（行政管理专业论文）我国公务员激励与保障机制研究.pdf

东北大学硕士学位论文 摘要 摘要 我国的公务员激励和保障工作，在社会主义现代化建设实践中，经历了一个从 初步建立到不断发展的过程，特别是改革开放以来，立足社会主义初级阶段实际， 解放思想，更新观念，在调动广大公务员积极性和创造性方面采取了卓有成效的政 策和措施，加快制度化、规范化建设，基本建立起了与社会主义初级阶段比较适应 的具有中国特色的公务员激励和保障机制，对建设有中国特色社会主义事业不断取 得举世瞩目的巨大成就起到了不可估量的作用。虽然公务员激励和保障制度的建立 和运行对于调动广大公务员的积极性和刨造性发挥了重要作用，但是，公务员激励 和保障机制建设是一个长期的不断完善的过程，随着我国社会主义市场经济体制的 建立，社会主义现代化建设步伐的加快，在新的形势下，公务员激励和保障工作出 现了一些新情况新问题，如何健全完善公务员激励和保障机制，调动起广大公务员 全面建设小康社会的积极性和创造性，成为一个亟待解决的重大课题。 建立健全公务员激励和保障机制，是公务员管理工作适应社会主义市场经济发 展的客观需要，也是深化公务员制度改革，建设一支高素质的干事创业公务员队伍 的必然要求。本文以完善公务员职务与职级相结合的制度为重点，以研究如何建立 物质激励与精神激励相结合的公务员激励机制和与经济社会发展水平相适应的公务 员保障机制为目标，在进行深入细致调查研究的基础上，分析现状、查找问题，探 求根源，运用现代激励理论的合理因素，借鉴国外公务员制度在激励和保障方面的 经验和做法，立足国内公务员工作实际，构建起公务员激励和保障机制总体框架， 提出具有实践性和操作性的对策和措施。 关键词t公务员激励保障机制 一一 圭! ! 垄鲎堡主兰堡垒查 垒璺! ! ! 坠曼! a b s t r a c t t h ee n c o u r a g i n ga n dg u a r a n t e e i n gw o r ko fc h i n a sf u n c t i o n a r i e sh a sb e e n e n j o y i n gc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n t s i n c ei te s t a b l i s h e dp r e l i m i n a r i l yi nt h ep r a c t i c eo ft h e c o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s t i cm o d e r n i z a t i o n i tb a s e so nt h ea c t u a ls i t u a t i o nt h a tc h i n ai si n t h ef i r s ts t a g eo fs o c i a l i s m ，l i b e r a t e sp e o p l e st h o u g h t s ，a n dr e n e w st h e i ri d e a s i ta l s o t a k e se f f e c t i v ep o l i c i e sa n dm e a s u r e so f e n c o u r a g i n g m o s tf u n c t i o n a r i e s e n t h u s i a s ma n d c r e a t i v e n e s s ，a n dp r o m o t e st h ec o n s t r u c t i o no fs y s t e m a t i ca n ds t a n d a r dp r o c e d u r e h a l m o s ts e t su pae n c o u r a g i n ga n dg u a r a n t e e i n gs y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i ct h a t a d j u s t st ot h ef i r s ts t a g eo fs o c i a l i s m ，a l lo f w h i c hh a si n e s t i m a b l ei m p a c to n m a k i n gg r e a t p r o g r e s si nt h ec o n s t r u c t i o no f s o c i a l i s mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c ，e s p e c i a l l ya f t e rt h e r e f o r ma n do p e n i n g p o l i c yw a si m p l e m e n t e d ，c h i n ah a si s s u e da n di m p l e m e n t e d “t h e p r o v i n c i a lr e g u l a t i o n so ff u n c t i o n a r i e s a n do t