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公私合作制在我国市政公用事业改革中的应用研究 学位论文完成日期： 指导教师签字： ， 答辩委员会成员签字： 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得( 注：如 遨查墓丝噩噩壁型壅盟数! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示谢意。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权 学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将 本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息 服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签字： 签字日期：欠和年乡月为日 签字日期：跏年月日 公私合作制在我国市政公用事业改革中的应用研究 摘要 现代社会是以城市为中心的社会，而支撑现代城市发展的一个非常重要的因素 就是市政公用事业。随着城市化的进程加速，公众对于市政公用事业的需求同益增 多。但由于计划经济体制的惯性，我国市政公用事业长期处在“国有国营”的管理 体制下。结果是政府财政负担不断加重，企业效率低下，服务质量较差，公众满意 度低。而在国际上，这一领域的制度变革己从2 0 世纪7 0 年代西方发达国家悄然兴 起，其以效率为导向，被称作公私合作制( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p sm o d e l ，简称 p p p s 模式) 。它有利于形成公共部门与私营部门的各自资源互补、风险与责任共担、 利益共享的良好局面，被越来越广泛地应用于各国市政公用事业的建设和运作，并 取得了巨大的成功和积累了丰富的经验。在我国市政公用事业亟待改革的背景下， 对于这一舶来品，我国市政公用事业领域是否可以采用、为何可以采用以及如何运 用都需要进行详细论证。 本文总体上运用唯物辩证法，并具体运用理论联系实际、历史与现实相统一、 国内与国际相比较、定性与定量相结合、规范研究与实证分析相结合等方法，以公 私合作制在我国市政公用事业改革中的应用为研究对象，先后对公私合作制的源 起、概念、特征、分类及其在国内外的具体应用实践中存在的问题和取得的成功经 验进行了系统的梳理与深入的分析，最后在对完善公私合作制制度设计的政策建议 的基础上，对未来公私合作制在我国的应用趋势作了预测。 论文从以下五个方面进行了展丌： 第一章，绪论。在明确了选题背景及研究意义的基础上，回顾了国内外专家学 者、国际组织对公私合作制的应用所进行的研究，并进行了扼要的评价。 第二章，理论阐述。从理论研究的角度阐述了公私合作制的源起、概念、特征 与分类，并在此基础上，探讨了公私合作制应用的四个理论基础，即公共产品理论、 新公共管理理论、委托代理理论与治理理论。 第三章，实践分析。首先描绘了公私合作制的运作流程；其次，以英国、美国、 印度三国为代表分析了公私合作制在国外应用所取得的成功经验，以便为我国所借 鉴；第三，对公私合作制在我国的应用历程进行了回顾，并以沈阳第八水厂为例进 行了案例评价。 第四章，提出问题。在以上案例分析的基础上，从政府角色、监管体系、利益 博弈、法律法规、配套措施等血个方面出发，指出了公私合作制在我国应用中面临 的问题与挑战。 第五章，政策建议。也即文章的主体部分。针对以上五个方面的问题，分别从 转变政府角色、构建现代监管制度、实现利益博弈均衡、完善法律法规、建立相关 配套制度等五个方面提出了政策建议。最后，在综合以上分析的基础上，经过反思 行政伦理悖论与效率至上误区，提出了一种突出公民本位的新的治理模式，即p c p c 模式。 关键词：公私合作制；市政公用事业；公共部门；私营部门 s t u d yo nt h ea p p l i c a t i o no fp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p sm o d e l i nm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e sr e f o r m a t i o no fc h i n a a b s t r a c t m o d e ms o c i e t yi su r b a n - c e n t e r e ds o c i e t y , a n dm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e sp l a yav e r y i m p o r t a n tr o l ei nt h es u p p o r to fm o d e mu r b a nd e v e l o p m e n t a st h ep l a n n e de c o n o m y s y s t e mi n e r t i a c h i n a sm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e si si nt h e ”s t a t e o w n e ds t a t e r u n ”o ft h e m a n a g e m e n ts y s t e mf o ral o n gt i m e ，w h a t sm o r e ，a l o n gw i t hs p e