（行政管理专业论文）政府主导下的我国巨灾保险制度的建立.pdf

专 所在学院：公共管理学院 2 0 1 0 年5 月 摘要 我国是一个自然灾害频发的国家，每年因自然灾害带来的直接经济损失都在1 0 0 0 亿 元以上，给人民的生命和财产安全造成了严重的威胁，阻碍了我国经济的发展、社会的稳 定、和谐社会的建设，因此我们需要建立一种制度来减轻巨灾带来的危害，而巨灾保险正 好满足了这一要求根据发达国家的经验，巨灾保险制度在减灾中发挥着重要的作用。本 文在借鉴巨灾保险制度比较成熟国家的经验的基础上，根据我国的国情，提出建立政府主 导型性的巨灾保险制度。 本文首先从传统救济方式的局限性、市场在在巨灾保险供给中的失灵、巨灾保险的 属性、政府角色的定位和巨灾保险在灾后重建中的作用这几个方面对政府参与巨灾保险制 度建设的原因进行了分析；其次，对美国、日本、新西兰、法国这些巨灾保险制度比较成 熟的国家的巨灾保险现状进行了分析研究，接着分析了我国巨灾保险制度的现状，并与巨 灾保险制度比较成熟国家进行了比较分析；然后，本文从完善巨灾保险的法律法规、提高 社会公众的危机防范意识、科学划分巨灾保险和健全巨灾保险风险分散机制这几个方面对 我国巨灾保险制度建设的路径进行了研究；最后，对巨灾保险制度在美国卡特里娜飓风、 日本阪神地震和中国汶川地震中发挥的作用进行了实证比较研究。 关键词：巨灾保险；风险分散；政府主导 a b s t r a c t w ea r eac o u n t r yo fn a t u r a ld i s a s t e r sh a p p e nf r e q u e n t l y , w h i c hc a u s e so n eh u n d r e db i l l i o n d i r e c te c o n o m i cl o s s e se a c hy e a r t h ed i s a s t e r sb r i n gs e r i o u st h r e a tt op e o p l e sl i v e sa n d p r o p e r t y 、h a m p e rt h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y 、s o c i a ls t a b i l i t ya n dt h ec o n s t r u c t i o no f h a r m o n i o u ss o c i e t y , s ow en e e dt oe s t a b l i s has y s t e mt or e d u c et h ed a m a g ec a u s e db y c a t a s t r o p h e ，t h ec a t a s t r o p h ec a nm e e tt h er e q u i r e m e n t a c c o r d i n gt ot h ec o u n t r i e sw h i c hh a v e m a t u r ee x p e r i e n c eo fc a t a s t r o p h ei n s u r a n c e ，t h ec a t a s t r o p h ei n s u r a n c ep l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n r e d u c i n gt h ed a m a g eo fc a t a s t r o p h eb r i n gt o t h e i rc o u n t r i e s o nt h eb a s eo fr e s e a r c h i n gt h e m a t u r ee x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h i sp a p e rp r o p o s et oe s t a b l i s ht h ec a t a s t r o p h e i n s u r a n c es y s t e md o m i n a t e db yt h eg o v e r n m e n ta c c o r d i n gt ot h es p e c i a ls i t u a t i o no fo u rc o u n t r y t h i sp a p e ra n a l y s e st h e t h e o r yo ft h eg o v e r n m e n ta t t e n d i n gt h e e s t a b l i s h m e n to f c a t a s t r o p