（行政管理专业论文）失地农民问题与地方政府利益机制研究.pdf

中文摘要 中国4 0 0 0 多万、每年还要新增2 0 0 多万的失地农民，是中国最弱势、最缺 乏保障、最边缘化的群体。失地农民已经成为一个中国当前和今后相当个时期 最重大的社会问题、经济问题、政治问题之一。 中国的失地农民问题的原因是多方面的，例如工业化、城市化过程中不可避 免的占用耕地、法律法规不健全、征地补偿太低等等。但是，中国的失地农民问 题与地方政府的利益机制密切相关：在中国征地和失地农民问题中，近七成是政 府用行政方式征占土地，地方政府是主要的行为主体。据典型测算，如果征地 的市场价格是1 0 0 ，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占2 0 3 0 ，企 业占4 0 5 0 ，村级组织占2 5 3 0 ，农民仅占5 1 0 。从成本价到出让价 之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。据估 计，近3 年全国土地出让金收入累计9 1 0 0 多亿元。一些市、县、区的土地出让 金收入已达到财政收入的一半。有的作为预算外收入甚至超过同期的财政收入。 任何利益的转移只能基于自愿和等价的原则，地方政府不能以任何动听的理由从 农民手中超低价征用其土地及其他生产生活资料，那怕动机是善意的也不行。政 府应当通过发展市场经济、培育市场主体，通过市场机制获取科学、理性和公正 的利益。面对大量失地农民及其由此引发的一系列严重问题，地方政府必须转换 利益机制，应当有勇气放弃一些不公正利益。这是善待失地农民、解决失地农民 问题、贯彻科学发展观、构建“民生第一”的政府的深层次考验和挑战。 农民和农民问题，从来是中国治乱兴衰的决定性因素。在中国这样的国度中， 对农民问题的研究和重视无论怎样也不过分。对失地农民这个为中国的现代 化支付巨大成本的庞大主体的研究，有着十分重要的经济、政治和入文意义。 关键词：土地征用失地农民政府利益机制 s u m m a r y r e s e a r c ho nt h ei s s u eo f t h el a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t sa n dt h eb e n e f i t m e c h a n i s mo f t h el o c a lg o v e m m e n t h lc h i h a , t h el a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t sa m o u n tt o4 0 o o o 0 0 0w i t ha na n n u a l i n c r e a s eo f2 ，0 0 0 ，0 0 0 1 1 1 c yh a v eb e c o m et h em o s td i s a d v a n t a g e da n di n s i g n i f i c a n t g r o u p 1 a c k i n gi ns e c u r i t ya n ds u p p o r t 1 1 l ei s s u eo ft h el a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s h a sb e e no n eo f t h em o s tc r i t i c a ls o c i a l ，e c o n o m i ca n dp o l i t i c a lp r o b l e m sa tp r e s e n to r e v e ni nt h ef u t u r e t h e r ea r em a n yc a u s e st ot h ep r o b l e mo f t h el a n d e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s ，s u c ha s t h eu n a v o i d a b l eo c c u p a t i o no ft h ec u l t i v a t e dl a n di nt h ep r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o n a n du r b a n i z a t i o n ，u n s o u n dl a w sa n dr e g u l a t i o n s , a n dl o wc o m p e n s a t i o nf o rt h e r e q u i s i t i o no ft h el a n d h o w e v e r , t h ep r o b l e mo ft h el a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t si s c l o s e l yr e l a t e dt ot h eb e n e f i tm e c h a n i s mo ft h el o c a lg o v c r n m c n t