e d i n gu pt h e u r b a n i z a t i o np r o c e s s ，w h i c hr e s u l ti ng o v e r n m e n t sh e a v i l yf i n a n c i a lb u r d e n e n t e r p r i s e s i n e f f i c i e n c y , b a ds e r v i c e ，p u b l i cd i s s a t i s f a c t i o n a n di nt h ew e s t ，t h er e f o r mi n t h i sf i e l d h a sb e e nr i s i n gq u i e t l ys i n c e1 9 7 0 s ，b a s i n go nt h et h e o r yt h a tp u b l i cs e c t o r sa n dp r i v a t e s e c t o r sc o o p e r a t et o g e t h e rt og i v ef u l lp l a yt ot h e i ro w n s u p e r i o r i t y , r i s k ，r e s p o n s i b i l i t y a n dp r o f i ts h a r i n g ，w h i c hi se f f i c i e n c y - o r i e n t e dc a l l e dp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p sm o d e l ( p p p sm o d e l ) a n di ti si n c r e a s i n g i yw o r l d w i d e l yu s e di nt h ec o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o n o fm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e s ，w h i c hh a sa c h i e v e dg r e a ts u c c e s sa n dh a sa c c u m u l a t e dr i c h e x p e r i e n c e f o rt h ei m p o r t e dg o o d s ，a n di nt h eb a c k g r o u n do fu r g e n tr e f o r l no ft h e m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e s ，w h ya n dh o w t ou s ep p p sn e e dt ob ed e m o n s t r a t e di nd e t a i l t h et h e s i s ，u s i n gm a t e r i a l i s t i cd i a l e c t i c si ng e n e r a la n dc o n c r e t e l yl i n k i n gt h e o r y w i t hp r a c t i c e ，u n i t i n gh i s t o r ya n dr e a l i t y , c o m b i n i n gt h ei n t e r n a t i o n a ls i t u a t i o nw i t ht h e n a t i o n a l s i t u a t i o n ，u n i t i n g t h eq u a l i t a t i v em e t h o d sa n dt h eq u a n t i t a t i v em e t h o d s c o m b i n i n gt h en o r m a t i v er e s e a r c hw i t hc a s er e s e a r c h ，s t u d y so nt h ea p p l i c a t i o no fp p p s m o d e l i nm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e sr e f o r m a t i o no fc h i n a m a k e sa s y s t e m a t i cp e c t i n a t i o n a n di n t e n s i v ea n a l y s i so ft h eo r i g i n ，d e f i n i t i o n ，c l a s s i f i c a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c so fp p p sa n d p r o b l e m sa n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fp p ps a p p l i c a t i o ni nb o t hh o m ea n da b r o a d a n d f i n a l l y , b a s i n go nt h ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v i n gt h ep p p s s y s