（行政管理专业论文）公共危机中的政府信息管理.pdf

摘要 政府信息资源管理从产生至今已有二十多年了。记录管理已被公认为是现代 信息资源管理，特别是政府信息资源管理的起源，而蓬勃开展的电子政府是其最 新发展形式。现代政府的信息管理职能包括：挖掘社会信息，建立信息网络；完 善信息规则，促进信息流通；打破信息垄断，维护信息公平。在履行这些基本信 息管理职能的基础上，政府在公共危机中的信息管理具体包括了危机信息采集、 建立危机信息资源库、危机信息传递、危机信息解释、危机信息发布、危机信息 维护等六个环节的工作。政府信息管理在公共危机中的作用突出，主要表现为： 塑造政府真诚高效的形象；峪督政府的危机管理工作；调控公众恐慌心理；教育 公众，提高风险意识；引导舆论，激励公众。 公共危机中我国政府信息管理的现状还不尽如人意，还存在着些问题。这 些问题主要表现为：上下级之问的信息不沟通、地方政府问及部门之间的信息不 交互、面对公众和国际社会的信息彳；透明、危机信息的混杂无序。其主要原因有 三个方面：第一，政府方面的原因是行政理念落后，相关制度欠缺；第二，传播 方面的原因是媒介缺失，报道失控；第三，公众方面的原因是公众理性有限，公 众缺乏风险意识。 为了完善公共危机中的我国政府信息管理，首先，应该树立现代行政理念， 即树立以人为本理念、依法行政理念、信息公丌与透明政府理念、市场观念与有 限政府理念、责任意识与高效政府理念。其次，要建立与完善相关制度，即建立 与完善新闻发布制度、法律制度、行政制度。第三，加强过程管理，即建立危机 信息管理系统；加强信息资源库建设，有力整合资源；加快实施政府信息资源的 网络化；媒体报道结合专家分析，准确反映危机状况；建立公众对政府的信任； 积极地正面引导与激励公众：流言控制。 关键词：公共危机信息管理政府公众 a b s t r a c t i th a sb e e nm o r et h a n2 0y e a r ss i n c et h ee m e r g e n c eo ft h eg o v e r n m e n t s i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t i t 。st h o u 【曲tt h a tt h er e c o r dm a n a g e m e n ti st h eo r i g i n so ft h e m o d e mi n f o r m a t i o n m a n a g e m e n t e s p e c i a l l y t h e g o v e r n m e n t s i n f o r m a t i o n m a n a g e m e n t , a n dt h eb o o m i n ge l e c t r o n i c sg o v e m m e n ti si t sn e wf o r ml a t e l y t h e i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n to ft h em o d e mg o v e r n m e n ti n c l u d e s ：e x c a v a t i n gs o c i a l i n f o r m a t i o nr o l e sa n ds e t t i n gu pi n f o r m a t i o nn e t w o r k ；c o n s u m m a t i n gi n f o r m a t i o n r u l e sa n dp r o m o t i n gi n f o r m a t i o nc k c u l a t i o n ；b r e a k i n gi n f o r m a t i o nm o n o p o l i z a t i o n a n du p h o l d i n gi n f o r m a t i o nj u s t i c e t h eg o v e r n m e n t si n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti n p u b l i cc r i s i s i n c l u d e sg a t h e r i n gc r i s i si n f o r m a t i o n , s e t t i n gu pt h ec r i s i sd a t a b a s e ， t r a n s m i t t i n g c r i s i si n f o r m a t i o n , e x p l a i n i n g c r i s i si n f o r m a t i o n , i s s u i n g c r i s i s i n f o r m a t i o n , a n du p h o l d i n g c r i s i si n f o r m a t i o n t h e g o v e r n m e n t si n f o r m a t i o n m a n a g e m