（行政管理专业论文）省市县府际关系的变革与发展——基于金华义乌市的案例研究.pdf

摘要 在不断深入推进改革开放和市场经济蓬勃发展的背景下，我国地方政府的府 际关系正受到新的挑战，当前我国的一些地方的府际关系尤其是省市县的行政关 系中长期存在的问题已经成为地方社会经济继续发展的瓶颈。目前我国的行政区 划现状是四级和五级并存的局面，而我国宪法只规定了四级建制，实际存在的行 政运作方式和经济区域、法律规定的不一致给区域社会经济发展带来了很多问 题，并且在当前的形势下显得越来越突出。“市管县”行政区划体制的确立曾经 为推动我国的城市化进程起到巨大的作用。但在面临同新月异的形势变化的今 天，“市管县”体制已经遇到前所未有的困难与挑战，尤其是在一些县域经济飞 速发展的情况下，原有的“市管县”体制不但逐渐失去其作用优势，而且形成许 多不利的影响，一些地区甚至导致了日益突出的市县矛盾。如何选择合适的行政 区划方式，或者如何进行未来的府际关系改革，是我国很多地方政府正面对的战 略性问题之一。另外，府际关系与政府枷7 勺改革、行政职能转变、区域经济发展 等重大问题有着非常紧密的联系，能! 鹄发更深入的理论思考。因此，对省市县 府际关系问题的研究具有非常重要的意义。 本文着眼于实证研究的方向，结合我国的实际建立了新的理论分析框架，将 省市县的府际关系进一步建构成为包含区域经济、行政管理和公共治理三个维度 的关系结构( e a g ) ，从而突破了以往的府际关系概念，并为进一步的研究奠定了 基础。运用新的分析框架，借助对金华一义乌典型案例的深入分析，本文讨论了 在特定区域和特定背景下我国省市县地方政府之间的关系及其发展变化，以及变 化的体制原因和由此带来的政策效果，并运用比较的方法进行了辅助分析。最后， 本文通过分析得到适合我国目前实际的省市县府际关系发展战略以及相应的政 策措施，以期望对将来的行政体制改革具有一定的借鉴意义。 【关键词】府际关系；行政区划改革；金华一义乌；案例研究 r e s e a r c ho nc h a n g ea n dd e v e l o p m e n to fr e l a t i o n s h i p so fp r o v i n c e - c i t y - t o w n b a s e do nt h ec a s eo fc i t yo f j i n h n aa n dy i w u l is h a h ( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rc h e ng u o q u a n a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h ec h a n g ea n do p e na c c e l e r a t e da n dd e v e l o p i n ge c o n o m i c s ，o u r l o c a li n t e r g o v e m m e n t a lr e l a t i o n sa r er e c e i v i n gt h en e wc h a l l e n g e s ，i nt h ec u i l e n ts o m eq u e s t i o n s w i t ho u rs o m e j n t e r g o v e m m e n t a l r e l a t i o n s s p e c i a l l y t h e a d m i n i s t r a t i v er e l a t i o n so f p r o v i n c e c i t y c o u n t yt h el o n g - t e r me x i s t e n c ea l r e a d yb e c a m et h eb o t t l e n e c kt ot h ed e v e l o p m e n t o fs o c i a la n de c o n o m y a tp r e s e n to u ra d m i n i s l r a t i v ed i s t r i c t si st h ea s p e c tt h a tt h ep r o v i n c e c i t y c o u n t r yt h r e e l e v e la n dt h ep r o v i n c e c i t y ( s t a t e ) 一t h ec o u n t y c o u n t r yf o u rl e v e l sc o e x i s t s ， b u to u rc o u n t r yc o n s t i t u t i o no n l ys t i p u l a t e dt h ep r o v i n c ec i t ya n dc o u n t r yt h r e el e v e l so fo r g a n i c i t y t h e a c t u a le x i s t e n c ea d m i n i s t r a t i v ew a ya n dt h ee c o n o m i c a lr e g i o n ，t h e l a ws t i p u l a t e dn o t i d e n t i c a l l yb r i n g st h ev e r ym a n yq u e s t i o n sf o rt h ed e v e l o p m e n to fr e g i o ns o c i e t ya n de c o n o m y , a n da p p e a r e dm o r ea n dm o r e p r o b l e mu n d e rt h ec u r r e n ts i t u a t i o n 1 。