t e md e s i g n ， m a k e sp r e d i c t i o n so ft h ef u t u r et e n d e n c yo ft h e p p p s a p p l i c a t i o ni np u b l i cu t i l i t i e s r e f o r m a t i o no fc h i n a t h et h e s i sr e v o l v e sa r o u n dt h ef o l l o w i n gf i v ea s p e c t s ： c h a p t e ri i n t r o d u c t i o n b a s i n go nd e f i n i t u d eo ft h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo f t h er e s e a r c h ，i tr e v i e w st h ep p p s a p p l i c a t i o ns t u d yo fd o m e s t i ca n df o r e i g ne x p e r t s s c h o l a r s ，i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s ，a n di ta l s om a k e sb r i e fc o m m e n t so nt h e s e r e s e a r c h e s c h a p t e ri i ，t h e o r ye x p l a i n i n g t 1 1 et h e s i ss t a t e st h eo r i g i n ，d e f i n i t i o n ，c l a s s i f i c a t i o n ， c h a r a c t e r i s t i c so fp p p si nt e r m so ft h e o r e t i c a l o nt h eb a s i so ft h ea b o v ea n a l y s i s t h i s t h e s i sf i v et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fp p p s a p p l i c a t i o n ，t h a ti s ，p u b l i cg o o d st h e o r y , n e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , a g e n c yt h e o r ya n dg o v e m a n c et h e o r y c h a p t e ri i i ，p r a c t i c ea n a l y s i s f i r s t l y , d e s c r i b e st h eo p e r a t i o np r o c e s so fp p p s ； s e c o n d l y , a n a l y z e st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fp p p s a p p l i c a t i o ni nt h et h r e e r e p r e s e n t e dc o u n t r i e s ，s u c ha su n i t e dk i n g d o m ，u n i t e ds t a t e sa n di n d i a ，w h i c hc a nb e g o o dr e f e r e n c ef o ro u rc o u n t r y t h i r d l y , r e v i e w st h ep r o c e s so fp p p s a p p l i c a t i o ni no u r c o u n t r y , a n dt h es h e n y a n g8 mw a t e rc o m p a n ya sa ne x a m p l ef o rt h ec a s ee v a l u a t i o n c h a p t e ri v , r a i s i n gq u e s t i o n s b a s i n go nt h ea b o v ec a s es t u d y , f r o mt h er o l eo ft h e g o v e r n m e n t ，r e g u l a t o r ys y s t e m ，i n t e r e s tc o m p e t i t i o n ，l a w sa n dr e g u l a t i o n sa n ds u p p o r t i n g m e a s u r e s ，i tp o i n t so u tt h ep r o b l e m sa n dc h a l l e n g e so fp p p s a p p l i c a t i o ni nc h i n a c h a p t e rvp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s ，w h i c hi st h em a i np a r to ft h et h e s i s a st ot h e a b o v es i xi s s u