h e r1 3r e l a t e d p r o v i n c i a lp r e s c r i p t i o n a n d13 w a y so f i m p l e m e n t a t i o n ”i tc a r r i e do u tc o n s u l t i n gm a n a g e m e n t i ns t a t e so f f i c e s ， t h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ，t h ec h i n e s e p e o p l e sp o l i t i c a lc o n s u l t a t i v ec o n f e r e n c e ， o t h e ra s s o c i a t i o n sa n dd e m o c r a t i cp a r t i e s ，d e e p e n e dt h er e f o r mo fp e r s o n n e lm a t t e r so f f u n c t i o n a r i e s ，i s s u e da n di m p l e m e n t e ds e r i e so f r e g u l a t i o n s ，p o l i c i e sa n dm e a s u r e sa sw e l l t h e r e sn od o u b tt h a tt h ec o n s t r u c t i o na n dr u n n i n go ft h ee n c o u r a g i n ga n dg u a r a n t e e i n g s y s t e mo f f u n c t i o n a r i e sd o e sg r e a th e l pt oe n c o u r a g et h ee n t h u s i a s ma n dc r e a t i v e n e s so f f u n c t i o n a r i e s ，b u tt h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mi s al o n g - t e r mp r o c e s sw h i c hn e e d s c o n t i n u o u sc o n s u m m a t i o n a st h es y s t e mo f m a r k e t o r i e n t e de c o n o m yi se s t a b l i s h e d ，a n d t h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s t i cm o d e r n i z a t i o ni ss p e e du p ，n e wc a s e sa n d p r o b l e m sh a v e a p p e a r e di nt h ee n c o u r a g i n ga n dg u a r a n t e e i n gs y s t e mo f f u n c t i o n a r i e s h o wt os t r e n g t h e n a n dc o n s u m m a t et h es y s t e ma n dt oe n c o u r a g et h ee n t h u s i a s ma n dc r e a t i v e n e s so fm o s t f u n c t i o n a r i e si no r d e rt ob u i l dac o m p a r a t i v e l yw e l lo f f s o c i e t yh a sb e e nab i gp r o b l e m t o b es o l v e d i m p e r a t i v e l y t oe s t a b l i s ha n ds 仃e n g t h e nt h es y s t e mo fe n c o u r a g i n ga n dg u a r a n t e e i n gw o r ko f f u n c t i o n a r i e si st h eo b j e c t i v en e e do f t h e a d j u s t m e n to f t h ef u n c t i o n a r i e s m a n a g e m e n tt o t h e d e v e l o p m e n to fm a r k e t o r i e n t e d e c o n o m y i t i sa l s ot h ei n e v i t a b l e r e q u e s t o f d e e p e n i n gt h er e f o r mo ff u n c t i o n a r i e s p e r s o n n e lm a t t e r sm a n