（行政管理专业论文）我国公务员绩效考评体系研究.pdf

中文摘要 我国的公务员是执行国家行政管理职责的主体，他们为维护社会安全和发展 社会经济做着自己应有的贡献。对于公务员的管理，需要建立科学的、新型的绩 效考评体系，确保采用优秀的人全心全意地为人民服务。绩效管理是现代公共管 理的前沿课题，作为一种新的管理理念和方法，绩效管理贯穿于组织管理的全过 程，并对个体的评估发挥了重要作用。针对中国的具体国情，开发一套有效的公 务员绩效考评体系，通过定期检视公务员的工作行为和效果，并将检验结果应用 至奖惩过程中，从而提供激励公务员不断努力取得佳绩的动力源泉，同时与管理 流程相结合，形成良好的公共管理体系，保证政府真正为人民服务。本文借助目 前在发达国家普遍实行的绩效管理和绩效考评方法，综合运用多种方法研究我国 目前公务员绩效考评过程中出现的问题，试图通过对西方绩效考评方法和指标的 分析以及我国公务员考评制度利弊的比较，从绩效考评的指标、主体及方法等角 度出发，探讨科学的考评策略，需要怎样的新型的公务员绩效评价体系，引入平 衡计分卡，并结合中国的实际论证考评结果应该如何实施。全文共分五部分： 第一部分：我国公务员绩效考评和绩效考评体系的界定，包括公务员绩效考 评对象及范围的综述，公务员绩效考评涵义的界定及阐释。 第二部分：国内外公务员绩效考评体系比较研究，通过对我国和西方不同考 评体系的论述和比较分析，总结我国公务员绩效考评体系的缺陷和不足，借鉴西 方考评体系的经验。 第三部分：从制度要素、主体要素和方法要素三个方面探索我国公务员新型 绩效考评体系的建立，在方法要素中提出平衡计分卡的应用。 第四部分：我国公务员新型绩效考评体系的实施。通过研究平衡计分卡在公 务员绩效考评体系中的运用，探索绩效考评结果在公务员评价和激励中的作用。 第五部分：小结。综上论述，指出我国公务员新型绩效考评体系建立过程中 需注意的问题及社会影响。 关键词：公务员；绩效考评 a b s t r a c t c i v i ls e r v a n ti n0 1 1 1 c o u n t r yi st h eg r o u pt h a to p e r a t i n gp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e s p o n s i b i l i t y t h e yc o n t r i b u t et ot h em a i n t e n a n c eo fs o c i a ls e c u r i t ya n dd e v e l o p m e n t o fs o c i a le c o n o m y i nt h ef i e l do fm a n a g i n gc i v i ls e r v a n t ，w en e e dt oe s t a b l i s han e w s c i e n t i f i cp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e mt oa s s u r et h a tt h em o s to u t s t a n d i n g p e r s o n n e ld e v o t i n gt h e m s e l v e st op u b f i cs e r v i c ec a nb er e c r u i t e d i nm o d e r np u b l i c m a n a g e m e n t ，p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti sal e a d i n ge d g es u b j e c tt h a ti m p e n e t r a t e st h e w h o l ep r o c e s so fo r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n ta n dp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ni n d i v i d u a l a s s e s s m e n t i ti sv e r yn e c e s s a r yt od e v e l o pa ne f f e c t i v ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e mi na l l u s i o nt ot h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r y t h r o u g hi n s p e c t i n gt h e w o r ko fc i v i ls e w a n ta tr e g u l a ri n t e r v a l sa n da p p l y i n gr e w a r d sa n dp u n i s h m e n ts y s t e m a c c o r d i n gt ot h ei n s p e c t i o nr e s u l t s ，i tp r o v i d e sas o u r c eo fs t i m