e s ，t h et h e s i sm a k e sf i v ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sr e s p e c t i v e l yf r o mt h e t r a n s f o r m a t i o no ft h er o l eo f g o v e r n m e n t ，b u i l d i n gam o d e mr e g u l a t o r ys y s t e m ， a c h i e v i n gi n t e r e s tc o m p e t i t i o nb a l a n c e ，i m p r o v i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，e s t a b l i s h i n g r e l a t e ds u p p o r t i n gs y s t e m s i nt h ee n d ，o nt h ea b o v ea n a l y s i sa n da f t e rr e f l e c t i n gt h e a d m i n i s t r a t i v ee t h i c sp a r a d o xa n dm i s u n d e r s t a n d i n go fe f f i c i e n c yf i r s t ，i t p r o v i d e sa p r o m i n e n tc i t i z e n - b a s e dn e wg o v e m a n c em o d e l ，n a m e l yp c p cm o d e lw h i c hi ss u i t a b l e f o ro u r c o u n t r y k e yw o r d s ：p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p sm o d e l ；m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e s ；p u b l i c s e c t o r s ；p r i v a t es e c t o r s i i 目录 第一章绪论1 第一节 第二节 第三节 第四节 选题背景及意义 国内外研究现状 研究方法与研究内容 论文创新与不足 第二章公私合作制的理论阐述9 第一节研究前提相关概念辨析9 一、市政公用事业、基础设施、市政基础设施9 二、民营化、市场化、私有化与公私合作制1 0 第二节公私合作制的缘起与含义1 l 一、公私合作制的缘起1 1 二、公私合作制的含义1 2 第三节公私合作制的特征与分类1 4 一、公私合作制的特征：1 4 二、公私合作制的分类1 5 第四节公私合作制的理论基础1 8 一、公共产品理论1 8 二、新公共管理理论1 9 三、委托代理理论2 0 四、治理理论2 0 第三章公私合作制在国内外的应用实践及案例分析2 2 第一节公私合作制的操作流程2 2 一、公私合作制的主体2 2 二、公私合作制的运作思路2 3 第二节公私合作制在国外的应用实践及动因分析2 4 一、公私合作制在国外的应用动因2 4 二、公私合作制在国外的廊用实践2 5 第三节公私合作制在我国的应用实践及案例分析3 1 一、公私合作制在我国应用的深刻动冈3 l 二、公私合作制在我国的发展历程3 2 三、公私合作制的在我国的应用案例3 4 第四章公私合作制在我国应用中面临的问题及挑战3 6 第一节政府角色尚未得到明确定位3 6 一、重引资轻竞争观念根深蒂| 司3 6 二、政府攀断性角色难以有效转变3 7 三、主管公私合作制的机构尚未建立3 7 第二节政府监管体系建设相对滞后3 7 一、监管规则的缺火3 7 i i i 二、监管体制没有理顺3 8 三、监管权力配置不当3 8 四、价格监管存在误区3 9 第三节公众在政府与代理企业的博弈中权益受损3 9 一、代理企业盲目追求利润最大化3 9 二、信息不对称导致政府职能减弱3 9 三、政府在代理企业与社会公众之间“两难全”4 0 第四节相关法律法规的缺位与错位4 0 一、缺少一部适用于公私合作制的国家级法规4 0 二、有关公私合作制的法律法规之间互相矛盾4 1 三、现行法律法规对公私之间权利规定的不对等4 2 第五节相关配套措施建设滞后4 2 一、现代信用机制尚未建立4 2 二、缺乏有效争端解决机制4 2 三、社会保障措施朱能跟进4 3 四、专业人才队伍建设落后4 3 第五章完善公私合作制的政策建议4 4 第一节实现政府角色的积极转变4 4 一、政府作为公私合作制中的合作者4 4 二、政府作为公私合作制中的促进者4 5 三、政府作为公私合作制中的管制者4 5 第二节构建现代市场监管制度4 6 一、监管主体方面4 6 二、监管对象方面4 7 第三节实现各利益群体之i b j 的博弈均衡4 9 一、规范政府与私营部i 、j 问的契约关系4 9 二、减小投资风险以确保投资收益4 9 三、建立社会公众利益表达机制5 0 第四节完善公私合作制的配套法律制度5 0 一、加快制定公用事业公私合作制法5 l 二、加人立法对私营资本的支持力度5 2 三、建立纠纷解决及法律救济机制5 2 第五节公私合作制的相关配套制度建设5 3 一、建立现代信j j 机制5 3 二、建立项目绩效评估机制5 4 三、建立社会保障机制5 5 四、加快建立人才保障机制5 5 结汪f l z l 5 c u ；口 l j 参考文献5 8 致谢 公私合作制红我国市政公用事业改革中的应用研究 一、选题背景 第一章绪论帚一早三百t 匕 第一节选题背景及意义 ( 一) 国际背景 1 8 世纪中后期的工业革命，使得生产力获得了突飞猛进的发展，同时也带来了 城市化和人口向城市的转移。