（行政管理专业论文）我国公务员激励机制的研究.pdf

内容摘要 公务员激励机制是公务员人才队伍管理的重要措施和手段，是激励广大公务员实 现共同的行政目标的重要保障。从国家公务员制度暂行条例颁布实施以来，关于 公务员激励机制的些具体制度和规定要求得以不断丰富和发展，尤其是随着我国加 入w t o 以后国内外各方面形势的发展，使我国在公务员管理工作方面遇到了新的挑战 和机遇。我国政府面临的行政环境已经和正在发生着巨大的变化，原有的干部激励机 制己不能完全适应时代的发展和需求。与此同时，政府的行政理念、行政职能、行政 管理过程及行政手段和方式也面临着前所未有的挑战。而现阶段我们原有的一套行之 有效的公务员激励机制，己难以产生预期的效果。如何更快、更有效地提高政府行政 能力，积极探索适合国家新需求的公务员激励形式，就成为一项刻不容缓的任务。我 们必须根据我国国情并借鉴国外的实践经验逐步完善我国公务员制度的激励机制，以 提高政府公务人员办事能力、办事效率，更好地服务于人民群众，为构建“和谐社会” 提供强有力的保证。 本文从公务员激励机制的现状分析入手，从环境、手段以及制度等诸多方面来剖 析我国公务员激励机制存在的问题。运用有关激励理论阐述我国公务员激励机制的原 则，进而探讨优化公务员激励模式的途径和方法，努力建设一支高素质的公务员队伍， 以适应入世后我国政府职能新的发展。相信随着我们不断地摸索，不断丰富激励机制 的内容，从而使激励机制向更加完美方向发展。通过以上各种有针对性和有蔟的激励 机制，真正使广大公务员更好履行公务员的职责，更好地为国家服务、为广大人民群 众服务，更好地实践“三个代表”理论。 关键词：公务员激励机制对策 a b s t r a c t c i v i ls e r v a n t ss t i m u l a t i o nm e c h a n i s mw i l lp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nc i v i ls e r v a n t s p e r s o n n e lm a n a g e m e n ta n de n s u r ec i v i ls e r v a n t st or e a l i z et h e i rc o n l m o na d m i n i s t r a t i v e g o a l s s i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no f t e m p o r a r yp r i n c i p l e so nc i v i l s e r v a n t s ，s o m e r e g u l a t i o n s o nc i v i ls e r v a n t ss t i m u l a t i o nm e c h a n i s ma r ea m e n d e da n ds u p p l e m e n t e d e s p e c i a l l y , a f t e rc h i n a se n t r yt ot h ew t o t h ew o r ko nt h em a n a g e m e n to fc i v i ls e r v a n t s w i l lf a c en e wc h a l l e n g e sa n do p p o r t u n i t i e st h ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n th a sb e e n u n d e r g o i n gg r e a tc h a n g e ss ot h eo l dc a d r es t i m u l a t i o nm e c h a n i s mc a n tm e e tt h ec u r r e n t n e e d s m e a n w h i l e , a d m i n i s t r a t i v ei d e a s ，a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s ，a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s a n dm e a n sa r ea l s ou n d e r g o i n gg r e a tc h a n g e s t h a ti st os a y , t h eo l ds t i m u l a t i o nm e c h a n i s m c a n tb r i n gt h ei n t e n d e ds t i m u l a t i n ge f f e c t s i ti su r g e n tt oe n h a n c et h eg o v e r n m e n t s c a p a c i t i e se f f e c t i v e l ya n de s t a b l i s hn e wc i v i ls e r v a n t ss t i m u l a t i o nm