采取 了限制性措施。( 2 ) 国内产业政策。日本采取“防守型”的产业政策，对选定的 倾斜产业部门，如钢铁、煤炭采掘海洋运输、电力与化肥等，采取两种主要政策， 一是优惠税率，二是通过政府金融机构在财政投资与贷款规划中予以优先分配。 ( 3 ) 经济计划。1 9 5 5 年以来，日本政府先后制定了十一个中长期经济计划。它的 1 0 第二章政府经济职能的概述及理论研究 计划明确区分了对政府公共部门与民间部门的不同政策，而计划的重点侧重于政 府公共部门。日本的经济计划一方面确保政府各部门政策性的协调性，另一方面 则给私人企业提供较准确的预测性经济情报。( 4 ) 宏观经济政策。日本的宏观经 济调控主要在于财政和金融方面。其财政权大部分由中央掌握，主要包括：一是 政府直接对公共事业投资，为私人资本创造投资条件并开拓国内市场，二是利用 减免税收价格补贴等手段，以诱导私人资本的发展。日本的金融机构有两套，一 套属于政府系统，另一套是在日本银行监督下的各种私营银行。 2 3 我国政府经济职能的历史演变 2 3 1 建立和完善“全能”政府阶段( 1 9 4 9 - 1 9 7 8 年) 中国共产党虽然尽对国民党政府的独裁和国家资本，但这是从政权性质和代 表性的角度来反对的，是前述自清末以来先进知识分子要求建立好政权思想的延 续和发展，中国共产党根据马克思列宁主义原则和中国的需要，从来也不反对并 致力于建立一个强大的政府和国营经济。这一点在毛泽东的新民主主义论、中 国共产党七届二中全会决议、共同纲领等一系列纲领性文件中有很好的阐述。 1 9 4 9 年中华人民共和国成立以后，经过三年的巩固政权和经济恢复，中国共 产党认为具备了向苏联模式的社会主义过渡的条件，于是从1 9 5 3 年开始向单一公 有制和计划经济的社会主义过渡，并在1 9 5 6 年底就顺利实现了过渡，由此形成了 一个在经济上的“全能型政府”。关于过渡的原因和条件，简单地说，除了观念 上的因素外，朝鲜战争爆发后，中国的国家安全受到威胁，而国内落后的经济和 众多的人口，使得提高v i m 率和保持社会稳定成为加速工业化的两个基本前提。 在这种背景下，强大的政府自然要选择政府主导型的发展模式，而这种模式与中 国共产党向社会主义过渡的目标相结合，自然就走上了单一公有制和计划经济道 路。 有学者认为，“前中央计划经济国家所犯的另一个错误是，在夸大市场失灵 的同时，完全忽视政府失灵的可能性，一旦发生政府失灵，其损失之大远超过市 场失灵。” 1 6 对于这个问题，在中国近代社会，问题的焦点始终集中于如何建 立一个好的政府，而鲜有人关注“政府失灵”问题。中华人民共和国建立以后， 特别是当政府干预经济的范围和力度过度化以后，“政府失灵”的问题就凸显出 来，最突出的问题有两个：一是宏观经济管理方面的“计划不准确”，二是微观 1 1 电子科技大学硕士学位论文 经济管理中的“国营企业吃国家大锅饭”和劳动者缺乏激励机制。 应该说，从建国初期开始，中国共产党就看到了这个问题，特别是1 9 5 6 年以 后。但是，党内对此却存在两种认识。一种认识以毛泽东为代表，将“政府失灵” 视为“官僚主义”的产物，是由于社会主义经济体制还是新生事物，尚未成熟和 完善，因此认为这与单一公有制和计划经济没有必然的关系，是能够克服的。例 如毛泽东多次批评计划脱离实际的问题，批评官僚主义忽视人民疾苦和压制人民 群众积极性问题。为此，他几乎不问断地进行“整风”运动，开展经济建设方面 的群众运动，实行“权力下放”。但是，毛泽东的这种探索和整顿，因单一公有 制的制约( “一管就死，一放就乱”) 而导致失败。另一种认识以刘少奇、邓小 平、陈云等为代表，他们认为除了官僚主义的因素外，还与体制有关，认为应该 引入市场调节作为补充，特别是在农村，不妨实行将权力下放给农民的“包产到 户”。就政府的经济职能来说，陈云提出的“三个主体、三个补充”，李富春捍 出的指令性计划与指导性计划相结合都具有一定的代表性。 这一阶段，政府的经济职能表现出四大特点： 一是全面性、直接性和微观性。即政府以指令性计划和行政命令的方式全面、 直接地参与和组织各种经济活动，大到国民经济发展的年度计划、五年计划和长 远规划，小到企业的人财物、产供销都要由政府来组织安排，社会上的一切经济 活动都要按照政府制定的计划进行。 二是包揽一切的无限作用与责任。正是由于第一个特点，使得政府在经济发 展中包揽一切，不仅发挥着无限作用也承担了无限责任。可以说，计划经济条件 下的政府是“万能”的，经济发展中的一切问题只能依靠政府去解决，而所有的 责任也只能由政府来承担。 三是只强调管理而不注重服务。