i nc h i n a , 7 0 o f t h el a n di se x p r o p r i a t e db va d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yo ft h eg o v e r n m e n ta n dt h e g o v e r n m e n ti st h em a i nb o i i vi nt h ew h o l ep r o c e s so fl a n dr e q u i s i t i o n a c c o r d i n gt o t h et y p i c a lc a l c u l a t i o n , i f t h em & i k c tp r i c ef o r t h el a n de x p r o p r i a t e di s1 0 0 t h e nt h e p r o f i tc a nb er o u 曲l yd i s t r i b u t e da sf o l l o w s ：2 0 一3 0 t ot h ei o c a lg o v e m m e n t , 4 0 缸5 0 t ot h ee n t e r p r i s e s 2 5 一3 0 t ot h ev i l l a g eo r g a n i z a t i o n s ，b u to n l y5 - 1 0 t ot h ep e a s a n t s t h ei n t e r m e d i a t ea n dt h el o c a lg o v e r n m e n to b t a i nt h em a j o rp a r t o ft h ee n o r m o u sv a l u ea d d e do ft h el a n dc a p i t a lb e t w e e nt h ec o s tp r i c ea n dt h es a l 铭 p r i c e i ti se s t i m a t e dt h a tt h ep r o f i tf r o mt h es e l l i n go f t h el a n dc o u n t r y w i d eh a sa d d e d u pt o9 1 0b i l l i o nr m b i nr e c e n t3y e & i s i ns o m ec i t i e s ，c o u n t i e sa n dd i s t r i c t s ，t h e i n c o m ef r o ml a n dt r a n s a c t i o nh a sa c c o u n t e df o rh a l fo fm e i rf i n a n c i a lr e v e n u e , s o m e o fw h i c ha se x t r a - b u d g e t a r yi n c o m ei se v e nl a r g e rt h a nt h ef i n a n c i a lr e v e n u eo ft h e c o r r e s p o n d i n gp e r i o d a n yt r a n s f e ro fi n t e r e s t ss h o u l do n l yb eb a s e do nt h ep f i n c i p l e o f 丘w i l la n de q u a l i t yi nv a l 佻n ol o c a lg o v e r n m e n tf a ne x p r o p r i a t et h el a n da n d o t h e rm e a n so fs u b s i s t e n c ef r o mt h ep e a s a n t sa ta ne x t r e m e l yl o wp r i c ew i t ha n y t a m p t i n ge x c u s e si ns p i t eo fag o o di n t e n t i o n t h eg o l v e m m e n ts h o u l df o s t e rm a r k e t s u b j e c tt h r o u g hd e v e l o p i n gm & i k c te c o n o m ya n do b t a i ns c i e n t i f i c ，r a t i o n a la n df a i r b e n e f i tt h r o u g hi m p r o v i n gm a r k e tm e c h a n i s m i nt h ef a c eo fal a r g en u m b 盯o ft h e l a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t sa n da s e r i e so fp r o b l e m sa r o u s e d t h el o c a