h ei n s u r a n c es y s t e ma tf i r s tf r o mf i v ea s p e c t s ：t h el i m i t a t i o n so ft r a d i t i o n a ld i s a s t e r r e l i e fa p p r o a c h 、t h ef a i l u r eo fm a r k e ti ns u p p l y i n gt h ec a t a s t r o p h ei n s u r a n c e 、t h ea t t r i b u t eo f c a t a s t r o p h ei n s u r a n c e 、t h er o l eo ft h eg o v e r n m e n ta n dt h er o l eo ft h ec a t a s t r o p h ei n s u r a n c ei n p o s t - d i s a s t e rr e c o n s t r u c t i o n ；t h e nt h i sp a p e ra n a l y s e st h e a c t u a lo fa m e r i c a 、j a p a n 、n e w z e a l a n da n df r a n c e ，w h i c hh a sm a t u r ec a t a s t r o p h ei n s u r a n c es y s t e m a n dt h i sp a p e ra n a l y s e st h e a c t u a lo ft h e c a t a s t r o p h ei n s u r a n c es y s t e m i no u rc o u n t r y , a n dc o m p a r e st h ec a t a s t r o p h e i n s u r a n c es y s t e mw i t ht h em a t u r ec o u n t r i e s ；t h e nt h i sp a p e rr e s e a r c h e st h ea p p r o a c hf o rt h e e s t a b l i s h m e n to fo u rc a t a s t r o p h ei n s u r a n c es y s t e mf r o ma s p e c t s ：p e r f e c t i n gt h el a w so f c a t a s t r o p h ei n s u r a n c e 、r a z i n g t h ep u b l i ca w a r e n e s so ft h ec r i s i sp r e v e n t i o n 、 s c i e n t i f i c c l a s s i f i c a t i o no ft h es u b j e c tm a t t e ro fc a t a s t r o p h ei n s u r a n c ea n di m p r o v i n gt h es p r e a d i n gs y s t e m o fc a t a s t r o p h ei n s u r a n c e ；a tl a s tt h i sp a p e ra n a l y s e sa n dc o m p a r et h ef u n c t i o no ft h ec a t a s t r o p h e i n s u r a n c ei nh u r r i c a n ek a t r i n ai na m e r i c a 、h a n s h i ne a r t h q u a k ei nj a p a na n dw e n c h u a n e a r t h q u a k ei nc h i n a k e yw o r d s ：c a t a s t r o p h ei n s u r a n c e ；砒s kd i v e r s i f i c a t i o n ；d o m i n a t e db yt h eg o v e r n m e n t 第一章前言1 1 1 论文选题的背景、意义、目的和研究的可行性l 1 1 1 选题的背景1 1 1 2 选题的意义3 1 1 3 选题的目的3 1 1 4 研究的可行性4 1 2文献综述5 1 2 1 国外的研究现状5 1 2 2 国内的研究现状5 1 2 3 国外研究现状的评述6 1 2 4 国内研究现状的评述7 1 3 