（马克思主义哲学专业论文）城市经营中行为及规范.pdf

y 。 ， ， 。 n ， ， ul lvu飞 城市经营中政府行为分析及其规范 马克思主义哲学专业 研究生 熊艳指导教师 杨建德副教授 近十几年，市场方向改革的深化，中国城市化快速发展，使城市经营理论 和实践在我国兴起热潮。由于城市经营在我国是一个新生事物，还不成熟，一 些理论和实践严重扭曲了城市资源配置市场化的本来含义。 在缺乏对政府的有 效约束条件下，政府行为对城市公共资产、 资源的有效配置和合理利用产生诸 多不利的影响，使城市经营偏离了 “ 服务效率型”的发展轨道。 本文从政府行为的一般理论阐述以及对城市经营理论的理解入手， 分析现 阶段城市经营中政府行为的特征及其原因， 指出城市经营中政府行为规范的涵 义和理论依据，并提出规范政府行为的建议:首先改革城市管理体制， 转变城 市政府职能， 进一步完善市场经济体制，为城市经营的发展创造一个良 好的外 部环境，以更好的约束政府的行为，使城市政府在城市经营中不至于偏离市场 化的轨道。再根据政府行为规范的基本涵义对城市经营中政府的行为进行规 范， 使政府的行为合乎制度、 法律及道德的标准，最终促进城市经营的发展、 城市竞争力的提升以及城市现代化的实现。 关键词:城市经营、政府行为、规范、市场化 t h e a n a l y s e s a n d s t a n d a r d i z a t i o n o f t h e g o v e rnm e n t a c t i o n i n t h e u r b a n ma n a g e me n t p h i l o s o p h y o f m a r x i s m p o s t g r a d u a t e : x i o n g y a nt u t o r : y a n g j i a n - d e r e c e n t t e n s y e a r s , t h e m a r k e t - o r i e n t a t i o n r e f o r m i s c a r ri e d d e e p l y . c h i n e s e u r b a n i z a t i o n i s d e v e l o p e d s p e e d i l y , t h e n c a u s e t h e t h e o r y a n d t h e p r a c t i c e o f u r b a n m a n a g e m e n t s p r i n g u p t h e u p s u r g e i n o u r c o u n t r y . s i n c e t h e f a c t t h a t t h e u r b a n m a n a g e m e n t i s a n e w l y e m e r g i n g t h i n g i n o u r c o u n tr y , o f c o u r s e t h e i m p l i c a t i o n o f c i t y r e s o u r c e d i s t ri b u t io n b y m a r k e t p o w e r w a s s e r i o u s l y d i s t o rt e d i n t h e th e o ri e s a n d p r a c t i c e s . o n t h e c o n d i t i o n o f b e i n g s h o rt o f t h e o p e r a t i v e b i n d i n g f o r c e t o g o v e rn m e n t , t h e g o v e r n m e n t a c t i o n w h i c h a d j u s t a n d u s e t h e p u b li c c a p i t a l a n d p r o p e rt y o f c i t y c o m e i n t o b e i n g m u c h h a r m f u l e f f e c t s w i t h t h e v a l i d l a y o u t s o f r e s o u r c e s . t h o s e d i v e r g e t h e u r b a n m a n a g e m e n t f r o m t h e d e v e l o p m e n t t r a j e c to r y o f s e r v e b y t h e e ff e c t i v e n e s s m o u l d . t h e a r t i c l e b e g i n s w i t h t h e g e n e r a l t h e o r i e s o f g o v e r n m e n t a c t i o n a n d t h e th e o r i e s o f u r b a n m a n a g e m e n t , a n a l y z e s t h e f e a t u r e o f g o v e rn m e n t a c t i