u l a t i n gc i v i ls e r v a n tt o k e e pw o r k i n gh a r d m e a n w h i l e ，c o m b i n i n gt h i sm e a s u r e m e n tt o g e t h e rw i t ht h ew h o l e m a n a g e m e n tp r o c e s s c o u l df o r map u b l i c m a n a g e m e n ts y s t e m t oa s s u r et h e g o v e r n m e n t a lo b l i g a n t i o no fs e r v i n gp e o p l eb e i n gc a r r i e do u tp r o p e r l y l e a r n i n gf r o m t h em o s t c o m m o n l yu s e dp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n tm e t h o d s ，t h i sd i s s e r a t i o n r e s e a r c h e st h ep r o b l e m si nc h i n e s ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h r o u g h a n a y l i z i n gt h em e a s u r e m e n tm e t h o d si n t h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e si nc h i n a a n dw e s t e r nc o u n t r i e s ，d i s c u s s i n gas c i e n t i f i cm e a s u r e m e n ts t r a t e g yf r o mt h ea s p e c t so f t h em e a s u r e m e n ti n d e x ，s u b j e c ta n dm e t h o d s ，e t c a p p l y i n gb a l a n c e ds c o r e c a r dt o r e s e a r c hw h a tk i n do fn e wm c a s u r c m e n ts y s t e mi sn e e d e da n dt h ew a yt oi m p l e m e n t i n g i ti nc h i n a t h i sd i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t of i v ep a r t s k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t ，p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t 前言 政府绩效管理是现代公共管理的前沿课题，作为一种新的管理理念和方法， 绩效管理贯穿于组织管理的全过程，并已演变成当今西方各国实施政府再造、进 行政府变革、落实政府责任以及改进和评价政府管理的一个行之有效的工具。胡 锦涛总书记在十六届三中全会上进一步提出要有“科学的发展观，是我们党对社 会主义市场经济条件下经济社会发展规律在认识上的重要升华，是我们党执政理 念的一个飞跃，具有重要的现实意义和深远的历史意义。事实上，在谈论科学发 展观时，人们便不可能绕开正确的政绩观以及相应的干部考核体系，某种程度上， 科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于科学政绩观能否确立，以及考评 体系是否完善。为了使公务员的考评工作更为科学，对我国公务员绩效考评体系 进行深入的系统的研究，显然是十分必要的。 由于政府部门的管理领域本身具有复杂性和多样性，加上绩效考评体系的缺 陷，公务员的绩效考评面临着难以量化和有效实施的难题。同时，随着经济的高 速发展，对于g d p 的过度关注，使得官员们越来越忽视社会效益和基层公务员的 自身发展，因此，在科学发展观的视野之下，我们有必要重新审视一下公务员的 考评体系，通过绩效考评体系的完善，引导和激励政府官员以及公务员们更全面 的看待政府效率。针对中国的具体国情，开发一套有效的绩效考评体系对于提高 政府绩效和行政能力有着非常重要的作用：首先，有效的绩效考评体系有助于改 善政府内部管理，提升政府的管理能力，提高政府行政效率，为中国社会经济发 展增加新的动力。在政府进行决策、执行和监督的过程中，绩效考评指标能够为 各级国家公务人员提供有关效率、质量的有价值的信息。绩效考评按照一定的程 序、方法及标准，定期对公务员的工作绩效状况进行科学评估，知晓工作人员的 实际能力及其与组织期望的差距，为正确识别和客观评价公务员提供了技术手段， 有利于对公务员进行全面科学管理，进而有效实现公共部门人力资源在组织内部 的合理配置。如果公务员绩效考评是政府绩效管理的核心，是提高政府绩效的有 效途径，那么有效的绩效考评体系正是为评估的科学化、规范化提供可能的工具， 从而使绩效管理得以实现。 