t h ec i t ym a n a g ec o u n t y ”e v e rp l a y e dt h eh u g er o l et oa c c e l e r a t et h ec i t yd e v e l o p m e n t h o w e v e ri ns i t u a t i o n st o d a yw h i c h c h a n g e sw i t he a c hn e wd a y , t h es y s t e mo f ”t h ec i t ym a n a g ec o u n t y ”a l r e a d ye n c o u n t e r e dt h e d i f f i c u l t i e sw i t ht h e c h a l l e n g e ，i np a r t i c u l a ru n d e rs o m ec o u n t ye c o n o m yr a p i d l yd e v e l o p i n g ， o r i g i n a l ”t h ec i t ym a n a g ec o u n t y ”s y s t e m n o to n l yg r a d u a l l yl o s ti t sf u n c t i o ns u p e r i o r i t y , m o r e o v e rf o r m e dm a n yd i s a d v a t a g e o u si n f l u e n c e s ，s o m ea r e a se v e nc a u s e dt h ec o n t r a d i c t o r y a m o n gc i t ya n dc o u n t yd a yb yd a y h o wt oc h o o s ea p p r o p r i a t ea d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c tw a y , o rh o w t or e f o r mt h ef u t u r ei n t e r g o v e m m e n t a lr e l a t i o n s ，w i l lb eo n es t r a t e g i cq u e s t i o nw h i c hm a n yl o c a l g o v e r n m e n tf a c e st o m o r e o v e r , t h eg o v e m m e n t a lr e l a t i o n sh a v et h ee x t r e m e l yc l o s er e l a t i o n s w i t ht h eg o v e m m c n tr e f o r m s ，t h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o nr e f o i t l l s ，t h er e g i o ne c o n o m y d e v e l o p m e n ta n ds oo n ，t h a tc a ni n i t i a t et h em o r et h o r o u g ht h e o r yp o n d e r t h e r e f o r e ，r e s e a r c h i n g t h eq u e s t i o n so fp r o v i n c e s c i t i e s - c o u n t i e s g o v e m m e n t a lr e l a t i o n sh a st h ee x t r e m e l yv i t a l s i g n i f i c a n c e t h i sp a p e rf o c u s e st ot h er e a ie m p i r i c a lr e s e a r c hd i r e c t i o na n dt h er e a l i t i e s ，a n de s t a b l i s h e sa n e wt h e o r ya n a l y s i sf r a m e ，f u r t h e rc o n s t r u c t e dt h ep r o v i n c e s c i t i e s - c o u n t yg