a g e m e n ta n df u n d i n ga g r o u po fq u a l i f i e df u n c t i o n a r i e s t 1 1 i sp a p e rf o c u so nt h ec o n s u m m a t i o no ft h ec o m b i n e d s y s t e mo ff u n c t i o n a r i e s p o s t sa n dr a n k s ，a i m sa tt h es t u d yo fh o wt oe s t a b l i s ht h e e n c o u r a g i n gs y s t e mw h i c hc o n s i s t so ft h em a t e r i a la n de m o t i o ne n c o u r a g e m e n ta n dt h e g u a r a n t e e i n gs y s t e mw h i c ha d j u s t st ot h ed e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y b a s e do nt h e m 东北大学硕士学位论文a b s t r a c t t h o r o u 幽a n dp a i n s t a k i n gs u r v e ya n ds t u d y , t h ea u t h o ra n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n , s e e k sf o r p r o b l e m s ，a n d s e a r c h e sa f t e rt h er o o t s ，a sw e l la sc o n s u l t st h er e a s o n a b l ef a c t o r s o fm o d e me n c o u r a g i n gt h e o r i e s ，u s e st h ee x p e r i e n c e sa n dw a y so fe n c o u r a g i n ga n d g u a r a n t e e i n gt h ef i m c t i o n a r i e si nf o r e i g n c o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e t h ea u t h o ra l s om a k e sa f r a m e w o r ko ft h ee n c o u r a g i n ga n d g u a r a n t e e i n gs y s t e mo f f u n c t i o n a r i e sa c c o r d i n gt ot h e a c t u a ls i t u a t i o no fc h i n a sf u n c t i o n a r i e ss y s t e m ，p u t sf o r w a r d v e r yp r a c t i c a l ，o p e r a b l ea n d e r e a t i v ew a y sa n dm e a s u r e st od e a lw i t ht h es i t u a t i o n k e yw o r d s ：f u n c t i o n a r y e n c o u r a g eg u a r a n t e es y s t e m 一一 声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括本人为获得其它学位而使用过的材料。与我 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 本人签名： 日期：2 0 0 4 年2 月 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 建立健全公务员激励和保障机制，是公务员管理工作适应社会主义市场经济发 展的客观需要，也是深化公务员制度改革，建设一支高素质的干事创业公务员队伍 的必然要求。本文以完善公务员职务与职级相结合的制度为重点，以研究如何建立 物质激励与精神激励相结合的公务员激励机制和与经济社会发展水平相适应的公务 员保障机制为目标，分析现状、查找问题，探求根源，运用现代激励理论的合理因 素，借鉴国外公务员制度在激励和保障方面的经验和做法，立足国内公务员工作实 际，构建起公务员激励和保障机制总体框架，提出一些粗浅的建议。 1 1 公务员激励与保障机制的有关概念： 1 公务员的定义：公务员是指代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政 权力，履行国家公务的人员。1 9 9 3 年国务院颁发的国家公务员暂行条例规定， 公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，范围比较小。