lg o v e r n m e n t m u s tt r a n s f e rt h eb e n e f i tm e c h a n i s ma n dh a v ec o u r a g et og i v eu ps o m eu n j u s t i n t e r e s t s i ti sp r o f o u n dt r i a la n dc h a l l e n g et ow e l l 廿e a tt h ep e a s a n t s s o l v et h e p r o b l e m so fl a n dr e q u i s i t i o n , c a r r yo u tt h es c i e n t i f i cv i e w p o i n t so fd e v e l o p m e n t ，a n d b u i l dap e o p l e s - l i v e l i h o o d - r a n k i n g - f i r s tg o v e r n m e n t t h ep e a s a n t sa n dt h ep r o b l e m so f t h ep e a s a n t sa r ea l w a y st h ed e c i s i v ef a c t o r sf o r t h er i s ea n d 蜘lo fc h i n a i ns u c hac o u n t r yl i k ec l l i h a , i ti sn e v e rt o oe x c e s s i v et o s t u d ya n de m p h a s i z et h ep r o b l e m so ft h ep e a s a n t s 1 1 l et e s e s r c ho nt h el a n d - e x p r o p r i a t e dp e a s a n t s w h oh a v em a d eg r e a tc u n 砸b u t i o nt oc h i n e m o d e r n i z a t i o n , h a sg r e a ts i g n i f i c a n c ei ni 戈o n o l n mp o l i t i e sa n dh u m a n i t i e s k e yw o r d s ： l a n d ，l a n d - e x p r o p r i a t e d ，p e a s a n t s ，g o v e r n m e n ti n t e r e s t ，t h ei m a e f i t m e c h a n i s mo f t h eg o v e r n m e n t 1 1 1 附：学位论文原创性声明和关于学位论文使用授权的声明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独互进行研究所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担 论文作者签名：垄幺聋 日期：2 q q 2 生童 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留，使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文 ( 保密论文 论文作者签名 期： 2 q qz 生么旦 失地农民问题与地方政府利益机制研究 第一章序言 1 1 研究背景及意义 中国4 0 0 0 多万、每年还要新增2 0 0 多万的失地农民，是国最弱势、最缺乏 保障、最边缘化的群体。失地农民已经成为一个中国当前和今后相当一个时期最 重大的社会问题、经济问题、政治问题之一。据统计，从1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全 国非农建设占用了2 3 9 4 6 万亩耕地，至少有3 4 0 0 万农民因征地失去或减少了土 地。其中的相当一部分成为“三无”农民( 无地、无业、无社会保障) 。据测算， 按现在的经济发展进度，在未来的2 5 年间，占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上，失 地和部分失地农民将超过7 8 0 0 万人。 到2 0 0 5 年中央“一号文件”为止，中国的国民分配制度基本上是对农民的 “多取”制度。这种“多取”制度可分为两大阶段：改革开放前主要通过工农产 品的“剪刀差”，为城市和工业进行原始积累。计划经济时代的“剪刀差”让农 民付出了6 0 0 0 - - 8 0 0 0 亿元的代价。改革开放后主要通过低价征用农民土地的“剪 刀差”，严重侵害农民利益。国务院发展研究中心主任陈锡文早在2 0 0 3 年就公开 指出。改革开放以来通过地价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2 万亿元的损 失。呦 中国的失地农民问题的原因是多方面的，例如工业化、城市化过程中不可避 免的耕地占用、法律法规不健全、征地补偿太低等等。