e c h a n i s mw h i c hg e a r s w i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o n i no r d e rt ob o o s tc i v i ls e r v a n t s e f f i c i e n c ya n dc o n s c i o u s n e s so f s e r v i n gt h ec k i z e n sa n dc o n s t r u c tt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y ，t h ec i v i ls e r v a n tm e c h a n i s mm u s t b ei m p r o v e dg r a d u a l l yb a s i n go nl e a r n i n gf r o mo t h e rc o u n t r i e sa n dc h i n a sd o m e s t i c s i t u a t i o n o nd i s c u s s i n gt h ec u r r e n tc i v i ls e r v a n t ss t i m u l a t i o n sm e c h a n i s m ，t h i sa r t i c l ep o i n t so u t t h ee x i s t i n gp r o b l e m sb ya n a l y z i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，m e a s u r e s , s y s t e m sa n d o t h e ra s p e c t s b a s i n g0 1 1t h ep r i n c i p l e so fs t i m u l a t i o nt h e o r y ，t h ea u t h o ri n t e n d st os e e k m e t h o d sa n da p p r o a c h e sw h i c hw i l lh e l pp e r f e c tc i v i ls e r v a n t ss t i m u l a t i o nm e c h a n i s m w i t h t h ee s t a b l i s h m e n to fn e wc i v i ls e r v a n t ss t i m u l a t i o nm e c h a n i s m , i ti sp o s s i b l e t oc u l t i v a t e h i s h - q u a l i t yc i v i ls e r v a n t st oa d a p tt op e r f o r mc h i n e s eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n a n dc a r r y o u tt h e i rd u t i e sa n dp r o v i d eb e t t e rs e r v i c ef o rt h ep e o p l e k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t s s t i m u l a t i o nm e c h a n i s mc o u n t e r m e a s u r e s 郑重声明 本人学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有 剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意 承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：锄霪 么年2 - - , 目b & 我国公务员激励机制的研究 引言 公务员是掌握国家公共权力，代表国家从事公共事务管理，行使行政职权，履行 国家公务的人。近年来，随着公务员制度的推行和完善，加入到这一体系的公务员队 伍也在随之不断壮大。如何录用、培养和使用公务员，成为政府重要而艰巨的工作，也 成为影响行政效率的重要环节。如何让这一高度严密的体系更为高效的运作，自然离 不开激励机制这一润滑剂。因此对于公务员激励机制的探讨，不仅仅是提高公务员素 质，激发其积极性和创造性，促进公务员队伍建设的现实需要，同时也是提高政府行 政效率，推动政府职能的转变，实现为人民服务根本宗旨的长远需要。近几年来，理 论界对激励机制做出了一些研究。但在这些研究中，论述较多的是关于企业的激励机 制和激励方法，较少结合公务员的特征，来系统地分析公务员的激励机制和激励方法。 因此，积极探索完善而高效的公务员激励机制，有一定的理论意义。本文试从如何理解 公务员激励机制入手，借鉴西方国家管理学界的激励理论和马克思主义的激励理论以 及西方国家公务员激励机制取得的成功经验并结合我国具体国情，对比我国从古到今 的激励理论和机制的成功经验，来分析我国现存公务员的激励机制中存在的诸多问 题，从中汲取有益的经验。