本文所 指的公务员的范围包括：党务机关、政府机关、人大机关、政协机关、审判机关、 检察机关的工作人员。因为，上述人员也是在行使国家的公共管理职能，目前属于 参照国家公务员暂行条例进行管理，把他们纳入公务员的行列统一管理，既是 这个群体的要求，也是学术界的呼声。 2 。公务员激励和保障机制；“机制”一词源于希腊文，原意是指机器的构造和 工作原理，是指机器运转过程中的各个零部件之间的相互联系、相互制约及其运转 方式。如今“机制”一词被广泛使用在自然科学和人文社会科学研究的各个领域。 一般地讲，机制是指复杂系统结构各个组成部分相互联系、相互制约、相互作用的 联结方式，以及通过相互之间的有序作用而完成整体目标、实现整体功能的运行方 式。公务员激励和保障机制就是指激发和调动公务员工作积极性，保障公务员基本 权利的制度体系及其运行方式，它是贯穿于公务员管理中的各项制度、规定和措施 相互联系相互作用的一种工作系统。 1 2 激励理论及其在公务员激励和保障机制中的运用 激励理论是指研究激发人的动机、调动人的积极性的理论。自本世纪二、三十 年代以来，管理学家、心理学家和社会学家们就从心理学和组织行为学的角度来对 激励理论展开研究。激励被认为是通过高水平的努力实现组织的意愿，而这种努力 以能够满足个体某些需要和动机为条件。因此，流行的管理激励理论可以分为两类。 一类是以人的心理需求和动机为主要研究对象的激励理论，这包括默里的需求理论、 麦克莱兰的成就激励理论、马斯洛的需求层次论、阿德佛的e r g 理论、弗雷德里 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 克赫茨伯格的双因素理论。另一类是以人的，1 3 , 理过程和行为过程相互作用的动 态系统为研究对象的激励过程理论。这种理论以系统和动态的目光来看待激励，这 主要包括弗鲁姆、波特和劳勒的期望理论、亚当斯的公平理论、迈克尔罗斯的归 因理论和轨迹控制理论、斯金纳的强化理论。综合激励理论是美国心理学家波特尔 和劳勒企图克服其他既理论的片面性，综合运用多种激励理论来探讨复杂激励问题 的有益的尝试。因此，建立健全公务员激励和保障机制，要汲取各种激励机制的有 益因素。 1 需求层次理论。马斯洛的需求层次理论是研究组织激励时应用的最广泛的理 论。马斯洛理论把需求分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现 需求五类，依次由较低层次到较高层次。i l l 马斯洛的需求层次理论启示我们，一是要激励公务员干事创业的积极性，必须 尽量满足基本需要，“要让马儿跑得快，就给马儿多吃草”。二是把握好不同类型、 不同层次公务员的需求特点，采用相应的激励措施。从公务员生理需要讲，工资、 福利和健康的工作环境是生理需求目标，激励时运用增加工资、改善工作条件、保 证业余时间和工间休息、提高福利待遇等来激励公务员。从安全需要讲，针对公务 员职业保障需要和意外事故的防止，建立健全公务员的退休制度、失业保险制度、 健康保险制度、意外保险制度等；从公务员的尊重需要和自我实现讲，建立公务员 考核制度、奖励制度、晋升制度、培养发展制度等。 2 激励保健因素理论。激励因素一保健因素理论是美国的行为科学家弗雷德 里克赫茨伯格提出来的，又称双因素理论。那些能带来积极态度、满意和激励作 用的因素就叫做激励因素。那些维护工作积极性的因素，称之为保健因素。激励因 素基本上都是属于工作本身或工作内容的，保健因素基本都是属于工作环境和工作 关系的。i z l 激励因素保健因索理论给我们启示，在建立和健全公务员激励和保障机制的 制度体系时，要正确处理好激励和保障的关系，如果保障制度不能满足公务员的需 求，可能使公务员产生消极的情绪和行为，所以必须重视保障制度的建设，以避免 和减少公务员不良情绪的产生。对激励机制的各项制度，要不断地进行强化，使公 务员充满事业一1 3 , 和责任感，始终保持干事创业的高昂的工作积极性。要调动公务员 的积极性，不仅应加强物质激励和保障激励，更重要的是要进行精神鼓励，给予表 扬和认可，给公务员以成长、发展、晋升的机会。 3 强化理论。强化理论是美国心理学家和行为科学家斯金纳、赫西、布兰查德 等人提出的一种理论。所谓强化，指的是对一种行为的肯定或否定的后果( 报酬或 惩罚) ，它至少在一定程度上会决定这种行为在今后是否会重复发生。根据强化的性 质和目的可把强化分为正强化和负强化。正强化是奖励那些组织上需要的行为，从 而加强这种行为；负强化是惩罚那些与组织不相容的行为，从而削弱这种行为”i 。 一2 一 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 公务员激励和保障机制的正激励和负激励制度，与强化理论的正强化与负强化 一脉相承，相互关联。对公务员实施强化激励，就要使正强化与负强化有机地结合 起来，对于干事创业、做出突出成绩的公务员就要重奖，使他们保持高昂的积极性； 对于不思进取、违纪违规的公务员就要给予教育惩罚，使他们尽快改变这种状态， 对所犯的错误不再发生。要以正强化为主、负强化为辅，可以引导大多数公务员去 实现目标和任务。 4 期望理论。著名的心理学家和行为科学家弗鲁姆创建了期望理论。期望理论 认为，激励作用的大小，取决于两个因素：一个是对激励因素实现的可能性大小的 期望，称为期望值；一个激励因素实现对本人的意义的大小，称为效价。