e n tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei np u b l i cc r i s i s i tc a nm o l dt h es i n c e r ea n d e f f i c i e n ti m a g eo ft h e g o v e r n m e n t i tc a ns u p e r v i s e t h e g o v e r n m e n t s c r i s i s m a n a g e m e n ta n dr e g u l a t ep u b l i c s c a l e i tc a l lt e a c hp u b l i ct or a i s e t h e i rr i s k c o n s c i o u s n e s s ，l e a dp u b l i co p i n i o na n de n c o u r a g ep u b l i c t h ep r e s e n tc o n d i t i o nt h a tt h ei n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti np u b l i cc r i s i so fo u r c o u n t r yg o v e r n m e n ts t i l le x i s t ss o m ep r o b l e m s m a i np e r f o r m a n c eo ft h e s ep r o b l e m s i st h eb l o c kb e t w e e nt h eh i g h e ra u t h o r i t i e sa n dt h es u b o r d i n a t o r s ，t h eo b s t r u c t i o n a m o n gt h eg o v e r n m e n t sa n ds e c t o r so nt h es a m el e v e l ，t h eo p a q u ei n f o r m a t i o nt ot h e p u b l i ca n dt h ei n t e r n a t i o n a ls o c i e t y ，a n dt h ec h a o so fc r i s i si n f o r m a t i o n i t sm a i n r e a s o n sc o n t a i nt h r e ea s p e c t s f i r s t l y ，t h er e a s o n so ft h eg o v e r n m e n ti n c l u d et h e b a c k w a r da d m i n i s t r a t i o ni d e aa n dt h el a c ko fr e l a t e ds y s t e m s e c o n d l y ，山er e a s o n so f t h ed i s s e m i n a t i o ni n c l u d et h em e d i u mi m p e r f e c t i o na n dt h er e p o r t i n gr u n a w a y t h i r d l y ，t h ep u b l i cr e a s o n si n c l u d et h ep u b l i cl i m i t e dr e a s o n a b l e n e s sa n dt h el a c ko f p u b l i cr i s kc o n s c i o u s n e s s t oc o n s u m m a t et h ei n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti n p u b l i cc r i s i s o fo t l rc o u n t r y g o v e m m e n t ，f i r s t l y , t h em o d e ma d m i n i s t r a t i o ni d e as h o u l db es e tu p t h eh u m a ni s b a s i c ，a d m i n i s t r a t i o ns h o u l db el e g a l ，i n f o r m a t i o ns h o u l db ei s s u e d ，t h eg o v e r n m e n t s h o u l db et r a n s p a r e n t ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l db el i m i t e da n de s t a b l i s hm a r k e tc o n c e p t ， a n dt h eg o v e m m e n ts h o u