其次，有效的绩效考评对公务员的个人职业生涯有重要作用。绩效考评一方 i i i 面能发现公务员的长处与不足，对他们的长处应注意保护发扬，对其不足则需要 实行辅导与培训。另一方面，针对公务员的培训工作，绩效考评可以发现和找出 培训的需要，据此制订培训措施与计划，还可以以此来检验培训措施与计划的效 果。国家机关根据公务员目前的绩效水平和发展潜力预测，与人员协商制订一个 长远工作绩效和工作能力提高的系统计划以及个人未来发展通道。通过制订这种 规划，不但可以增强下属对组织的归宿感，还可以为组织发展培养核心人才力量 和后备力量。 再次，绩效考评是强化公务员监督的必要手段。公务员绩效考评可以调节、 规范和规制公务员行为，强化对公务员的监督，阻止那些与公共部门目标相冲突 的行为。公务员绩效考评遵循公开化的基本原则，采取领导和群众相结合的方法 和原则，有利于强化对公务员的全面监督。通过绩效考评过程的全面参与，包括 公务员管理机关或行政首长对下级公务员的考察、下级公务员对行政首长的民主 评议以及公务员之间的相互评议，另外，对于担任一定层次领导职务的公务员， 还须进行必要的民意测验，听取群众对其德、能、勤、绩的全面反映。因此，公 务员的绩效考评有利于形成对各级公务员的检查和监督，促进公务员改进工作作 风，克服官僚主义，限制和纠正其不良行为，促使公务员正确行使国家权力，认 真履行其职责。 笔者认为，在目前政府公务员绩效考评体系尚未完善的情况下，有必要在现 有的评价机制基础上，借鉴国外公务员绩效考评的先进理念和制度设计，建立合 理的绩效考评指标；确立公务员绩效考评体系的主题要素，加强对考评结果的监 督及运用；实现绩效考评方法的多样化、科学化，引入企业部门的员工绩效考评 体系，如平衡记分卡。在各个层面上进一步完善绩效考评指标体系，使得我国公 务员的考核更加科学规范。本文借助目前在发达国家普遍实行的绩效管理和绩效 考评方法，综合运用多种方法研究我国目前公务员绩效考评过程中出现的问题，、 试图通过对西方绩效考评方法和指标的分析以及我国公务员考评制度利弊的比 较，从绩效考评的指标、主体及方法等角度出发，探讨科学的考评策略，需要怎 样的新型的公务员绩效评价体系，引入平衡计分卡，并结合中国的实际论证考评 结果应该如何实施。 无论是在理论上还是实践上，中国对于政府绩效评估的探索还没有发展成熟， i v 公务员考评体系的研究更是出于起步阶段，要建立一个科学的、符合中国国情的 公务员绩效考评体系，借鉴国外的先进经验和总结自身的摸索实践都显得十分重 要。 在传统的行政模式下，西方普遍认为公共组织与私人组织在管理方法上没有 本质的区别，因此在企业盛行的效率原则在政府部门也同样适用。一直到2 0 世 纪7 0 年代，政府规模不断扩张，其绩效问题也开始重新引起人们的关注，随着 8 0 年代美国重塑政府运动的兴起，绩效管理成为西方各国行政改革中的重要组成 部分，在实施行政改革方案的过程中，逐步用全新的“绩效途径”替代传统的“效 率途径 ，以此来更为真实地反映和全面评价公共组织的表现。部门标杆管理、全 面质量管理等新型管理方法，应用越来越广泛，考评制度也得到了空前的改进： 首先，公务员考评方法从定性到定量再到定性与定量相结合。以美国为例，早期 的考评标准的制定基本上是从经验出发的主观标准，而近期则是通过工作分析与 评价建立公务员的考评标准，定性定量相结合，不仅发展了更为全面的衡量指标， 还明确了各个指标的质量、数量等内涵，为量化评价提供适当的标准。其次，考 评组织从统- - n 适度自主。考评主体多元化发展，允许中介组织对政府考评工作 的参与，以此降低行政成本，提高评价的客观性。由于任何一个考评者实际观察 到的行为极其有限，因此绩效表现全时空性与考评观察有限性形成不可忽视的矛 盾，通过允许更多评估主体的介入来提高考评的客观公正性是解决矛盾的有效途 径。再次，考评的功用从奖惩依据走向管理协调，从评判发展为指导。早期的公 务员考评，最终主要是用来为加薪、提升提供客观依据，但是发展到后来，例如 美国的“工作计划与审查法，开始强调公务员考评对整个公务员工作管理协调的 作用，通过鼓励公务员与主管共同参与工作目标的制定，将考评信息交流贯穿于 整个考评过程，指导公务员更好的完成工作任务。在具体的评估技术和方法上， 西方有很多优秀的理论成果值得我们借鉴，如全面质量管理法和标杆管理法。 我国政府对政府行政效率以及公务员考评的问题一直很重视，国内学者在政 府绩效评估及公务员考核方面也进行了一系列卓有成果性的研究。自从1 9 9 3 年国 家公务员暂行条例在全国范围内普遍实行后，公务员的考评问题引起了广泛的 关注，而1 9 9 4 年的国家公务员考核暂行规定的发布，更是对国家公务员考核 的要求、标准程序等问题做了细致的说明和规定。在实践上，我国逐步将行政效 v 率作为行政体制改革的基本目标之一，对公务员的考评提出了“德能勤绩的操 作指标，使公务员考评脱离抽象和笼统的原则，增加了针对性和可操作性。然而 最早于1 9 7 9 年提出的“德能勤绩 指标，随着行政体制改革的不断深化，其不足 之处也开始显现。因此，我们有必要随着经济、社会的发展，探索更为贴合实际， 更为适应可持续发展战略的新型公务员评估体系，以此从制度上保障服务型政府 的塑造。 