在此基础上，从公务员激励机制的现状分析入手，探索优 化公务员激励机制原则与措施。 1 国家公务员激励机制的概念及类型 1 1 公务员激励机制的概念 激励在公务员管理中起着非常重要的促动作用，因此在研究公务员激励机制之前， 首先要对“激励”迸行研究。 德国学者拉瑟瑙认为，激励是个体和环境交互作用的结果。激励就是通过高水平 的努力实现组织目标的意愿，而这种努力以能满足个体的某些需要为条件。同时，激 励本身就是一个满足需要的过程。一个激励的过程，实际上就是入的需要满足的过程， 它以未能满足的需求开始，以得到满足的需要而告终。美国学者贝雷尔森和斯坦纳认 我国公务员激励机制的研究 为，切内心要争取的条件：愿望、希望、动力等等都构成人的激励，它是人类活动 的一种内心状态( 涉及) 行为是怎样开端、怎样被赋予活力而激发，怎样延续，怎样 导向，以及在所有的一切进行过程中，该有机体总是呈现出何种主观反映。可见，激 励的本质在于：从个体需要出发，利用某些外部诱因刺激个体并使之转化为内部动机， 从而协调一致地为实现组织目标而努力。一个激励过程，就是人的需求满足的过程， 它从未能得到满足的需求开始，直至需求满足而告终。 本文采用的激励概念指社会系统的组织者通过了解人的需要，激发人的动机，采 取有计划的举措，设置一定的外部环境，借助一定的信息载体，对系统成员施以正强 化或负强化的信息反馈，促成其内部心理和思想的变化，从而使之朝组织者所期望的 目标前进，正确、高效地实现组织目标。o 所谓公务员激励机制则是指政府引导公务员的行为方式和价值观念，以实现共同 的行政目标，按预定的标准和程序将国家的行政资源分配给公务员或行政组织的过 程。它将奖励和惩罚的措施作用于个体或群体，经过人们逐渐的认识、吸收和内化， 形成的引导人们思想和行为的习惯力量。从手段上看，它主要有动力机制( 奖励) 和 约束机制( 惩罚) 2 个部分组成， 它是我国公务员制度的核心机制。关于公务员的激 励机制的研究，己成为公共部门人力资源一个重要的课题。 公务员制度在国外一些国家有l o o 多年的历史。我国公务员制度是从2 0 世纪8 0 年代初开始研究的，自1 9 8 7 年l o 月党的十三大报告明确宣布在我国建立和推行公务 员制度至今已经历了将近二十个年头。在这二十年的过程中，我国的公务员制度虽然 取得了一定的成效，但是也存在着不容我们忽视的问题。我国在l994 年3 月8 日， 颁布了国家公务员考核暂行规定，这不仅为公务员的考核提供了重要的法规依据， 而且同时也形成了一套适合我国公务员的激励机制。逐步把我国公务员的考核工作纳 入规范化、科学化、法制化的轨道。但同时我们也应发现，目前在公务员的考核中还 存在一些不如人意的地方。如何改进考核制度、调动公务员的积极性，这对进一步完 善公务员制度，具有重大和深远的积极意义。 来立言：美国政府绩效评估的历史演变，譬湘潭大学学报，2 0 0 5 年第l 期 泰国民：构建卓越的国家公务员激励机制，决蓑探索2 0 0 3 年第3 期 李泊、张利华：简析我国与西方的公务员制度的差别，南昌高专学报2 0 0 2 年第4 期 齐明山：试论国家公务员的激励机制，公共行政，2 0 0 3 ，2 6 页 2 我国公务员激励机制的研究 1 2 公务员激励机制的内容 截止2 0 0 3 年底，我国公务员总数大约有6 3 7 万多人。与企业的激烈竞争、收 益不稳定相比，公务员具有职业稳定、工资收入逐年增加、福利有保障的优越性，于 是公务员受到了越来越多人的关注。 工作满意感有时并不能成为激励公务员积极工作的内在动力。虽然，我国的公 务员管理条例十分清楚地规定了科学的激励竞争机制，如对公务员实行严格的考核， 以考核的结果为依据，按照一定的程序对公务员进行奖惩、培训、职务升降、晋级增 资以及岗位调整，做到功过分明、能上能下、优胜劣汰等，以利于克服“干好干坏一 个样”的现象。但在实际运作过程中，由于其工作业绩难于像企业一样，可用效益等 量化指标来衡量，因此考核往往是走过场， 然存在。这样一方面使一部分人养尊处优； 以至于只上不下、优不胜劣不汰的现象依 另一方面也极大挫伤了积极工作中的公务 员的积极性。因此对于公务员这个特殊的群体，我们必须建立明确的激励机制来激发 他们的工作积极性。 相比之下，国外公务员制度较为完善地提供了明确地奖励和惩罚条例，其绩效 评估的奖励不仅提供了精神奖励，而且同与评估者个人的发展前途和物质利益直接相 关，使得管理者与被管理者相互之间的监督增强。对于公务员行为的各项制度法规具 体明确，同时与严格的法律挂钩，一旦违反惩罚相当严厉。这些比较严格的考核激励 机制都有共同的特点；绩效量化、监督到位等。国外的媒体有自己很大的自主权，相 当多的媒体不受政府的影响，坚持独立发展的方针，这就决定了舆论和媒体的监督性 也非常的强，可以从公众的角度对公务员等管理者起到明显的监督作用。比如新加坡 的公务员制度就非常具体，甚至公务员上班睡觉都会被立案调查，予以处罚，强大的 监督系统可以约束所有的官员和公务员。新加坡有一批在国有企业中担当重任的高级 官员和公务员，直接参与经济生活，但是不敢贪赃枉法，就是因为其重要的活动时时 处处置于监督之中，同时对于违反行为准则的惩治措施极其严格。新加坡政府及其公 务员官员，也以廉洁、高效和精干闻名。 