l db ee f f i c i e n ta n dr e s p o n s i b l e s e c o n d l y ，t h er e l a t e d r e g u l a t i o n ss h o u l db e s e tu pa n dc o n s u m m a t e d t h i r d l y ，t h ep r o c e s sm a n a g e m e n t s h o u l d b e s t r e n g t h e n e d t h e c o n t e n ti n c l u d e s s e t t i n gu p c r i s i si n f o r m a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e m ，e s t a b l i s h i n gt h en e t w o r ko ft h eg o v e r n m e n t si n f o r m a t i o nf a s t ， t h ec o m b i n a t i o no ft h em e d i aa n dt h es p e c i a l i s t s ，s e t t i n gu pt h ep u b l i ct r u s ti nt h e g o v e r n m e n t , g u i d i n gp u b l i cp o s i t i v e l y ，a n dc o m r o l l i n gt h er h m o r k e yw o r d s ：p u b l i cc d s i s ；i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t ；g o v e r n m e n t ；p u b l i c i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我 所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：盘逝日期：丝乙- 2 l 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印件和 电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内 容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：盔塾导师签名：日期：硼，们 绪论 绪论 2 0 0 4 年3 月1 6 同，农业部宣告中国内地历时5 0 天的禽流感疫情已被扑灭。 对照其他国家和地区尚未完全扑灭的禽流感疫情，此次中国政府的危机应对得 当、得法。与一年前的s a r s 危机应对相比，更是巨大的进步。禽流感中我国政 府表现出来的主动与理性，不能不归功于抗击s a r s 所形成的经验。疫情信息透 明，全国各大主流媒体在第一时i 日j 予以积极报道，几乎没有流占产生；快速反应， 有关的预防常识早早发布；农业部新闻发言人制度的推行等。禽流感事件与 s a r s 事件既有相似之处：同样发生在公共卫生领域，同样是由不可抗因素引发 的危机。两者又不尽相同：s a r s 的传染性与危害力度大大高于禽流感，其危机 管理的难度也大于禽流感。2 l 世纪，人类全面进入信息社会，信息、物质和能 源是人类生存和社会发展的三项基本资源。随着信息技术的飞速发展，信息在经 济活动和社会生活中己成为最活跃、最具潜力的一种战略性资源，任何一个国家、 组织和个人对于信息的管理和运用能力将成为竞争成败的关键因素。因此，尽管 s a r s 已成强弩之未、禽流感事件业已体现出政府处理危机的能力同趋成熟，但 在危机层出不穷的今天，深入剖析公共危机中的政府信息管理对于完善我国危机 管理体系仍有很强的现实意义。 公共组织管理和私人组织管理中均存在危机信息管理，它们具有一定的共 性。有些学者从沟通的角度来研究危机信息管理。在鲍勇剑、陈百助所著的危 机管理当最坏的情况发生时罩，作者将危机当事人的四种选择无可奉 告、全盘否认、被迫承认、主动披露一作了分析，指出在高曝光度的现代 社会，任何秘密随时都有可能被暴露出来。不全盘托出相关信息的成本巨大，是 在拿信誉作为赌注。危机沟通应切忌“无可奉告”。“无可奉告”给公众的感觉是 组织故意要隐藏一些东西，公众因而更加积极地寻求来自非j 下常渠道的信息，谣 言和不准确的信息从而得以产生并迅速扩散，准确的信息和谣言之i 日j 就很难得以 区分，同时民众对组织的可信度打上折扣。作者还总结出了危机中沟通的十项要 诀：第一，亲临现场；第二，选择媒介；第三，沟通“真诚”，不讲套话，简短 扼要：第四，不必高声叫嚷；第五，军事化的口令重复往往很有效；第六，选择 首先响应者做沟通热点，用响应者去带动犹豫和迟疑的跟随者；第七，与媒体沟 通时应该选择币面的语句；第八，与媒体保持良好关系；第九，不做问题的奴隶， j 下面表达你的意思；第十，沟通之静做好充分的准备，准备所有的数据，最好预 测一下可能会遇到什么样的问题。