o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s ， c o n t a i n i n gt h r e ed i m e n s i o n s ，t h er e g i o ne c o n o my ，t h e a d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cg o v e m a n c e ( e a g ) ，t h u sb r o k et h r o u g ht h ef o r m e rc o n c e p t i o n s ，a n de s t a b l i s h e dt h ef o u n d a t i o nf o rf u r t h e r r e s e a r c h e s u t i l i z i n gt h en e wa n a l y s i sf l a m e ，w i t ht h ea i do ft ot h ej i n h u a y i w ut y p i c a lc a s e ，t h i s p a p e rd i s c u s s e so u rl o c a lg o v e m m e n t a lr e l a t i o n sa m o n gp r o v i n c e s ，c i t i e s ，a n dc o u n t i e s ，a n d d i s c u s s e si t sd e v e l o p m e n ta n dc h a n g ei ns p e c i f i cr e g i o na n du n d e rt h es p e c i f i cb a c k g r o u n d ，a s w e l la st h er e a s o na n dp o l i c ye f f e c to fc h a n g e ds y s t e m ，a n dc a r r i e so nt h ea s s i s t a n c ea n a l y s i su s i n g t h ec o m p a r i s o nm e t h o d f i n a l l y , t h i sp a p e ro b t a i n ss o m ed e v e l o p m e n ts t r a t e g ya n dp o l i c y m e a s u r e so ft h e a c t u a lp r o v i n c e s c i t i e s - c o u n t i e sg o v e r n m e n t a lr e l a t i o n st h r o u g ht h ea n a l y s i sa t p r e s e n t ，e x p e c t st oh a v et h ec e r t a i nm o d e ls i g n i f i c a n c et ot h e f u t u r ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m s k e y w o r d s 】i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s h i p ；a d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c tr e f o r m ； j i n h u a y i w u ；c a s es t u d y ； 浙江大学t i - i ：学位论文省市县府际关系的变革与发展瑟于盘华义乌市的案例i i j f 究 1 引言 1 1 问题的提出 在不断深入推进改革开放和市场经济蓬勃发展的背景下，我国地方政府的府 际关系正不断受到新的挑战，当前我国的一些地方的府际关系尤其是省市县的行 政关系中长期存在的问题已经成为地方社会经济继续发展的瓶颈。 行政区划是政府间关系的重要内容之一，政府问关系中的很多问题都和行政 区划有紧密关联。目前我国的行政区划现状是中央一省一县一乡四级和中央一省 一市( 州) 一县一乡五级并存的局面，而我国宪法只规定了四级建制，实际存在 的行政运作方式和经济区域、法律规定的不一致给区域社会经济发展带来了很多 问题，并且在当前的形势下显得越来越突出。 从现实情况来看，我国目前普遍实行的“市管县”体制，是2 0 世纪8 0 年代 为了推进城市化发展，实现城市带动农村发展的政策产物，而一些地区的行政区 划调整也是围绕它进行的。在当时条件下，这样的政策具有一定的合理性，也产 生了积极的作用。但是，在而临日新月异的形势变化的今天，“市管县”体制已 经遇到前所未有的困难与挑战，尤其是在一些县域经济飞速发展的情况下，原有 的“市管县”体制不但逐渐失去其作用优势，而且形成许多不利的影响，一些地 区甚至导致了日益突出的市县矛盾。这显然不是市管县体制设计的初衷。 与此同时，关于“省管县”的讨沦和探索却一直没有停止过，一些领域甚至 已经有了成功的先例。作为一个影响深远、牵连众多的政策调整，不可能一蹴而 就，往往要经过反复的试验和论证，其可行性需要更全面深入的讨论。 