中国学者蒋硕亮认为，我国公务员的激励机制由三个要素组成：激励标准、激励 手段和激励过程。激励标准是指政府对国家公务员进行激励的规定。它首先规定了激 h t t p ：in e w s x i n h u a n e r c o g 2 0 0 5 年9 月2 1 日 我国公务员激励机制的研究 励方向，这是对激励的质的规定，即规定对国家公务员什么样的行为方式和价值观念 给予激励，什么样的行为方式和价值观念不给予激励。其次是规定了激励强度，这是 对激励量的规定，即规定对国家公务员什么样的行为方式和价值观念给予较多的激 励，对于什么样的行为方式和价值观念给予较少的激励。 国家公务员的激励手段基本分为两大类型。一类是功利型，是以物质奖励作为激 励手段；另一类是符号型，即精神激励，就是授予某种象征意义符号。更多的是两者 结合型；以功利型为主的功利一符号型激励手段和以符号型为主的符号一功利型激励手 段。 激励过程可以分为激励导向、激励检测、资源分配和信息反馈四个步骤。激励导 向就是政府向国家公务员传播激励标准。它是将激励标准化、制度化的过程，是使对 国家公务员的行为方式和价值观念的评价成为具有可操作性的组织标准。同时，也是 使国家公务员了解组织激励标准，并引导国家公务员按照组织激励标准规范来激励自 己的行为方式和认同政府价值观念的过程。对国家公务员行为方式和价值观念的检 测，一般有两种方式，一是政府内部制度化的考核与评价；二是社会和公众对国家公 务员的考查和评价。政府部门必须以对国家公务员的行为方式和价值观念的检测结果 为依据进行资源分配。也就是说，给予各种不同类型的激励，分配较大的组织资源。 如果出现资源分配结果与检测结果不一致的现象，那就是分配不公、激励失范或不当， 必然影响激励效果。信息反馈就是把资源分配的结果反馈给领导部门，对整个激励机 制的各个环节进行评价，改进激励方法。 激励对每一个公务员的心理暗示和人生价值取向都会产生巨大的刺激作用。具体 说来不同的激励类型对行为的个体效果都是迥然不同的。目前，仍有不少管理部门和 领导认为激励无非就是加薪、提职。之所以产生这种观念是因为他们对激励机制内容 缺乏足够的认识和研究。其实激励涵盖的内容很广，所以激励机制内容的选择是做好 工作的一项先决条件。激励机制的类型主要有以下几种： ( 1 ) 物质激励和精神激励相互配合 根据激励内容的划分，激励分为物质激励和精神激励。物质需要是人类的第一需 要，是人们从事一切社会活动的基本动因。公务员的物质因素包括工资、津贴、奖金 等收入，这些物质因素虽然不是公务员的唯一收入所得，但也是他们最为关心的方面 蒋硕亮：国家公务员激励机制的研究，氍中国行政管理2 0 0 3 年第6 期 4 我国公务员激励机制的研究 之一。物质激励的关键是优化薪酬设计，分析现行的职位工资、等级工资制度，二者 是公务员工资构成中的最主要部分。工资的高低不仅要体现行政级别高低，也应反映 同一行政级别人员之间的工作责任、工作成效的大小。非工资性收入的合理分配也是 调动公务员工作的积极性，增强对部门忠诚度的重要激励方式。非工资性收入包括福 利性收入和在职消费收入等，因此非工资性收入的分配更应该与公务员岗位目标责任 制相挂钩，否者无法达到物质激励的作用。分析现行的职位工资、等级工资制度，显 然还需要本着实事求是的态度和科学的方法逐步加以完善。 去年，我国政府对公务员实现了两次加薪的政策，这不仅对激励公务员的工作积 极性有极大的推动作用，而且使公务员感觉到满足感和社会优越性。但有关专家则认 为，物质激励只是一种较原始的表层激励方式，他们更主张“关心人、爱护人、理解 人、尊重人”的精神激励方式，提倡用人性管理来提高公务员的管理水平。 但是在实践中，不少管理部门在使用物质激励的过程中，耗费了不少人力、物力 和财力，但是预期的目的并没有达到，这就使得公务员的工作积极性消散，贻误了组 织发展的最佳契机。例如管理部门在物质激励中为了避免矛盾实行不偏不倚的原则， 基本是实行平均主义方式，这极大地抹杀了公务员的积极性，因为这种平均主义的分 配方法非常不利于培养公务员的创新精神，平均等于无激励。 物质是基础，但是马斯洛的需要层次理论告诉我，人的需要是多层次的。公务员 是社会中的人，在保障其基本层次的需求得到满足后，更应该着眼于公务员更高层次 需求的实现。美国管理学家皮特( t o mp e t e r s ) 就曾指出“重赏会带来副作用，因为 高额的奖金会使大家彼此封锁消息，影响工作的正常开展，整个社会的风气就不会 正。”所谓精神激励就是从满足人的精神需求出发，对人的心理施加必要的影响，从 而产生激发力，影响人的行为。精神激励多以表扬和批评、记功和处分等形式出现， 有着激发作用大、持续时间长等特点。这就要求从事公务员管理工作的同志，在重视 对公务员物质奖励的同时，应当高度重视精神的鼓励。通过精神激励激发广大公务员 踏实工作、创新工作的激情，并使他们对自身的职位产生更加强烈的荣誉感和责任心。 ( 2 ) 舆论激励和民主激励互相补充 根据激励性质的划分，激励分为舆论激励( 正激励) 和民主激励( 负激励) 。人 不仅要有物质基础和精神动力，更翥要受到社会的尊重，国家公务员更是如此。所谓 舆论激励( 正激励) 就是指当一个人的行为符合社会需求时，可以通过奖赏的办法来 我国公务员激励机制的研究 鼓励这种行为，以期达到和持续发扬这种行为的目的。