并辩证地 提出了在进行激励时要处理好三方面的关系：第一，努力与绩效的关系。第二，绩 效与奖励的关系。第三，奖励与满足个人需要的关系。 期望理论对于有效地调动公务员的积极性，做好公务员管理具有启发和借鉴作 用。在实践中，应很好把握在什么情况下，公务员的期望等于现实；在什么情况下， 期望应该大于现实，从而有针对性地调动公务员的积极性。1 4 1 5 公平理论。又称社会比较理论，它是美国行为科学家亚当斯提出来的一种激 励理论。该理论侧重于研究工资报酬分配的合理性、公平性及其对职工生产积极性 的影响。公平理论的基本观点是：当一个人做出了成绩并取得了报酬以后，他不仅 关心自己所得报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量。在建立健全公务员 工资、晋升、考核等制度，要注重研究公务员的心理和公平问题，分析公务员心理 中不平衡感产生的原因，有针对性地处理好这些问题。要建立科学的公务员考核指 标和评价体系，使考核做到公正、公平和公开，要提高考核人员的素质，运用先进 的考核手段，使考核结果更加科学、全面和客观。同 东北大学硕士学位论文第二章我国公务员激励和保障工作的现状及存在问题、原因分析 第二章我国公务员激励和保障工作的现状 及存在问题、原因分析 2 1 我国公务员激励和保障工作的基本状况 我国的公务员激励和保障工作，在社会主义现代化建设实践中，经历了一个从 初步建立到不断发展的过程，特别是改革开放以来，立足社会主义初级阶段实际。 解放思想，更新观念，在调动广大公务员积极性和创造性方面采取了卓有成效的政 策和措施，加快制度化、规范化建设，基本建立起了与社会主义初级阶段比较适应 的具有中国特色的公务员激励和保障机制，对建设有中国特色社会主义事业不断取 得举世瞩目的巨大成就起到了不可估量的作用。出台和实施了国家公务员暂行条 例及相配套的1 3 个暂行规定和1 3 个实施办法，并在党的机关和人大、政 协、群团、民主党派推行参照管理，深化公务员制度改革，制定和实施了一系列法 规、政策和措施。公务员参加年度考核，运用考核奖优罚劣的功能，公务员积极性 得以提高：奖励制度普遍实行，激发了公务员争先创优的热情，初步改变“干多干 少一个样，干好干坏一个样”的现象；推行竞争上岗，打破了职务晋升中的“论资 排辈”现象，增强了公务员队伍的动力：实行辞职辞退制度，打破了“铁饭碗”，改 变了“能进不能出”的局面，激发了公务员队伍的活力；搞好公务员培训，公务员 素质和能力得以提升；加强公务员监督和约束，提高了公务员恪尽职守、勤政廉政 的自觉性 实行养老保险、医疗保险、福利制度改革，较好地保障了公务员合法权 益，等等。虽然公务员激励和保障制度的建立和运行对于调动广大公务员的积极性 和创造性发挥了重要作用，但是，公务员激励和保障机制建设是一个长期的不断完 善的过程，随着我国社会主义市场经济体制的建立，社会主义现代化建设步伐的加 快，在新的形势下，公务员激励和保障工作出现了一些新情况新问题，如何健全完 善公务员激励和保障机制，调动起广大公务员全面建设小康社会的积极性和创造性， 成为一个亟待解决的重大课题。 2 2 我国公务员激励和保障机制存在的主要问题 2 2 1 动力性不足 激励公务员的主要因素如职务晋升、奖励、工资等方面存在政策受束、数量受 限、措施受阻的问题，调动公务员积极性和创造性缺乏应有的动力。基层公务员在 - 4 东北大学硕士学位论文第二章我国公务员激励和保障工作的现状及存在问题、原因分析 基层辛苦工作了一辈子，由于受职务职数限制，虽符合条件但职务晋升机会很少， 在一定程度上挫伤了工作积极性。物质奖励和精神奖励没能有机结合，而且奖励的 数量偏少，力度也不大；由于大多数公务员没有得到与贡献相当的奖励，认为奖与 不奖差不多，也无所谓，在工作上难以形成竞争向上的局面。奖励制度规定的连续 三年考核优秀、五年考核称职的晋升一级级别工资，条件过于苛刻，不利于调动工 作积极性。目前公务员的工资水平与企业经营管理者相比偏低，影响了公务员士气 和队伍稳定。i ” 2 2 2 系统性不够 一方面，各地各部门在公务员激励和保障方面采取了各自不同的政策和措施， 发展很不平衡，反差较大；另一方面，已经实行的一些公务员激励制度和保障制度 本身存在缺陷，缺乏整体性和系统性。公务员工资标准是国家统一规定的，但由于 各地各部门自行发放的各种补贴和福利较多，使公务员收入水平高低不等，造成攀 比现象，不利于调动公务员积极性。同一职务、级别的公务员在不同的地区、部门 之间收入不平衡，工资、补贴等收入差距较大，除了正常的表彰奖励外，些行业 和部门自行组织各种奖励活动，有些工作成绩得至表彰奖励，有的却没有，比较混 乱，造成行业、系统之间，单位、部门之间不平衡，影响到公务员的积极性。另外， 在公务员保障制度方面，重视了工资、福利、退休等经济权利保障制度建设，忽视 了申诉控告、辞职等权利保障制度建设，应进一步完善公务员申诉控告制度。 2 2 3 实效性不强 激励和保障制度虽然有明确规定，但在执行和落实方面没有取得应有的效果。 公务员晋升制度中实行了公开选拔、竞争上岗制度，但由于这些制度不尽完善，执 行上千差万别、参差不齐，竞争择优的局面还未形成。