研究方法7 1 3 1 文献研究方法7 1 3 2 比较分析方法7 1 3 3 实证研究方法7 1 4 相关概念分析8 1 4 1 公共产品8 1 4 2 巨灾风险一9 第二章政府参与巨灾保险的理论分析1 l 2 1 传统救灾方式已不能满足现实的要求11 2 1 1 政府财政拨款的局限性1 1 2 1 2 社会救助具有不稳定性的特点l1 2 1 3 群众的自救能力有限1 2 2 1 4 传统的救济方式和巨灾风险的特点使得居民抱有依赖和侥幸心理1 3 2 2 市场在巨灾保险供给中的失灵1 3 2 2 1 模型假设1 3 2 2 2 保险公司和居民的决策选择和收益分析：1 4 2 2 3 结论15 2 3 巨灾风险的属性16 2 4 政府角色的定位o 1 7 2 5 巨灾保险在灾后重建中的作用一18 2 5 1 巨灾保险对基础设施的保障作用l8 2 5 2 巨灾保险对居民生活水平的保障作用18 第三章中外巨灾保险现状比较研究2 0 3 1 世界各国的巨灾保险现状2 0 3 1 1 美国的巨灾保险2 0 3 1 2 同本的巨灾保险2 l 3 1 3 新西兰的巨灾保险2 3 3 1 4 法国的巨灾保险2 4 3 2 中国的巨灾保险现状2 4 3 3 中国与世界各国巨灾保险现状的比较分析2 5 第四章中国巨灾保险制度建设的路径选择2 7 4 1 完善巨灾保险法律法规建设一2 7 4 2 提高社会公众的危机防范意识一2 8 4 3 细化巨灾保险标的物的划分标准2 9 4 3 1 科学划分受巨灾影响程度不同的地区的标的2 9 4 3 2 科学划分企业和家庭巨灾保险2 9 4 3 3 科学划分城市和农村巨灾保险3 0 4 3 4 科学划分基础设施和其它不动产的巨灾保险3 2 4 4 建立完善的巨灾保险风险分散机制3 3 4 4 1 巨灾风险的再保险3 3 4 4 2 巨灾风险证券化3 4 4 4 3 设立巨灾保险基金3 5 4 5 加强对保险业的监管3 6 4 5 1 完善市场准入制度监管3 6 4 5 2 加强保险交易行为的监管3 7 第五章中外巨灾保险的实证比较研究3 9 5 1 巨灾保险制度在阪神大地震灾后恢复重建中的作用分析3 9 5 2 巨灾保险制度在美国卡特里娜飓风灾后恢复重建中的作用分析一4 0 5 3 巨灾保险制度在汶川大地震灾后恢复重建中的作用分析4 0 5 4 阪神地震、卡特罩娜飓风和汶川地震等中的巨灾保险的实证比较4 2 第六章结论4 4 参考文献4 5 攻读硕士学位期间发表论文情况4 8 学位论文独创性声明4 9 学位论文及研究成果使用授权声明5 0 致谢51 伐。各种自然灾害中，尤以地震较为严重，我国位于世界两大地震带环太平洋地震带 与欧亚地震带之间，受太平洋板块、印度板块和菲律宾海板块的挤压，地震发生频繁，我 国几乎全部地区都位于地震带上。据资料显示，2 0 世纪以来，中国共发生6 级以上地震近 8 0 0 次，地震活动主要分布在我国五个地区的2 3 条地震带上。除了贵州、浙江和香港特别 行政区外，我国所有的地区都发生过地震，死于地震的人数达5 5 万之多。2 0 世纪全球大 陆3 5 的7 0 级以上地震发生在我国。尤其是近十年来，我国每年自然灾害造成的直接经 济损失都在1 0 0 0 亿元以上，常年受灾人口达2 亿多人次，给我国经济的发展和人民生命 财产的安全带来了巨大的影响。而2 0 0 8 年5 月1 2 同汶川地震造成的直接经济损失达8 4 5 1 亿元，遇难失踪人数则超过8 7 万人。另外2 0 0 8 年年初在我国南方地区发生的低温雨雪 冻灾造成的损失为1 5 1 6 5 亿元。但这只是2 0 0 8 年刚刚发生的巨灾，如果在加上以前中国 巨灾造成的损失的话，那数字将是天文数字。图1 一l 显示了从2 0 0 0 年至2 0 0 9 年我国自然 灾害每年造成的直接经济损失 第一章前言 图1 - 12 0 0 0 2 0 0 9 年我国自然灾害造成的直接经济损火 ( 数据来源：中华人民共和国民政部历年统计公报整理) 从图中曲线我们可以看出每年巨灾造成的直接经济损失都在1 0 0 0 亿元之上，并且其 损失额有逐渐加大的趋势，2 0 0 8 年造成的损失尤为巨大，这是由于汶川发生大地震的原因 随着我国经济的迅猛发展经济总量的增加、城市规模的扩大、人口密度的增大、人类与 自然环境之间的相互影响加剧，巨灾对社会的威胁和破坏性程度越来越大。 然而，面对巨灾造成这么巨大的损失，我国依然是采取政府救助、社会捐助和灾民 自救的传统救灾方式，这种方式现在已经不能够适应当前形势的要求，而我国的巨灾保险 却没有发挥出其社会稳定器的作用，长期以往政府将会不堪重负。