在理论方面，周世俅、夏书章等早期行政学者都对行政效率及其测量标准和 方法进行了深入的阐述，越来越多的学者开始认识到政府政绩评价以及公共部门 公务员考评体系的复杂性，由此涌现了一批优秀的关于公务员评估的著作和文章， 他们的研究为政府绩效的理论研究作出了开拓性的贡献，这包括： ( 一) 从行政效率的角度，通过对政府绩效评估价值取向、设计模式及原则 等因素的探讨，考证了行政效能的意义和作用。如张璋的政府绩效评估的元设 计理论：两种模式极其批判，周至忍的公共性与行政效率研究等。 ( 二) 详尽介绍了政府及公务员绩效考评的相关概念、要素及各国不同的测 量方法。如肖鸣政的国家公务员考评教程，曹志主编的各国公职人员管理体 制，朱庆芳的国家公务员考核实录等等。 ( 三) 通过对西方行政改革管理模式变迁的描述和分析，寻找政府绩效评估 的制度基础，在制度分析的基础上构建政府绩效管理的框架。如卓越的公共部 门绩效管理，刘旭涛的政府绩效管理，杨红明的政府绩效评估的现状及在 我国的发展，马国贤的政府绩效管理等等。 在高校研究方面，北京大学政府管理学院把“公共部门绩效管理作为m p a 学员的一个主要的研究方向，中山大学政治与公共事务学院把“政府绩效管理 以专题研究的形式给研究生开课。 此外，私营企业绩效评价研究的状况也是值得政府部门学习和借鉴的。相对 而言，由于目标更为复杂，公共部门的绩效评估往往比私人组织的更为困难，但 是很多私人组织尤其是规模庞大的大型工商业企业也会在考虑利润的同时也采用 多层次的指标体系来进行绩效的考量，他们所发展的很多评估和管理方法已经在 实践中得到肯定，值得公共部门借鉴，尤其是平衡计分卡的方法。 在研究思路上，首先，分析我国目前公务员考评过程中的问题，通过对西方 v i 绩效考评方法和指标的分析以及我国公务员考评制度利弊的比较，确立我国公务 员绩效考评的制度要素、主体要素以及方法要素，从而深入而又针对性地找到构 建我国公务员绩效考评体系的关键点。其次，合理分析的基础上，提出较为可行 的公务员绩效考评方法，引入平衡记分卡，推动绩效考评结果的运用，完善我国 公务员考评制度，提高政府行政效率。 在研究方法的运用上，首先是唯物辩证法，借助于这种科学的方法论进行理 论分析，是正确认识和应用学术理论的基础，有助于我们全面把握理论的精辟之 处、可取之处，抛弃其不足的缺陷部分。第二，比较研究法，通过比较才能发掘 民间评估主体与其他评估主体功能上的差异，作到扬长避短，进一步发挥优势， 弥补劣势。第三，实证分析法，在对西方国家政府的公务员绩效考评制度和我国 目前公务员考评评估制度的利弊分析上，主要采用实证分析法。第四，规范分析 法，在对参考企业员工绩效考评方法的可行性的论证中，和最后提出可能的新型 公务员绩效考评指标体系极其实施，将采用规范分析方法。第五，理论联系实际， 只有结合实践考察我国目前的公务员考核评价体系，才能正确认识、全面把握所 需论点，奠定课题研究的基础。此外，本论文还将用到价值分析法、分析综合法、 归纳法。 本文借助目前在发达国家普遍实行的绩效管理和绩效评估方法，综合运用多 种方法研究我国目前公务员绩效考评过程中出现的问题，试图通过对西方绩效考 评方法和指标的分析以及我国公务员考评制度利弊的比较，从绩效考评的指标、 主体及方法等角度出发，探讨科学的评估策略，需要怎样的新型的公务员绩效评 考评体系，引入平衡计分卡，并结合中国的实际论证考评结果应该如何实施，力 图在公务员绩效考评体系上有所创新。 v i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新力的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作和取得的研究成 果。 3 、本文中除引文外，所有数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他入或机构已经发表或 撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 意。 作者签名：涨i 乞 日期：7 萨碑f 目日 学位使用授权证明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子 版和纸质版：有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文 进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保 密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：涨7 乞 日期：w 礤硐捆 第一章我国公务员绩效考评与考评体系 国家公务员制度起源于英国，是在革除封建君主的恩赐官职制和早期资本主 义的政党分肥制的弊病后建立起来的以公开考试、择优录取为特点和以功绩制为 核心的公务员制度。哒一制度产生后西方国家纷纷效仿并普遍推行。我国1 9 9 3 年1 0 月1 日颁布国家公务员暂行条例，至今已基本完成国家公务员制度的实 施工作，取得了较大的成绩和实效。 一、我国公务员绩效考评的对象及范围 公务员，根据现代汉语词典解释，它是指政府机关工作人员。纵隔个解 释主要是依据中国目前对公务员的范围划分来定义的。我国国家公务员是指中央 和地方各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，具体包括国务院组成机 构以及地方省、市、自治区人民政府和地市县乡镇人民政府机构等代表国家行使 行政权力的所有工作人员。