但是，中国的失地农民问 题与地方政府的利益机制密切相关：在中国征地和失地农民问题中，近七成是政 府用行政方式征占土地，地方政府是主要的行为主体。“据典型测算，如果征地 的市场价格是1 0 0 ，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占2 0 3 0 ，企 业占4 0 5 0 ，村级组织占2 5 3 0 ，农民仅占5 1 0 。从成本价到出让价 之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。据估 计，近3 年全国土地出让金收入累计9 1 0 0 多亿元。一些市、县、区的土地出让 金收入已达到财政收入的一半。有的作为预算外收入甚至超过同期的财政收入。 【1 】中央财经领导小组副组长陈锡文：。关于中国征地制度改革的背景。中国财经，2 0 0 3 年 【2 】同上 1 3 1 实际上，正如本文后面对。间接征地”的分析那样，从法理角度看，其实在所有征地中政府都是行为 主体 1 失地农民问题与地方政府利益机制研究 任何利益的转移只能基于自愿和等价的原则，地方政府不能以任何动听的理由从 农民手中超低价征用其土地及其他生产生活资料，哪怕动机是善意的也不行。政 府应当通过发展市场经济、培育市场主体，通过市场机制获取科学、理性和公正 的利益。面对大量失地农民及其由此引发的一系列严重问题，地方政府必须转换 利益机制，应当有勇气放弃一些不公正利益。这是善待失地农民、解决失地农民 问题、贯彻科学发展观、构建“民生第一”的政府的深层次考验和挑战。 农民和农民问题，从来就是中国治乱兴衰的决定性因素。在中国这样的国度 中，对农民问题的研究和重视无论怎样也不过分。对失地农民这个为中国的 现代化支付巨大成本的主体的研究，有着十分重要的经济、政治和社会意义。 1 ，2 国内外研究现状概述 对该问题的研究基本上始于2 0 0 2 年，尤其是近两年产生了丰硕的研究成果， 许多学者作了大量卓有成效的工作。在社会学界，于建嵘先生的农民是如何失 去所有权( 2 0 0 3 ) ，严新明先生的生存与发展：中国农民发展的社会时空分 析( 2 0 0 6 ) ，张汝立先生的农转工：失地农民的劳动与生活( 2 0 0 6 ) ，陆学艺 先生的中国“三农”问题的由来和发展前景，王晓毅的“农村社会稳定与 农民公正观念的表达”总报告，高政的我国失地农民的社会保障研究( 2 0 0 5 ) 等等都专门或者不同程度涉及失地农民问题。在经济学界，相关研究成果很多， 如国务院发展研究中心韩俊先生的失地农民的就业和社会保障、温铁军的三 农问题的世纪反思( 2 0 0 5 ) 、党国英的还农民土地财产权( 2 0 0 3 ) 、洪朝辉论 中国农民土地财产的贫困( 2 0 0 4 ) 、胡晓登r 圈水”之痛：中国西部水能资源 开发中产权制度的弊端与改革( 2 0 0 5 ) 等；法学领域的王宗非的农村土地承 包法释义与适用( 2 0 0 2 ) ，白呈明的农民失地问题的法学思考( 2 0 0 3 ) 等； 在政治学领域，刘军宁的风能进、雨能进、国王不能进( 2 0 0 3 ) 对土地财产 权有精深的见解。这些研究广泛涉及失地农民问题的各个方面，如失地农民的生 产生活状况、失地途径、社会经济和政治后果、补偿安置问题、社会保障体系建 构、所有权的政治价值、农民土地的法理保护等等。其中，每一个方面又有若干 种理论观点，例如关于失地农民补偿的公平性问题，补偿标准的测算不够科学合 理、征地补偿费在各利益主体之间分配不公、失地农民的社会保障和权益等主要 n 】胡晓登；以农民为本：贵州农民增收长效机制研究 ，贵州人民出版社，2 0 0 6 年 2 失地农民问题与地方政府利益机制研究 观点。在立法和政策制定层面，全国人大和地方人大政协进行了一些立法调研， 国家和各级政府相关职能部门，如国土资源部( 厅) 、发展改革委员会政策法规 司等也陆续制定和出台一些暂行规定等。这些专家学者的辛勤工作和前沿的研究 成果为进一步研究提供了丰富而重要的理论支持和政策基础。 在国外的研究和实践方面，总体上在市场机制基础上形成了成熟而规范的失 地农民利益保障体制机制和法律体系。对于土地征用的法律程序、土地价格和补 偿标准确定、支付方式和安置途径等都有深入而有可行性的研究。世界银行、亚 洲开发银行等国际金融机构对中国失地农民、尤其是“世居人口”的补偿安置有 着系统完整的政策体系和量化标准。即便是发展中国家如南亚次大陆的印度、东 盟等也有一套完整的理论和法律规定。这些都有着较高的研究借鉴价值。 我的导师胡晓登教授在失地农民问题做了较为深入的研究。先后承担了国家 社科1 9 9 7 年项目西南水电资源开发中少数民族移民问题研究、2 0 0 0 年项目 产权制度改革与西部多民族贫困地区社会稳定研究、2 0 0 6 年项目西部少数 民族失地农民状况实证调研与方略对策研究等大量相关研究，在国内处于领先 地位。 但是。在大量相关研究中，直接提出地方政府利益机制概念，将失地农民问 题与地方政府利益机制联系起来进行深入研究十分鲜见。因此，本论文对于失地 农民问题研究具有一定新意，是一种新的视角，对于相关研究有相当的补充、完 善意义和理论学术价值。 1 。3 主要观点 在中国征地和失地农民问题中，绝大多数是政府用行政方式征占土地，地方 政府是主要的行为主体。