2 0 0 8 年南方地区发生的 冰雪灾害给我国造成了1 5 1 6 5 亿元的臣额经济损失，但由于没有巨灾保险体制，保险公 司最后的赔付比例仅为1 3 ，2 0 0 8 年5 月1 2 日汶川地震造成的直接经济损失达8 4 5 1 亿 元，遇难失踪人数超过8 7 万人，而保险公司最后的赔付比例却仅仅为0 1 9 ，“3 远远低于 欧美发达国家3 0 - 4 0 的平均水平，由此我们可以看出我国的巨灾保险在抗拒巨灾中的作 用要远远低于发达国家的水平，而这只是在投保率上的差异，如果在把应对巨灾的法律法 规政策、应急体制的建设、巨灾管理机构的设置、巨灾保险制度、应对巨灾的基础设施建 设和政府在巨灾面前的角色都考虑进来的话，那么对我国来说，要建立一个完善的巨灾保 险体系还有很多的工作要做。但是，巨灾的发生是不以人的意志为转移的，它有自身的规 2 第一章前言 律不会因为我们没有建立好完善的巨灾保险制度就不侵害我们的围家的，对于我们这样一 个受灾害侵害严重的国家来说，我们必须加快建立完善的巨灾保险体制的步伐，最大限度 地减少巨灾带给我们的损失，为我国的经济发展和人民的生活安定做出贡献。 1 1 2 选题的意义 建立一个政府主导下的完善的巨灾保险制度有着重大的意义，首先，可以提高人们的 巨灾风险意识，使人们能比较全面的了解掌握巨灾知识，对于减灾避险减少损失有着重要 的意义；其次，完善的巨灾保险制度也是一个有效的巨灾风险分散机制，它能够在灾民、 保险公司、再保险公司、国际资本市场、社会和政府之间建立合理的风险分散机制，不至 于因巨灾而造成任何一方无法运转下去，这对于稳定国内金融市场，保障社会经济持续健 康发展和社会稳定有着极其重要的作用；再者，建立巨灾保险制度能够形成一个多层次的 巨灾风险分散机制，可以改变我国传统的救灾方式，即单纯的依赖于政府的财政拨款和社 会各界捐助的单一救灾方式，而巨灾保险制度的完善可以有效的减轻政府在财政上的压 力，以便腾出更多的资金用于生产建设上，满足社会长期发展的要求，同时还可以避免因 社会捐助不稳定而导致灾区人民的救助不到位现象的发生；最后，建立巨灾保险制度可以 促进我国保险业的发展，因为巨灾保险制度的建立不仅为保险公司丌发了新的产品，而且 还可以促进国内保险业与世界保险业和再保险业的交流合作，有利于我国保险业学习世界 上先进的保险再保险知识和技术，与世界接规，为我国保险业的健康发展和走出国门开拓 新的市场奠定基础；另外，巨灾保险制度的建立还可以促进政府的改革，因为在救灾方式 的改变就会要求政府重新确定自己在应对巨灾当中的角色，同时政府还要建立一个统一指 挥协调应急救灾的机构，像新西兰地震委员会那样，在我国可以把与救灾有关的部门如气 象局、民政部、地震局、水利局、测绘局、统计局、农业部、保险中介机构、保险公司和 社会公益机构有效的结合起来，实现资源共享，充分发挥各自优势，由国务院直接领导， 最大限度地减轻灾害损失。这些都会促进政府在实践中不断地进行自身得改革，以适应形 势的要求。 1 1 3 选题的目的 对于巨灾保险来说，它是不同于一般的商业保险的，它是具有公共产品的特征的，因 为巨灾造成的损失是巨大的，是任何一家商业保险公司或其它社会组织都无法单独来承担 的，因此保险公司是不愿意对巨灾进行保险的，而居民由于受自己的收入水平限制或者所 3 第一章前言 处的地区的差异，对巨灾投保的积极性也是不高的，因此只有政府出面，利用自己掌握的 各种资源来提高保险公司和居民的积极性，全社会重视巨灾保险的作用，才能使巨灾保险 制度尽快建立起来，才能最大限度发挥巨灾保险的作用，减轻巨灾带来的损失，保障人民 生活的安定和社会的可持续发展。 正是由于巨灾带来的损失巨大，而当前我国的巨灾保险业的建设发展又严重滞后，没 能发挥其社会稳定器的作用，要想解决这一问题，就必须充分发挥政府的作用，没有政府 的参与，其他的社会组织是无法解决这一问题的， 因此我们必须重视政府在巨灾保险中所发挥的作用，明确政府的职能和参与的方式， 促进我国巨灾保险业制度的建立和发展，为我国社会经济的健康发展提供坚实的支撑。 本文从政府参与巨灾保险的角度，来研究政府主导下的巨灾保险制度的建设，以求为 我国的巨灾保险事业的发展做出贡献。 第一，对巨灾保险是否为公共产品进行分析，进一步明确巨灾保险的特性，对巨灾保 险更深入地认识，改变人们认为巨灾保险是纯商业性的传统思想，促进巨灾保险制度的建 立。 第二，通过对国外的巨灾保险制度进行分析，结合我国目前巨灾保险的现状，为我国 政府主导下的巨灾保险制度的建设提供参考。 第三，在明确了巨灾保险的特性以后，对我国政府在巨灾保险中的作用进行分析和探 讨，为我国政府在巨灾保险制度建设中如何发挥自己的优势，加快巨灾保险制度的建设， 做出贡献。 第四，通过本论文的研究，进步完善我国学术界对于巨灾保险的研究。 1 1 4 研究的可行性 本课题的研究是具有可行性的，首先，从大的环境上来说2 0 0 8 年我国南方经历了冰雪 灾害和刚刚发生大汶川达地震，2 0 1 0 年青海玉树又发生了7 1 级的大地震，这些灾害给我 国带来了严重的灾难，这使得我国政府相关部门逐渐意识到巨灾保险在防灾、减灾、抗灾 和灾后重建中的作用。