o n i n t h e c u r r e n t p h a s e o f u r b a n m a n a g e m e n t , t h e n p o i n t s o u t t h e i m p l i c a t i o n a n d t h e o ry f o u n d a t i o n o f s t a n d a r d i z i n g o f g o v e rn m e n t a c t i o n i n t h e u r b a n m a n a g e m e n t , m o r e o v e r s u g g e s t s t h e p r o p o s a l o f s t a n d a r d i z i n g g o v e r n m e n t a c t i o n : f i r s t o f a l l r e f o r m i n g t h e c i t y a d m i n i s t r a t i o n s y s t e m , c h a n g in g c i t y g o v e r n m e n t f u n c t i o n , i m p r o v i n g t h e m a r k e t e c o n o m y s y s t e m f u rt h e r . t h e n a w e l l e x t e r n a l e n v i r o n m e n t t h a t c a n r e s t r a i n t h e g o v e r n m e n t a c t i o n o p e r a t i v e l y i s p r o d u c e d in t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n m a n a g e m e n t . a g a i n o n t h e b a s i s o f t h e f u n d a m e n t a l i m p l i c a t i o n o f s t a n d a r d i z i n g t h e g o v e rn m e n t a c t i o n a d j u s t t h e g o v e rn m e n t a c t i o n i n t h e u r b a n m a n a g e m e n t , m a k e g o v e r n m e n t a c t io n k e e p i n g t o t h e c r i t e r i o n s o f in s t i t u t i o n , l a w , m o r a l i t y . f in a l l y a c c e l e r a t e t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n m a n a g e m e n t a n d a d v a n c e c it y c o n t e s t f o r c e a l o n g w i t h c i t y m o d e r n i z a t i o n k e y w o r d:u r b a n m a n a g e m e n t . g o v e r n m e n t a c t i o n . s t a n d a r d i z a t i o n 导论 一、问题的提出 近期在电视、报纸、网站等媒体上有很多的报道是关于政府经营城市的。 比如:大连的城市形象广告，为旅游业开道;上海借 2 0 1 0年世界博览会的举 办， 打造新的 城市品牌;山东推出了威海、蓬莱、烟台等城市，以整体的形象 提升山东的经济地位和旅游文化;昆明的城市形象则借9 9 世界博览会的东风， 突出一个 “ 春”字，吸引游客到昆明旅游;成都打出了“ 东方伊甸园”的城市 名片。 据调查，全国已 有2 0 0 多个城市正在开展城市经营的 试点和探索 。 城市经营理念在政府管理和城市建设的实践探索中出现有其必然性， 它是 市场经济发展的结果，是中国 城市化快速发展的要求， 也是在全球化、 信息化 时代的城市经营管理理念的发展创新。 城市经营的理念在我国最早应是由城市 政府提出来的。 王志纲在 迎接城市经营时代的演讲中指出， 说起经营城市， 不能不提到先行一步的大连。大连最大的贡献就在于让世人认识到，城市是可 以经营的，为后来者树立了一个样板，其示范意义功不可没。据 中国经济导 报( 2 0 0 2 - 0 1 - 1 9 )的报道，大连市早在2 0 世纪9 0年代初就 “ 用经营的 目 光看待整个城市资源，第一个把整个城市资源当作国有资产来经营。 ” 1 9 9 8 年9 月，在中国城市经济学会在上海召开的纪念十一届三中全会2 0 周年 研讨会上，汪道涵会长在讲话中就明确提出，今后城市现代化建设要走经营城 市的新路，这是学术界第一次提出并讨论 “ 城市经营” 概念。此后学术界又召 开了多次研讨会， 各类杂志也开辟了专栏， 学者、 专家管理者和政府管理者各 抒己见，关于城市经营的讨论成了新一轮的热门话题。从这个意义上说城市经 营问题是实践先于理论研究的。 