舆论激励主要通过通报、会议 以及广播、电视等手段和途径，对先进事迹进行表扬，对不良行为进行批评。从而达 到弘扬正气、抵制歪风的目的，营造一种良好的竞争氛围。对一些以权谋私、腐败堕 落行为和人物的暴光，加大舆论监督效应。促使公务员增强廉洁自律，督促公务员依 法行政，为社会和广大的民众提供优质的公共服务。 所谓民主激励( 负激励) 是指当一个人的行为不符合社会的需要时，通过制裁的 方式来抑制这种行为，以减少或者消除这种行为为目的。舆论激励( 正激励) 与民主 激励( 负激励) 作为激励的两种不同类型的激励方式，目的都是要对公务员的行为进 行强化约束和管理，但是二者也有异同之处，前者起正强化的作用，是对行为的肯定 和赞赏；后者起负强化的作用，是对行为的否定和扬弃。管理心理学专家告诉我们， 如果单位的领导能够充分的发扬民主，让公务员感受到信任，那么这个部门的凝聚力 会不断增强，也会切实行使好各种管理权利。公务员作为一名公共事务的管理者，他 需要参与民主管理和民主决策，需要有责、权利的统一。因此公务员管理部门在管理 实践中必须树立民主管理意识，引导公务员参与民主管理，尽职尽责，行使好行政职 权，做人民的好公仆。 ( 3 ) 内激励与外激励有效结合 从激励形式上进行划分，激励又可以分为内激励和外激励两种类型。所谓内激励 是指由内酬引发的、源自于工作人员内心的激励；内酬是指工作任务本身的刺激，即 在工作进行过程中所获得的满足感，它与工作任务是同步的。内酬所引发的内激励， 会产生一种持久性的作用。让公务员对工作永远充满着挑战欲，不断的超越自己，这 不仅让公务员们有工作的满足感而且对政府的忠诚度加大。所以管理部门在公务员工 作时给予其实现自我价值的便利条件，让他们发挥出自身的能量，给予其适当的鼓励 让他们充满信心、带着热情把精力投入到工作中去。所谓外激励是指由外酬引发的、 与工作任务本身无直接关系的激励。外酬是指工作任务完成之后或者在工作场所以外 所获得的满足感，它与工作任务不是同步的。般来说，由外酬引发的外激励是难以 持久的。公务员按部就班的工作，缺乏工作的激情和创造力，这不仅造成了人才的 浪费，而且对社会和人民生活的稳定造成被动的局面。 ( 4 ) 监督激励贯彻始终 谢明：激励一人力资源开发的有效途径，型! ：也! 兰苎篓避：! 塑，2 0 0 4 年5 月6 日 6 我国公务员激励机制的研究 英国著名的政治学家阿克顿勋爵说过，“权力倾向腐败，绝对的权力导致绝对的 腐败”。o 就我国目前行政管理现状来说，依然存在着权力过于集中、管理事务过宽和 范围过广的问题。这为腐败的出现留下了一定的空间，要保证公务员队伍的服务高效 和廉洁自律，就必须明确责任制度，加强法律监督和舆论监督。公务员是国家公职人 员，掌握和行使公权力，代表和反映机关的形象。权力的本质是为公众服务，为公众谋 取福利：但行使权力的个人是有血有肉、有个人利益和偏好的。如果不对行使权力的 个人加以限制和监督，就会滋生利用手中权力谋取私利的腐败现象。权力的运行规律 表明，有权力，就必须有制约和监督。没有监督制约的权力，必然导致腐败。我国的 公务员是人民的公仆，是为人民服务的。但在现实中，有的公务员利用手中的权力， 谋取私利；有的作风粗暴，态度蛮横，官僚习气严重，这些都严重损害和败坏了公务 员在人民群众中的良好声誉。因此需要加强对公务员的监督。监督的目的，不仅是 要保证公务员正确行使权力，而且要促使公务员忠于职守，勤勉尽责，努力为人民服 务。因此只有致力于构建完善的权力约束监督机制，建立起完善的责任追究机制，坚 持正确的用人方针，才能产生用好一人，鼓舞一片；罚责一人，教育一群的效果。 我国刚刚颁布的中华人民共和国公务员法对公务员的法律责任方面也做出 了明确的规定，公务员如有违反法律规定的就要负相应的法律责任。国家职能部门、 新闻媒体、社会团体和公民对公务员的违法违规行为都可以向相关的管理部门进行投 诉、举报、控告，通过各方面的努力以构建一个完善的监督体系。对公务员的监督约 束和激励保障是相互联系、相互依存的。要两者并重，既要监督约束，又要激励保障， 不可只强调一面，而忽略另一面。只有如此，才能调动公务员队伍的积极性，保持公 务员队伍的廉洁高效。 1 3 完善公务员激励机制的意义 国家公务员激励机制的功能是规范国家公务员的行为方式和价值观念符合政府 所规定和倡导的行为方式和价值观念。政府行为方式的规范性和范例作用是政府有序 运行、依法行政，树立良好的政府形象和公仆形象以及政风的有力保证，是政府廉洁 自律、公平行政的必要条件。政府的价值观念是一个政府的灵魂所在，是国家公务员 i v n 梅德利特科：英国现代史，商务印书馆，第3 页 倪秋菊、倪星：人才强国战略与公共部门效率提升，中国行政管理，2 0 0 4 年第1 0 期 7 我国公务员激励机制的研究 明确政府行政目标，形成政府凝聚力的必要条件。没有共同的价值观念，就不可能形 成共同的组织目标；没有共同的组织目标，就不可能形成组织凝聚力。一个没有组织 凝聚力的政府，是一个没有生气的、低效率的政府，是一个没有内在动力的政府。 从经济学家的角度来看，人才的分配制度和激励机制都是有效发挥人才作用的核 心问题，激励机制是一种公务员工作、服务质量提高的外部推动制度。当然，有一个 好的激励制度并不等于就有了公务员的良好形象、优质服务。若要取得理想中的激励 效果，就需要政府管理部门不断改进管理手段和方法。公务员激励机制是提高行政效 率，保证行政质量的重要因素。