巨灾保险制度的重要作用越来越受到政府相关部门重视起来，政府 在法律、政策、税收等方面肯定会做出有利于巨灾保险建设发展的规定，这对于掌握政府 对巨灾保险的政策和研究我国的巨灾保险制度来说是非常有利的；其次，我国的学者已经 对像美国、日本、新西兰和法国等有成功经验的国外的巨灾保险制度进行了总结分析和归 4 第一章前言 纳，这对于借鉴国外成功的巨灾保险制度来说是非常有利的，可以根据其他学者对我国巨 灾保险制度建设提供的建议，取其精华有针对性的提出相关的建议；再者，经历过这几次 巨灾后，我国巨灾保险的空缺和巨灾保险的重要作用越来越显现出来，我国有关部门肯定 会对我国的巨灾保险业的发展做出详细的规划，也会提供一些详细的数据为巨灾保险的建 立提供依据，而这些规划和数据可以为本篇论文的写作提供方向上的指导；最后，现在我 国正在致力于和谐社会的建设，我国政府一定会对自己在巨灾保险中的作用进行详细准确 的定位，促进巨灾保险制度的尽快建立和完善，这对于研究政府在巨灾保险中的作用具有 很强的指导意义。 1 2 文献综述 1 2 1国外的研究现状 h o w a r d k u n r e u t h e r 在全面的自然灾害保险时刻是否已经到来一文中指出通 过经济刺激和健全制度和标准，建立公私合作的模式来减轻巨灾带来的损失是非常重要 的，强调了政府在巨灾保险面前的作用；p a u la r a s c h k y ，h a n n e l o r ew e c k h a n n e m a n n 在慈善危害一自然灾难保险的真正危害? 指出在洪灾后欧洲政府在2 0 0 2 年对他们的居 民提供了数十亿欧元的财政补助，尽管一些补助是合理的，但是为什么这些损失没有足 够的保险。他们通过理论分析和观察实验的方法指出，政府和社会的支援和救助是居民 拒绝参加巨灾保险的主要原因，认为政府和社会的救助对合理的风险分散和自然危害保 险的建立来说是一个阻碍；j e f f r e yj p o m p e ，j a m e sr r i n e h a r t 在减轻飓风对美国 ， 东南沿海袭击的损失：保险市场的角色中首先介绍了飓风对美国东南沿海的影响状况， 然后分析了沿海财产保险的公共部门和私人部门的供给现状，接着介绍了东南沿海的洪 水和风灾保险，然后分析了财产保险市场中的不足之处，最后对公共部门和私人部门有 效参与提出了建议。 1 2 2 国内的研究现状 陈华、赵俊燕在巨灾保险体系构建研究：一个国际比较的视角一文中介绍了美国、 日本和英国的巨灾保险现状，分析了我国巨灾保险发展的现状和存在的问题，并针对这些 问题，从巨灾保险基金的建立、政府与商业保险公司的结合、公民的意识提高、法律法规 5 第一章前言 的建立和发展完善资本市场这几个方面对我过巨灾保险制度的建立进行了探讨；张雪梅在 国外巨灾保险发展模式的比较及其借鉴一文中，分析了美国、日本、新西兰及欧盟主 要成员国等的巨灾保险发展模式，并从承保主体和范围、巨灾风险控制和制度建设等方面 进行几种模式的比较，从而借鉴国外的成功之处，从政府角色的定位、风险的分散、开展 国际交流和加强法规建设等几个方面提出构建我国和谐社会下的巨灾保险体系的对策建 议；中国保监会的明仪在世界地震保险制度一文中分析了日本、美国、土耳其和新西 兰的地震保险制度，但他并没有结合中国的情况对我国的巨灾保险制度的建设提出建议； 刘正文，龚日朝在构建和谐社会下的巨灾保险体系中从我国巨灾保险的现状着手，借鉴 国外巨灾保险的先进经验，从建立全民参与的巨灾保险准备金、个体自担部分巨灾风险、 保险公司和国家再保险公司是巨灾保险市场的主体和政府的作用这几个方面对我国的巨 灾保险体系进行了设想；马晓强，韩锦绵在我国巨灾风险分散机制构建探析一文中首 先对巨灾的特点进行了分析，然后分析了我国巨灾风险分散机制及其局限性，并借鉴国外 巨灾风险分散的机制，从发展完善巨灾保险、风险的证券化和政府主导下的巨灾基金的建 立这几个方面对我国巨灾风险分散机制的建没提出了建议。 1 2 3 国外研究现状的评述 从上面对国外学者关于巨灾保险现状的介绍，我们可以看出国外主要是从政府在巨 灾中应该扮演什么样的角色，政府与私人部门共同提供巨灾保险以及他们之间如何协作， 巨灾保险的状况和巨灾风险的转移等几个方面进行研究的。他们对于巨灾保险制度的研 究是比较完善的，是具有实际的可操作性，这主要是因为国外发达国家都有自己比较完 善的巨灾保险体系，巨灾保险在巨灾的预防、灾中救助和灾后的重建中发挥着重要的作 用，这为国外的学者研究本国的巨灾保险制度提供了实际的案例，使得研究更切合实际。 同样学者们的研究也找出了巨灾保险的一些不足和值得推广借鉴的地方，为巨灾保险制 度的完善提供了理论方向上的指导。国外完善的巨灾保险制度、成熟的理论研究和具有 实际操作性的特征，很值得我们认真学习和研究。