考核结果没有得到充分运用， 除了考核结果记入本人档案，与晋升级别工资和选拔任用时作参考外，没有发挥应 有的作用；工资的激励作用没有发挥出来，固定收入比例过大，浮动收入偏低，尤 其年终奖励工资没有与个人的业绩紧密挂钩，使一些公务员存在“干与不干一个样， 干好干坏一个样，干多干少一个样”的思想，造成工作缺乏积极性。有很多公务员 认为考核结果没有得到运用是公务员考核存在的主要问题。有的部门退休制度没有 得到落实，使在职的公务员产生后顾之忧。有些部门、单位对退休公务员的管理存 在无序状态，有些退休公务员除了领取退休养老金以外，一年中原单位与其几乎没 有任何联系；虽然对退休公务员的政治、医疗等待遇有明确规定，但是往往得不到 保证。公务员带薪休假制度得不到落实。 东北大学硕士学位论文第二章我国公务员激励和保障工作的现状及存在问题、原因分析 2 2 4 约束性较差 在公务员惩处、降职、辞退等制度中，存在着内容简单、标准粗放、程序弱化 等问题，使制度的执行性较差、可操作性不强，没有起到负激励的作用。国家明文 规定公务员不能在执行公务以外经营私人产业，不得谋取规定之外的报酬，但某些 公务员仍有违规现象，在工资外有较多的额外收入。 2 2 5 配套性不强 部分保障和激励的制度已经出台实施多年，但由于配套政策和措施不到位，使 激励和保障的作用难以发挥。由于配套政策和措施不到位，推行公务员医疗保险制 度改革缓慢，有些公务员恐于医药费不能及时报销，而不去看病却导致大病；有的 公务员因大病、重病垫付数万元却得不到报销。目前某些欠发达县的县乡两级工资 不能全额发放；尽管国家和各地出台了一些激励和保障的政策规定，例如工资晋升、 奖励考核、住房补贴等，但由于基层财力不足，无法实现有效运行。基层公务员基 本权益得不到全面保障，造成他们的物质和精神生活质量、水平相对较低，程度不 同地影响了工作积极性。 2 3 导致我国公务员激励和保障问题原因分析 2 3 1 激励和保障机制的基础制度不很科学 目前，我国实行了公务员职务和职级相结合的制度。不同的职务与职级，反映 了公务员之间职责、资历、业绩、报酬等方面的不同。需求层次理论认为，满足人 的自我实现需要是激励的最高级层次，职务、职级的晋升作为公务员成长和进步的 重要标志，在公务员激励方面发挥着主导作用。现行的公务员职务与职级相结合的 制度在部分内容和运行环节上，还存在与公务员工作实际不相适应，不利于调动公 务员积极性的问题。主要表现在以下几个方面： 1 职务设置序列过窄，不能满足公务员正常晋升的需要。按照国家公务员暂 行条例等规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务两个序列，领导职数有严 格限额，非领导职位的设置有严格的级别限制和职数比例控制。由于公务员职务结 构呈金字塔形，职务层次越高，晋升机会越少；基层公务员领导职数少，公务员人 数较多，正常晋升职务难的问题也就较为突出。县乡政府作为国家最基层政权，由 于管理地域、人口分布、经济社会发展、历史沿革等原因，在机构设置、编制配备、 领导职数上都按照规定有一定限额。以人口三、四十万的小县为例，县直机关机构 数量一般4 0 个左右，按平均正两副配备，领导职务1 2 0 多人，而县直机关公务员 约1 0 0 0 人左右，能晋升领导职务的仅占公务员总数的1 2 ，大多数公务员从参加工 6 一 东北大学硕士学位论文第二章我国公务员激励和保障工作的堡苎墨查垒塑苎：堡璺坌堑 作到退休，辛辛苦苦一辈子，在领导职务问题上也不可能得到解决，绝大多数公务 员以科员职务退休，这在一定程度上影响到公务员的积极性。_ j 2 职级职能运用有限，而且级别设置过少。实行公务员职务与职级相结合的制 度，职务与职级是“车之两轮”，在公务员激励方面应互为补充，协调运转。但在公 务员管理实际工作中，公务员等级划分，仍以职务为主，职级的作用仅仅体现在级 别工资上。现行公务员级别共分1 5 级，分别与1 2 个职务等次相对应，每个职务层 次对应的级别非常有限。虽然职务越高对应的级别越少，职务越低对应的级别越多， 并且向基层公务员作了一定倾斜，但占公务员绝大多数的科级以下职务( 含科级) 仅对应6 个级别。如果将职级作为职务层次进行晋升，显然基层公务员职级层次设 置过少。 3 设置非领导职务的作用没有真正体现。按照国家公务员暂行条例有关规 定，非领导职务根据工作需要设置，是实职，不担负领导责任。设置非领导职务的 目的是为了保持机关人员有合理的结构，对于需要专业技术人才担任的职位设置相 应的非领导职务。目前在非领导职务设置上存在的三个方面的主要问题：一是非领 导职务按照规定不是领导职位，但在实际工作中往往负领导责任。在实际工作中， 较多地存在上一级的非领导职务对下一级的领导职务实旌领导，甚至对下一级的非 领导职务实施领导的现象，理由是所谓的“授权”负责，实质上是变相增加领导职 数。二是些高层次的非领导职务成为照顾一些公务员为其解决待遇问题的手段。 一些党政机关在非领导职务设置上不规范，把设置非领导职务作为解决公务员待遇 的手段，想方设法突破职数限额，或变相设置非领导职位。相当一部分非领导职位 特别是副主任科员以上的非领导职位被用来解决提高级别待遇的问题，或被用来为 从领导职位上退下来的公务员解决退休前的职务待遇问题。三是一些具有领导职务 的公务员兼任高一级非领导职务，使非领导职务成为“虚职”。在公务员使用中，担 任领导职务兼任上一个级别非领导职务的现象比较常见。如，担任副处长职务的兼 任调研员，担任处长职务的兼任助理巡视员等等。