任何利益的转移只能基于自愿和等价的原则，地方政府 不能以任何动听的理由从农民手中超低价剥夺其土地及其他生产生活资料，哪怕 动机是善意的也不行。政府应当通过培育市场主体，通过市场机制公平、公正地 获取道德的利益。面对大量失地农民及其由此引发的一系列严重问题，地方政府 必须转换利益机制，应当有勇气放弃一些不公正利益。这是善待失地农民、解决 失地农民问题、构建“民生第一”的政府的深层次考验和挑战。要解决失地农民 问题，地方政府应当通过发展市场经济、培育市场主体，通过市场机制获取科学、 理性和公正的利益。面对大量失地农民及其由此弓j 发的一系列严重问题，地方政 3 失地农民问题与地方政府利益机制研究 府必须转换利益机制，应当有勇气放弃一些不公正利益。如果不转换地方政府利 益机制，中国失地农民问题就很难根治。这是重要观点之一。 法律法规是保护失地农民合理利益，遏制政府“土地财政”的基石。现行相 关法律法规大多是在计划经济时代或转型初期形成和修改的，计划经济痕迹及其 浓厚。实践，也是检验法律法规的唯一标准。相关法律法规必须以社会主义市场 经济原则和实践需要为方向，进行修改、调整和完善。其中，对农村集体土地所 有权和农民土地使用权的独立性、排他性和土地所有权转移进行市场化界定是最 基本、最核心之所在。将农村集体土地所有权和农民的土地使用权纳入“神圣不 可侵犯”和一体化财产权保护系列，按土地的市场价格大幅度提高征购补偿标准， 是解决失地农民问题的根本性出路，也是“巩固社会主义公有制”的重要内容和 当务之急。这是重要观点之二。 中国失地农民问题的根本性原因是“计划型征用”而非“市场型征购”。久 遏不止的土地失控和大量“三无”农民不断的产生，不在于“控制不严”、“程序 不规范”等一类技术性层面，也不在于“社会保障体制不健全”一类政策缺陷， 而在于农村农民土地的非市场化、非财产化，在于传统计划经济式单一行政型控 制的软约束而非市场化等价交换的硬约束，在于没有形成农村土地一级市场。现 行土地制度和土地价格的“双轨制”产生的骇人听闻的巨大价差是失地农民大规 模产生最大直接诱因。还宪法规定的农民集体土地的财产权，消除农民土地 价格的“双轨制”，建立农村土地一级市场，让失地农民分享土地增殖的巨大利 益，是保护失地农民正当权益、解决农民“三无”问题的前提条件，也是中国深 化改革和健全市场经济体制的当务之急和重大战略性方面。不解决土地的“低征 高卖”的征地制度问题，任何控制、审批、清查一类措施都难以消除地方政府在 巨大利益驱动下的“圈地”冲动。这是重要观点之三。 现行征地制度修改的主流思路是“合理提高失地农民的补偿补助标准”。这 种思路本身就是计划经济型思维方式和用语，不符合不同所有者之间所有权转移 的市场化“等价补偿”原则。在市场经济体制下，即便是“公益事业”，也必须 遵守等价交换的基本原则，任何市场主体没有任何理由以。公益事业”、“政府行 为”或“重点工程”的名义，以超经济强制方式强制性低价征用农民土地和其它 生产生活资料。这是重要观点之四。 4 失地农民问题与地方政府利益机制研究 1 4 论文结构 本论文主体结构分四大部分。第一章是序论，主要介绍了论文的研究意义、 选题背景、论文主要观点与创新之处。第二章提出问题，主要是揭示中国失地农 民严峻问题。本章分别从四方面进行阐述，包括中国失地农民人数，失去土地对 农民的影响以及农民的心理状态，并论述了失地农民问题的深层次弊端等。第三 章是分析问题。主要是分析对失地农民问题与地方政府利益机制的关系。本章提 出了“直接征地”与“间接征地”两大概念，并对此进行研究。第四章是致力于 解决问题，提出了地方政府利益机制转换的思路与对策。提出转换地方政府利益 机制的六大建设性思路与对策：( 1 ) 科学发展观与地方政府利益机制；( 2 ) 市场 经济与利益中性政府；( 3 ) 阻断“土地财政”的制度前提一“等价补偿( 4 ) “等价补偿”的基本思路；( 5 ) 坚决贯彻落实土地收入的“收支两条线”；( 6 ) 致力于市场型利益机制的建立。 1 5 创新之处 ( 1 ) 通过对中国现行征地制度的研究，结合当前各级地方政府的征地行为， 本文在第三章“失地农民问题的重大成因地方政府利益机制”中提出“直接 征地”和“间接征地”两个概念。这两个概念在全国相关研究中是为首次提出， 具有一定的创新性。概览全国关于征地制度的所有相关研究和政策，几乎百分百 的都集中在。直接征地”方面，而对于“间接征地”问题几乎没有系统全面研究， 也缺乏相应政策对策。“间接征地”概念的提出和深入研究，细化和深化了相关 理论学术研究，对于改革完善征地制度也具有相当的参考和实践价值。 ( 2 ) 通过对征地制度改革相关理论学术的研究，本文在“地方政府利益机 制转换的思路与对策”中提出“等价补偿”这一理念及现实操作的相关思路。本 文认为，坚持农村土地的集体土地所有权，就只能是“补偿”而不能是财产型的 “赔偿”，这个“补偿”符合我国生产资料公有制的基本经济制度。同时，提出 按照市场经济的“等价”原则对农村土地和农民利益进行保护，这个“等价”符 合中国进一步市场化改革发展的基本方向和趋势。因此，农民集体土地所有权( 社 会主义) 加上市场化等价流转( 市场经济) ，就是社会主义市场经济的土地制度。 这一概念的提出和研究在相关研究中也具有相当新意。 此外，“市场型利益机制”概念，“保障型补偿”计算思路，均具有一定新意。 