但我们也不能照搬国外的经验，我们 需要根据实际情况的变化，对巨灾保险制度的建设研究进行调整，尤其是政府在巨灾保 险中应该扮演什么样的角色，政府与私人部门如何有效分工协作，最大限度地减少巨灾 带来的损失等问题。我们需要认识到在学习他们的经验时，绝不能把他们的经验神化， 生搬硬套地放在我国的巨灾保险制度中。要根据我国的实际情况进行，对巨灾保险制度 6 第一章前言 的建立提出建设性的意见，建设适合我国国情的巨灾保险制度。 1 2 4 国内研究现状的评述 从上面对国内的研究现状的介绍，看出国内学者主要是研究新西兰、日本、美国、法 国等自然灾害比较严重，并且巨灾保险制度发展比较完善的国家，然后根据这些国家的巨 灾保险制度，再依据我国的实际情况把这些国家的经验引进到我国，为我国的巨灾保险制 度的建立和完善提供理论上的指导。国内的学者虽然注重了研究国际发达国际先进的巨灾 保险经验，对我国巨灾保险的发展提供了参考，但分析的深度不够，也不全面，更重要的 是对于我国这样一个正在构建和谐社会的国家来说，国内学者没有把政府的作用足够的重 视起来，有的只是简单的介绍了政府的角色。在今后的研究中，我们必须重视政府的作用， 对政府在巨灾保险中的角色、地位和作用进行重新定位，认真分析研究，使政府的优势得 以发挥，保证巨灾保险这一公共物品得到有效的供给，把巨灾带来的损失降低到最低的限 度，这也是本文之所以选择政府主导下的巨灾保险制度建设这一课题作为研究对象的主要 原因。 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究方法 本论文主要是通过搜集、查阅、整理、分析国内外的有关巨灾保险制度建设及政府 作用的相关文献资料，分析出他们研究的现状，找出他们的值得借鉴的地方和没有涉足 的领域，为本论文的写作提供坚实而丰富的理论基础，为本论文创新点的完善提供参考。 1 3 2 比较分析方法 主要是通过对世界其他国家的巨灾保险制度与我国的巨灾保险制度的现状进行比 较，找出我国的不足和需要改进的地方，学习其他国家的成熟经验，为我国巨灾保险制 度的建立和完善提供支撑。 1 3 3 实证研究方法 通过对日本阪神地震、美国卡特里娜飓风和我国的汶川大地震中巨灾保险的作用进 7 第一章前言 行实证的分析比较研究，用实际的案例来说明巨灾保险在防灾、减灾和灾后重建中的作 用是举足轻重的，对全文进行了诠释，为论文的写作提供支撑。 1 4 相关概念分析 公共产品这一概念是相对于私人产品而言的，公共产品的概念最早是由林达尔 ( e r l i n d a h l ) 提出来的，后来萨( 缪尔森在1 9 5 3 年和1 9 5 4 年在两篇著名的论文中对公 共产品这一概念进行了进一步的研究和界定，但对于公共产品始终没有一个统一的标准概 念，可谓是众说分坛，这其中有以下三种定义最具有代表性： ( 1 ) 萨缪尔森认为所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员 可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消 费。或者说“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处 不可分割地散布到整个社区罩”心3 ( 2 ) 奥尔森在他的集体行动的逻辑一书中对公共产品进行了定义，认为“任何产 品，如果一个集体x 卜一x x n 中的任何个人x ，能够消费它，它就不能适应当地排斥其 他人对该产品的消费”，那么该产品就是公共产品，也就是说，该集体或社会是不能将那 些没有付费的人排除在公共产品的消费之外的；而在非公共产品那里，这种排斥是可能做 到的 ( 3 ) 布坎南在民主财政论一书中指出：“任何集团或社会团体因为任何原因通过 集团组织提供的商品或服务，都将被定义为公共产品”也就是说，只要由团体提供的产品 都是公共产品h 1 在这些对公共产品的定义中，萨缪尔森对公共产品的定义逐渐被后来的经济学家所接 受，他对公共产品的定义上从它的非竞争性和非排它性这两个特征上进行分析的，其中非 竞争性是指，公共产品一旦被提供出来，个人的消费或者使用是不会影响其他人对其的使 用，消费者的增加也不会增加公共产品供给的社会成本，其边际成本为零，也不会减少其 他消费者消费的数量和质量；非排它性是指，当公共产品被提供出来后，在公共产品覆盖 的范围内，任何人都有权利消费它，大家消费的数量也是相同的，也不得不消费它，并且 任何人都没有权力去把公共产品供给范围内的其他人排除在外，或者说在技术上不可行， 或者是如果采取措施将一些人排除在外的话，其排除的成本过高，远远超过对其供给的成 8 第一章前言 本，而不值得去做。也就是说在消费上具有非竞争性和非排它性的产品就是公共产品。 1 4 2 巨灾风险 巨灾风险通常是指发生的突然、难以预测、难以避免、破坏性强的各种自然灾害所造 成的风险，一般我们都把地震、海啸、飓风、洪水等自然灾害造成的风险称之为巨灾风险。 