如此使用非领导职务，一人占用 两个职位，一方面造成了职位浪费，影响了其他符合条件的公务员正常晋升非领导 职务；另一方面也使职务与级别相脱节，从事下一级职务的工作，却享受上一级职 务的待遇，不符合责、权、利相统一的原则。 2 3 2 对一般公务员考核重视不够 公务员考核是公务员管理中一项非常重要的基础性工作。目前，各地对高级别 的公务员的考核已步入科学化、规范化的轨道，而对一般公务员的考核则出现了简 单化和形式主义的问题，导致有些考核结果不能作为公务员奖励、惩处、晋升、降 职、辞退、调整工资的依据，也就无法依此采取激励措施来调动公务员的积极性。 从客观上讲，由于一般公务员人数多、类型多、层次多，确实给考核工作带来诸 东北大学硕士学位论文第二章我国公务员激励和保咝箜墨苎堑垄塑墼：璺塑坌堑 多困难，但是从主观上分析，主要是由于考核标准内容、方式方法和运用考核结果 不够科学合理造成的。现在对公务员考核定性评价的多，定量评价的少，考核手段 不够科学规范，现代科学考核手运用不多。 2 3 3 正激励制度不完善 强化理论把激励作用分为正强化和负强化，正强化是对人的某一良好行为给予 奖励，并使之保持和发扬，即所谓的正激励机制。正激励机制包括物质激励和精神 激励两个方面，二者之间密切联系，相互作用。因此。只有将物质激励和精神激励 紧密结合起来，使两者相互补充，相互渗透，共同发生作用，才能产生实际的持久 的强有力的激励作用。正激励方面存在问题的根本原因，是由于一些地方和部门没 有正确处理好物质激励和精神激励的关系，激励公务员存在片面性。州一方面，有 的片面重视精神激励，忽视物质激励。马斯洛需求层次理论把生理和安全放在最基 本的需求层次，只有最基本的需要层次得以满足，才能向更高的层次发展。由于基层 公务员的物质生活水平还比较低，进行精神激励如果缺少了适当的物质激励手段， 公务员的积极性就难以持久保持；特别是对在艰苦环境中做出了贡献的基层公务员， 只强调了荣誉和奉献，却未能有效地改善他们的物质生活条件。如果缺少了物质激 励的基础，精神激励也就失去了作用。另一方面，有的片面重视物质激励，忽视精 神激励。由于缺少了评先进、当模范等精神激励手段，公务员的积极性缺乏强大的 精神驱动力，也使物质激励作用显得苍白无力。 2 3 4 负激励制度不规范 强化理论认为，负强化是对人的某行为给予否定或惩罚，使不良行为得到削 弱或抑制，从而间接地使良好行为得以形成和巩固；同时，负强化使人产生精神压 力，起到鞭策作用，也就是所谓负激励。因此，在公务员管理中必须合理地运用正 激励和负激励手段。只有以正激励为主、负激励为辅，奖惩分明，合情合理，使受 罚者心悦诚服，才能真正起到激励和鞭策作用。造成公务员管理中负激励手段不能 有效发挥作用的原因在于，对负激励手段的完善和运用缺乏重视，负激励制度的内 容过于笼统，处理程序简单，人为因素干扰过多，加上缺乏必要的物质处罚，造成 了负激励手段的“弱化”，因而丧失了负激励手段的辅助作用。现在对公务员的考核， 重视了正激励，忽视了负激励。 1 0 l 2 3 5 保障机制不健全 赫茨伯格的“激励保健机制”理论认为，影响入的积极性的因素分为“激励 因素”和“保健因素”，其中保健因素包括：工资福利、安全保障、管理监督等，这 些因素能够保障人有安全、良好的正常生活，稳定人的工作情绪，维持工作积极性。 8 一 东北大学硕士学位论文第二章我国公务员激励和保障工作的现状及存在问题、原因分析 目前，公务员保障方面存在问题，根本原因是公务员保障制度建设落后于经济和社 会发展的要求。 1 公务员福利的货币化程度不高。虽然机关公务员的工资水平不高，如果考虑 其福利水平，总体来看并不低，因为福利在公务员全部收入中比重过大。长期以来， 公务员物质分配实行的“低工资、多补贴、泛福利”模式，相当一部分劳动报酬以 非商品的形式无偿提供给公务员个人，不进入工资。这种计划经济下的产物，与社 会主义社会市场经济体制相背离，不仅给国家财政带来沉重的负担，而且使公务员 工资收入也不能较大幅度的提高。因此，必须积极推进公务员福利制度改革。公务 员福利制度的改革应把公务员待遇中福利的比重下降，把一部分福利性补贴纳入工 资，尽可能实现公务员收入的工资化和货币化。 2 公务员福利的社会化程度不高。目前虽然社会福利事业有了较大的发展，但 是“机关办社会”的状况还是比较普遍。像机关幼儿园、食堂、医务室、车队等等 都是由机关承办，不但要给这些工作人员发工资，而且每年都要投入大量的财力物 力，既增加了国家负担，又不利于机关人员精简和工作高效，也使一部分机关福利 设施不能充分利用，造成“浪费”。 3 公务员保障机制不健全完善，也是个别公务员产生腐败行为的原因之一。公 务员的工资、福利、保险等物质生活保障，与公务员的廉政建设有着直接的关系。 在我国目前社会经济状况下，实行“高薪养廉”条件还未成熟。因此，在不增加国 家财政负担的前提下，改革完善各种福利和保险制度，为公务员解除后顾之忧，对 于调动公务员的积极性，加强廉政建设都是必不可少的。保持适当的工资和福利水 平，是促进公务员廉政建设的有效手段。 4 公务员权益保障亟待加强。在重视保障公务员退休、工资、福利、保险等经 济权利同时，却忽视了公务员救济、申诉、控告、辞职等法定权利的保障。部分公 务员对保障申诉控告权利的认识不一，申诉、控告的渠道不畅通。