因此建立和健全国家公务员激励机制，既是政府加强 对公务员管理的一项重要内容，也是政府有效组织公共管理、公共服务的基本手段。 随着我国法制社会的建立，越发的突出了建立完善、高效的公务员激励机制的重要性， 这对我国建立公务员制度的发展具有重要的意义。 1 31 调动公务员的积极性，发挥政府公共管理职能 一个人能力再高，如果激励水平很低，缺乏足够的自动力，也必然不会有好的工 作效绩；反之，一个人能力一般，如果受到充分的激励，发挥出巨大的热情，也必然 会有出色的表现。 公务员是政府权力的实际执行者。但公务员是社会的人，不是孤立存在的，他也 有一般人的人性特点。西蒙指出：理性经济人具有关于他所处环境的完备知识，有稳 定的和条理清楚的偏好，有很强的计算能力，从而使其选中的方案自然达到其偏好尺 度的最高点。“经济人”假设把人看成是“自利”的，认为当人们必须在若干取舍之 间做出选择时，都会自觉不自觉地进行成本核算，做出试图使自己的预期效用最大化 的选择。所以，公务员的个人目标函数首先不是社会公共利益最大化，至少不是单纯 的社会公共利益最大化，而是包括了更高的薪金、职务晋升和更多的闲暇等个人经济 利益和自利性动机。公务员在付出有效劳动的前提下应当得到合理的报酬待遇。目前， 公务员队伍中工作责任性不强、办事效率低、服务态度差等现象还存在，这些人思想 上安于现状，工作中得过且过。他们认为：干多干少都是一个样，多干多出错，还不 如不于。认识上的偏差导致工作上的失职，这些都是与缺乏有效的激励机制所致的。 根据归因原理，要改变这些消极思想和行为，充分调动公务员的积极性和主动性，应 当加强对公务员的教育引导和激励推动。 国家公务员是政府公共管理职能的组织者，也是公共权力的行使者，其行为能力、 s 我国公务员激励机制的研究 管理水平直接影响政府公共管理效果。政府只有激发出公务员与时俱进的思想，积极 进取的精神和勇于创新的胆识，才能不断提高公务员科学判断形式的能力、应对复杂 局面的能力和总揽全局的能力，才能切实履行好政府的公共管理职能，始终代表最广 大人民群众的利益。通过对公务员实施有效的激励，才能激发公务员管理公共事务的 热情，自觉提高公共管理的能力和依法行政的水平和质量，切实承担起政府的公共管 理职能。 通过研究公务员激励机制，我们能够了解公务员的根本要求，除满足其合理的基 本要求外，还应该制定相应的激励机制，从物质精神上对公务员进行适度地激励，从 而达到激励效果最大化，更好地调动公务员的积极性。 林登约翰逊在1 9 6 2 年的一个颁奖仪式上说：“在当今世界，任何国家，或新或 老，若没有一个训练有素的公务员体系，就不能实现统一与繁荣，这是一个无可辩驳 的事实。”。毫无疑问，一个组织完善、充满活力的公务员制度可以在本国政治、经济、 社会发展过程中发挥重要作用，而一个失败的公务员制度则只能严重损害国家的发 展，这已经为世界各国的发展历程所证明。 1 ，3 2 体现公务员自身价值，促进人力资源优化管理 市场经济是开放的经济，人才是稀缺资源。由于市场价格机制的作用，人才流动 的方向总体上是朝着个人价值最大化也就是利益最大化的地方发展。影响公务员自我 完善的因素很多，也很复杂，但是从系统的角度进行分析，对其影响的不外乎内部环 境和外部环境两个因素。内部环境是公务员自身的因素，既文化素质、道德修养、自 我激励和理想定位等。外部环境主要是工作氛围、条件和机遇，也包括上司的引导、 同事的监督和部门的激励。事物发展外因是条件，内因是根据，外因通过内因的推动 而起作用。如果说公务员的自立自强是内因，那么，政府对公务员的激励、鞭策便是 推动公务员完善自我，实现其价值目标的外因。实施有效的激励机制能从物质和精神 的角度刺激公务员能力水平的提高；能够用惩罚和奖励的手段来鞭策公务员的行为意 思，使之符合制度规范和社会需求。 一定意义上说，公务员激励机制即是关于人力资源怎样合理配置的机制。“人” 仿佛是机制的“资源”。因此，也可以说公务员激励机制是其他行政活动的基础。治 国安邦选好人、用好人是基础，没有人行政管理便无从谈起，国家职能也就无法实现。 金滢基，村松岐等编：日本的公务员制度与经济发展，中国对外翻译出版公司，1 9 9 7 年第1 9 页 9 我国公务员激励机制的研究 从另一种意义上说，一切人的实践行为虽然都是基于制度来规范的，也就是说制度作 为框框是制约人的行为的。但是制度本身绝不是化石般存在的，制度是人设计的，物 化的制度只有通过构成自身的人的实践行为才能构成自身的存在。 基于以上的认识，研究公务员激励机制的意义就在于能够：吸收高素质的人才， 建设一支结构合理、素质优秀的公务员队伍，保持公务员工作的高绩效，控制公务员 的人才流失和队伍老化。 1 3 3 规范公务员的管理，适应市场经济发展规律 市场经济讲究公平竞争和平等待遇，同等的条件下创造同等的价值应当享受同等 的待遇。有效的激励机制使公务员的付出和获得相对应，能够营造一个较好的竞争环 境，推动公务员资源的市场化配置。我们有理由说，实施国家公务员管理的二十年， 就是公务员管理适应社会主义市场经济规律，充分发挥竞争激励机制作用的二十年。 本文认为，今后公务员管理体制的建设，仍将围绕市场经济发展的需要，以竞争激励 机制的建立和健全为核心。 市场经济是开放的经济、流动的经济，人才是稀缺资源，在市场竞争中处于“待 价而沽，择木而栖”的优势地位。