然而城市经营在我国还是一个新生事物，无论是理论还是实践都还不成 熟，理论的混乱导致实践出现诸多问题，而实践上的偏离也妨碍了理论的进一 步发展。根据大量有关城市经营的实例进行归纳整理，我国目前的城市经营主 要可以分为以 下两类。一类属于城市政府为弥补其履行职能时遇到的财源不 足，而在获取资金收入、吸引外来资金投入方面所作的努力，可称之为 “ 资金 ， 张 蔚 文 、 徐 建 春 .对 国 外 城 市 经 营 理 念 的 考 察与 借 鉴 .城 市 规 划 , 2 0 0 2 , ( 1 1 ) .p 3 3 - 3 7 彩更多的报道可以 参见 “ 培育绿色的 城市经济 一 大连城市建设管理走向产业化述评”经济日 报. 1 9 9 9 年 4月2 9日 收益型” 城市经营。还有一类是近期在学术界倡导的， 属于城市政府为提高公 共服务的效率， 在公共服务领域引入市场机制的努力， 可称之为“ 服务效率型” 城市经营。从我国迄今为止的城市经营实例来看，显然是 “ 资金收益型” 城市 经营占据了绝对主导 地位。 在城市化成为社会经济发展的重要战略背景下， 既有的城市经营理论和实 践从一开始就一直呈现为典型的政府主导、 政府收益、 政府经营的市场化特征， 城市政府同时作为城市公共资源的所有者、 经营者、管理者和监督者介入到城 市经营中去。 这样的 城市经营理论及实践严重扭曲了 城市资源配置市场化的 本来含义，在缺乏对政府的有效约束条件下，必然对城市公共资源资产的有效 配置和合理利用产生诸多不利的影响。 二、研究的意义 政府行为规范对任何性质的政府来说在任何时候都是必要而迫切的。处于 社会转型时期的我国在城市经营中规范政府的行为更具有现实意义。 研究城市经营中政府行为及其规范的方法和途径有利于将城市经营深化 下去，促进市场体制的完善，推进城市化进程的顺利进行， 提升城市功能及竞 争力，最终形成适应 “ 公共服务型”政府转变要求的城市经营。正像市场力量 在改善政府行为上有着潜在的作用一样， 政府行为的规范也可以推进市场经济 体制的建立。建立社会主义市场经济体制是一项非常复杂的系统工程，它不仅 要求在经济领域进行金融、 投资、 价格、财税等体制的改革，建立现代企业制 度，而且还要求在政治领域进行相应的改革，其中包括对传统政府行为进行重 新规范， 使之与新基础相衔接、 相适应， 保证和促进经济体制改革的顺利进行。 而处于转轨时期的我国的市场经济体制还不健全，相关的法律法规还不完善， 而实践中也的确存在以城市经营之名，利用转轨时期漏洞， 做出寻租腐败这样 的事情。因此作为城市经营主体之一的城市政府更是要注意在 “ 经营”中的尺 度，规范其行为，以免偏离城市经营的轨道。城市经营正是城市经营管理思想 的一种革新，它将市场机制引入城市部分公共服务领域，是对传统的城市管理 体制改革和政府职能转变的一种推动力量，以提高政府公共服务的质量和效 公 见 周诚君洪银兴.城市经营中的市场、政府e j 现代城市治理:经验回顾和理论反思f i l 改革,2 0 0 3 ( 4 ) 率，同时也促进了 市场体制的进一步完善。 在城市经营中规范政府行为，有利于政府工作效率的提高和政府威信的增 强。 城市的现代化发展趋势要求建立一个高效率的行政管理系统和极有威信的 政府。但是当前，我国城市行政体制积弊甚多，如机构臃肿重叠、人浮于事、 职责不明、官僚主义、行政效率低下、政府威信下降等等。所有这一切都会妨 碍城市经营的顺利进行， 城市经营必然要求加强城市行政管理体制改革，建立 一个高效的有威信的政府工作系统。 而政府行为的规范化则是提高政府工作效 率、增强政府威信、顺利推进城市经营的积极有效的措施口 市场经济的基本特性规定，政府管理应由过去严格的 “ 管束” 转变为周到 的 “ 服务” 。而 “ 管束”和 “ 服务”实际上体现着两种不同的政府行为。要实 现这个转变，最有效的途经就是对政府行为进行重新规范。而且，政府威信的 高低一般说来取决于人民大众对政府信任度的大小和支持率的高低。 城市经营 可以以最小的成本为市民提供更好的公共产品和服务，长远来看城市经营提高 了城市的竟争力， 更能促进城市繁荣和市民生活水平的提高，因 此通过政府行 为的规范化，提高行政效率，消除官僚主义和腐败两大赘瘤，使城市经营顺利 的发展，必然得到市民的支持和信赖，达到提高城市政府威信的目的。 三、论文的基本结构和创新之处 本篇论文共分五部分。 第一部分为导论。 介绍了研究的背景、意义、 方法和结构，并对本文的创 新之处进行了总结。 第二部分分析政府行为的一般理论， 包括政府行为的涵义以及在市场经济 条件下政府的行为原则，最后回顾了我国自 建国到现在政府行为的转变。 第三部分对城市经营理论的内涵，包括城市经营的概念、主体、对象、目 标以及本质，在总结前人的理论、吸取城市经营实践经验的基础上，作了自己 的理解。 对城市经营有了清楚的认识有利于认清政府行为不规范的表现及分析 其产生的原因。 第四部分归纳了 在城市经营中政府的不规范行为表现，并分析了产生这些 行为的原因。 第五部分分析城市政府行为规范的涵义，并针对政府不规范行为产生的原 因，根据规范的要求对城市经营中政府的规范提出几点建议，首先是城市管理 体制的改革和政府职能的转变，接着从市场机制、法律法规、监督机制和道德 要求四方面提出规范政府行为的建议。 本文的创新之处 1 、随着我国市场经济的发展和城市化进程的日益加速， “ 城市经营”作 为一种新的城市建设和发展理念，得到了各级政府和有关专家的高度重视，成 为 2 1世纪城市政府和理论工作者的新课题。