目前，我国公务 员申诉控告制度正在建设阶段，虽然在申诉控告的原则、范围和管辖等作了原则性 规定，但执行起来还有许多困难，使公务员的权利不能得到充分保障。在涉及公务 员本人对人事处理决定或行政处分不服可以选择的救济途径上，大多数公务员的选 择比较单一。 2 3 6 激励和保障的配套政策措施不完备 公务员激励和保障的配套政策措施不完备，制度得不到很好落实，也是影响公 务员积极性的重要原因。公务员激励和保障机制发生作用，一方面必须具备完整的 制度体系，另一方面必须有制度的运行机制，才能确保机制得以运行，制度落到实 处。公务员激励和保障运行机制的缺陷主要表现在：一是法制化、程序化滞后。 些制度的立法进程缓慢，如公务员法至今没有出台，与其相配套的工资、奖惩、 一9 一 东北大学硕士学位论文第二章我国公务员激励和保障工作的现状及存在问题，原因分析 辞职、申诉控告、退休等方面都需要立法，在程序运行和管理监控方面都需要健全 完善。二是公务员激励和保障制度没有与公务员廉政建设有机结合。公务员激励和 保障机制的作用之一是能够抑制和减少官僚主义，防止腐败行为的产生。对敢于同 腐败现象作斗争的行为，应给予重奖和保护；同时，对腐败行为给予重罚，严惩不 贷，这样才能形成正确的激励导向。三是公务员激励和保障的监督体系没有健全完 善。没有监督约束，再好的激励和保障制度也会落实不好，或流于形式，或形同虚 设。四是公务员激励和保障的环境建设需要优化。加强公务员激励和保障工作在思 想认识、社会认同、舆论宣传方面还存在不足。另外，公务员激励和保障方面的研 究有待加强等。应该加快公务员制度改革步伐，尽快出台国家公务员法，加强公务 员激励和保障工作的监督，优化公务员激励和保障工作环境。 1 0 一 东北大学硕士学位论文第三章建立健全公务员激励和保障楚型塑璺堡塑墨：堡塑童堡型 第三章建立健全公务员激励和保障机制的 总体构架、依据和原则 3 1 建立健全公务员激励和约束机制的总体构架 依据我国公务员管理工作的现实状况，公务员激励和保障机制应分为基础制度 体系、正激励主体制度体系、负激励辅助制度体系、辞职、保障制度体系、运行制 度体系五大部分。其中，基础制度体系包括公务员职务与职级相结合的制度( 公务 员分类制度) 、公务员任免制度、公务员考核制度、公务员培训制度：正激励制度体 系包括公务员奖励制度、公务员晋升制度、公务员培养发展制度；负激励制度体系 包括公务员惩处制度、公务员降职制度、公务员辞退制度、公务员引咎和责令辞职 制度等；保障制度体系机制包括公务员工资制度、公务员福利制度、公务员保险制 度、公务员退体制度、公务员自愿辞职制度、公务员申诉控告制度等；运行制度体 系包括公务员激励和保障机制运行的各项政策和措施。 3 2 建立健全公务员激励和保障机制的基本依据 1 继承和发展我国公务员激励和保障方面的成熟经验和做法 长期以来，我国在公务员管理工作实践中，形成了一系列行之有效的公务员激 励和保障制度，如公务员奖惩、升降、考核、培训、工资、福利等制度。在建立和 完善公务员激励和保障机制过程中，必须继承这些制度已经成熟经验和做法，并进 一步创新和发展。 2 合理借鉴国外公务员管理中的成功经验 结合我国实际，立足国情，学习、借鉴和吸收各国在激励和保障方面的成功经 验，特别是吸取他们所创立的如分类管理、考核评价、竞争择优等方面的成功方法， 洋为中用。 3 吸收运用思想政治工作和现代企业管理的有效做法 思想政治工作是我党的优良传统和政治优势，长期的实践创造了大量的调动公 务员职工积极性的经验和做法。在现代企业中，在调动企业经营管理人员积极性方 面也建立有效激励机制。虽然党政机关不同于企业，但企业实行的“人本管理”、绩 效考核、年薪制等有效做法，值得借鉴和运用。 人本管理的思想及其理论创建，是从人性出发分析、考察人类社会中任何有组 织的活动，发现人类社会中有一种较为普遍的管理方式，这种管理方式以人性为中 东北太学硕士学位论文第三章建立健全公务员激励和保障删的总佳生盎、堡塑查墨型 心，按人性的基本状况进行管理，这就是所谓的“人本管理”。企业作为以赢利为目 的经济性组织，其赢利性目的是通过对人的管理，进而支配物质资源的配置来达到 的。企业管理就必然是也应该是人本管理，依此来调动创造财富的主动性、积极性 和创造性。人本管理的理念和因素，对建立激励和保障机制有较大启示，应充分借 鉴运用。 4 运用激励理论中的合理因素 激励理论是指研究激发人的动机、调动人的积极性的理论。最著名的理论有马 斯洛的需求层次理论、赫茨伯格的双因素理论、斯金纳的强化理论、费隆的期望理 论、亚当斯的公平理论、波特和劳勒的综合激励理论等。激励理论在现代管理中具 有十分重要的地位，建立健全公务员激励和保障机制，必须对现代激励理论进行深 入广泛的研究，以吸收运用其有益的合理因素。这些理论普遍以心理学、社会学、 行为学基础，并采用实证研究的方法加以证明，具有较强的科学性和可操作性。但 是每一种理论都有其局限性。激励理论的提出与激励理论家所在国家的历史文化背 景有着密切的联系，甚至与我国的国情有着较大差异，因此绝不能照搬照抄这些理 论，应以辩证的方法去认识，要从特定的国情、文化特点出发，综合体制、机制以 及人们的思想观念等去有所借鉴地取舍和应用。 3 3 建立健全公务员激励和保障机制应遵循的原则 建立健全公务员激励和保障机制是一项涉及和影响公务员管理各个方面和环 节的系统工程，必须遵循科学的原则。概括说