屁然，如何选择合适的行政区划管理方式，或者晚如何进行未来的省市县府 际关系改革，将是我国正而剥的战略性问题之一。但是要科学地解决这一问题， 需要对现实省市县之间的关系进行认真的梳理，对改革的各方面利益诉求和各种 政策影响作全面的调查研究。 浙江大学碗二l 学位论文省市县府际关系的变革与发展基于金华义乌市的案例研究 1 2 本研究的目的与意义 “市管县”行政区划体制的确立曾经为推动我国的城市化进程起到巨大的作 用。如今，在改革开放二十多年后，我们又面临新的发展机遇，准能准确把握政 策机遇，谁就将在新一轮的区域竞争中赢得优势。但是，任何政策的推行都可能 带来风险，因为政策运行具有其特定的条件和环境。长期以来，一些领域的专家 学者已经对此进行了不懈的研究探索。学术的争鸣和各种理论方案的提出，为现 实的政府决策提供了极有价值的启示。 在理沧层面，府际关系问题与政府机构改革、行政职能转变、区域经济发展 等重大问题有着非常紧密的联系，对这些问题的分析通过不同的方法和理论都可 以在府际关系这一视角找到新的切入点。府际关系不仅是行政学的范畴，还是经 济学的范畴，管理学的范畴。对这样一个交叉领域的问题探讨，将有利于理论的 拓展和相关研究的深入。因此，对省市县府际关系问题的研究具有明显的理论和 实践意义。 对于这一问题的研究，国内外学者已经有不少的文献，已有的研究显然已经 从多种角度尝试对府际关系问题进行了探讨，并且这些努力取得了一定的理论和 实践上的成就，这些成果为我们今后的研究提供了有益的借鉴和启示。但是，整 体而言，目前的研究还不够深入，尤其表现在研究方法不够严谨有效以及由此带 来的理论深度不够和对问题分析的准确性及有效性欠缺。当前的研究往往还停留 在国外的理论引进或者简单的比较和理论阐释研究，而针对国内的典型案例进行 的经验研究和实证研究则非常缺乏。 本文试图对已有的研究文献作进一步的梳理，以更深入地理解这个问题在当 代的实践意义和理论蕴涵，从而为迸一步的研究工作奠定基础。同时，我们着眼 于实证研究的方向，结合我国的实际建立新的理论分析框架，借助对典型案例的 深入分析，讨沦在特定区域和特定背景f 的当前我国省市县地方政府之间的关系 及其发展变化，以及变化的体制原因和由此带来的政策效果，并将在实地调查研 究的基础上给出一些可操作的政策建议。 浙江大学硕：l 学位论文省市县府断；关系的变革与发展基于套华义乌市的案例研究 2 我国省市县府际关系研究的文献综述 2 1 省市县府际关系研究的理论视角 府际关系，简单来既就是政府之问的关系。在目前我国正处于转型期的社会 经济背景下，我国地方政府之间的关系显得尤为错综复杂。我国地方政府间尤其 是在省、市、县三级政府问的关系，不仅仅是体制上的管辖关系，而且有区域性 的经济关系与文化社会方面的联系。 因此，研究府际关系的问题，便可以从多角度的理论背景展开。目前关于府 际关系的研究主要从如下几个角度展开： 2 1 1 区域经济的视角 我国目前正处于社会经济发展的转型期，地方政府对于区域经济的发展依然 承担着相当的责任，地方政府间的关系很大程度上也是由经济问题引发的。对于 府际关系的研究，许多学者从区域经济学的理论视野展开讨论。 区域经济学原理认为，由于自然条件、资源分步、交通方式、人口分步、技 术经济水平等因素在不同地点的组合，形成了各地域吸引人口和社会经济活动的 强度差异，经济活动地域过程大致可分为离散、极化、扩散和成熟四个阶段，不 同发展阶段的区域表现为不同的经济模式( 王庭槐，卞维庆，1 9 9 5 ) 。由于不同 的区域处于经济发展的不同阶段，有的扩散作用明显，有的极化作用明显，并非 所有城市都会带动周边经济发展，而且如果以市区的工业产值作为衡量城市实力 的指标，一些中心城市实力明显与所辖区域面积极不协调，所以全面实行市管县 后，某些市就很难带动辖区内经济的发展。并且，农村和城市，在经济结构、发 展需要、利益追求上各不相同，实行市管县，市的工作很容易向城市倾斜，而易 忽视广大县城和农村的发展及利益，这往往和实行“市管县”的初衷不符合。 刘君德等学者( 2 0 0 4 ) 认为，实行市管县体制本意是好的，主要有四个方面 的目的：( 1 ) 把城市周围与城市有密切地缘关系的农村划归城市统一领导，解决 城乡分割问题；( 2 ) 把原来布局在城里但分属中央、省、地区各主管部门管理的 企业，除少数大型骨干企业仍用中央各部委直接管理外，其余逐步交由所在城市 统一管理，解决“条条分割问题”；( 3 ) 通过发挥本地区优势，广泛开展地区分 浙江大学硕= i ：学位论文省市县府际关系的变革与发展基于金华义乌市的案例研究 工与横向经济合作，建立开放型经济网络，解决“块块”分割问题；( 4 ) 尽量促 使城市行政区与城市经济区保持一致，并在法律上予以明确界定，有效m 调改革 开放以后我国经济管理政治行政管理两面者之问的关系。 就上述出发点而言，无疑是正确的。但从实践的效果看，不仅实际情况不仅 与原来的设想相差较大，而且出现了新的矛盾与问题。究其原因，根源在于市管 县体制这种组织形式本身，在我国以行政分权为主，同时政府职能转换不到位的 体制背景下，本质仍是一种城市行政区，而不是城市经济区。 造成这种后果是有原因的。第一、城市经济区是一种以城市为中心的经济客 体，是经济发展的地域组织形式。而市管县体制，在本质是仍然是一种地方政权 的存在形式以及行政区划管理组织形式。