今天的中国，对于城市经营的研 究才刚刚破题，“ 公说公有理，婆说婆有理”，目前还没有系统的理论可以指 导实践。从目 前城市经营的实践来看，国内的大连、上海、成都等城市已经取 得了一些成效，但也出现了一些比较严重的问题。笔者综合前人研究的成果， 对城市经营的定义和内 涵 ( 包括主体、对象、目 标、本质)作了自己的理解。 2 、在现有的城市经营研究中有关政府行为的研究比较少，而且也不系统 完整。但是政府行为对于城市经营成败的影响却十分重大，因此笔者试着对城 市经营中的政府行为作一个整体把握。根据政府行为的一般理论，分析城市经 营中的政府行为特征及原因，并针对这些原因提出规范政府行为的建议。 第一部分 政府行为的一般理论 一、政府行为的涵义 要分析在城市经营中的政府行为， 就必须首先科学界定政府和政府行为的 涵义。 政府是伴随国家的产生而出现的一种最有代表性和权威性的政治上层建 筑。“ 政府是一种组织 ( 自 上而下的层级式秩序) 。它追求一定的集体性目 标， 并通过政治程序获得授权， 在其政区内 按一定规则运用权力。 ” 现代意义上的 政府有广义和狭义两种不同理解。广义的政府 ( g o v e r n m e n t )是指掌握社会公 共权力的各种国家政权机关的总和，包括立法机关、行政机关和司法机关;狭 义的政府 ( a d m i n i s t r a t i o n ) 仅指国家政权机关中的行政机羡。 狭义上政府的基 本职能就是执行国家权力机关的意志，从事国家的行政管理，即由国家最高权 力机关授权，按照宪法和法律的规定，代表国家最高权力机关来处理全国或一 个地区的日常公共事务。 根据狭义上政府的内涵及其基本功能和活动范围， 我们可以给政府行为下 一个简洁的定义，即政府行为是指国家行政机关及其工作人员对经济和社会事 务进行组织、领导、管理、协调的各项行政活动的总称。它包括政府各部门、 各层次的行政决策、行政执行的运作过程，又包含着代表政府某个机构出现的 个人行为。从宏观而言，政府行为代表着整个社会公共权力运行的方向，维系 着社会的秩序与效率;从微观而言，政府行为通过政府各级工作人员的动作， 为广大公众所感受、评判，影响着政府的权威与形象，影响着政府的行政能力 和行政效率。由于行政活动的内容十分复杂、丰富，所以政府行为的具体表现 形态必定是多种多样的。根据不同的标准，我们可以 将政府行为作如下划分: 一是根据其功能性质，可分为政府一般的行政行为、政府的经济社会行为和政 府的国有资产管理行为。二是根据其主体涵盖的范围，分为中央政府行为和地 方政府行为。 三是根据内容和发展的时间顺序的不同， 分为计划行为、 组织行 为、决策行为、执行行为、领导行为、监督控制行为等;本文尝试分析具体的 城市政府 ( 城市政府现阶段是我国的一级地方政府) 行为，包括城市政府在城 市经营过程中的组织、 执行、 监督、 控制等不规范行为、 原因及其规范的问题。 尼柯武刚、史漫飞著庸 i 度经济学一社会秩序与公共政策， 韩朝华译一 北京: 商务印书馆,2 0 0 0 年， p 3 5 7 然而， 直接分析城市政府的这些行为还是不够的， 要全面准确地理解政府行为， 还应该从以下几个方面去把握: 一是政府行为与外部环境的关系。政府行为作为政治上层建筑的动态层 面，总是要受到政府所在的外部环境的制约并体现着政府对这些环境的适应。 这些外部社会环境条件主要有社会制度、经济与社会的发展水平、政治与经济 体制模式等等。一般说来，不同的社会制度、经济和社会发展水平、政治和经 济体制必然会有不同模式的政府行为。要准确分析把握城市经营中的政府行 为，首先是要将政府行为置于城市经营这个时代发展新举措中。城市经营的发 展有其特定的背景，必须认识到城市经营的发生正是我国计划经济向市场经济 的转轨时期，也是我国城市化、现代化的快速发展时期，进行城市经营，必然 要面临现有的经济体制，城市管理体制的影响和制约，政府行为表现必然会有 不同于计划经济时代和西方社会的方面。 二是政府行为的主体是政府。 政府是由行政机构和行政人员构成的， 因此， 行政机构设置是否合理完整、管理层次与幅度是否适中、组织结构中职责权利 配置是否科学、行政人员素质的高低等一系列内部因素直接影响着政府的行为 取向。城市经营必然要求按照建立社会主义市场经济体制的要求，进一步深化 行政管理体制改革，坚持精简、统一、效率和依法行政的原则，推进政府职能 转变，进一步规范政府行为，减少和规范行政审批，改进管理方式，提高行政 效率。 三是政府行为对经济和社会发展的反作用。 政府行为对经济和社会的发展 具有能动的反作用，并且这种作用的力度和广度超过其他任何组织行为。作为 政治上层建筑的动态层面，它既受其赖以生成和发展的社会经济环境和政府内 部诸因素的制约，又同时对经济和社会的发展产生极为深刻的影响。 任何模式 的政府行为都不是被动地适应其赖以生成和发展的社会经济基础的， 而是具有 能动的反作用。其反作用表现为:规范化的政府行为对城市经营起促进作用， 不规范的政府行为会延缓甚至阻碍城市经营的发展。 四是政府行为具有二重性。一方面政府行为具有阶级的属性。另一方面， 政府行为又具有社会的属性， 在众多的 政府行为方式、 原则中有相当一部分是 人类社会几千年行政管理活动经验的积淀， 是经济和社会发展的必然产物。 因 此，不同社会制度的国家在政府行为方式、原则上又有相通之处，彼此可以跨 越社会制度的鸿沟相互借鉴。