5 失地农民问题与地方政府利益机制研究 第二章中国失地农民严峻问题 千百年来，农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依，是须臾不可分割的两个 名词。然而中国改革开放的实践证明，农民不断从土地上剥离出来才是乡土中国 现代化的唯一出路。当我们把实现小康的希望放在城市化的道路上时，城市化、 工业化在中国古老的大地上掀开了波澜壮阔的新篇章。但是，一个新的社会群体 随之迅速扩大：失地农民。 在现行征地制度补偿补助很低情况下，世世代代以土地为生的大量农民永远 失去土地和生存基础，成为了当今中国农村贫困人口的主体和聚居地，成为当今 中国贫富二元结构的极端之所在，成为现行征地制度弊端的受损最严重和“痛苦 指数”最高的部分，成为西部大开发和现代化进程中支付最大成本的群体。 由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对 市场的应变能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障。加之 部分农民缺乏长远打算，往往在短期内把有限的安置费消费完，“坐吃山空”，相 当一部分人落到了生活无着落的困境。大量失地农民处于种田无地、就业无岗、 低保无份的状况，“三无”问题已成为中国当今突出的经济、社会乃至政治问题。 2 1中国失地农民人数 中国耕地数量的大幅度减少，大体上是与经济社会的发展呈正相关的。这包 含两个特征：一是经济快速发展的阶段也正是耕地数量锐减的时期；二是经济社 会发展程度高的地方耕地数量减少比例也大i 失地农民的数量也就随着经济社会 发展的节拍和区域间的不平衡呈现出阶段性和地域性变化。客观地看，在城市化 的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式主要包括就业安置，在 计划经济体制下，农民能够比较容易因失地而在国营企事业单位内转为工人身 份，这在当时甚至被农民羡慕为跳出农门的难得捷径。因此，这一时期因政府征 用而失去了耕地的农民还不能算作我们现在所说的失地农民。 到了2 0 世纪8 0 年代、1 9 9 2 年前后和2 0 0 3 年前后，中国先后兴起了三波轰 轰烈烈的“圈地”浪潮全国各地数以千计的开发区、工业园区圈占了大量耕地， 加上交通道路建设、小城镇建设、大学园区、水电资源开发等等，耕地数量急剧 减少据国土资源部资料，具不完全统计，1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全国非农建设占 6 失地农民问题与地方政府利益机制研究 用耕地3 3 9 4 6 万亩。 全国耕地变化情况 年份 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 总面积 ( 亿 1 9 5 1 1 9 4 91 9 4 5 1 9 3 8 1 9 2 41 9 1 41 8 8 91 8 5 1 1 8 3 7 亩) 人均 1 5 91 5 71 5 61 5 41 5 21 5 01 4 71 4 31 4 1 ( 亩) ( 资料米源：1 9 9 7 2 0 0 2 年中国土地年鉴，2 0 0 3 年、2 0 0 4 年数据来源于国土资源部发布 的( 2 0 0 3 年中国国土资源公报和( 2 0 0 4 年全国土地利_ l 变更调查结果，摘自国土资源部 网站) 。 全国非农建设占用耕地情况 时期1 9 9 l 一1 9 9 6 年1 9 9 7 - - 2 0 0 2 芷2 0 0 3 年 2 0 0 4 危 非农建设占地( 万亩) 2 6 4 0i 6 4 63 4 3 6 52 1 7 6 其中政府征用 1 8 4 81 1 5 2 22 4 0 61 5 2 3 ( 以7 0 计) ( 万亩) ( 资料来源：同上) 1 9 9 1 年至1 9 9 6 年，中国每年非农建设占用耕地4 4 0 万亩，6 年共占用2 6 4 0 万亩耕地，以1 9 9 6 年人均1 5 9 亩耕地的水平计算，1 9 9 1 年至1 9 9 6 年共产生失 地农民1 1 6 2 万人；1 9 9 7 年至2 0 0 2 年是第二个开发占地高潮阶段，共建设占用 耕地1 6 4 6 万亩，按2 0 0 2 年人均i 4 7 亩耕地的水平计算，这6 年间共产生失地 农民7 8 3 8 万人；再加上2 0 0 3 年和2 0 0 4 年增加的失地农民2 7 6 万人，可以推算 出，2 0 世纪9 0 年代以来，到2 0 0 4 年底，中国共有失地农民2 2 2 1 8 万人。考虑 到政府非农建设征用耕地大多都在城市郊区或者立地条件较好、人口密集的地 区，人均占有耕地数量低于全国平均水平，加之政府征用耕地较多、失地农民相 对集中的东南沿海和京津沪地区，人均耕地数量更是小于l 亩。由此推算，中国 失地农民的数量应该达到2 5 0 0 万人左右2 1 加上还有大量的部分失地农民，所 以中国失地农民的总数在3 0 0 0 _ - 4 0 0 0 万。