因此，市管县的本质上还是一科r 城市行 政区只不过与过去相比“地盘”扩大了，城市取得了对周围地区实施行政和经济 管理的合法地位。第二、城市经济区的运行以企业为主导，区域经济发展是按照 市场规律运用经济手段和经济法规进行管理。然而，在市管县地区，由于我国政 府职能转换问题没有得到根本解决，政府仍然对地区经济发展起着主导作用。 就此而言，实施市管县体制以后，即使城市所辖地域范围基本与客观存在的 经济区保持一致，但两者也只是形式上的统一，在内涵上并没有得到统一。也就 是说，市管县体制所构成的区域并不是真正意义上的经济区。城市经济区的划分 主要考虑经济因素，特别是地域之间的合理分工问题。因此，城市经济区是一种 生产地域综合体。而市管县范围的确定，除了考虑经济因素外，还必须考虑其他 一些诸如政治的、民放的、文化的、历史的、地缘的因素等等。即经使对经济因 素的考虑，也更多地着眼于地区之间的利益关系平衡，致使我国市管县范围的确 定，普遍受到人为因素的不合理干扰。如一些县的归属往往就是各地市与省政府 讨价还价的结果，有的甚至是省政府直接用行政手段强行捆在一起的，如浙江湖 州。显然，与作为生产地域综合体的城市经济区相比，两者并不能相提并论。 另外，实行“市管县”后，由于增加了一级行政管理层次，省辖市便成为省、 县一级之间名正言顺的行政管理层次，这同我国政治体制改革的方向是背道而驰 的。省县本可以沟通的的问题，现在要经过省辖市的管理层次，从而大大降低了 办事效率，也很可能坐失了经济发展的大好机会。我国已经进行的经济体制改革 的基本目的，是实行政企分丌，弱化政府直接管理经济的职能，通过经济规律管 浙江大学硕i 。学位论文 省l h 县府际关系的变革与发展摹于金华义呜f l j 的案例研究 理经济。而实行市管县体制则强化了市的经济管理职能，使县级经济受到更直接、 更具体的控制。所以从一定的意义上讲，实行“市管县”在某种程度上仍然是用 行政手段去实现经济改革的目的。从行政区与经济区的关系看，市管县体制在市 场经济背景下并没有很好地实现这- - ；r j 度设计的预期，市管县体制不足之处在丁- 只看到行政区与经济区的联系，而忽视了两者问的奉质差别( 王庭槐等，1 9 9 5 ) 。 地方政府间的关系，很大程度，卜是区域经济的关系，不同层次、不同区域政 府之间的博弈，很人程度上为经济利益所，i 右。因此，研究区域经济的某些特征 以及相关的经济利益格局，将有助r 进一步理清政府间关系变化包括行政体制改 革的动力利深层次原因。 2 1 2 行政学的视角 行政管理学是研究行政区划及府际关系问题的理论源头之一，行政管理学关 注的问题在地方行政区划的发展变革巾显得尤为突出，这些问题引起了不少学者 的关注，许多学者都讨论了行政区划中的行政效能、职能转变和机构改革等问题。 府际关系是+ 种行政系统，它也有自身运行的规律。w 克利斯泰勒( 1 9 6 4 ) 在其著名的“城市的系统”一文中阐述了“行政区一经济区关系模式”理沦，即 在行政原则作用下，行政区与经济区相一致，在市场和交通的原则下，行政区与 经济区不一致。在不同历史时期行政区与经济区关系会呈现出不同的特征。在市 场经济条件卜，政治和经济作为相互独立的系统，各自沿着自己的轨道运行，政 治一i 再是经济活动的内在根据而只是它的外部条件。凶而只前这种旨在促进城市 经济区形成的市管县体制将会失去意义。城乡之间的关系将变得更明显地表现为 商品交换关系，不存在带与不带的关系。当然，随着经济的不断发展和经济活动 的不断外向化，尤其在我国进入w t o 和经济全球化深入发展的背景下，必然会 出现行政区和经济区不相符的情况。但这完全可以在小范围内进行调整，使行政 区与经济区保持一敛。其实，就算不进行相应调整，也不会有什么问题。关键还 是存于政府职能的定位和绩效评价的导向。 府际关系往往跟行政区划有着紧密的联系，行政区划的变化会决定府际关系 演变的方向。行政区划不仅有横向地方政府问关系，还有纵向的中央与地方的关 系，它总处于动态变化中。在这一过程巾，根据社会发展需要，对政府权限作某 些必要调整，或下放或收回都是正常的。权力i - 放的科学价值取向，不只是要解 浙江大学硕：卜学位论文省市县府惭i 关系的变革与发展基于金华义乌市的案例研究 决行政效率问题，同时更重要的是解决政治问题、经济现代化和管理科学化( 薄 贵利，1 9 9 9 ) 。8 0 年代，权力下放是我国改革中央与地方关系的主旋律。在民主 和法制比较健全的情况下，地方政府能代表地方选民的意志和利益，也不会违背 国家意志、损害国家利益。而相反，地方政府意志很难反映地方选民的价值偏好， 也未必体现国家的意志和利益。 府际关系是政府问管理需要考虑的重要问题，越来越呼唤科学的管理模式， 而现代社会的技术发展也为这一目标的实现提供了可能。其中，实施扁平化管理 是一种主要趋势。二十世纪7 0 年代以来，科学技术日新月异，新的技术应用和 方便快捷的交通条件，成为组织实行扁平化管理的物质基础，目前的少层级一大 幅度结构是世界上大多数国家实行的行政管理模式，它可以明显地提高行政效 率，因此将省划小并让省直接管理县便具有了可行性( 孙学玉，伍开昌，2 0 0 4 ) 。 江苏学者孙学玉、伍，= i ：昌在当代中国行政结构扁平化的战略构想一文中 运用扁平化组织结构理论和层次一幅度原理论证省划小，省直接管理县的可行 性。