（行政管理专业论文）协商民主视角下的价格听证制度研究.pdf

摘要 价格听证制度在我国的兴起是基于公民参与行政决策程度的提高和我国民 。 主法制历程不断发展的基础上的。这一制度的广泛应用和实行就是为了要扩大公 民参与政府决策的范围和程度，完善公民参与政府价格决策的程序和方式方法， 使得更多的价格决策能够真正地体现民意，体现人民群众的呼声。而这一宗旨和 理念与协商民主的宗旨和理念是不谋而合的。 价格听证制度作为影响政府价格决策的主要形式，在我国的发展历史只有短 短十几年。这十几年的理论研究和实践使得我国价格听证制度在理论和实践上不 断的发展、完善。但是在实际的操作过程中，我国价格听证制度的实行却不尽人 意。由于其制度本身存在的一些问题和我国法律法规制度的不健全等因素，价格 听证在实施过程中不可避免地成为“涨价会”的代名词。 协商民主理论是在改革开放以后中国的民主政治迅速发展的基础上引入到 中国的政治实践领域的。此项民主制度的核心是强调公民对公共管理的有效参 与。而这正是我国目前价格听证制度不能对政府决策起实质作用的症结所在。把 协商民主理论引入价格听证制度，对我国的价格听证制度进行机理设计在我国还 是新鲜事务，同时也是解决价格听证制度存在的诸多问题的一剂良药。本文主要 从协商民主理论的视角出发，运用协商民主理论中公民有效参与决策的理念和程 序，对我国的价格听证各具体环节进行制度设计。并从我国实际出发依据协商民 主理论对我国的价格听证制度的改进和完善提出可借鉴的实际操作程序。主要包 括以下四个环节：价格听证代表的遴选，价格听证的信息公开，价格听证会的召 开和价格听证会的结果公布。并运用我国价格听证制度实施过程中发生的具有代 表性的案例分析我国价格听证制度存在的问题，以期运用协商民主理论来为价格 听证制度构建方面提供可借鉴和可引用的方式方法与程序。 关键词：协商民主，价格听证，投票民主，听证程序 d e i i l o c r a c y ，t 1 1 ea u m o rd e s i 印sc h i n a sh e 撕n go nm e 砸c eo fas p e c i f i cp a r t a n d 缸衄o u rr e a l i t y ，t h ea u t l l o ra n a l y s i st h ee x i s t i n gp r o b l e m so fp u b l i ch e 撕n 黟，百v e a c _ t u a lo p e r a t i o n a lp r o c e d l l l eo fp r i c eh e 撕n gs y s t 锄si m p r o v e m e n t k e yw o r d s ：d e l i b e r a t i v ed e i t l o c r a c y ，p r i c eh e a r i n gs y s t e m ，v o t i n gd 锄o c r a c y ， h e 撕n gp r o c e d u r e s 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：包互孕美一一藉导教师签名： 蟊水 2 9 d 3 年莎月步日乙g 年6 月厂日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：土日目1 为 ，一h i 2 d 口8 年石月5 日 委托有关社会团体选拔等方式产生”的条款；为了兼顾行政听证制度的效率，在 正式的听证程序之外，又规定了简易程序。在国家把价格听证逐步引入法律的同 时，全国各省市的价格昕证会也在不断的召开，近几年举行的较有影响的听证会 就有2 0 0 多次。最有影响的一次当属2 0 0 2 年1 月1 2 日举行的第一次国家级铁路 价格听证会。 国内目前关于价格听证制度的研究颇多，许多学者对价格听证制度都有自己 独到的见解和研究成果。从法学角度、经济学角度、政治学角度、行政学等方面 都对价格听证制度有了一定的研究。