我国的公务员是执行国家行政管理职责的主体，他们 为维护社会安全和发展社会经济做着自己应有的贡献。回一方面，政府要保证充分 发挥公务员的工作积极性和主动性，真正为老百姓服务，成为人民的公仆，另一 方面，政府也需要采取科学的管理措施保证公务员队伍的稳定性、连续性，并能 够吸引更多的优秀人才，保障公务员工作和生活的基本条件，满足他们生产、再 生产，以及自我发展的不同层次的需求。因此，对于公务员的工作管理，需要引 入科学的手段和方法，确保采用优秀的人全心全意地为人民服务。 二、我国公务员绩效考评的涵义及意义 l 、绩效考评的涵义 绩效考评是控制和指导绩效管理全过程的重要的检查程序，是绩效管理过 程中最能体现组织管理效果的重要环节。公务员的绩效考评包括以下两个方面的 涵义： ( 1 ) 绩效考评是从组织战略目标出发对组织成员的工作进行考评，并将考评 田培炎；公务员制度的理论与实践，北京：中国社会科学出版社，1 9 9 3 年，第4 0 页。 圆姜海如：中外公务员制度比较，北京：商务印书馆，2 0 0 3 年，第1 页。 结果与组织的人事管理职能相结合，以推动组织目标的实现。绩效从管理学的角 度看，是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出， 它包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效是建立在个人绩效实现的基础上， 但个人绩效的实现并不一定能够保证组织绩效的实现。在公共部门当中既有作为 组织绩效的部门绩效或政府绩效，也有作为个人绩效的公务员绩效。 ( 2 ) 绩效考评是人力资源管理系统的组成部分，它是运用一套系统和一贯的制 度性规范、程序和方法进行的考评。对于我国的公务员考评而言，绩效考评是人 事部门的管理职能之一，通过对组织成员在日常工作中所表现的能力、态度和业 绩，进行以事实为依据的评价。对于公务员的绩效考核，需要科学地设计有效的 评估体系，用客观公正的评价对公务员的工作作出定量地分析，由此为公务员的 晋升、薪资管理提供可靠的依据，同时通过公务员以及公共部门绩效成绩的比较， 激励公务员工作的主动性和创造性，从而实现公共部门的战略目标。 2 、绩效考评的意义 实施国家公务员绩效考评，是政府加强对党政干部有效管理的基础，也是人 事部门对广大公务员依法管理的依据。其重要意义具体表现在： ( 1 ) 绩效考评是对公务员进行科学管理的基础。合理使用人力资源是组织人 力资源管理的基本要求，对公务员进行科学管理必须以正确识别和客观评价公务 员为前提。公务员制度涉及公务员的考试录用、绩效评估、奖惩、职务升降、培 训、工资福利、辞职辞退等若干内容，其中科学的绩效考评机制为公务员管理提 供了动态的标准。公务员绩效考评机制按照一定的程序、方法及标准，定期对公 务员的工作绩效状况进行科学评估，为正确识别和客观评价公务员提供了技术手 段，有利于对公务员进行全面科学管理。 ( 2 ) 绩效考评对公务员的个人职业生涯有重要作用。绩效考评一方面能发现 公务员的长处与不足，对他们的长处应注意保护发扬，对其不足则需要实行辅导 与培训。另一方面，针对公务员的培训工作，绩效考评可以发现和找出培训的需 要，据此制订培训措施与计划，还可以以此来检验培训措施与计划的效果。国家 机关根据公务员目前的绩效水平和发展潜力预测，与人员协商制订一个长远工作 绩效和工作能力提高的系统计划以及个人未来发展通道。通过制订这种规划，不 但可以增强下属对组织的归宿感，还可以为组织发展培养核心人才力量和后备力 2 量。回 ( 3 ) 绩效考评是优化公务员队伍的重要手段。绩效考评可以使公务员队伍始 终处于优化状态。通过绩效考评对公务员的各方面状况作出鉴定后，可以由此采 取相应的措施奖优罚劣。对考评成绩优秀的公务员予以晋级增资；对不能胜任现 职位的公务员给以调整职务、级别或安排参加培训；对下次考评仍不能履行工作 职责的公务员则予以辞退。另一方面，绩效考评强调被评估者的主动参与，为管 理者和工作人员创造了一个正式的沟通机会，促进了管理者与工作人员的相互了 解和信任，提高了公务员管理的穿透力和工作效率。 ( 4 ) 绩效考评是强化公务员监督的必要手段。公务员绩效考评可以调节、规 范和规制公务员行为，强化对公务员的监督，阻止那些与公共部门目标相冲突的 行为。公务员绩效评估遵循公开化的基本原则，采取领导和群众相结合的方法和 原则，有利于强化对公务员的全面监督。公务员的绩效考评有利于形成对各级公 务员的检查和监督，促进公务员改进工作作风，克服官僚主义，限制和纠正其不 良行为，促使公务员正确行使国家权力，认真履行其职责。 ( 5 ) 绩效考评是提升行政效率的重要前提。作为绩效管理的重要阶段和鉴定 环节，绩效考评不仅可以完善绩效目标，而且能够检查和促进绩效目标的实施。 绩效考评的首要目的在于通过鉴定组织中工作人员的工作绩效，帮助其改进不足， 由此提升公共部门的整体效益。另一方面，公务员的绩效评估机制将公务员的个 人发展和组织目标有机协调起来，为公务员明确发展的方向并激励他们为实现自 己的目标而努力工作，可以充分调动公务员工作的主动性和积极性，就这一层面 而言，公务员绩效考评无疑对提升公共部门的行政效率具有积极的促进作用。 。刘晓苏创新我国公务员绩效评估机制的思考 j 】淮阴师范学院学报，2 0 0 5c 2 ) ：1 5 2 3 第二章国内外公务员绩效考评体系比较研究 我国公务员绩效考评制度是以干部人事考核制度为基础发展而来，以国家机 关人力资源绩效考评体系最为完善。