据测算，按现在的经济发展进度， 在未来的2 5 年间，占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上，失地和部分失地农民将超过 【1 】h t l p ：n e w s s o h u c o n ，2 0 0 6 0 3 0 9 n 2 4 2 2 0 9 2 9 4 s h u n 【2 】图表、数据资料来源：中屋土地年鉴 ，根据( 2 0 0 3 年中国唇土资源公报 和2 0 0 4 年全国土地利用 变更调查结果 计算 7 失地农民问题与地方政府利螽机制研究 7 0 0 0 为人。 2 2 失去土地一一对农民的影响 ( 1 ) 农民失去了土地，意味着失去了生活来源 调查显示，土地被征用后4 6 的失地农户年人均纯收入下降。“1 云南失地农 户年人均纯收入总体下降2 6 。“1 江西失地农户年人均纯收入降幅在1 0 以上的 占三成。“1 而失地农民的人均生活费开支却普遍比失地前增长了约三成。在“收 入无门”、“支出无底”的情况下，失地农民的基本生活不容乐观。他们中的相当 一部分人正在转变为城市贫民。江苏省累计2 0 0 万失地农民中，有约3 0 万是失 地贫困人口。“惭江省2 0 0 1 年至2 0 0 2 年有3 5 2 9 6 的失地农民反映日常生活困难“1 。 ( 2 ) 农民失去了土地，意味着失去就业机会 农民失地也就是失去了劳动的对象、工作的场所，农民只有以土地为劳动对 象，其劳动价值才能在劳动过程中得到实现。目前，中国农民自身素质不高，文 化程度低，劳动技能差，小农意识重，寻找其他工作的主动性不强，缺乏就业竞 争力。因此土地则是农民就业机会重要资源，失去土地就意味着失去了就业机会。 失地农民就业的困难我们不难理解，即使一些经济发达地区的农民，或己进城的 农民也不愿轻易放弃承包地。因为，失地后生活和就业的风险，使他们不得不留 一条退路。而那些已失去和变相失去土地的农民就业问题就令人担忧了。“农业 部农村研究中心调查了5 8 个村，1 9 9 9 2 0 0 0 年，这5 8 个村，除在校学生外， 共有被征地适龄劳动力1 4 万人。几年来已就业( 包括临时性非正规就业) 8 7 7 1 人，属于劳动年龄段、有劳动能力且有就业愿望的失业人员有4 7 8 3 人，占了 3 4 1 5 ”。7 调查显示，重庆市征地农转非人员的失业率为3 0 3 ，是全市失业 率的4 3 倍。8 1 陕西省只有3 8 的失地农村劳动力找到了工作“，宁夏失地农民 【1 】国家统计局农调总队；。失地农民的困难、心态和需要解决的问题0 中国三农信息网，2 0 0 3 年1 0 月 2 2 日 2 1 云南省农调总队：。云南省失地农民生产生活状况不容忽视”，中国三农信息网，2 0 0 3 年9 月2 7 日 【3 l 江西省农调总队：。江西省失地农民现状调查”，中嗣三农信息网2 0 0 3 年9 月2 6 日。 1 4 1 劳动社会保障部：“被征地农民社会保障综合调研报告”，2 0 0 4 年。转引自张时飞：“让失地农民的生 计可持续”，中国社会科学院社会政策研究中心( 内部稿) ，2 0 0 4 年第4 期。 5 1 徐元明：“江苏土地利用与农民保障的调查”，中国三农信息网，2 0 0 4 年3 月1 5 日 6 1 朱明芬：。浙江失地农民利益保障现状调查及对策研究”，中国农村经济，2 0 0 3 年第3 期。 7 1 汝信、陆学艺、李培林等编：( 2 0 0 4 ：中国社会形势分析与预测，社会科学文献出版社，2 0 0 4 年版， 第3 0 2 页 s l 劳动社会保障部：“湖南、重庆被征地农民社会保障问题研究一转引自张时飞；。让失地农民的生计 可持续”，中国社会科学院社会政策研究中心( 内部稿1 。2 0 0 4 年第3 期。 9 1 国家统计局农调总队 “失地农民的困难、心态和需要解决的问题”，三农信息网2 0 0 3 年l o 月笼日 s 失地农民问题与地方政府利益机制研究 有4 3 没有再就业的机会。 ( 3 ) 农民失去土地，意味着失去生活保障 土地是中国农民的根本保障。失地后大多数农民处于无保障或低保障状态。 据调查，天津失地农民参加农村低保、医疗保险、合作医疗的分别仅占失地农民 总数的2 1 、0 7 、3 4 。南京在所调查的2 4 5 5 名失地农民中，参加城镇养老 保险、农村社会养老保险的分别只占3 、1 8 。“1 ( 4 ) 农民失去土地，意味着失去了低成本的生活方式和发展方式 由于历史的原因和传统生活理念的支配，农民的生活方式大都带有生态型、 节约型特点。许多生产生活资料都直接来自于大自然，是一种较之于城市低得多 的生活方式。这种生活方式和城市生活方式相比，最大长处在于有很大弹性，自 我服务，自给自足。而在城市则普遍存在消费刚性，这必然打乱农民事前对消费、 积累、投入的安排和期望。现阶段由于自身条件的限制和经济社会环境的制约， 广大最普通农民追求的不是利益最大化，而是与之相反的风险最小化，对土地进 行投资，无疑是比较好的选择，是一条很有效的成本又很低的致富途径。征地剥 夺了他们依据自身优势经营土地获取收益的机会，强制性地改变了他们的生活观 念和生活习惯，而将他们置身于新的生存和发展环境之中。因而失地农民在城市 化过程中失掉的还有最低的生活方式和发展方式。 ( 5 ) 失去与土地相关的其他一系列权益 土地是农民集体赖以存在的物质载体，农民的诸多权利都是直接或间接地与 所拥有的土地相关。如政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地 为基础的，失去了土地，也就失去了获得这种支持的机会。