对于巨灾的定义没有一个统一的国际标准，各国和各个行业一般都是根据自身的情况和灾 害造成损失的程度不同，而对巨灾有不同的定义。 全球最大的再保险集团德国慕尼黑再保险公司认为，当一场灾害发生后，给灾区带了 巨大的财产和人员的伤亡时，而受灾地区的政府和民众又无法依靠自身的力量来实现自 救，减轻灾害带来的损失、尽快实现灾后重建，必须需要依靠外部力量来的帮助，才能渡 过灾难的话，那么这场灾害就可以被定义为巨灾；美国联邦保险服务局下属财产理赔服务 部则认为，只要巨灾造成的直接承保财产损失额超过2 5 0 0 万美元，那么这场灾害就可以 定性为巨灾；瑞士再保险公司的出版物s i g m a 认为非认为因素引起的，由自然力量而引起 的灾害，并且对保险业造成的损失至少为3 7 5 0 万美元，且涉及大量的保单和众多保险人 的自然灾害事件，一旦满足这些条件，那么这场自然灾害就会被定义为巨灾；另外，不同 的保险公司对巨灾的定义是不同的，各个保险公司都是根据自身的财务和支付状况、及灾 害对自身造成的影响程度大小来确定灾害是否为巨灾。 虽然各国、各行业、各个保险公司对巨灾风险的定义不同，没有一个统一的标准，但 是，我们可以从他们的不同定义中找出其共同点，即通常情况下，巨灾具有以下这些特征： 第一，巨灾发生具有不可预n - 性或者说预测的难度较大、其发生往往具有突然性，给人 们留下采取应对措施的时间极短暂：第二，巨灾为自然灾害，如地震、海啸、火山喷发、 洪水等；第三，巨灾带来的损失是巨大的，当巨灾到来后，往往会给灾区的民众带来巨大 的损失，严重的超出了当地的民众和政府的承受力，如2 0 0 8 年5 月1 2 同发生在我国汶川 的地震，其造成的直接损失就高达8 4 5 1 亿元，这对于汶川这一贫困地区来说，这一数字 就是天文数字，严重的超出了自己的承受力：第四，巨灾发生后，灾区靠自身的力量，很 难实现灾后重建或者是需要的时间太长，对民众的生活产生的影响巨大，而只能依靠其他 地区或者国际社会的援助才能实现灾后重建的顺利进行、才能使生活尽快好转起来，我国 汶川发生地震后，就是靠我国政府转移支付的巨额财政、社会各界人士的慷慨救助和国际 社会的大量支持才使灾区的民众减轻了大量的负担，在2 0 0 9 年过上了一个相对美满的春 节。因此，当灾害发生后，只要满足这些条件，那么我们就可以把这场自然灾害定位为巨 o 第一章前言 灾。 表1 - 1 近年全球大地震一览 同期震区震级死亡人数约( 万人) 1 9 7 6 年中国唐山 7 82 4 2 1 9 8 5 年墨西哥大地震7 83 5 1 9 9 0 年伊朗大地震7 35 1 9 9 5 年阪神大地震7 2 o 5 4 2 0 0 4 年印度洋地震海啸8 93 0 2 0 0 8 焦 中国汶川 8 06 9 2 0 0 9 年印尼地震 7 90 1 1 2 0 1 0 年海地地震 7 33 0 2 0 1 0 年 智利地震 8 80 0 5 2 0 1 0中国青海玉树7 10 2 1 表1 - 1 反映了近年全球大地震的发生情况，可以看出地震发送的频率很高，造成的损失 也是巨大的，单纯依靠当地民众和政府自身的力量来自救的话，是很难实现的，需要借助外 力的帮助才能实现灾后重建。 1 h t t p ：l l n e w s x i n m i n c n r o l l n e w s 2 0 1 0 0 4 1 5 4 4 4 2 2 4 4 h t m l 1 0 第二章政府参与巨灾保险的理论分析 第二章政府参与巨灾保险的理论分析 2 1 传统救灾方式已不能满足现实的要求 我国传统的灾害救助方式一般由三部分组成：政府财政转移支出、社会捐助和灾民自 救。这种救济方式在过去的救灾中发挥着重要的作用，对于灾区恢复重建、保障社会稳定 和促进经济平稳发展起着重要的作用，但是由于种种原因这种救济方式已经不能满足现在 灾难救济的需要。 2 1 1 政府财政拨款的局限性 在我国传统的救济方式中，政府财政拨款扮演着重要的角色，每当巨灾发生后，我国 政府会立即安排转移支付巨额的救灾专款用于救灾，确保灾区人民生活的安定，把灾害损 失降低到最低限度。政府财政拨款的救灾方式充分体现了我国政府对人民负责的态度和全 心全意为人民服务的宗旨，这是我国政府以人为本精神的体现。 但是，我们应该看到政府财政转移支出的救灾方式有一定的局限性：第一，我国毕竟 是发展中国家，国家财力有限，社会各个方面都需要大量的资金作为保障，因此受制于客 观条件的限制，用于救灾的财政专款也是有限的，难以使受灾群众得到足额的救灾资金来 实现灾后重建；第二，财政转移支出会导致政府预算的不完整性。我国的政府财政预算都 是经过科学评估、测算后进行预先安排的，各种资金支付都是专款专用。