p h i l i pg r a y 则对导致认知差异的因素进行了归 纳，他认为专家与公众因为在风险沟通中的角色、利益、知识背景的不同都可能 导致他们之问在认知上产生差异。因此，机构或机构代表在进行风险沟通时要能 够充分认识和理解在对待特定的1 1 ) c l 险问题上专家与公众的认知差异中所隐含的 意义。 g r a ypi m p r o v i n ge m fr i s kc o m m u n i c a l i o na n dm a n a g e m e n t ：t h en e e df o ra n a l y s i sa n dd e l i b e r a t i o n e m fr i s k 东南人学硕i 坞位论文 有些学者对危机信息管理中的信任建立问题做了着重研究。g e r r yk r u k 对建 立信任提出了一些建设性的建议：第一，创立友好的氛围：为沟通双方建立一个 人道的，互动的、有益的和容易接近的氛围；第二，保持谦恭：对沟通对象保持 周到、谦恭的态度：第三，公丌与诚实：为沟通对象提供直接、完全的答复，减 少术语的使用；第四，承认自己对于一些事情还并不了解：即使是专家，但也并 非无所不知，专家有时候也不知道问题究竟出在哪罩；第五，兑现自己的承诺： 快速、彻底地实现自己的承诺；第六，承认错误并道歉：当出现错误时，首先要 承认自己的错误，向沟通对象道歉，并解释你将如何确保以后决不会发生类似的 事情。同时，如果需要的话，沟通者还应当就此做出赔偿；第七，尊重对方并设 身处地考虑问题：关注公众所关心的焦点问题，以及对于风险事件的看法、价值 观等；第八，强烈的社会和道德责任感：不仅仅局限于本组织的权利与义务，还 应强调社会和道德意识，使风险沟通在更宏观的利益框架下进行。1 有些学者则从信息流的角度研究了危机信息管理中信息失真的问题。罗伯特 希斯在危机管理一书中，提出了信息流、信息过滤和谣言的一些观点。信 息传达的时问受四个因素的影响：从丌始传送到最后收到信息的频道的长度；频 道罩传播继续传播的接点的数目；涉及信息沟通需要的紧急程度：行动和通 信要求的匹配程度。危机管理者需要认真地考虑缩短j 下式沟通网络并形成专一的 危机沟通系统。危机管理者可以通过保证沟通系统公丌、通过j 下式和非正式渠道 播发详细而明确的信息，留意内部传占柬最大限度地减少谣言的影响。 其他一些学者侧重于政府方面做了初步的研究。胡爱敏在其试论危机状态 下信息公丌过程中政府公众媒体的角色定位一文中对政府、公众、媒体的角色 做了定位：负责任的政府：危机的前线指挥者和后方担保者：成熟的公众：牢固 的群众基础和强大的支撑；媒体：公众利益的守望者和代言人、政府的喉舌。刘 彬、高福安在其政府应对危机的信息资源管理一文中提出了信息系统的管理 方法，而中国人民公安大学的郭太生论公共安全危机事件应急处置过程对新闻 与信息的管理则从公共安全的角度着重新闻管理和流占管理。 综观这些研究成果，可以发现，对于公共危机中政府信息管理的研究还处在 比较零散、片面的程度，对于公共危机中政府信息管理出现的各种问题所产生的 原因，还缺乏全面的、深入的研究，解决办法也缺乏相应的理论依据，显得比较 片面和感性。因此，完善公共危机中政府信息管理还有许多问题需要研究。 p e r c e p t i o na n dc o m m u n i c a t i o n p r o c e e d i n g si n t e m a i i o n a is e m i n a ro l le m fr i s kp e r c e p t i o na n dc o m m u n i c a t i o n o u a w a o n t a r i o c a n a d 41 9 9 8 5 i 鹋 。k r u kgr i s kc o m m u n i c a t i o n sa n dt h em a n a g e m e n to f e m fr i s k s e m fr i s kp e r c e p t i o na n dc o m m u n i c a t i o n p r o c e e d i n g s n t e r n a l i o n a ls e m i n a ro oe m fr i s kp e r c e p t i o na n dc o m m u n i c a t i o n ，o t t a w a , o n t a r i o c a n a d a , 1 9 9 8 9 5 1 1 8 2 第一章公共危机中的政府竹息管理应j c 作用 第一章公共危机中的政府信息管理及其作用 第一节政府信息管理 政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发靠命令 和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。政府的概念一般有广 义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司 法机关：狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。本文中的政 府是指国家行政机关。 政府管理随着政治、经济、文化环境的变化，不断地进行着调整。