西方国家的公务员绩效评估体系是以市场为 导向，服务型政府为基础建立起来的。通过对西方公务员绩效考评体系的分析， 结合我国公务员考核体系的现状，可以分析出在我国市场经济体制和政治体制日 益完善的今天，借鉴西方国家的先进经验，构建我国新型的公务员绩效考评体系 是具有可行性的。 一、我国公务员绩效考评体系的现状 我国国家机关入力资源的绩效考评实际由国家公务员考核与党政领导干部考 核两部分构成，二者之间存在一定差别，但操作中基本以公务员考核为主。 ( 一) 我国公务员考评体系概况 1 、考评的内容 我国目前公务员的考评体系，主要是指公务员的考核。公务员考核的内容 是指对公务员进行考察项目的总和。考核内容的确定是考核工作的关键，它直接 关系到公务员考核的质量。因此，世界上实行公务员制度的国家，对考核内容的 确定十分重视。公务员考核内容决定于政府对公务员的基本要求。除了行政管理 方面的基本要求外，考核内容还受到公务员所在国家的价值观念、政权性质、文 化背景等的影响。尽管具体内容各国不尽相同，但一般来看都非常重视对品德和 勤绩的考核，特别是勤绩方面的考核。我国公务员的考核内容是在总结长期以来 干部管理的经验基础上，吸收借鉴其他国家的经验形成的。1 9 7 9 年中央组织部在 关于实行干部考核制度的意见中将考核内容明确为“德、能、勤、绩 四个 方面，并较为细致地说明了它们各自的含义。国家公务员暂行条例把“德、能、 勤、绩确立为公务员的考核内容，是对我国干部考核内容的继承和发展。 “德 是指政治思想和道德品质的表现，政治思想方面主要考核公务员能否 坚决拥护和执行党的路线方针政策和遵守法律的情况，道德品质方面主要考核公 务员在社会道德和职业道德方面的表现；“能 是指业务知识和工作能力，即从事 本职工作所须具备的基本能力和应用能力，分别包括文化程度、专业知识和技能、 政策理论水平及健康状况和表达能力、分析和解决问题的决策能力、组织实施能 力、领导能力、协作能力、适应能力、开创能力等等；“勤是指工作态度和勤奋 敬业的表现，包括事业心、工作态度、工作效率等方面的内容，事业心及工作态 度是看公务员是否热爱本职工作，工作中积极主动，认真负责，遵守纪律，不断 进取，工作效率是看公务员的办事效率，工作中简捷、准确、迅速，以最少的工 作时间，完成最多的工作量；“绩 是指工作的数量，质量，效益和贡献，对绩的 考核主要看公务员是否在规定时间内保质保量完成或超额完成工作任务，工作是 否取得了明显的效益( 包括经济效益和社会效益) 、有没有突出的贡献。公务员考 核的重点就是在全面考核公务员德、能、勤、绩的基础上，着重考核其工作实绩， 把它作为评价公务员的主要依据。德、能、勤、绩是统一的有机整体，要处理好 全面考核和重点考核的关系，重点考核工作实绩不等于其他方面的考核不重要， 德能是基础，勤绩是表现，影响工作实绩的因素很多，只有在全面考核的基础上， 重点考核工作实绩才能全面、客观、公正地反映公务员的实际情况。 2 、考评的指标体系 我国公务员考评指标体系是考核制度的有机整体，根据独立性、抽象性和可 操作性原则而确立，以德、能、勤、绩四个方面为基础，针对公务员的工作性质 进行抽象概括，结合统计学的规律，按照德、能、勤、绩逐项分解而形成。考核 指标主要有十六项要素，分别是思想政治表现、职业道德、社会公德、组织纪律 性、业务水平、政策理论水平、开创能力、表达能力、分析能力、组织实施能力、 出勤率、工作效率、工作态度、工作数量、工作质量、工作贡献。根据这十六项 要素，本着客观、简洁、符合统计学的要求，在同级的基础上，采取加权系数的 方法，德能占4 0 ，勤绩占6 0 ，或者德能占3 0 ，勤绩占7 0 。回 3 、考评的原则 科学的考评原则是搞好考评工作的前提条件，是使考评工作正确而有效进行 的基本保证。我国公务员的考评遵循客观公正、民主公开和注重实绩三个原则。 ( 1 ) 客观公正原则。持客观公正是考评工作的基本原则。是指对公务员的考 核不应受党派、民族、出身、职务、文化程度以及人事关系上的亲疏远近的影响， 应对被考核者一视同仁，公平对待。要做到客观公正原则，必须遵循实事就是的 。朱庆芳：国家公务员考核实录，北京：经济日报出版社，1 9 9 4 年，第3 9 页。 5 原则，坚持公道正派的作风，还要建立起严格的考核法纪。 ( 2 ) 民主公开原则。是指通过征求意见、民主评议、民意测验和公务员代表 参加考核组织等方式，公开地对各级公务员进行考察，以增加考核工作的透明度。 民主公开的原则在制度上保障了群众在考核中的参与权与民主监督权，能够保证 考核的客观与公正，还能够起到鼓励先进、激励后进的作用。在考核工作中要做 到民主公开，既要有群众参与和群众的民主监督，同时也要体现社会主义法治的 思想，要有规范化的程序。 ( 3 ) 注重实绩原则。是指在公务员考评中要重视考核公务员的实际工作成绩。 实绩是指公务员通过主观努力，为社会做出并得到社会承认的劳动成果，完成工 作的数量、质量和效益。它是一个公务员知识、能力、态度等综合素质的反映。 注重实绩考核，有利于促进工作效率的提高，有利于准确把握公务员的德、能、 勤、绩情况，己成为现代公务员考核的重要原则。 除以上三原则之外，在公务员的考核过程中，还应做到依法考核，建立起分 类合理的立体考核体系，并将考核结果兑现，真正运用到公务员的科学管理中。 ( 二) 我国公务员考评体系的评价 l 、考评体系的缺陷 公务员的考评对国家行政系统人力资源管理相关决策及提升行政效率具有重 要意义，但是我国公务员的考评在理论上还不成熟，在实践中也存在诸多不完善 之处，以至公务员考评体系在某些方面流于形式，抑制了公务员考评积极效应的 发挥。 ( 1 ) 考评标准过于笼统。公务员考评标准的确立应该科学、合理。设计公务 员考核标准，应以其职位职责和所承担的工作任务为依据，对不同岗位职责及工 作任务的公务员，其考评标准也应有所区别。事实上，由于公务员制度建设刚刚 起步，且受到传统干部人事制度的影响，就目前而言，公务员制度对公务员考评 标准的规定还显得过于笼统。公务员法规定公务员考核的标准是德才兼备，即 从德、能、勤、绩四个方面对公务员进行全面考核，重点考核工作实绩，并对公 务员的考核标准作了进一步的解释和说明，但是由于工作性质、工作特点差异大， 部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。公务员制度将公务员分 为领导职务和非领导职务两大类，这一分类方法固然有其客观价值和积极效应， 6 但这种分类方法显然不是基于公务员的职位职责及其所承担的工作任务，并且众 多工作性质相似的非领导职务的职责区分也不是非常明确。如果缺乏科学的考核 指标体系作保障，这一分类方法只能使考核标准陷于模糊和笼统，而考核标准过 于笼统必然使考核结果失真，难以发挥考核的激励功能。 ( 2 ) 考评方法陈旧、单一。首先是领导考核与群众考核相分离。要么是领导 一个人说了算，根本不考虑群众的评论，要么采取极端民主化的做法，把决定权 全部交给群众，最终流于形式。二是定性有余，定量不足。我国公务员考核虽然 明确强调采取定性与定量相结合的原则，但在实际的考核中，往往忽视定量测评， 这就造成了考核既缺乏科学性，又难以避免随意性和片面性。三是注重年度考核， 忽视平时考核。目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法，而且有些部门 根本就没有平时考核办法，仅凭领导主观下结论。 ( 3 ) 考评人员非专业化，考评程序流于形式。公务员考评是一种专业性较强 的管理活动，要求管理者具有相关的专业知识与专业技能，只有设计出科学合理 的考核程序才能保证考核结果的公正性和可信度。我国现行公务员考核方式一般 是采用自上而下的考核模式，这一过程并没有进行考核人与被考核人之间的有效 沟通，被考核人仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。这种单向的 考核模式不但容易造成对考核结果的误解和分歧，而且也容易导致考核的不公正 和腐败的滋生。另一方面，我国现行公务员考核主体一般由部门负责人、本部门 人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成。而现实中很多从事政府人事工作 的人员也缺乏相关的专业知识与技能。所以，考核程序很难做到科学化、合理化、 规范化，存在很大的随意性，甚至完全流于形式。 ( 4 ) 考评结果难以兑现。公务员的考评结果应作为对其进行奖惩、培训、辞 退以及调整职务、级别和工资的依据，通过奖优罚劣体现考评的激励功能。但由于 考评结果的使用缺乏与之配套的相关制度安排，结果往往难以兑现。一是对优秀 等次公务员的奖励力度不够。年度考核中被确定为优秀和被确定为称职的公务员， 在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区别。二是对不称职的 公务员处理较难。社会保障体系不够健全和完善，一定程度上弱化了公务员考核 机制的新陈代谢功能，对被确定为不称职等次公务员的处罚也很难真正兑现。而 且由于对年度考核中不称职公务员的处理在某种意义上甚至重于受行政处分的公 7 务员。因为年度考核被确定为不称职等次的公务员要予以降职，并相应降低其级 别和工资档次，若连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定将予以辞退，而 对那些因严重违反公务员纪律而受撤职以下纪律处分的人员，只在一定时期内影 响其工资和级别的晋升。这在一定程度上也加大了兑现处罚结果的难度。 2 、考评体系缺陷的原因分析 ( 1 ) 政府组织及公务员本身的特性。政府组织本身的特性决定了公务员考评 的复杂性。政府组织的多重目标决定了政府组织的绩效也是多样化和复杂化，政 府绩效的复杂性决定了公务员绩效的复杂性。公务员作为政府内部的工作人员， 执行政府决策，实现政府目标。公务员绩效既包括技术层面的技术绩效，也不能 忽视政治上的正确性，必须注重政治绩效，又要保证良好的社会形象，不能无视 社会绩效的存在。固公务员绩效自身内涵的复杂化导致了公务员绩效标准制定的困 难化，扩大了绩效定量分析的难度。 ( 2 ) 制度原因。我国公务员的科学管理还处在探索阶段，政府部门对公务员 的开发职能重视程度明显不够。到目前为止，我国还未建立起完善的公务员职位 分类制度、公务员培训发展制度、公务员薪酬管理制度。而这些制度正是建立公 务员绩效考评体系所必备的配套制度。 ( 3 ) 体制原因。我国公务员制度摈弃了“政治中立 的原则，政务类公务 员与事务类公务员实行统一管理，这固然有诸多优点，但是这种政事统一的管理 模式也存在不利于公务员管理的因素，尤其给考核带来一些困难，政务类公务员 担负着政策制定，掌舵政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标，而业务 类公务员则从事微观层面的管理和技能工作，因此，他们的考核目标、内容、方 式、标准都应区别对待。