但是由于价格听证在我国发展时间不长，所 以这方面的专著不是很多，而且研究也不是很深入。基于这些问题，本文试图以 协商民主理论为价格听证制度的理论基础，基于协商民主理论的视角对价格听证 制度的机理进行设计。并从我国现实出发，根据这些制度设计进一步改进和完善 我国的价格听证制度。以期对我国的价格听证制度的改进和完善有一定的理论价 值和实践意义。 1 2 国内外研究现状分析 1 2 1 国外研究现状分析 西方国家关于听证制度研究的历史由来已久。听证制度最初产生于英国的普 通法，即自然正义原则，是英国皂家法院对下级法院和行政机关行使监督权时， 要求其公正行使权力的原则。他最初适用于司法程序，要求法官在做出判决前， 必须公开审判，就事实问题和法律问题，听取当事人的意见。后来法官通过判例 把这种制度在英国确定了下来。在美国，听证制度的法律渊源是“j 下当程序”原 则。但是听证制度在美国法律体系上不仅仅是普通法的一个重要原则，他还包括 在美国宪法的正当法律程序中。美国法律规定，要求行政机关在对当事人作出不 利的判定时，必须听取当事人的意见。听证是正当法律程序的核心内容，它不仅 仅适用于司法程序，而且也适用于行政程序和立法程序。第一次世界大战后，听 证制度传到了德国、只本和拉丁美洲的一些国家。西方的听证制度一般最先在司 法领域运用，后来才逐渐被运用到行政程序和立法程序中。目前，立法听证制度 比较完善的是美、德两国，行政听证制度比较完善的是美、德、同等国。【l 】在西 方国家，把听证制度作为一种政治制度、立法制度、行政制度等进行理论研究的 刈勉义我圈听证程序研究【m 】北京：中国法制版社，2 0 0 4 年1 1 月，第3 8 页 2 制度却不是很完善。导致我国国内价格听证制度的实施和完善存在着很多现实问 题。主要有价格听证会主持人的界定不清、听证会代表的选举不具有代表性、价 格听证会的信息不公开、价格听证会最终结果的法律效力不强等等问题，这些问 题导致价格听证会的召开并没有增加政府调价的公开度和透明度，没有真正体现 消费者的利益和保护消费者的权益，从而也就不能体现价格听证制度实行的宗旨 实现政府的民主决策和科学决策。 目前国内学者对价格听证的研究，主要包括以下几类： 第一，认为我国现今价格听证会存在的现实问题是由于法律、法规的不健全 导致的，欲从法律制度设计上来找出解决的办法。章志远在价格听证困境的解 决之道中指出从分析价格听证存在的问题出发，提出了要从根本上摆脱价格听 证的困境，必须从以下三个方面努力：健全听证代表遴选机制是摆脱价格听证 困境的前提，可以通过弱化政府的主导权和坚持类型化的方式产生听证代表，确 保代表的民意基础和专业技能；消除价格信息的不对称是摆脱价格听证困境的 关键，可以通过规定听证申请人、听证会代表和听证组织者的权利义务，努力消 除价格听证过程中的信息不对称；提升听证案卷法律效力是摆脱价格听证困境 的核心，可以通过引入行政案卷排他规则，明确价格听证笔录对价格决策机关的 法律约束力。【l 】从法律法规的构建方面分析价格听证制度可以对价格听证制度层 面的构建起到一定的作用。但是由于我国目前的法律法规制度不健全不是短时间 内就能解决的问题。所以这种分析的可操作性较弱。而且这种类型的研究仅仅从 主导价格听证的政府一方寻求解决途径，而忽视了价格听证制度的利益直接相关 者价格听证相对人的利益。这样也就忽视了从民主决策这一基本视角来分析 价格听证。 第二，从经济学角度出发，用相关经济学的理论分析来解释价格听证中存在 的问题，构建一个理论模型和框架。陈潭在当前中国价格听证：基于结构和制 度层面的公共政策分析中运用公共选择理论分析价格听证制度。他指出，我国 的价格听证是应对市场经济、公共政策和公共管理的需要而提出来的，但是目前 仍然存在着不足：听证的透明度不高，听证的内容和程序都不是完全公开、公j 下 章志远价格听证困境的解决之道 e b o l 】h t t p ：w w w c a l aw c n ，2 0 0 5 年3 月l2 | 1 4 性不足，听证的结果和程序的公j 下性不足，平等缺位，听证代表双方发言机会不 均等、听证双方提出的听证要求不均等。