到了现代 社会，政府管理的内涵同益丰富，出现了许多新的管理内容。经过建国后的几十 年探索，市场经济条件下的政府管理主要包括以下内容。 一是政务管理。“政务”一词一般有两种理解，一种是指政治事务，另一种 则是泛指国家的管理工作。但在探讨政务管理时，。政务”一词是指政治事务， 即国家政治职能。政务管理的内容，涉及巩固国家政权、保持社会稳定、维护国 家利益等多方面。 二是经济管理。经济管理职能是以政府机构为主体，对国民经济各个方面进 行具体的规划、协调、服务和监督。2 从广义的概念分析，宏观调控也属于经济 管理的范畴。宏观调控是指国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，对 国民经济发展进行调节和控制，使总供给与总需求趋于基本平衡，以促进国民经 济持续、稳定和协调发展，实现政府的政策目标。 三是社会公共事务管理。社会公共事务是指与社会公众利益密切相关的各类 事情与活动。社会公共事务管理具体包括处理公共关系、提供公共服务、维护公 共利益等三方面内容。 政府信息资源管理从产生至今已有二十多年了。记录管理已被公认为是现代 信息资源管理，特别是政府信息资源管理的起源，而蓬勃丌展的电子政府是其最 新发展方向。最初系统地生产和保存记录的是政府，当时的记录只是政府业务活 动的记载。随着记录同积月累和政府职能扩展、业务范围扩大，导致了政府记录 的爆炸式增长。掘美国文书协会统计，仅美国联邦政府记录生产所用的纸板总量 而言，1 9 6 0 年是4 3 万吨，1 9 8 0 年达到1 1 4 万吨，1 9 9 0 年达到2 4 万吨。记录 的爆炸式增长使得政府机构自己对记录的数量、质量、存储位置、效用也不甚清 楚，因此加强记录管理很快引起了政府的重视。 记录管理对信息资源周期的各个阶段施加控制，从其产生和组织直到传播、 使用和永久保存或销毁。记录管理在管理内容和手段上有其局限性：记录管理的 1 束德福，张，占峰中国政府管理。j 酣；i m i 北京；中周法制版社，2 0 0 1i 2 永德祸张占峰中周政府管理。j 改苹【m 】北京：中田法制版 i ：，2 0 0 1 5 6 3 东南人学顾i + 学位论文 内容只包括于政府内部业务工作产生的信息，一般不包括政府外部产生的但对政 府r 后的业务工作有影响的信息：记录管理的对象仅限于记录，而不包括记录生 产者、录存设备、录存技术、费用等系统活动要素；记录管理主要依靠行政手段 和法律手段，例如，美国联邦政府记录管理和处置连贯性计划就是当时在任的杜 鲁门总统在一份总统令中规定的。 产生并率先实践现代信息资源管理思想的是美国联邦政府。1 9 7 5 年，美国国 会成立了联邦文书委员会，该委员会先后向美国国会递交了3 7 份报告。受该委 员会工作的影响，1 9 8 0 年，美国国会通过关于联邦政府的信息搜集、维护、使 用和传递服务的文书削减法( p a p e rw o r kr e d u c t i o na c to f1 9 8 0 ) 。文书削减 法明确提出了“信息资源管理”概念和实施的具体框架，并且将记录管理的对 象从记录扩展到文件、报告和记录中的信息。该法案包括信息资源管理的七个方 面，即简化文书工作、数据处理和通信、统计、记录管理、信息共享和公丌、信 息政策和监督、组织发展和管理。1 9 8 5 年底，美国联邦政府管理与预算局发布 了a 1 3 0 号通报，即联邦政府信息资源管理。关于a 一1 3 0 通告，美国分别 于1 9 9 3 年、1 9 9 4 年和1 9 9 6 年进行了修订、补充。1 9 9 6 年a 一1 3 0 通告修订版 出台，联邦政府信息资源管理成为世界公认的一个完整的信息资源管理法。 文书削减法与a 一1 3 0 通报即联邦信息资源管理标志着现代信息资源管 理思想的形成：前者明确提出信息资源管理的概念：后者首次从政府的角度将信 息资源管理定义为“与政府信息相关的规划、预算、组织、指挥、培训和控制”。 1 人类已进入信息时代，现代政府的信息管理职能主要包括以下几方面内容： 第一，挖掘社会信息，建立信息网络。社会信息至少包括环境信息、资源信 息、人口信息、政治信息、经济信息、教育文化信息、生活质量信息、国际信息 等几大范畴，它具有巨大的价值，需要得到挖掘和利用。政府有义务担负挖掘社 会信息的责任，这是由于：首先，信息作为一种重要的社会资源，对经济社会的 发展有着不可替代的重要作用：其次，政府是一个国家旱最大的公共组织，拥有 大量的公共资源，有能力也有责任搜集社会总体信息。政府既要建立相应的信息 管理机构，提高政府搜集信息的能力，还要大力扶持社会信息服务机构，帮助这 些更贴近公众、更符合公众需要的组织完成越来越多的信息收集工作。同时，借 助市场运行机制来刺激政府信息管理机构的运行，以达到政府、社会的良性协调 与合作，使信息资源及时出现并流通，成为社会发展的强力推动器。建立一个综 合电子技术、传感技术、现代通信技术，把全国乃至全球的政府、企业、学校、 家庭等各种用户联成一体的宽带化、高速度的交互信息网络，也是政府的重要职 责。这种投资大、技术要求高、牵涉面广的基础设施建设是一般社会组织难以承 受的。美国政府1 9 9 3 年率先提出建立“全国信息高速公路”的设想，并成立“信 息基础设施特别小组”，由副总统戈尔亲自挂帅，集合政治、经济、技术各路精 英负责该项工作。