由于市场价格机制的作用，人才流动的方向总体上 是朝着个人价值最大化也就是利益最大化的地方，就是那些有利于自身发展的地区和 行业。这样公务员职业与其他热门职业就形成人才竞争的态势。进一步说，公务员是 管理国家事务和社会公共事务的从业人员，职业素质要求较高，从他的能力开发和工 作负荷来看，理应给予相当优厚的报酬待遇，以补偿劳动力的成本消耗。如果不建立 一个具有市场竞争力的激励机制，就不能形成高素质的人才队伍，引进困难、流失严 重、士气低落、绩效低下、队伍老化、后继乏人等问题将积重难返。事实上从发达地 区的情况看，由于市场机制作用显著，企业就业环境良好，相对于公务员薪资固定、 个人绩效与待遇关系不敏感等原因。受经济利益驱动，公务员辞职下海现象日趋增多， 而且还带来盲目攀比、竟相跳槽的连锁反映，这对公务员队伍稳定和素质保证产生了 一定消极影响。 1 3 4 保持公务员的清正廉洁、杜绝政府机关腐败现象 腐败的问题不只是我们国家独有，在世界范围内都存在着，只是形式表现不同而 已。消除腐败，实施公务员廉政一直是各国政府努力追求实现的目标，本人认为要根 l o 我国公务员激励机制的研究 治腐败就要从其根源处着手治理。腐败问题的成因是多种多样的，“冰冻三尺非一日 之寒”。公务员薪酬过低，约束惩罚机制不完善，对触犯刑律的官员惩罚力度不够等 等都是造成腐败存在的原因。因此研究探索我国现行公务员激励机制，发现问题，找 出原因是极其重要的。包括强化和完善公务员的激励机制，建立吃“皇粮”不吃“杂 粮”的供给保障机制；根据按劳分配的原则，奖优罚劣，奖勤罚懒，补偿公务员的劳 动消耗；满足公务员的合理需要，有效地遏制非法牟利的动机，制止截留、挪用、侵 占公私财物的行为；严格界定合法收入的范围和标准，适当提高公务员的薪资水平， 增加公务员奖酬待遇的透明度，消除清贫一生、晚节不保的“五十九岁现象”。同时， 与思想道德建设、法制纪律约束形成合力，共同治理腐败问题，建设人才工程。 国家公务员制度的建立和推行，是完善社会主义市场经济的重要保证。它促使公 务员管理的工作更加规范，如，坚持“凡进必考”，按照公平、公正、竞争，择优的 原则，打破地域、身份的限制，不拘一格选人才，使“统包统配”的用人方式逐步成 为历史。又如通过对公务员的“德、能、勤、绩”综合评价和考核，将评价考核结果 与公务员的工资增减、职务升迁相挂钩，从而激发公务员的进取心，改变“干多干少 一个样”“干好干坏一个样”的大锅饭思想，再如在职务升迁上，打破“论资排辈” 的现象，鼓励、提拔优秀人才使他们脱颖而出，逐步消除“能上不能下”“能进不能 出”的弊端。 重要的是，我们不是简单的照搬他国的的制度，我们应该“取其精华去其糟粕”， 利用国外公务员激励机制的有益经验，汲取其实施过程中的教训，结合我国的实际情 况，制定出有特色的适合我国公务员管理的法规对策，最大限度地杜绝腐败。 2 西方国家公务员激励机制的理论与成功经验 2 1 西方公务员的激励理论 1 8 8 3 年1 月，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度法案( 即彭 德尔顿法) 。这个法律确定了文官制度的一些基本原则，如通过公开竞争考试择优 录用政府的工作人员；规定政府工作人员对两党保持中立，不参加政治活动和提供政 治捐款；不以政治理由解雇政府工作人员；依法成立文官委员会，负责联邦文官的统 我国公务员激励机制的研究 管理活动。彭德尔顿法是美国文官制度的基本法，它的出台，标志着美国文官 制度的形成。文官制度自其诞生以来，逐步形成了一套定型的价值观，诸如功绩制、 连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中，并为世界各国 所纷纷采纳。西方国家政府公务员管理制度，是在借鉴了中国文官制度，特别吸收科 举考试制度精华的基础上，在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中，经历了几 十年的探索和斗争，才逐步确立的。从1 9 世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至 今的一百多年间，国家公务员制度仍在进行着积极的改革，以求适应历史发展的要求。 西方国家政府人力资源管理制度的改革，是资本主义社会经济、政治、社会发展的必 然产物，它为政府的改革开辟了道路，成为政府改革的先导。 国家公务员制度的选择是多种社会因素影响和作用的结果。西方国家在完成了工 业革命以后，资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大 生产，政府的社会管理内容日益扩大，功能分化明确，客观上需要一支职业化、专业 化的文官队伍来管理国家；二是为了保证社会生产力，资产阶级要求建立一个廉价而 高效的政府，要求政府的公职向国家社会公开，赋予人们更多的参与政治事务的权利 和机会，这使得原有的政府管理制度已无法适应社会发展的要求了。这为公务员激励 制度的产生奠定了社会经济基础。 国家公务员在工作实践后无论是对事业、生活趋向的定位，还是对自身素质提升 的要求，因人而异，有不同的需要，只有了解他的需要，并正确引导，合理支持，才 能有效调动他的积极性。传统的公务员管理部门被视为是非生产、非效益的部门，是 在生产经营过程之外执行人事行政事务的部门，而不是为人力的配备、使用进行决策， 为组织的效益进行管理的生产部门、效益部门和决策者。