西方发达国家逐渐走向了富国强兵的道路，但由于资 本逐利的驱使，世界先后经历了两次世界大战的战争洗礼。战争过后，“百废待兴”， 尤其是市政公用设施遭到了前所未有的破坏，给人们的生产生活带来了极大的不 便。2 0 世纪7 0 年代世界经济危机袭来，各国经济普遍处于停滞状态，这使得原本 国家投资、建设和经营的市政公用事业遭遇政府财政短缺困境，服务质量也不断下 降，因此，作为市政公用事业原有供给主体的公共部门的已有供给能力难以满足不 断增长的公众需求。而由于市政公用事业具有收入稳定、现金流充沛等特点，私营 资本跃跃欲试。同时，2 0 世纪7 0 年代末，发端于英国的新公共管理运动，强调采 用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服 务质量。因此，在政府财力难以为继、服务质量不断下降的情况下，亟需充分发挥 公共部门和私营部门各自的禀赋优势进行相互合作，共担风险与责任，共享收益。 ( 二) 国内背景 我国改革开放3 0 多年来，经济体制的许多方面都有了巨大进展，而在市政公 用事业领域，由于其公共性和企业性的双重特征，改革举步维艰。基于城市化高速 发展与市政公用设施短缺的矛盾、市政公用设施短缺与既有设施运营效率下降并存 的矛盾以及市政公用事业严重亏损与国家财政沉重包袱的矛盾，再加上政府政策的 推动，2 0 世纪9 0 年代，市政公用设施的市场化改革就在一些大城市开始探索，如 1 9 9 4 年，上海市就将南浦和杨浦大桥的专营权转让给了香港公司。但各地真正开始 大规模地推进市场化改革则是在2 0 0 1 年之后，全国各地出现了私营资本投资市政 公用事业的浪潮，成功与失败同在，经验在教训中得以总结。据权威部门估计，到 2 0 2 0 年我国的城市化水平将由目前的4 6 6 提高到6 0 左右，这必然带来城市公用 公私合作制红我国市政公用事业改革中的应用研究 事业的巨大市场需求，完全依靠城市政府财政投资是行不通的，迫切需要丌展与私 营部门的合作，运用市场增加公共服务供给能力，提高运营效率和服务质量。而 “非公3 6 条”的出台和私营部门经营管理理念的成熟和技术水平的不断提高，也 希望通过加强与公共部门的合作来降低投资风险，实现互利共赢。 二、研究意义 从上个世纪9 0 年代后期开始，我国已经有了公私合作制( p p p 模式) 项目的 实践，其产生和发展过程多是直接来自于投资银行业务的第一线，所以我国对于公 司合作制的理论研究，多属于实践先行，理论对于实践缺乏前瞻性和指导性。同时， 国内在这方面的著述多是对于具体融资模式的介绍和分类，多是倡导和建议推行 p p p 模式，而对于该模式内在合理性的研究比较缺乏，对于该模式促进了政府公共 资金使用绩效和效率的提高与否，特别是在国内采用后是否产生这样的结果缺乏系 统深入的研究，本文试图以公共管理者与公共政策制定者的视阙，从公私合作制的 基本理论着手，通过分析借鉴国外公私合作制的成功经验，对公私合作制及其在我 国的应用进行经验性研究，其目的在于分析公私合作制在我国市政公用事业改革应 用过程中的相关问题，提出在我国成功应用公私合作制的各项政策建议。此项研究 的实践意义是，帮助政府部门明确应用公私合作制的各种阻力和广阔前景，为公共 管理者驾驭公私合作制指明制度建设的方向，推动公私合作制在我国市政公用事业 的运作实施，探索出一条适合我国国情的公私合作制新道路。 一、国外研究综述 第二节国内外研究现状 公私合作制是一个比较 场合中具有不同的内涵。 r s c o t tf o s l e 和r e n e e 座代表城市中政府吸引私营 该根据城市的自然条件、经 邹东涛，秦虹社会公用事业改革攻 公私合作制在我困市政公用事业改革中的_ 衄用研究 作伙伴关系模式。 h a r v e yb r o o k s ，l a n c el i e m a n ，c o r i n n es s c e h i l l i n g ( 1 9 8 4 ) 等则主要从福利经 济学的角度探讨了公私合作制中公共部门与私营部门各应扮演什么样的角色以及 如何恰当评估私营部门的合适参与程度以兼顾公平和效率，尤其可贵的是，他们还 对跨国公司以公私合作方式参与发展中国家市政公用事业建设的问题进行了初步 探索。圆 英国政府自1 9 9 2 年起大力推行p f i ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ) 即私人主动融资 制度，1 9 9 7 年将其纳入了一个新的概念p p p ( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 即公私合 作制，同时将p p p 解释为包括三个方面的内容：完全或部分的私有化；由私人主动 融资并承担风险的发包项目依然称为p f i ；与私营企业共同提供公共服务。 以奥斯特罗姆( 1 9 9 9 ) 为代表的制度分析学派提出“多中心理论”，该理论在 处理国家与社会、政府与市场、公共部门与私营部门的关系提出了新的思路，它强 调各种公共的或私人的机构以及公民个人采取各种方式共同管理公共事务，共同分 担解决公共问题的责任；强调在公共事务管理中要建立国家与社会、政府与民间、 公共部门与私营部门的互相依赖，互相协商，互相合作的关系。 a l b e r tn 1 i n k ( 2 0 0 1 ) 认为，公私合作制中公共部门提供的竞争政策，为私营部 门的激励机制建立政策依据。同时，政府期望克服项目的资金不足和花费最低成本， 选择最佳民营伙伴。