他们认为，扁平化组织结构是现代社会层级组织的主导模式。改变传统多层 级的线形组织，实现组织的扁平化已成为组织设计的必然趋势。实行扁平化组织 结构的好处有如下几条：( 1 ) 根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决 簸层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；( 2 ) 由于信息传 递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，减 少“肠梗阻”，避免官僚主义，提高行政效率。( 3 ) 随着层级的减少，权力下移， 基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速作出反应，i 司时扁平化结 构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。目前，少层级大幅度结构也 是世界上大多数国家实施的行政管理模式。减少层次，实行省直管县市的扁平化 公共行政体制不仅有理论上的可行性，而且有良好的现实条件。管理层次与管理 幅度成反比，实现省直管县r 1 了必将带来省级管理幅度的扩大。 东北财经学院的刘锡田( 2 0 0 4 ) 在中国地方政府竞争的制度基础与创新 一书中用公共物品供给原理揭示了中国地方政府层级体制存在的问题。第一、省 级地方政府数量偏少，管辖幅度偏大。每个省所辖的地级单位平均只有十来个， 管理幅度很小。这样，导致的直接结果是需要由省级政府提供的公共物品数量多， 供给效率就会受到很大的制约。公共物品并不是由越高一级的政府提供越好，成 6 浙江大学硕：i ：学位论文 省市县府际关系的变革与发展基于金华义乌市的案例研究 本优势和配置效率之间要进行取舍。第二、地方政府层级多，行政成本高。市管 县体制的弊端是造成层次过多，从行政效能上讲，管理层次越多，权力和信息的 梯度衰减现象越严重，必然降低国家行政管理效能，使得行政成本高昂：同时， 政府层次设置过多，也使得行政力量过多地渗入到经济活动中，不利于市场经济 体制的建立。最基层的乡镇政府权力和财力有限，难以承担必要的职责。第三、 行政区划没有体现出城市化发展趋势，缺乏刺城市化发展战略的尊重。2 0 【盐纪 律性8 0 年代以来，随着工商业向城市集中过程的纵向和横向联系的经济加强， 城市突破了行政区域的界限，逐步形成了以城市为依托的各种规模的经济区域。 一些过去的行政中心在经济发展的过程中，其核心的领导作用逐渐被一些新兴的 城市所替代，一个区域的经济中心已脱离了行政中心而独立存在。 王庭槐，卞维庆等( 1 9 9 5 ) 还用行政度公式说明只有从市管县逐步过渡到 省管县刁唷从根本上消除弊端和和问题。行政度公式：d = a f ( n 、p 、s 、 e ) 1 ，d 为行政度，a 为管理体制系数，f 为管理工作量，n 为下级行政单位数量，p 为辖区人1 ：3 ，s 为辖区面积，e 为经济发达程度。d 与n 、p 、s 、e 呈正相关， 即在a 、n 、p 、s 不变的情况下，e 不断增加，d 也会不断增大。随着经济的发 展，必然增加行政度，这就会给增设中间管理层次提供了一个好的借1 3 。但是d 又 与交通、通讯、条件的不断改善呈负相关，更为重要的是，随着我国市场体系的不 断成熟和政府职能的转变，政府由微观管制变为宏观调控，这样管理体制系数a 也 降到足够小，从而使d 变小。 总而言之，行政区划变更是一个层次多样、结构复杂的历史过程和国家政治 行为( 宋月红，1 9 9 9 ) 。从行政管理的理论视角，我们看到了行政管理体制包括 行政区划的变化对行政效率、政府职能等带来的影响。通过这一视角的分析，可 以理清行政体制变革中权力结构和利益格局的变化，以及更深层次的制度原因， 这有助于我们把握制度变革的动因和发展方向。 2 1 3 治道变革的视角 治理理论作为一种新的理论范式，在政治和经济的利益整合方而具有良好的 应用价值，往往为重大改革提供了可行的解决思路。在解决政府问关系变革的问 题上，应用治理的思路也可以带来新的希望。 上世纪7 0 年代末以来，l 婪界各国都陆续开始了治道变革的进程，总的来说， 浙江二 ；= 学瑚士学位论文省市县府际关系的变革与发展基于金华义乌市的案例研究 这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化和政府 权力的多中心化。我国政府也正进入这样的方向，治道变革的的步伐也是惊人的， 我国政府正由单中心的行政管理走向多中心的自主治理( 李梅，1 9 9 9 ) 。 多中心治理的途径出现在新的社会管理背景下。在社会经济发展中，由于行 政区划与经济区划的不一致，导致区域公共管理日益出现碎片化的趋势，于是开 始出现了城市政府间互相协调共同解决所面对的城市间问题的行政联合方式( 卓 越，邵任薇，2 0 0 2 ) 。治理理论为实现公共区域以及城市政府问的协调管理提供 了光明的前景。 而基于区域问题的协调解决需要，建立多中心、自主治理的合作机制“复 合行政”成为必要，而这种行政方式所强调的不是区划调整而是转变政府职能( 王 健等，2 0 0 4 ) 。而王佃利( 2 0 0 4 ) 则通过复合行政的视角反思了市管县体制，发 现了行政区划改革在推动经济社会发展中的局限性，并初步探索了新的公共治理 之道。