西方各国在2 0 世纪7 0 年代后期进行的 “ 新公共 管理” ，无论在理论和实践都取得了一系列成就，可以为我国的城市经营提供 参考和借鉴。 二、市场经济条件下的政府行为 ( 一)关于市场经济条件下政府行为的理论探讨和实践经验的追溯 市场 经济组织)与政府 政治组织)是人类社会的两种最基本的组织形 式，也是推动、控制和影响社会发展的两股强大的力量。自由放任与积极干涉 之间的关系，反映到现实政府中也就是政府与市场的相互作用问题，这也是最 有争议的理论命题和最有意义的现实问题。在市场经济条件下， 政府是否应该 有所作为的问题，争论已久，学派众多。 1 7 7 6 年， 英国经济学家亚当 斯密在他的 国富论一书中， 第一次系统 地论述了经济自由发展的思想。斯密对市场机制这只 “ 看不见的手”的作用极 力推崇，他认为，要增加一国财富，最好的经济政策就是给人们的经济活动以 完全的自由， 没有自由， 就没有市场经济的存在和发展。以亚当 斯密位代表的 古典市场理论认为 “ 市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器，有效 地调节着经济运行和各个经济主体的活动” ，由“ 利润动机、 私人企业和自 由竞争” 三要素构成的市场才是优化资源配置、创造社会财富、实现经济繁荣 的唯一保证，国家或政府只能充当不介入市场的 “ 守夜人”角色，管得最少的 政府就是最好的政府口 在斯密的理论 “ 统治”欧洲1 0 0 多年以 后，2 0 世纪3 0 年代资本主义经济 爆发了有史以来最严重的危机， 这场危机以其空前的覆盖面和破坏性彻底粉碎 了 市场自 动均衡的神话， 从根本上暴露了自由 放任市场经济的制度缺陷， 使世 人终于明白“ 纯粹的市场经济”的有效性只在完全封闭的理论假设条件下才能 成立，而现实的“ 市场失灵”则比比皆是。这就宣告了传统经济理论中关于市 场经济不需要政府干预的观点的失败。 这次危机促进了凯恩斯经济干预理论的 兴起。1 9 3 6 年， 英国 经济学家凯思斯的 就业、 利息和货币 通论一书发表， 批评了自由放任的政策，积极主张政府对经济生活的千预，提出了政府调控总 曹沛霖政 府与市场 杭州:浙江人民出版社，1 9 9 8 年版. p 2 3 3 需求水平的主张，把政府作用与经济理论联系起来。罗斯福政府采纳了 凯恩斯 的主张，采取了一系列的 “ 新政”，对经济生活加以全面的干预。 “ 新政”通 过政府对财政、货币、金融、产业等部门的千预和调节，对缓和危机，促进经 济复苏，限制垄断资本，减少失业，调和社会矛盾起到了一定的作用。罗斯福 “ 新政”的成功实践表明，政府千预理论在一定时期内、一定条件下是可以成 为政府行为的理论基础的。从此之后，西方各主要资本主义国家在私有制为基 础的市场经济条件下，不同程度地进行了政府干预，使政府在社会经济生活中 的作用逐步扩张，这对推动经济发展起到了明显的效果，使西方市场经济持续 增长了2 0 年左右。 2 0世纪 7 0年代以后，西方经济危机史上出现了从没有过的 “ 滞涨”，凯 恩斯主义对此无能为力， 促使人们对现代市场经济条件下政府的公共管理尤其 是全面干预社会经济生活的实践以及凯恩斯主义加以批判反思，于是，西方学 者开始向自由主义复归。以科斯的产权学派、弗里德曼的新货币 主义、布坎南 的公共选择学派等为代表的新自由主义学派开始活跃起来， 他们分析政府干预 行为的局限性和政府失灵的成因及表现，主张限制甚至取消政府的干预，充分 发挥市场机制的作用。 新自由主义经济学派对西方市场经济国家的政府公共管 理实践产生了越来越重要的影响， 7 0年代中后期西方各政府改革相当程度上 是按照新公共管理理论和新自由主义理论进行的。 尽管政府管理改革的内容繁 多、形式多样，但基本是围绕三条主线进行:一、调整政府与社会、政府与市 场的关系，减少政府职能，做到管好、管少;二、引入市场机制和社会力量提 供公共服务及产品，以弥补政府财力和服务能力的不足;三、改革政府部门内 部的管理体制， 提高公共机构的工作效率和服务质量。 在全球一片 “ 市场化、自由 化”呼声的推动下，拥有高储蓄率的东南亚、 东亚国家，也试图进一步放松外汇管制，加快开放资本市场，弱化政府干预。 如果单纯从放弃计划管制、减少政府干预的角度看，2 0 世纪最后 2 0 多年中社 会主义经济的市场化改革，特别是前苏联、东欧 “ 走回头路”的改革，实际上 是明显地受市场自由主义理论的影响。 9 0 年代末期， 在国际投机力量的冲击下， 这些国家的经济陷入无法控制的危机之中。 1 9 9 7 年7 月2日泰株贬值以来的东 南亚、东亚和俄罗斯金融危机以 及 1 9 9 8年秋天美国资本市场的震荡，证明自 由放任的理论已经不灵了。美国斯坦福大学的斯蒂格利茨教授认为， 现代市场 经济的基本特征就是存在比较明显的政府干预。 一个完全无政府状态的市场经 济， 虽然可以比较好地解决经济的微观效率问题， 但是却很难从总体上提高国 民 经 济运行的 效率， 对经济的 长期持续增长 也是无能为 力的。 在亚 洲金融危 机的打击下，东亚和东南亚的各国政府进一步认识到加强政府干预的重要性， 相继采取措施， 对社会经济生活有效地进行了干预， 顺利地走出了危机的阴影。 通过对经济史发展过程的简要回顾可以看出，在市场经济条件下，完全依 靠市场调节是不行的。即使是比较自由的市场经济国家，也没有忽视政府在社 会经济生活中的作用。