而现代的公务员管理部门被 视为生产与效益的部门。无论是生产三要素( 资本、人力、土地) 还是生产五要素( 人 财、物、信息、时间) ，对公务员的管理都是生产要素之一。此外，从管理的实践来 看，而且从某种程度来讲，公务员管理者已经从专业人才变为通才，每一个公务员管 理者都必须掌握多种技能，丽在公务员管理部门内部，出现了不同专业人员之间相互 合作的团队。管理部门和公务员之间的关系也从对抗和不平等转为和谐平等，以人为 本。我们可以将传统的公务员激励管理与现代的公务员激励管理的区别列成表，通过 对比我们可以看出公务员激励管理的演变。 我国公务员激励机制的研究 传统公务员激励理论与现代公务员激励理论的区别 项目现代公务员激励理论传统公务员激励理论 观念视公务员为有价值的重要资源视公务员为成本负担 目的满足公务员自我发展的需要保障组织的短期目标 模式以人为中心以事为中心 视野广阔、远程性 狭窄、短期性 性质战略、策略性 战术、业务性 深度主动、注重开发 被动、注重管理 功能系统、整合单一、分散 内容 丰富 简单 工作方式参与、透明控制 对待公务员的态度尊重、民主 命令式、独裁式 角色挑战、变化例行、记载 本部门与公务员的关系帮助、服务管理、控制 英国1 8 5 4 8 7 0 年文官制度改革后，建立了重表现、看才能的评估制度绩效 评估制，评估文官的1 0 项职责：工作知识、人格性情、判断能力、责任心、创造力、 可靠性、机敏适应性、监督能力、热心程度、行为道德。1 9 5 0 年美国国会通过工作 考绩法，实行新的“工作考绩制”，内容包括三个方面：工作数量、工作质量和工作 适应能力，并要求对每一个职位的工作定出具体的标准，然后根据这些客观的“工作 标准”，评定工作人员的优劣。 考核激励是公共管理部门人力资源管理的基本环节，没有对公务员的政治素质、 专业知识、工作能力和工作实绩等情况的全面考察，以及对其是否称职作出的恰当评 价，就没有进行公务员管理其他环节诸如奖惩培训、调迁、晋级、增资、辞退等的客 观依据，科学的管理便无从谈起。绩效评估成为科学化、规范化的人事行政管理制度 建立和完善的不可缺少的手段。奖罚分明是管理的基本原则，要做到奖罚分明，就必 须要科学地、严格地进行绩效评估，以评估结果决定奖或罚的对象、等级。同时，绩 效评估本身也是一种激励因素，它营造了一个优胜劣汰的组织环境，为公务员的工作 行为提供了测量标准。通过绩效评估，可以表达管理层对公务员的工作要求和发展期 1 3 我国公务员激励机制的研究 望，获得公务员对管理层、对工作以及对组织的看法、需求和建议，建立起管理者与 公务员之间的沟通渠道。公务员通过绩效评估可以明确自己所担负工作的目标、职责 和要求，使自己的工作成就、工作实绩获得组织的赞赏和认同，并且提出自己的发展 要求并获得组织的理解、支持和帮助。 绩效评估不仅强化了公务员的责任意识，促使其提高自我能力和素质，从而提高 工作效率。而且将个人发展目标和组织目标协调起来。这无疑对组织工作效率的提高 起着促进作用。实事求是是绩效评估必须遵循的根本原则。只有实事求是，才能给予 激励者恰如其分、客观公正的评价。 美国心理学家马斯洛在其1 9 4 3 年发表的人类动机的理论中首次提出了需要 层次论。需求层次论认为人有一系列复杂的需要，按优先次序可分为生理需要、安全 需要、社交需要、尊重需要和自我实现的需要等五个层次。据此马斯洛提出了四点基 本假设：已经满足的需求，不再是激励因素。人们总是在力图满足某种需求，一旦 满足了某种需求，就会被新的需要取而代之；大多数人的需要结构很复杂，无论何 时都有许多需求影响行为；一般来说，只有在较低层次的需求得到满足之后，较高 层次的需求才会有足够的活力驱动行为；满足较高层次需求的途径多于满足较低层 次需求的途径。 从激励的角度来看，马斯洛认为促使社会中的人积极行为的背后肯定有某种需求 因素。我们必须承认功利思想是存在的，因此按照马斯洛需求理论的基本精神，国家 公务员他们不是脱离社会和现实而高高在上的特殊人群，他们也有作为人的基本需 求，同样渴望需求得到满足，因为他们的积极性、主动性的前提是个人利益得到满足。 所以公务员管理者在对公务员的管理实践中应当努力做好四项工作：一是把握公务员 的需要类型，对症下药；二是抓住公务员的主导需要，提纲挈领，有的放矢；三是对 各种各样的需要进行分类，采取不同对策，逐个击破；四是正确引导公务员个体需要， 使他们的个体需要符合客观条件、整体发展和社会进步的需要。由于个人素质的不同， 公务员对社会的需求应该是因人两异的，所以在公务员激励机制中必须充分考虑和重 视作为个体的公务员在需求方面的差异性。 建立激励机制需要把握需求层次理论，实施激励机制也应当遵循相关的激励理 论，如赫兹伯格的双因素理论、美国行为科学家亚当斯的公平理论和维克托弗鲁姆 的期望理论，这些理论是在实践基础上形成的，是对实践经验的高度概括。因此我们 1 4 我国公务员激励机制的研究 在实践中要因地制宜，合理应用，以增强激励的实效o 。 l 、要遵循双因素理论。美国行为科学家弗雷德里克赫兹伯格在其著作工作 的激励因素中提出了双因素理论。该理论是一种有影响的有关人的激励的理论，他 认为，使用一个人应当考虑工作动机及保健因素和激励因素，也就是内因与外因两个 因素。那些能带来积极态度、满意和激励作用