治理结构描述了新的权力运行的方式，因此可以说，治理就是一种新的政 府间关系。 府际关系是一个新的研究领域，谢庆奎( 2 0 0 0 ) 给除了完备的定义和内涵分 析，并描述了我国府际关系的历史变化。他认为府际关系就是政府之间的关系， 它包括中央政府与地方政府之问、地方政府与地方政府之问、政府部门之间、地 区政府之间的关系。府际关系的特征除了范围广、动态性和人际性之外，还具有 执行性、应付性和协商性的特点。改革开放前后，我国的府际关系发生了很大的 变化，正由单一性转向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主。理顺政府 间关系意义重大，剥于缩小地区问差距，实现共同发展，加速实现现代化，都有 重要的作用。 对于政府间关系，给出具体详细分析的是陈国权和李院林( 2 0 0 4 ) 的代表性 工作，他们在长三角的案例基础上提出了必须理顺重塑多边多级地方政府间关系 的观点，并进一步探讨了建立新型政府间关系的机制。他们认为最适合长江三角 洲的治理之道应该是竞合式“有为高治”关系，而这种新型政府问关系有赖于四 种机制的建立，他们分别是平等互信的政治刈话机制、互惠互利的利益调节机制、 及时高效的问题磋商机制和科学合理的权力调控机制。 治理思想所呼唤的其实就是多中心权力机制，这种机制正足以权力平衡、平 浙江大学硕士学位论文省市县府际关系的变革与发展基于金华义乌市的案例研究 等对话、利益协调为核心的。在省市县三者关系的复杂问题上，包括已经进行的 行政体制改革和己经建立起来的管理体制，往往欠缺的就是这样的机制。 2 2 我国省市县关系中的问题及改革思路 正如有学者所说，我国地方政府层级体制目前存在的问题主要在于：省级地 方政府数量偏少，管辖幅度偏大，公共物品的供给效率受到很大制约；地方政府 层级多，行政成本高；最基层的乡镇政府权力和财力有限，难以承担必要的职责 ( 刘锡田，2 0 0 4 ) 。所以，我国各级政府，越到基层就越困难，即使在经济相对 发达的浙江也是如此，原因之一就是权力的层层制约，到最后基层的创新活力已 经被消磨殆尽了。 市管县是我国地方政府层级体制的典型模式。在我国目前的行政区划中，普 遍实行的是市管县体制。而我国目前对市管县体制的研究也非常之多，这些研究 从不同的侧面揭示了市管县体制的问题。 根据宫桂芝的研究，市管县的弊端主要表现为：增加了一级行政管理层次， 降低了信息传递的速度，影响了行政效率；地级市与县级市使行政区划陷入不稳 定状态；地级市工作膨胀，工作中心失衡，容易导致重城轻乡、重市轻县现象； 行政的市管县与经济的市带县并不一致。另外她还认为实行市管县有恢复清朝州 制之嫌，此外还带来城市和农村统计数据的混乱，以及人和企业在地址上的混乱。 ( 宫桂芝，2 0 0 0 ) 有学者以浙江省为例也阐述了市管县体制的弊端( 徐竹青，2 0 0 4 ) 。以行政 方式推进城市化进程，违背了城市化发展的一般规律，造成了虚假的城市化，同 时实行市管县体制并没有真正达到“以城带乡”、“城乡互补”共同协调发展的目 标。另外，市管县体制下建立起来的市县行政隶属关系，管理幅度不均等问题， 导致了行政成本的增加和行政效率的低下。 而在区域经济发展和复合行政的视角下，制度变迁条件中的市管县体制绩效 也产生了许多问题，如缺少有效的促进城乡合治的制度安排，而全面推行市管县 也忽略了区域之间政治、经济、文化的巨大差异，导致了管理i 隔度不均的问题， 另外市级政府最大化自身利益的博弈行为也无法有效实现城乡协调发展的制度 预期( 何显明，2 0 0 4 ) 。 也有学者认为在我国目前各地区域经济一体化发展迅速的背景下，省级政府 浙江太学硕：忙学位论文省市县府际关系的变革与发展避于金华义马市的案例研究 管理体制正逐渐变得不适应经济发展( 李金龙，2 0 0 4 ) 。他认为传统的省级行政 管理体制已经成为区域经济一体化发展的樊篱，省级政府管理职能日益滞后社会 经济发展，且现行省级政府组织机构l 发置也无法满足区域经济发展的需求，同时 旧的地方政府间关系模式也不利于地方经济发展。如王小平( 2 0 0 4 ) 就分析了省 管县体制的财政体制的利弊，他认为在省管县的财政体系下，可能存在几个问题： 一是管理幅度扩大给省级财政带来了困难；二是行政管理与财政管理不致可能 影响到行政管理权的实施；三是体制变化可能会削弱了市对县的财政扶持力量。 在各种理论分析和实践分析的基础上，一些学者对未来的行政区划和府际关 系的改革作出自己的展望或者预测，他们纷纷提出了富有创见的思想观点。 有学者认为，撤销地级市建制，实行省管县体制是最根本的出路( 付长良， 1 9 9 7 ) 。大多学者都倾向于改革现有的市管县体制，逐步实行省管县。关于行政 区划的改革，一般有如下一些操作性设想：( 1 ) 实行市县脱钩；( 2 ) 撤销地区行 政公署，实行无治所的派出专员制；( 3 ) 虚化自治州的行政建制；( 4 ) 弱化市辖 区建制；( 5 ) 实行行政单位首长的工资待遇与其行政业绩挂钩制( 宫桂芝，2 0 0 0 ) 。 刘君德等学者( 1 9 9 2 ) 也认为，市管县不是我国今后行政区划体制改革的根本方 向，但取消市管县是一个渐进的过程，在不可能马上取消市管县体制的情况下， 应该认真总结经验教训，进一步改革和完善市管县体制。 