资本主义近3 0 0 发展的历史，就是在政府时强时弱的干 预中摇摆前进的历史。 当前， 认为政府对经济发展应不加任何干预的完全市场经济的政府和经济 学家已经很少，一般认为政府对经济发展进行适度干预和调整是有必要的，问 题的焦点在于 “ 市场失灵”的状况在多大程度上要由政府进行干预，干预的手 段是直接的还是间接的，干预是短期的还是长期的， 不同的理论对此所持的观 点有较大分歧。 但一个不容忽视的现实是:如果政府滥用有形的手直接干预经 济，会给市场经济的正常运行带来超乎想象的弊端，这己被西方国家的经济发 展历程所证明。 ( 二) 政府与市场的关系 一般来讲，政府与市场既可以发挥不同的作用，也可以起到互补的作用。 发挥市场的作用，并不否定政府的作用;同样发挥政府的作用，也不否定市场 的作用。政府的作用是弥补市场的缺陷，而不是替代市场，更不是排斥市场。 1 、市场经济的 作用及有限性 市场经济主要解决的是 3个w问题 ，即生产什么、如何生产、以及为谁 生产。市场根据需求决定生产什么，并且依照边际生产力理论最有效地运用稀 缺资源。 市场经济是人类迄今为止所发现的较为有效的配置资源的形式， 无论 是国际市场竞争，还是国内市场竞争，都会给企业和技术进步带来强烈的刺激 因素， 从而摆脱技术创新、技术变革的羁绊，以 市场经济作为中国经济体制改 革目标模式是明智正常，是无可争议的。 公 斯蒂格利茨. 金 融乱世，谁是当 代凯思斯? . 工商时报 1 9 9 8 - 0 9 - 2 9 市场经济并不是万能的，不应当 把它加以神化。市场无法自 动达到帕累托 最优状态，在国民经济的综合平衡、外部效应、公共物品、社会分配、限制垄 断、抑制经济波动、社会道德以及信息的不充分和不对称等方面也会失灵。于 是就不得不借助政府力量予以矫正和弥补，这就为政府干预提供了理由。 z 、政府的作用及有限性 一般市场经济国家政府具有5 项基本职能:维护主权和领土完整;制定和 实施法律，维持社会基本秩序;界定产权，保护产权;监督合同的执行;维系 本国货币的价值。政府对市场失灵领域千预具有6 项职能:提供公共物品;保 持宏观经济稳定;使经济外部性内在化;限制垄断;调节收入和财富分配。所 有这些政府职能并不意味着经济体系将采用统一的标准， 各国还需要更多的选 择。每个国家的政府到底应当具备什么职能，发挥什么作用，则取决于本国国 情以及基于对经济、社会和政治问题的权衡，而不是一味地扩大职能或缩小职 育 旨 。 市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存 在着“ 政府失 灵”( g o v e rn m e n t f a i l u r e ) 的 可能 性。 市 场失灵并 不能 证明 政府 干预的绝对正确性，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能 解决，也不一定比市场解决得更好。因为，政府也是一个有缺陷的机构:首先 决策者面临信息不完全和不对称问题。 其次是政府行为并非永远代表公共利益 或国家目 标，公共机构或政府官员的目 标常常是部门利益目 标或者个人目 标， 按照公共选择理论关于政府行为有一个非常影响的论点，即政府作为 “ 经济 人”，追求自 身利益的最大化。“ 政治代理人 ( 统治者、议员、行政官员)常 常追求他们自己 的目 标， 甚至损害普通公民的利益。” 。再 有，各种利益集 团利用寻租方式影响政府政策以谋私利，从而将其所获收益的成本转嫁他人或 其他利益集团。最后，政府能力是有限的、政府干预市场的成本会扩张， 而且 存在政府机构及其官员滥用职权，工作效率低下等弊端。 政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不 足或方式选择失当， 不能够弥补“ 市场失灵” 维持市场机制正常运行的合理需要。 11 柯 武 刚、史 漫 飞 著制 度 经 济 学 一社 会 秩 序与 公 共 政策 ， 韩 朝华 译北京商 务 印书 馆 ,z o o 。 年 ，, p 3 4 7 比如对生态环境的保护不力。缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设 施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性手段 等， 结果也就不能弥补和纠正市场失灵; 另一方面， 则表现为政府的过度干预， 即政府干预的范围和力度， 超过了弥补 “ 市场失灵” 和维持市场机制正常运行 的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，比如不合理的限制性规章 制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施滞后或超前; 对各种政策 工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段千预市场内部运行秩序， 结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。 3 、 在 自由放任与政府千涉之间做出合理取舍 正因为政府的干预存在着上述缺陷， 所以让政府干预成为替代市场的主导 力量， 其结果只能导致 “ 政府失灵”， 用 “ 失灵的政府” 去干预 “ 失灵的市场” 必然使失灵的市场进一步失灵。