除公共部f i n n 私营部门合作关系外，同样存在着私营部门与私 营部门之间经济的关系。 e s 萨瓦斯( 2 0 0 2 ) 在其民营化与公私部门的伙伴关系一书中对基础设施 领域的公私合作伙伴关系模式进行了详尽的论述，他指出政府不再限于传统的公共 服务提供者的角色，企业也已经超越了其在市场中的通常角色，介入到一些服务供 给领域，非营利组织也利用他们的道义号召力参与到这种合作中来。书中还列举了 大量公私合作伙伴关系在基础设施领域的成功应用案例来进行论证。 m a m a s t o i d ，m e n f i e l d ( 2 0 0 3 ) 等对利比亚首都黎波里利的固体废物处理采 r s c o t tf o s l e r , r e n e ea b e r g e np u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i pi na m e r i c a nc i t i e s ：s e v e nc a s es t u d i e s l e x i n g t o n b o o k s ，d c h e a l t ha n dc o m p a n y , 1 9 8 2 。h a r v e yb r o o k s ，l a n c el i e b m a n ，c o r i n n es s c h e l l i n g p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ：n e wo p p o r t u n i t i e sf o rm e e t i n g s o c i a ln e e d s b a l l i n g e rp u b l i s h i n gc o m p a n y , 1 9 8 4 。m i c h a e ls p a c l m a n p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p s ：l e s s o n sf r o mt h eb r i t i s ha p p r o a c he c o n o m i cs y s t e m s 2 0 0 2 ( 美) 文森特奥斯特罗姆美困公共行政的思想危机 m ( 毛寿龙译) j - 海：1 海三联书店，1 9 9 9 ：2 6 四a l b e r tn 眦p u b l i c p r i v a t et e c h n o l o g yp a r t n e r s h i p s ：e v a l u a t i n gs b i r s u p p o r t e dr e s e a r c h r e s e a r c hp o l i c y , 2 0 0 1 ( 美) e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m ( 周志忍等译) 北京：中国人民大学出版，2 0 0 2 3 公私合作制在我国市政公用事业改革中的心用研究 用公私合作制前后的成本、员工薪水与绩效做了比较，得到的结论是：采用公私合 作制进行固体废物处理能使用更少的成本但产生更大的绩效。 h m t r e a s u r y ( 2 0 0 3 ) 指出，公私合作制的核心是政府服务，要求公共部门规 制中的激励、定价和补贴的均衡。市政公用事业作为准公共产品，针对公私合作伙 伴关系，政府的改革是必须的，要求政府具有对合同内容、产出投入分析，项目评 价和谈判专业知识和经验。 综上所述，国外学者对于公私合作制的研究，大多是以本国实践为研究对象， 很少涉及发展中国家如何利用公私合作制加快市政公共事业建设进程的问题，更没 有研究在中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的国家罩，如何转变政府职能， 如何运作公私合作制，如何解决制约中国公私合作制发展的因素以吸引私营资本参 与市政公用事业建设的问题。 二、国内研究综述 笔者分别以“公私合作”、“公私合作制”、“p p p ”、“p p p 模式”为关键词( 时 间段：1 9 7 9 - 2 0 0 9 年) 在“中国知网数据库”( c n ) 进行搜索，结果如下表1 - 1 所示，可见我国对于公私合作制的相关研究是在2 0 0 2 年市政公用事业向私营资本 全面丌放的背景下展丌的。再通过查阅相关书籍，现把代表性观点作以下综述： 表i - i中国知网数据库限定条件查询结果 关键词时间段( 年)发表最早一篇数量( 篇)合计 ( 年份) 学术论文硕1 ：学位论文 博j 二学位论文 ( 篇) 公私合作 1 9 7 9 2 0 0 92 0 0 38 81 2l1 0 1 公私合作制1 9 7 9 - 2 0 0 92 0 0 61 631 9 p p p1 9 7 9 2 0 0 92 0 0 25 1 47 515 9 0 p p p 模式 1 9 7 9 - 2 0 0 92 0 0 31 2 82 7l1 5 6 资料来源：作者根据相关资料整理 李秀辉、张世英( 2 0 0 2 ) 在( p p p ：一种新型的项目融资方式一文中，在国 内最早以论文的形式介绍了p p p 项目融资方式产生的背景以及p p p 项目的融资类 型，并以南非的奈尔斯布鲁特市的水资源与卫生系统的建设为例进行了论证，指出 h a l ld ，r o b i nd el am ，d a v i s t e r m i n o l o g yo fp u b l i c - p p r i v a t ep a r t n e r s h i p s c p u b l i cs e