该项目预计耗时1 0 1 5 年，总投资达4 0 0 0 亿美元。其它发达 国家与一些新兴工业国，如只、英、德、法、加、韩、新等也纷纷制定信息高速 公路计划，都力争在二十一世纪初期完成所有工作。除了信息高速公路以外，信 详见李绪柞徐烛良政府f 弃息资源管理历史追溯，标准化问题研究【j 】l u 了政务，2 0 0 5 ，( 1 5 ) ：6 - 1 5 4 第一章公共危机中的政府信息管理及j e 作用 息网络还包括各种信息终端、数扼库及各专门领域应用信息系统，所以政府在进 行基础设施建设的同时，还要大力发展信息产业，培养信息技术专业人爿，对社 会公众进行网络技术的培训。 第二，完善信息规则，促进信息流通。由于网络的匿名性、自由性、丌放性 等特点，必然会滋生许多问题，如信息垃圾、信息泄密、信息失灵等，政府应提 前做好信息问题的预防工作，建立并完善信息规则，消除信息网络带来的负面影 响。1 9 9 7 年克林顿签署了一个全球电子商务纲要的文件，提出了9 条问题 处理原则：通关和赋税、电子支付制度、电子商务规约、保护知识产权、保护隐 私权、安全性、电子基础设施与信息技术、信息内容、技术标准。政府的参与是 网络经济的普遍要求与发展趋势，因为信息流通具有自发性特点，完全由民问主 导是难以实现的。社会生活中的信息也需要得到质量验证和法制约束。法律的重 要性在于它可以保障信息真实，防范信息失灵，保护信息秩序。综上所述，人们 获取信息的方式以及激励他们收集和获取信息的措施，受到社会组织形式的影 响。法规和社会习俗以及体制和政府，都能决定人们获取信息多少以及信息的质 量。1 因此，形成一个信息规则完善的信息社会体制是政府进入网络时代的重要 任务。 第三，打破信息垄断，维护信息公平。随着社会经济、政治、文化的发展， 信息量也快速增长，如果社会信息通道没有相应地扩展，就会出现社会信息不对 称甚至信息垄断现象。信息垄断牺牲了大多数公众享有和创造信息财富的权利， 所以它严重阻碍了信息的有效利用与再生产。打破信息垄断是当代信息社会形成 和发展的必然要求。公众为争夺信息享有权进行斗争的结果是对公众知情权的确 认( 1 9 4 6 年，联合国第5 9 号决议宣向知情权为基本人权之一) 。政府信息公丌 首先保障了公众公平享有社会信息的权利，可以让公众了解更多的信息，提高信 息的利用率，促进社会的信息流通与利用；同时，对提高政府透明度，防止腐败， 提高政府办事效率，促进政府与公众的沟通，提高公众对政府的信任度、满意度， 加强公众政治参与有着积极的作用。 第二节公共危机中的政府信息管理 公共危机中充满着大量的信息，但是这些信息分散、混乱、真伪难辨，很难 被人们有效利用。为了从这些纷繁复杂的信息中获取有用的信息并加以利用以进 行危机应急管理，这就需要政府对信息进行科学的管理。公共危机中的政府信息 管理主要涉及以下几个方面：第一，危机信息采集。危机信息采集是指从信息使 用者的需要出发，通过各种渠道和形式获取危机信息的过程。采集及时、准确、 全面的危机信息是公共危机中政府进行信息管理的基本前提，同时也是政府做出 危机管理决策的参考依据。第二，建立危机信息资源库。危机中产生的各种信息 被系统地归类之后，可以借助不同载体存储在信息资源库中，对外提供全面、快 邱仕伟论现代政府的竹息管理职能【j 】两耍政治学院学_ l f ，2 0 0 2 ，1 5 ( 2 ) ：7 1 7 3 5 东南人学形l | 学位论 速、科学的信息服务。危机信息资源库中的信息可以不断积累并重复使用。第三， 危机信息传递。危机信息资源需要被及时地传递到需要的地方，以便信息的使用 者方便地获取所需信息。信息传递可以加快信息资源的交流和共享，从而提高其 使用价值。第四，危机信息解释。信息都是以某种形式存在于各种媒介和场所之 中。政府为了有效利用信息束处置危机，必须对危机中产生的信息进行整理、分 析、审核、汇总和提炼，通过科学的解释和去芈h 取精，使初级的信息资料加工成 可利用的信息资源。第五，危机信息发布。政府通过各种媒介把采集到的经过解 释形成的有效信息提供给信息的使用者。第六，危机信息维护。对采集到的信息、 资源库中的信息和发布的信息，要进行实时监控，以保证危机信息的准确性、及 时性和安全性。以上各个方面相互联系、相互作用，形成一个有效的危机信息管 理流程，为政府进行危机管理提供支持。 第三节政府信息管理在公共危机中的作用 一、塑造政府真诚高效的形象 公共危机对政府形象的影响是一个过程，公共危机的出现并不必然导致政府 形象受损。事实上危机是“危险与机遇”并存的，它可能因政府妥善处理和化 解危机，超越了危机考验而提升自身形象：也有可能因对危机处理失误，导致社 会结构和公众心理失衡，置自身形象于危险的境地。 公共危机产生的原因多种多样，既有不可抗力造成的，如天灾和疾病，也有 人为因素导致的，如战争、种族冲突、自然界对人类破坏行为的惩罚等。无论是 自然灾害还是人为因素引发的公共危机事件，其影响和涉及面都超越了个人和家 庭范围，具有社会群体性和公共危险性，它与社会公众的利益息息相关，其巨大 破坏性使人们的r 常生活方式、社会基本结构、核心价值观念和生命财产受到了 威胁。而保护公民的生命财产安全及其各种合法权益，维持社会秩序，为公民创 造稳定的生存环境，是政府的职能。