因此，政府不干预或千预不力与政府千预过度 均在摒弃之列。沃尔夫说:“ 市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不 仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两 者的不同组合间的选择以及资源配置的 各种方式的不同 程度上的选择。” 为 此，就需要政府从最大限度地消除导致政府失灵的根源入手，针对政府失灵的 两个方面，采取切实措施 ( 如从理顺政府利益关系入手保证政府干预的公正; 规范政府职能及于预行为:加强对政府调控行为的监督: 提高政府决策的科学 化程度;把竞争机制引入政府调控的某些领域等)，在克服和矫正市场失灵的 同时，要防止和弥补政府失灵。 三、中国政府行为的历史演变 在从计划体制下的传统规范到市场经济体制的转变过程中，政府职能的转 变，就意味着政府行为进行着相应的调整。这是因为，政府行为与政府职能有 着密不可分的联系。 政府行为是政府职能运行过程具体的外化 政府职能必须 通过适当的政府行为表现出来，两者是形式与内容的关系。政府职能只是表明 了政府依法对国家社会生活领域进行管理所具有的职责和作用，规定了政府管 理活动的实质和基本方向;而政府行为无疑是政府职能实现的形式与过程。没 查尔斯 沃尔夫市场或政府:权衡两种不完善的选择北京:中国发展出 版社, 1 9 9 4 年 版p 1 3 2 有政府行为的实际运作， 政府职能只是抽象与空洞的表述。 通过对我国体制改 革中政府职能的转变过程的了解，可以更清楚深刻的认识我国政府行为的演变 历史。 ( 一)传统行政体制下 ( 1 9 4 9 - 1 9 7 8 年)的政府行为的回顾与反思 建立在计划经济体制之上的我国政府体制具有全能主义特征。 从改革以前 的情况看，我国全能政府的职能表现在以下方面:1 、政府万能: “ 市民社会” 极不发达，完全依赖政府部门处理一切公共事务，社会对政府的约束力不足。 2、政府职能过度膨胀，管了很多不该管也管不好的事情。3 、政府职能设置 不合理:经济职能过强，社会职能不足;在经济职能中，微观管理过度，宏观 管理不足;社会管制过强，社会服务功能不足。 全能政府职能下的政府行为必然会出现难以克服的困难。1 、政府目标多 元性与手段单一性的矛盾。目 标多元化指政府追求的目 标涉及到政治、经济、 教育、文化、社会等各个领域，行为手段单一性则表现为对行政手段的过分依 赖，在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥，表现为 “ 人治”取 代了法制。2 、政府的角色冲突和角色错位。在社会主义计划经济体制中，公 有制实际上是政府所有制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种 制度安排下， 本应由企业追求的东西实际上为政府部门所操办，从而导致角色 冲突、政企不分:一方面，作为企业的所有者，各政府部门要追求经济收益和 利润;另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公 民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效 益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时，便造成了政府角色的错 位。3 、政府责任的无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然 伴随着责任的膨胀。 政府责任的无限性既表现为政府自 觉主动地承担了过多的 职能和责任，管了 太多不该管的， 管不了的事;又表现为社会对政府的依赖和 无限期望。两者互为因果，相互强化。与责任无限性相对立的是政府能力的有 限性。政府由于受客观条件和资源的限制，难以在所有职能领域中实现自己的 目 标，只能有所妥协，有所取舍。以 经济领域为例， 这种取舍的结果是牺牲效 率换取公平。 产生这种结果的原因是计划经济体制下的理想与现实的矛盾。“ 人们常常 在 真理的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自 处的客观规 律。然而，悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中”。“ 并不是逻辑 和理论迫使我们相信市场经济，而是现实迫使我们不能不相信市场经济。 因 为我 们不能忍受贫穷 和落 后” 。当计 划经济向 市场经济的 转轨被提上议事 日 程之后，建立在计划经济基础上的政府行为的转变就是不可避免的。 ( 二)十一届三中全会以后 ( 1 9 7 8 -)我国政府行为的转变 从十一届三中全会的召开到 1 9 9 2年，可以说是政府职能转变的摸索和积 累经验时期。1 9 8 2 年改革时，当时整个经济还是计划经济，部级机构精简， 但 职能不变， 政府行为也没有多大的变化。 1 9 8 7 年经济体制己经开始转轨， 物资 部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段。有计划的商品经 济，社会主义商品经济，是政府职能转变的基础，政府职能转变提上日程，逐 渐上升到与行政效率同等的地位。 