否则，就会给考核带来一定的混乱，达不到有效考核的 目的。 ( 4 ) 观念方面。“人治 色彩在我国历来比较浓厚。在这种环境下，人情关 系、主观臆断往往取代科学、客观的考评标准而成为左右考评的主要因素，而工 作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代考核理念难以深入人心。另一方 面，目前我国不少政府部门不是把考评作为提高管理水平的正面措施，而是作为 。姜晓萍马凯利我国公务员绩效考核的困境及其对策分析 j 社会科学研究，2 0 0 5 ( 1 ) ：1 8 预防的手段，因而总陷于被动。因此，我国公务员的考评工作一直徘徊在比较低 的水平，难以有所突破。 二、西方国家公务员绩效考评体系现状 在“新公共管理运动 的影响下，西方各国纷纷进行体现“结果为本 、绩效 取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管 理等手段，强化政府对议会和顾客的双重责任。在公务员管理领域，纷纷实行以 考察实际绩效为目标的考评体系。 ( 一) 美国公务员绩效考评体系 l 、绩效考评体系概况 美国历来非常重视在公共部门引入管理工具，以改善政府的绩效。从2 0 世 纪6 0 年代的“计划一方案一预算系统 ( p p b s ) 到8 0 年代的目标管理( 船o ) 和质量管理( q u a l i t ym a n a g e m e n t ) ，这些致力于有效利用和配置公共资源的规划 设计现在看来仍具有一定的前瞻性。在人事管理部门，2 0 世纪兴起重塑人力资源 管理的绩效评估制度改革，最主要内容是授权联邦政府各行政机构形成自己的绩 效评估制度。1 9 9 5 年之后，联邦政府人事管理办公室把绩效评估的职权基本上都 下放给各个行政机构，各行政机构先后建立起自己的绩效评估制度，并采用了一 些先进的绩效评估手段，开发出了一些新的绩效评估项目。回 美国公务员的绩效考评主要是考勤和考绩，1 9 5 0 年美国颁布了工作考绩 法。( 1 ) 考核内容主要包括工作数量、工作质量和工作适应能力三个方面。主要 有工作完成情况的总结报告、鉴定潜在能力、描述具体工作职责、对完成的工作 结果进行评价，对工作内容和工作效率进行数量和质量分析，其中数量分析内容 有：工作时间多少、任务多少、错误多少等；质量分析内容有：工作精度如何、 质量好坏、协调能力和思考能力如何等。( 2 ) 采取综合考核方法，主要有公务员个 人进行工作小结，公务员互相考评，局外专家或团体考评，低级别公务员对监督 人员的考评结果进行鉴定。实行周年考绩法，每年进行一次，以3 月3 1 日为截止 日期。( 3 ) 考核结果分等，一般分为优等、满意和不满意。考核结果与晋级和任用 相联系，考核结果为“优异 者，提薪一级；“不满意者酌情给予减薪、降级或 陕1 克林格勒，纳尔班迪著，孙柏瑛等译：公共部门人力资源管理：系统与战略，北京；中国人民大出 版社版，2 0 0 1 年，第3 1 4 页。 9 免职处分。美国考绩制还实行一种“提前警告 的办法，即对于工作成绩不佳的 人，各单位主管人必须提前在正式考绩前3 个月向他提出警告，为其提供改进机 会，应告知如不改进，考绩时将被评为“不满意 。 2 、绩效考评体系评价 美国的绩效管理是建立在目标管理的基础上的，从战略规划到年度绩效报告 的内容，实际上关注的就是目标的设置到实施的评价过程。从目标完成情况的角 度来进一步评价政府机构及公务员的工作绩效，从而推进绩效管理。在设计和推 行上，美国的绩效评估还呈现了多方面的特点：首先，美国考评制度的建立与发 展得益于法律赋予的权威性。相对于行政指令的随意性和不稳定性，通过立法途 径来实施考评制度更能为绩效考评提供坚强的后盾，使得考评指标和人事管理获 得法律的支持而更具有权威性和激励性。其次，没有制定统一的考评指标。这与 美国的联邦体制有关，美国各洲拥有相对较大的独立性，同时各洲的发展重点和 目标不尽相同，因此制作统一的考评指标缺少结构依据。在政府绩效与结果法 中，允许各机构开发出符合自身特点的方法，以此避免机械死板。再次，绩效动 机趋向广泛。随着分权化、顾客导向等新的改革理念的出现，对政府绩效的评估 不在停留在单纯的控制成本追求效率，而是“减少政府开支”、“提高公共责任、 效率、效益以及回应性等多维目标的综合评估。 ( 二) 日本公务员绩效考评体系 日本国家公务员法第7 2 条规定：“政府机关首长必须对其所属职员的工 作进行定期限评定，并根据评定结果采取适应措施。同时，日本还制定有国家 公务员工作评定规则、关于工作成绩评定手续与记录的政令和人事院发布的 勤务评定的基本标准。 日本称考绩为“勤务评定 ，1 9 5 1 年人事院依据日本公务员法制定勤务评定 规则，其考绩内容分为四大项目：第一，考核工作，包括：( 1 ) 工作情形，是否具 备工作所需的知识，处理工作有无错误，工作成果是否完美，对处理工作是否有 计划性，报告是否及时确切办理等；( 2 ) 工作进度情形如何，是否迅速处理公务， 是否迟延公务等；( 3 ) 工作态度，上下班情形如何，是否经常认真处理公务，无工 作时是否擅离岗位或与他人闲谈等；( 4 ) 对部属统率，是否妥善集中部属积极推行 。姜海如：中