在计划经济体制下，政府发挥着主导作用， 从资源配置到企业的生产经营活动，都要由政府安排、组织，企业围着政府转， 要遵从政府的意志，按照政府制定的规则、命令、指示办事，所以这时的政府只 强调管理，而管理的手段也可以说唯一的手段就是审批，因此计划经济也被称为 “审批经济”。 四是忽视成本与效益。由于政府全面管理经济活动的方方面面，其管理成本 必然是居高不下，且不说因政府决策失误而造成的经济损失，仅政府为管理各项 经济活动而设置的各种管理机构和配备的众多管理人员，就是一笔数目不小的成 本支出，而因机构重叠、相互扯皮、效率低下所增加的成本支出更是难以计算。 第二章政府经济职能的概述及理论研究 2 3 2 改革开放以来政府经济职能的转变( 1 9 7 8 - - 2 0 0 3 ) 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，为改变政府 的机构和职能不适应经济建设和社会发展的状况，我国先后于1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、 1 9 9 3 年、1 9 9 8 年和2 0 0 3 年进行了五次行政管理体制和机构改革。这五次改革在 转变政府经济职能，探索建设有中国特色的行政管理体制方面取得了重要突破。 ( 1 ) 1 9 8 2 年，中国进行了改革开放以来的第一次规模较大的行政管理体制 和机构改革。当时面l 临的突出问题是：随着党和国家的工作重点转移到经济建设 轨道上来，部门林立、机构臃肿、层次繁多、人浮于事、相互扯皮、副职虚职过 多、工作效率低下等问题非常严重，不适应现代化建设事业的需要。通过改革， 在下放经济管理权限、财政收支权限和人事管理权限的同时，对各级政府机构进 行了较大幅度的精简。国务院的工作机构申1 0 0 个减少到6 1 个，国务院各部门机 关工作人员由5 1 0 0 0 多人核减为3 8 3 0 0 人。 1 7 地方政府机构和人员编制也根据 人口、面积、行政区划和政治经济客化发展的不同情况，进行了精简和核定。同 时，这次改革注意到了经济体制改革进一步发展可能对机构设置提出的要求，较 大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件比较成熟的单位改成了经济组 织。改革历时三年，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政管 理体制的努力，对于保证改革开放的顺利进行起到了重要作用。 ( 2 ) 1 9 8 8 年的机构改革，是在经济体制改革不断深化和政治体制改革逐步 展开的背景之下进行的。针对政府机构臃肿，层次过多，职责不清，相互扯皮等 问题，党的十三大明确提出了政府机构改革的任务，并指出，为了避免重走过去 “精简一膨胀一再精简一再膨胀”的老路，这次机构改革必项抓住转变职能这个 关键。这次改革在目标选择上，着重强调的是转变职能、精干机构、精简人员， 提高行政效率，克服官僚丰义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、 政府各部门之向的关系以及中央政府同地方政府的关系，建立一个适应经济 体制改革和政治体制改革长远发展需要的行政管理体系。这次改革第一次提出了 “转变政府职能”的目标。转变政府职能是这碑机构改革与以往机构改革的一个 根本区别。转变政府职能的核心是政企分开、下放权力，具体内容是：一是由微 观管理转向宏观管理。政府经济管理部门将企业的生产经营权放下去，使企自摆 脱政府附属物的地位，走自负盈亏、自主发展的道路。二是由直接管理转为间接 管理；由单纯依靠行政干预，转向综合运用经济、法律和必要的行政手段实旎管 理。三是由部门管理转向全行业管理。四是由“管”字当头转向服务监督。把对 电子科技大学硕士学位论文 基层和企业的命令和指挥转到提供服务、实行监督上来。五是由机关办社会转向 机关后勤服务工作社会化。这次改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经 济管理部门。改革采取了自上而下、先中央政府后地方政府、分步实施的方式进 行。由于当时“治理经济环境、整顿经济秩序”的需要，原定从1 9 8 9 年展开的地 方机构改革暂缓进行。 经过改革，国务院组成部门由4 5 个减少到4 1 个，国务院直属机构由2 2 个减 少为1 9 个，人员编制裁减7 9 0 0 余名。 1 8 在方法步骤上，这次机构改革对各部 门实行定职能、定机构、定编制的“三定”，这在以往历次机构改革中是没有的。 通过“三定”，解决部门间的职能交叉重复问题，合理设置内设机构，重新审定 人员编制，进一步完善和规范了政府管理体制和运行机制。同时，这次改革提出 的“转变政府职能”的目