当 1 9 9 2年正式确认由 计划经济向 社会主义市场经济转轨的目 标之后， 政 府行为的转变随之进入实质阶段，即“ 从计划调节到市场调节的转变，从微观 管理到宏观管理的转变，从直接管理到间接管理的转变。”由此开始，政府开 始朝着市场经济的方向转轨。 但当时因为市场经济刚刚建设，政府职能的转变 刚刚开始，不可能很快到位，但政府逐渐从微观经济领域退出，逐渐改变单一 的用行政手段处理经济问题的做法。1 9 9 6 年各级政府开始法治国家建设， 依法 治国，依法治省，依法治县，依法治市，依法治村，国有企业实行抓大放小的 改革，进一步推进市场经济。到 1 9 9 7年时，由于国营企业大规模深化改革， 市场经济建设大规模推进，然而计划经济时期形成的组织机构， 变成了政府职 能及行为进一步转变的障碍。 计划经济政府部门的利益集团借助其组织机构的 存在，阻碍着政府职能转变和进一步深化改革开放。 1 9 9 8 年春， 国务院以强有力的手段， 排除各种干扰和部门利益的阻力进行 机构撤并，推进国有企业的改革，缩小国有企业规模，实行政企分开，突破内 部人控制的阻力，然后逐步进行经济改革，探索改革后经济部门的国营企业监 j向 松炸、朱文晖等市场经济新观念.北京; 中国 人民大 学出版社, 1 9 9 3 年, p 2 5 , 3 1 , 1 5 管问题。1 9 9 8 年的政府改革进行一段时间之后，中央在反腐败斗争中发现， 人 事管理领域、 行政审批领域和财政制度领域， 最容易发生腐败。 鉴于这一认识， 政府组织变革从组织机构和人员规模转向人事制度改革、 行政审批制度改革以 及财政预算制度改革，进一步规范政府行为。人事制度改革的标志是 2 0 0 2年 夏天颁布的 党政领导干部选拔任用条例，行政审批制度改革的标志是在宏 观上控制行政审批项目数量，在组织上建立行政服务中心，在审批方面提供一 站式便民服务，财政预算制度改革的标志是取消各个工作部门的预算权，把财 政预算权力集中到财政部门，并对财政预算收支进行集中和透明化管理。 2 0 0 3 年3 月， 新一届政府继续进行政府改革， 政府组织机构继续调整， 政 府职能进一步转变，政府行为进一步规范， 2 0 0 3 年8月4日全国人大常委会 通过并公布， 2 0 0 4 年7 月1 日开始生效的 行政许可法，则标志着行政审批 制度改革到了有法可依的阶段， 进一步在法律上规范了行政审批权力的设定和 审批活动。 简而言之，我国 2 0多年的改革取得了巨大的成就:政府的职能和运作方 式发生了很大的变化，法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依 法行政，己 经成为政府运作的基本要求。政府的行为也因此开始而走向法制化 的轨道，领导人的指示、条子、批示，上级部门的红头文件，如通知等，依然 发挥作用， 但作用已 经大不如前。 政府公 共服务越来越强调公民参与， 强调公 民和公共服务消费者对政府活动的评价。 基本的制度建设越来越受到重视，为 市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制 度改革、政务信息制度改革等开始推行，使政府行为有法可依。 计划经济向着市场经济转变，无限政府向有限政府的转变就不可避免，市 场经济的扩展， 必须对政府的权力、 职能和规模进行限制。政府作为一种制度 安排有其存在的根据， 但政府赖以存在的依据同时就是政府行为的边界。政府 不应该超越市场的框架，扭曲或约束微观主体自由选择的经济人理性。 认识这 一点，对于带有 “ 政府主导”色彩的中国市场发育进程有着特殊的意义。有限 政府有很多界定: “ 比 如市场能够处理的， 政府不千预。 个人权利范围的事情， 政府不干预。政府权力受到宪法和法律的约束，没有宪法和法律依据，政府不 得作为。 ” 我们应当 认识到一个有效的政 府是经济与社会持续发 展的必要条 件，它能 够对市场经济和个人活动起催化作用、促进作用和补充作用，既要提 高政府自身的效率和使用公共资源的效率，也要提高和改进政府的能力。 “ 非典”的发生，更是要求我国政府向 “ 公共服务型” 政府的转变。在 我国经济转轨的关键时期， 政府转型己 成为经济转型中最具实质性和关键性的 改革内容。加快建设公共服务型政府.不仅是经济转型的客观要求r也是社会 转型越来越迫切的内在需求和重要保障。事实证明，把经济决策权归还给市场 主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分 散决策并独立承担经济后果和社会影响， 政府专注于市场环境和市场秩序维护 的有限理性思维，把主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方 面，才 一 能使社会发展与经济发展同步进行。因此，从 “ 经济建设型政府”转向 “ 公共服务型政府” ，既是现阶段我国改革发展的客观要求，是我国政府职能 转变的基本目 标，也是我国市场化进程的必然选择。而政府行为也应随着政府 职能的转变而更加规范以适应建立 “ 公共服务型” 政府的要求。 胡 莹公 共 产品 : 毛 寿 龙 一 公 共 政策与 有 限 政 府 . 2 1 世 纪 经济 报 道 ,h t t p :/ / f i n a n c e .s in a .c o m .c n .2 0 0 3 - 1 2 - 2 7 第二部分 城市经营基本问题的界定 一、城市经营的定义 王佃利认为城市经营，就是运用市