政府存在的基础就在于应有的职能被公众认 同和期待，并且无论是在顺境还是逆境状态下都能得到履行。1 可以说，公共危 机是对政府形象的一大冲击。 政府形象在公共危机中面临危机。公共危机发生后，它给社会造成的大范围 灾难和痛苦，使事件本身成为社会公众关注的焦点，社会上普遍存在震撼和恐慌 心理。如果政府对危机处理不力，使公众利益继续受损，公众会对政府管理能力 提出质疑，对政府的期望将转化为失望，不满情绪迅速蔓延。随之而来的是社会 公众对政府支持率的下滑，政府在实现管理目标的努力中，将逐渐丧失来自公众 的思想认同和行为支持这一基础条件。当政府的合法性下降并在公众中形成共识 后，政府的社会整合能力进一步受挫，其权威和形象必然受到损害。危机不仅打 击了一个国家和地区的经济，而且也打击了公众对政府的信心。如果政府不能通 朱秦危机事件对政府形象的影响应j e 季塑l j 】行政论坛t2 0 0 5 ，( 1 ) ：1 8 2 0 6 第一章公共危机中的政府信息管理及j e 作用 过危机处理的绩效来满足公众的利益需求，获得公众的认可，并以此增加自身的 合法性，政府形象将面临崩溃的边缘。 政府究竟以何种形象展示给社会公众，社会公众对政府形象做出怎样的评 价，归根结底是由政府在政务活动的具体作为决定的。一个无所作为或作为恶劣 的政府，即使配合以多么强大的宣传，也不可能给公众多么良好的印象。然而， 这只是问题的一个方面。政府在努力创造良好政绩的同时，还必须借助一定的渠 道、途径、方式将其展示给公众，让公众了解政府，才能将政府自身所追求的形 象转化为公众对政府的实际认识。这样，就离不丌政府信息管理。 公共危机中的政府信息管理具有两重性质。一方面，它是政府对公共危机管 理的一部分，本身就是社会公众评价政府管理公共危机能力的一个重要影响因 素：另一方面，它是政府在公共危机中公共关系的一个手段，虽然本身并不在社 会公众评价范围之内，但其传递给公众的信息，直接影响着社会公众对政府管理 公共危机能力的印象。有效的信息处理与真诚的信息沟通能大大改善政府由于公 共危机而受到冲击的形象，塑造并加强政府真诚高效的形象。 二、监督政府的危机管理工作 在我国，新闻是对党和政府的公共危机管理工作进行监督的重要途径之一。 早在1 9 9 6 年中国共产党第十四届中央委员会第六次全体会议通过的中共中央 关于加强社会主义精神文明建设的决议就已指出：“新闻宣传必须孥持党性原 则，峰持实事求是，峰持团结稳定鼓劲、j 下面宣传为主，牢牢把握j 下确的舆论导 向。党报、党刊、国家通讯社和电台电视台要发挥主导作用，要加强热点问题引 导与舆论监督，帮助党和政府改进工作，密切党和政府同人民群众的联系，增强 人民群众建设社会主义现代化的信心和热情。”党的十六大也提出要“加强组织 监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。 我国目前所发生的公共危机事件，在很大程度上是由于管理人员对工作不负 责任，或违反国家的法律、法规、政策造成的。在一些事件的直接原因背后还可 能隐藏着权钱交易、贪赃枉法的现象。j 下因为如此，一些部门与单位的管理人员、 某些地方政府负责人极力掩盖事实的真相就成为种本能的反应，媒体不介入币 是这些人所期望的。2 0 0 1 年国务院发布实施了关于特大安全事故行政责任追 究规定，加大了对责任者的查处与惩治力度，因此，为逃避责任而隐瞒、遮盖 等现象屡见不鲜。从危机事件管理的全过程来看，如果不通过新闻媒体对这些现 象进行曝光，应急管理工作就很难进行，公共危机中的受害者的合法权益也无法 保障，社会公f 与j 下义也就无从谈起。事实上，一些灾难性的公共危机事件j 下是 由于新闻界的努力，使事件的真相得以揭露，才引起党中央和国务院的重视，使 公共危机的应急管理，包括善后工作走人币规。 如果新闻媒体在公共危机事件的应急管理过程中缺位，缺乏监督的政府有关 部门既有可能不作为或不按照国家的法律、法规、政策积极作为，也可能会发生 隐瞒、掩盖等“反作为”，使公共危机中的受害者二次被害，其合法权益得不到 保障。从此意义上说，在公共危机事件的应急管理过程中，通过新闻媒体的介入 而起到监督作用不是可有可无的，而是必须介入，并急需在国家的法律制度与有 东南人学顾l 学位论义 关政策的层面加以完善与保障。 三、调控公众恐慌心理 根据中国国家安全生产监督管理局的报告，2 0 0 3 年1 - 4 月份的道路交通事故 2 2 1 9 1 4 起，死亡3 2 3 8 7 人。其中，水上交通事故2 1 4 起，死亡和失踪1 3 4 人； 铁路路外伤亡事故4 0 4 1 起，死亡2 8 6 8 人。在这些数据中，北京的事故是6 4 0 9 起，死亡人数4 6 4 。然而，从2 0 0 1 年1 1 月在广州发现第一例s a r s 病例到2 0 0 3 年6 月2 0r 为止历时两年多，世界范围内的确诊病例为8 4 6 1 例，死亡人数为 8 0 4 例；北京的情况是确诊病例2 5 2 1 ，死亡人数1 9 l 。比较上面的数据就可以发 现，人员及财产的伤亡并不是风险估计的唯一依据。在北京疫情的高峰期，公众 对s a r s 的恐慌并非源于实际的发病和死亡数字。公众为何如此恐慌? 如果在一个平静的水面投下一块石头，我们就会看到环形水波一层一层地由 中心扩散丌来。