但是由于巨灾发 生的不确定性，每当巨灾发生后，为了帮助自己的人民减轻灾害损失，我国政府就必须从 这些已经规划好的预算中，抽出部分资金来保障灾区民众的生活，这就会挤占用于社会建 设其它方面的资金、造成资金短缺影响社会的建设发展。不仅增加了政府的财政压力，还 影响到社会其它方面的发展；第三，政府用于救灾资金被侵占、贪污和截留现象比较严重。 部分地方政府的官员忘记自己的本质和为人民服务的宗旨，胆大包天的把中央用于救灾的 资金贪污、挪用和挤占，这直接造成受灾群众不能得到有效的救助，影响到政府的形象和 社会的和谐。 2 1 2 社会救助具有不稳定性的特点 我国是社会主义国家，生活在社会主义大家庭中的每一个人都能感觉到社会主义大家 第二章政府参与巨灾保险的理论分析 庭的温暖，尤其在巨灾发生后，全社会都会行动起来，发扬“一方有难、八方支援”的精 神，踊跃的捐钱捐物为灾区群众减轻灾害损失尽一份力，为国分忧为民解难。但是我们应 该看到我国还处于社会主义初级阶段人民的生活水平大部分都不是太富裕，所以用于捐赠 的钱物毕竟有限，捐款具有数额小和不稳定的特征，同时受社会群众对灾害影响程度和政 府的宣传影响，也会影响到捐款的稳定性和数量的多少。 i ?。7。，? 鼍；。j ? ：1 j 。? 1：i 翰 i 一 ，八2 ； ，。 fk凄 。_ 。二? j l ? i 马 一j ， 一 。 ? 。：。? jl。? j 曩f。 琶 “ l j 麓 l 。 ， 一 ，-，i 、 姜 i f ；、， i 。f k ：。一皇，。二o 。另，石 图2 - 12 0 0 0 年至2 0 0 9 年间我国民政部门收到的社会捐款额示意图 ( 数据来源：中华人民共和国民政部历年统计公报整理) 从这个统计数据图表中，我们可以看出，社会的捐款额一直在低水平上徘徊。而2 0 0 8 年由于我国汶川遭受了大地震，给当地群众造成了极其巨大的损失，再加上政府和各种新 闻媒介的大力宣传，社会各界群众纷纷慷慨解囊，为灾区民众献出一份爱心，使得当年的 捐赠额达到历史最高值，但这种状况是在特殊的历史时期出现的特殊现象，不具有普遍性。 如果灾害的发生面小、政府宣传救灾的力度不够、居民自己本身资金短缺和群众对灾害影 响程度的大小认识不清，那么就会影响到捐赠额的多少。所以说社会捐助的救济方式具有 一定的不稳定性，会影响到灾区的恢复重建工作的开展的。 2 1 3 群众的自救能力有限 我国群众的自救能力是有限的，这对于减少灾害损失、尽快恢复灾后重建工作时不 利的：首先，长期以来我国对防灾、减灾的宣传教育工作做的不够，导致民众对灾害的认 识不足和抗灾能力低；其次，我国经济发展水平还比较低、地区差异明显，很多灾区的民 众收入非常低，有的甚至刚刚解决温饱问题。一旦发生巨灾，对他们来说就是毁灭性的打 1 2 o 0 0 o 0 0 0 0 0 0 o o 5 0 5 0 5 o 5 0 5 5 4 4 3 3 2 2 1 l 能力 在我国传统的救济方式中，政府发挥着重要的作用，同样社会捐助对于恢复民众的信 心和灾后重建也起着很大的作用。但是这种救济方式往往会使居民对政府和社会抱有依赖 心理，认为只要发生了巨灾政府肯定会拨付巨资帮助自己，社会也会纷纷慷慨捐款捐物的。 另外，由于巨灾发生的不确定性也使得居民产生侥幸心理，认为巨灾可能不会发生在自己 所在的区域，即使发生后，也有政府和社会的救助，所以居民的这种对于政府和社会的依 赖心理和对巨灾风险发生的侥幸心理，导致了居民主动采取措施预防灾害、降低损失的积 极性的降低，更不会拿出资金去购买不知会不会发生的巨灾保险，这就需要政府改变传统 的救助方式，并且加大宣传教育力度使民众认识的巨灾的危害性和巨灾保险在抗灾中的重 要作用，并适度对民众进行财政补贴调动他们参与巨灾保险的积极性，从而推动我国巨灾 保险制度的尽快建立。 2 2 市场在巨灾保险供给中的失灵 在市场经济条件下，市场在资源的配置中起着基础性作用，能够有效的调节供需矛盾， 使供求处于一种均衡状态，达到资源的最优化配置、实现帕累托最优。然而巨灾保险不是 一般性的商品，它具有公共产品的属性，具有非竞争性和非排他性的特点；此外由于巨灾 具有难于预测、造成损失巨大和发生具有区域性时间性差异的特点；再加上我国巨灾保险 市场自身的不完善性，缺乏足够的保险人，也没有能力来经营巨灾保险市场。由于巨灾保 险费率的高昂，居民是不愿意为无法预见的风险付出高额的费用的，所以居民是没有参加 巨灾保险的意愿的，这时在买卖双方都不愿意参加的前提下，市场靠自身的能力是不可能 实现市场供需的平衡。 下面我们利用“囚徒困境”的模型对保险公司和居民之问的囚徒博弈进行分析市场在 巨灾保险供需调节中的失灵及在建立巨灾保险制度时政府参与的必要性： 2 2 1 模型假设 ( 1 ) 我国巨灾保险的建立只受保险公司和居民选择的影响，也就是说完全是买卖双 1 3 第二章政府参与巨灾保险的理论分析 方之间的商业行为。在这个模型中暂不考虑国家的法规、政府的规