r v i c e si n t e r n a t i o n a l r e s e a r c hu n i t ( p s i r u ) p a p e r , 2 0 0 3 h m t r e a s u r y p r i v a t eo p p o r t u n i t y , p u b l i cb e n e f i t p r o g r e s s i n gt h ep r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e l o n d o n 2 0 0 3 这里需要说i 刿的足，“公私合营”作为“公私合作制”题中心有之义，但以“公私合f ；”为关键浏搜索到的6 9 篇文章中都是从经济学的角度进行论述的，不符合本文“公共管理学”的分析视阙，所以不再赘述。 4 公私合作, n ，t i 我圈市政公用事业改革中的肫用研究 了p p p 项目融资方式在我国应用需要注意的几点问题。但是他们这个时期还处于 p p p 项目融资方式的的引进阶段，认识还不够成熟。 王周喜、张勇( 2 0 0 3 ) 在( ( p p p 融资模式在西部基础设施建设中的可行性分析 一文中也探讨了p p p 融资模式产生的背景，“从公共财政的一般意义上讲，项目 p p p 融资模式也可称为公私合作融资模式”，“可以通过公私合作实现与项 目所在国家或地区政府的风险共担”，说明这个阶段对公私合作制产生的背景、可 行性的认识基本成熟。 王灏( 2 0 0 4 ) 在( ( p p p 的定义和分类研究一文中，在国内外对比研究的基础 上，对p p p 的定义、分类进行了系统的分析和探讨，并给出了自己的p p p 的定义和 分类。本文最后还提出了两种适合我国轨道交通项目的创新模式前补偿模式 ( s b o t ：s u b s i d i z ei n b u i l d i n g o p e r a t e t r a n s f e r ) 和后补偿模式( b s o t ： b u i l d i n g s u b s i d i z ei no p e r a t i o n t r a n s f e r ) 。 这篇文章表明我国对公私合作制的理解 上升到了一个新的水平。 天则经济研究所公用事业研究中心( 2 0 0 5 ) 是国内研究公私合作制的非盈利学 术机构，第一次以专著( 公私合作制的中国试验) 的形式对“公私合作制”的起 源、概念、法律性质等做出了详细说明，并对公私合作制在城市水务行业、燃气行 业、公共交通行业、生活垃圾处理行业的实践做了全面的总结，指出了公私合作制 在我国应用面临的问题，并提出了完善的政策建议。它是目前国内最新的也是第 一份关注市政公用事业公私合作制的研究报告。 廖雨果( 2 0 0 6 ) 在公私合作制( p p p s ) 中的政府角色分析一文中第一次从 公共管理的视角“超出融资模式的定位 ，采用“超越类型学”的分析方法，明确 了政府的职能定位，并描绘出了公私合作制的“政府角色流程图”。 郭小聪、黄伟娥( 2 0 0 7 ) 在公用事业公私合作的新思路一文中首先指出了 公用事业市场化过程中出现的新问题，在此基础上探讨了公用事业市场化后政府与 私营企业的合作困境，并从“转变观念、政企分开、实行法治、建立监督机制 等 李秀辉，张世英p p p ：一种新型的项日融资方式 j 中国软科学，2 0 0 2 ( 2 ) ：5 1 、5 4 圆j 周喜，张勇p p p 融资模式4 ：西部基础设施建设中的町行性分析 j 西北农林科技大学学报( 社会科学版) ， 2 0 0 3 ( 2 ) ：1 0 6 、1 1 0 锄i ：灏p p p 的定义和分类研究 j 都市快轨交通，2 0 0 4 ( 5 ) ：2 3 2 7 余晖，秦虹公私合作制的中图试验：中困城市公用事业绿皮书n o 1 m f ：海：上海人民出版社，2 0 0 5 固廖雨果公私合作制( p p p s ) 中的政府角色分析 j 2 0 0 6 ( 3 ) ：5 5 5 8 5 公私合作, n i i 我国市政公用事业改革中的应用研究 四个方面给出了走出种种合作困境的“新思路”。 周莳文、刘林( 2 0 0 8 ) 在试论城市公用事业建设中的公私合作制一文中分 别就公私合作制的概念、发展简史、理论基础进行了介绍，指出了公私合作制在实 践中存在的诸如改革目标、合约设计、法律救济等方面的问题，遗憾的是没有对 相关对策进行探讨。 徐霞、郑志林( 2 0 0 9 ) 在公私合作制( p p p ) 模式下的利益分配问题探讨 一文在对公私合作制的内涵进行界定的前提下，先对公私合作制的风险分摊、资本 结构与控制权进行了探讨，并用数学模型分析了公私合作制中的利益分配问题，最 后勾勒出了公私合作制中风险分配、资本结构和控制权的运行机制。此外，王世 君、王涯茜( 2 0 0 9 ) 和徐霞、周松( 2 0 0 9 ) 最近也先后发文对公私合作制中的政府 信用问题和监管体制进行了深刻剖析，这充分说明了国内对于公私合作制的研究同 益成熟，并向纵深发展。 总体来说，国内对于公私合作制的研究要比发达国家晚一些，大概从本世纪初 开始，而且基本上处于理论引进阶段。更为重要的是，大都是非公共管理学界对于 公私合作制的内涵、应用的必要性、可行性进行的分析。有一部分学者甚至把公私 合作制与早期的b o t 、t o t 等放在一起进行比较分析，并依此得出公私合作制的 优点。这种严重的“融资模式”定位，导致了无法准确把握公私合作制的本质。纵 然国内文献对于公私合作制在市政公用事业的具体应用做了大量研究，但由于以上 的原因致使其缺乏系统性、全面性，更缺乏“公共性 精神。 一、研究方法 第三节研究方法与研究内容 (