如果投入水中的石头质量足够大，其形成的水波就会非常深，波 及的范围也会相当广，这就是所谓公共风险事件的涟漪效应。美国著名风险认知 心理学家s l o v i c l 曾对涟漪中心的石头，即作为一种信号的风险事件进行过相当 详尽地阐述( 见图1 ) 。涟漪水波的深度与广度，不仅取决于风险事件本身的性 质，比如，其危害的程度、方式、性质等；同时，也取决于在涟漪波及的过程中， 公众如何获得相关信息以及如何知觉和解释这些信息。 艇乍发燧扎 + _ - i ；”2 j l f l 坼z 1 i 辫利褫韵廿；城 嚣认钏状彰 图l公众风险事件的涟漪效应 研究表明风险沟通对风险认知有直接的影响，政府如何管理公共危机中的种 种信息，会对公众如何认知公共危机产生直接的影响。如果风险沟通的方式不当， 极易导致公众认知的偏差。政府在公共危机中币确管理信息对克服公众无谓的恐 慌心理，必然会有所助益。 s l o v i c pp e r c e p t i o no f r i s kr i s k a n a l y s i s ，1 9 8 7 ，2 3 6 ( 1 7 ) ：2 8 0 - - 2 8 5 8 第一章公共危机中的政府竹息管删厦c 作用 四、教育公众，提高风险意识 2 0 0 3 年1 2 月2 3 同重庆丌县高桥镇发生了严重的天然气井喷事故，造成了 大量的人员伤亡。掘媒体报道，天然气矿井周围的一些居民在得知发生井喷事故 后，不仅没有急于逃生，反而跑到现场去看热闹，周边居民对钻井可能产生的潜 在危险以及高硫化氢的危害几乎一无所知。这个事件暴露了我国在公共危机事件 管理方面存在的诸多问题，其中主要的问题之一就是公众的风险意识与安全素质 不足。 在公共危机事件的应急管理过程中，无论是应急管理的参与者，还是事件的 直接与潜在的受害人，都需要具备基本的自我保护意识以及必须的知识与素质。 不知道潜在的危险在哪罩可能是最大的危险。这种现象在我国并非个别。北京市 密云县的灯展踩踏事故也显示，安全素质整体偏低是一个同益显露的社会问题。 这一方面说明我国公众普遍对现代社会的风险认识不足，另一方面也说明政府对 群众的风险教育有所欠缺。在现代社会，由于各种导致危险发生的因素大量存在， 因此安全意识与安全素质是每一个人都必须具备的，对广大社会公众的安全教育 与训练也必须成为政府对社会公共事务进行管理的重要方面，否则当有潜在危险 的事故发生时，就有可能出现大量的人员伤亡，使事故变为危机或使危机扩大。 在公共危机事件发生前与发生后的应急管理过程中，政府信息管理可以充分 起到在大范围内向社会公众进行预警教育的作用。其不仅可以利用各种传播媒体 的辐射与影响，对广大社会公众进行知识传播、警示教育与报道应急处置的进程， 分析事件发生的原因，在一定程度上满足公众的知情权，以保障公众生命财产的 安全，而且可以利用其基层党政机关和组织，如街道、社区、村委会进一步细化 教育工作，增强其安全知识、风险意识等信息传播的有效性。可以说，政府信息 管理的警示教育作用对于普及相关的安全知识，培育安全文化氛围，培养公众的 自救能力，避免因无知而引发不必要的损失具有重要的意义。当然，发挥警示教 育并不意味着只是向公众传播有关信息，还意味着即时收集各种潜在危险因素的 信息，并进行甄别、判断，及时向政府提出预警。 五、引导舆论，激励公众 公共危机中的政府信息管理的一项重要工作就是引导舆论。峰持j 下确的舆论 导向在应急管理过程中发挥着重要的作用。其直接目的就是以新闻舆论来影响和 支配公众舆论，使社会舆论向着有利于社会稳定，有利于危机应急管理的方向发 展，避免各种不确切的消息、信息、观念在社会公众中流传。 处于公共危机事件情景中的各种人员，包括受害者与应急参与者，可能会产 生过度悲伤、失去生活信心、恐惧、紧张等不同的消极情绪与心理障碍问题。政 府通过媒体的作用，可以将战胜危机的必然依据、危机管理的进展情况、危机事 件中各种积极的讵面的行为与情绪等信息传递给公共危机事件情景中的各种人 员，激励处于危机影响之中的社会公众、受害者以及应急管理组织与人员，增强 他们战胜危机的信心与凝聚力，度过危机。这种激励与引导的作_ l 实际上也是思想 9 东南人学坝l j 学位论文 工作的一种方式与过程。 郭太生论公共安伞危机事件心急处置过程对新阐o j 信息的管理 j 中田人民公安人学学报，2 0 0 4 ( 3 ) ：l 1 1 0 第二章公共危机中我困政府信息管理俘n 的问题及j e 原h 探析 第二章公共危机中我国政府信息管理存在的问题及其原 因探析 第一节存在的问题 2 0 0 2 年1 2 月，我国广东省出现首例非典型肺炎病例，2 0 0 3 年2 月上旬广州 市民抢购药物，3 月香港爆发疫情，到4 月2 0 只北京疫情公开，。非典”局势丌 始进入高潮阶段，中央和地方政府用“战争”来描述这场来自自然的挑战。在这 场s a r s 危机中，政府信息化的重要性突现了出来，政府信息管理体系中存在的 缺陷也暴露了出来。然而，令人疑惑的是，我国政府信息管理的建设早在数年前 便已大规模展丌，众多城市或政府部门斥巨资发展电子政务和城市信息化的消息 不绝于耳，而这些项目在诸如s a r s 之类的公共危机面前为何难以发挥显著的作 用? 问题何在? 一、上下级之自j 的信息不沟通 “非典”首例出现于2 0 0 2 年1 2 月广东河源，