浙江省委党校课题组( 2 0 0 4 ) 以浙江省为例研究了浙江省实行省管县的可行 性，他们通过调查研究，认为浙江经济社会的发展水平已经为试行省管县奠定了 基础。另外由于相对较小的地域面积和发达的区域经济，社会环境宽松，具有特 色的地方财政和人事制度，且“强县扩权”对市管县体制已有突破，浙江省拥有 省管县改革的有利条件。该研究报告提出了浙江省改革的一个方向：实行市县分 治，省县直辖，逐步从“省管县、市管县”混合体制过渡到“省管县”体制。 范今朝( 2 0 0 4 ) 则选择了城市化与行政区划的一些基本问题，以二者的互动 关系为切入点，从历史发展和中外对比等角度，对此重新加以诠释和辨析，提出了 一些新的观点。参考国外发展态势，借鉴近现代以来中国在城市化进程中行政区 划演变的利弊得失，对于当代中国的行政区划改革而言，他也开出了自己的药方： 通过城市内部自身的体制变革，即进行国家行政体制、政治体制的改革，有序推 进行政区划体制变革，兼顾长远发展追求，近期主要以”都市善治”为目标，来进行 省级政区体系的调整和改革。 i 0 浙臼大学硕：卜学位论文省市县府际关系的变革与发展基于金华义乌市的案例研究 3 国内外行政区划体制发展的历史与现状 3 1 我国省市县关系的历史沿革 我国省市县政府的关系经历了一段较长时间的历史演变过程，这个过程始终 交织着区域经济社会与行政区划、行政管理体制的互动发展。 从2 0 世纪8 0 年代中期开始，我国普遍推行了市管县的行政区划和行政体制 改革。而市管县体制的形成发展，也经历了一个从局部性的临时举措到全局性的 体制构建的演变过程。” 早在5 0 年代，为了保证城市的蔬菜、副食品供应，我国就在一些地方如旅 大市、本溪市实行过市管县的管理体制。5 0 年代末和6 0 年代初，作为克服经济 困难的一种临时措施，市管县的管理体制曾经在一定范围内推广。到1 9 8 1 年底， 全国共有5 7 个市管辖着1 4 7 个县、自治县、旗和特区。总的来说，8 0 年代之前， 市管县体制的实行带有临时性、区域性的特征，并没有作为一种普遍的地方行政 管理体制加以推行。 市管县体制在中国的全面兴起，要从1 9 8 3 年的改革开始算起。1 9 8 2 年，为 了打破城乡问的壁垒、推动城乡经济发展，中共中央发出了关于改革地区体制， 试行市领导县体制的通知( ( 1 9 8 2 ) 5 1 号) ，年末就开始在江苏进行试点。次年2 月，中央和国务院发出了关于地市州党政机构改革问题的通知，要求“积极 试行地、市合并”，市管县体制开始在全国范围内推广。浙江省是紧随试点的江 苏省进行改革的，属于最早实行市管县体制的省之一。 此后，1 9 9 9 年中共中央的 1 9 9 9 2 号文件又进一步肯定了市管县体制，并要 求加大推广力度。截止2 0 0 2 年底，全国共有地级市( 含副省级市) 2 7 5 个，占 地级政区单位的8 2 8 3 ，所领导县的数量占全国总数的7 0 以上，人口占总人 口的8 0 以上。市管县由此成为我国主导性的地区行政体制。 然而，就在这一体制发展成为我国主导性的地区行政体制的时候，学术界甚 至政府部门就产生了质疑该体制的合理性、主张推行“省管县”体制改革以适应 区域经济一体化进程的一些观点。 在计划经济的八十年代，市管县体制被大力推广，目的是为了实现“市带县” o 参见浙江省民政厅、浙江省委党校课题报告：发挥县域经济优势改革市管县行政体制，2 0 0 4 年9 月 第2 7 2 9 页。 。中华人民共和国2 0 0 3 行政区划简册，中困地图版社2 0 0 3 年。 浙江大学硕士学位论文省市县府际关系的变革与发展批于金华义鸟市的案例研究 的市县共同发展和推动城市化进程。而进入九十年代后，尤其是自从我国确定建 立社会主义市场经济体制的改革目标后，原来“市管县”体制的实质就开始悄悄 地发生变化了。具体看来，一些地级市和下属县之间的经济发展不再是“市带县” 的关系，而呈现出越来越明显的竞争关系，“市刮县、市卡县”的情况屡有发生， 县域经济的发展受到一定的制约。为此，我国一些地区的政府间关系尤其是经济 管理权限产生了一些适应性变化，原来市管县的结构开始松动，逐渐出现了新的 地方政府问治理结构。 比较典型的是浙江省，通过一系列改革措施，逐步加大扩大县的管理权限， 并从经济管理领域延伸到社会管理领域，这就是“强县扩权”制度改革。为了克 服市管县体制带来的诺多弊端，浙江省率先推行强县扩权改革，把原划给地级市 的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县，扩大了它们在基本建设、技 术改造和外商投资项目等方面的审批权，激发了县域经济的活力。 早在1 9 9 2 年，浙江已对1 3 个经济发展较快的县( 市) 下放审批权；1 9 9 7 年在萧山、余杭两县试行部分地级市的经济管理权限；2 0 0 2 年浙江省又出台“第 4 0 号文件”，把地区一级的经济管理权限直接下放给绍兴、温岭、慈溪、诸暨、 余姚等1 7 个县( 市) 及萧山、余杭、n j 、h3 个区。浙江强县扩权的原则是“能 放都放”。除国家法律法规有明确规定的外，原要求须经市审批或由市管理的， 扩权后则由扩权县( 市) 自行审批、管理，报市备案；须经市审核、报省审批的， 由扩权县直接报省审批，报市备案。首批公布的扩权事项，涉及发