还有，农民作为产权 主体，需要通过村民自治的民主投票和监督行动来制衡村级公共权力。失去土地 的农民也就自然失去了对村民自治的热情，也就失去了对民主政治权利的追求。 此外，土地又是农民行使其他公民权利的基础，失去了土地，农民那些与土地密 切相关的文化、教育等方面权利的实现也就会受到极大的限制。失地农民的受教 育和持续发展的能力也会受到很大限制，对执行中央和谐社会的建设极为不利， 长期下去地方经济的持续健康发展也会受到冲击。 【l 】宁夏农调队：。宁夏失地农民基本情况的调查与思考”见中国三农信息网，2 0 0 3 年9 月3 0 日 【2 l 天津市劳动和社会保障局：。天津市被征地农民社会保障调研报告”( 内部稿) ，转引自张时飞：。让失 地农民的生计可持续”，中国社会科学院社会政策研究中心内部稿。2 0 0 4 年第3 期 9 失地农民问题与地方政府利益机制研究 2 3 失去土地一一农民的心理状态 我们说农民是最纯朴的。大部分失地农民心态都比较平和，觉得征地是国家 城市建设和经济发展的需要，同时受到眼前经济利益的引诱，都能理解和支持。 但是，失去土地后他们的生活发生了变化，使得他们又心存许多顾虑和想法。从 各地调查的结果看，失地农民最为担忧的问题归纳起来有四个：一是认为土地是 他们的命根子，失去土地等于断了他们的血脉，心里发虚，担心以后没有退路。 有地就不一样，虽然种田经济效益差，但有地就会有收成，至少能解决吃饭问题。 有些失地农民虽然目前生活还过得去，但由于打工收人不稳定，一旦挣不到钱， 马上就得饿肚子。二是已经就业的失地农民担心工作不稳定，怕再一次失业。三 是对养老、医疗问题担忧。部分年纪较大的失地农民看到子女们的收人下降、就 业难、工作不稳定、生活水平降低、负担增加，普遍对自己的养老、医疗问题优 心忡忡，甚至于担心死后没有埋的地方，凄凉之情可见一斑。四是觉得生活比原 来差了，没指望了，看到青年们整日里游手好闲，不务正业，担心子孙将来没出 路。正是由于有这么多的担忧，失地农民对政府就有了一些不满或者说要求，希 望政府能帮助他们或应该解决好他们的一些实际问题。 2 4 失地农民问题反映出的深层次弊端 失地农民问题首先是一种结果种土地制度和土地征用制度的结果。因 此，这个问题的严重性不仅仅表现在失地农民生产生活的艰难，而且更深层次的 反映着一些事关中国改革发展大计的战略性、全局性问题。 ( 1 ) 迟滞了中国的市场化进程 生产资料的市场化是我国市场化转轨的基础层面。生产要素的市场化是市场 化的基础，土地是一种最基本的生产要素，土地流转的市场化是提高中国市场化 程度的内在和必然要求。改革开放近3 0 年来，市场化生产资料配置已发展到了 相当程度，市场化浪潮几乎席卷了除了农村土地之外的其他一切领域：从国有企 业和国有资产的出让、出租、嫁接到出售，从城市国有土地使用权的拍卖、置换 到国有法人股向社会的出售及国有企业资产的人格化实施，这一切都是按等价交 换的市场法则进行，市场都在起着资源配置的主导作用。然而，占中国生产资料 绝大多数的土地资源，在所有权转让和使用权让渡、流转过程中，行政性“征用”， i o 失地农民问题与地方政府利益机制研究 “征拨”这类原始而典型的计划经济方式仍然占着唯一的、绝对的统治地位，由 此而使整个中国市场化程度大大降低，极大地迟滞了中国市场化转轨进程。 市场化程度最主要的尺度在于资源的市场化配置程度，即社会资源是通过政 府的计划、调拨、划转和征用，还是通过市场价值规律进行流通、转移和征购。 改革开放2 0 余年来，中国市场化转轨有了长足发展，有人估计中国当前的总体 市场化程度约为5 0 6 0 ，这是一个了不起的体制创新和巨大的历史进步。然 而，这种市场化程度和市场化转轨速度与实践中的经济和市场发展的内在要求仍 有相当差距，也与“基本建立社会主义市场经济体制框架”的目标有很大的差 距。而这一差距的主要内容之一，便在于作为社会资源的重要方面的农村土地的 配置和流转仍然是实行传统计划经济体制而非市场化配置，农村土地产权制度不 健全，土地产权主体不明晰，权能设置不完整，农民无法有效地运用法律武器维 护自己的权益，保护耕地。这也成为当今中国市场化程度不高的重要因素和市场 化转轨的重大障碍。 市场经济是人类迄今所能创造的、实践过的所有经济制度中最能促进社会生 产力发展、使国家强盛、人民富裕和人的全面发展的经济形态，也是“穷了几千 年”( 邓小平语) 的中国在贫弱压力下唯一正确的选择和唯一出路。而在社会经 济资源和社会经济关系中占极大比重和居重要地位的农村土地的市场化改革，将 宪法规定的土地所有权主体一农民集体作为财产主体，当然是中国市场化 程度的重要指标和越过市场化“瓶颈”的重要主攻方向； ( 2 ) 社会公平严重缺失与市场缺陷进行性放大 在市场经济条件下，一个科学的、理性的、可持续发展的社会体制，应当是 效率与公平两者之间共存、交融、相互促进的和谐社会构架。 “公平与效率”之于人类社会，尤如之于爱情文学作品，是人类经济生活中 的永恒主题。 近年来，中国从上到下都在关注和研究“公平与效率”问题，林林总总，不 一而足。其中，各种观点和理论有一个共同之点，即无论是主张“效率优先、兼 顾公平”者，还是“公平至上说，几乎无一例外地将公平视为。手段”，将效 率作为“目的”。从形式逻辑上看，这个道理是成立的。但是，这是一种东方人 固有的