提出了完善价格听证制度的路径依赖： 经营者“自知”，消费者“自觉，监管者“自律”等。【l 】毛飞在没有中立的裁 判就只有“听证秀一文中从博弈论的角度分析了价格听证就是一场三方力 量的参加的博弈：作为公用事业生产厂商的企业组织为一方，作为消费者的公众 为一方，它们之间是讨价还价的直接博弈关系；作为第三方力量的政府，则充当 前两者之间的裁判。但是政府的身份是多重的：对企业而言，它是管治者；对公 众而言，它是服务者。但是无论他的双重身份如何冲突，在听证会上，政府的角 色只有一个，那就是中立的裁判。如果政府不能做到中立，那么价格听证会就不 可能公正。【2 】从经济学角度出发研究，用到了一定的理论模型来分析价格昕证制 度，理论性和可信服性较强。但是他的缺陷是仅仅考虑政府的利益，仅仅从政府 的角度来设计模型，而忽视了价格听证制度的当事人消费者的利益。也就是没有 真正从民主决策的角度来分析价格听证制度。 第三，通过对一个或几个典型的案例进行描述和分析，指出价格听证制度存 在的问题的表现，对这些存在问题进行分析，从政策制定的角度来进行路径选择。 叶必丰在价格听证中的信息不对称及其解决思路中主要分析了价格听证中的 信息不对称及其解决办法，在价格听证中，政府价格主管部门、公用事业厂商都 掌握着很重要的信息，而价格听证代表也就是第三人则不具有掌握信息的条件， 从而价格听证很难真正达到政府、公用事业部门和第三人三者之间真正的公平和 公正。所以要解决这一问题，就要从政府制定决策进行入手，应该把行政公开化 扩大到垄断服务行业等等。这一方面的文章比较多，大多是对策研究方面的文章， 内容大同小异。而且解决对策比较繁琐，最重要的是从民众切实有效参与公共政 策方面来谈解决价格听证存在问题的文章较少。 综上所述，国内目前关于价格听证制度存在问题和解决之道的研究颇多，但 是这些研究基本上是从法律角度( 如何健全法律法规) 、行政角度( 政府如何有 效举办听证会) 等角度来论述价格听证会的，这些研究为解决价格听证会目前存 陈潭当前中困价格听证：基于结构+ 0 制度层面的公共政策分析【j 】经济学家，2 0 0 4 年第5 期，第3 3 页 1 2 l 毛飞没有中。t 的裁判就只有听证秀 e b o l 】h t t p ：w ww p e o p l e c o m c n ，2 0 0 5 年3 月1 6f _ j 在的问题提供了许多可以操作的程序和方法，但是这些研究较少考虑从人民群众 参与公共决策的这一视角来解决价格听证制度存在的问题。而本文正是从协商民 主理论这一视角出发来阐述价格听证制度。而这也是本文的创新之处。 1 3 研究思路和方法 第一，研究思路：本文主要从西方的协商民主理论视角入手，首先分析协商 民主理论的基本内容和价值，从而构成价格听证制度的理论基础。在这个基础上， 基于协商民主理论的视角对价格听证制度进行机理性分析和设计，分析在协商民 主理论基础的前提下价格听证制度的实施需要什么条件，有哪些要求。最后通过 这些设计来改进和完善我国的价格听证制度。 第二，研究方法：本文拟采用要素分析方法和案例分析方法来进行研究。 1 4 本文的分析框架及难点 首先，本文共分为四个部分。第一部分为全文的导论部分，主要从选题的目 的、意义和研究方法、研究框架等对全文做概括性的综述。 第二部分主要为理论基础部分，通过比较投票民主和协商民主理论的不同着 重论述协商民主理论的要义以及协商民主理论的作用和意义，为进一步引入第三 部分做了理论上的铺垫。 第三部分是本文最重要的部分，着重论述在协商民主理论的视角下通过公民 有效参与的方式对我国价格听证制度的四个方面( 价格听证代表的遴选，价格听 证的信息公开，价格听证会的召开和价格听证会的结果) 的设计和理论架构。 第四部分通过我国价格听证实行过程中的典型案例分析，从我国实践出发提 出我国价格听证制度改进和完善的方向。从完善听证代表制度、完善听证信息公 开制度、进一步完善听证程序、听证结果的法律效力方面给予相关的对策建议。 其次，本文的重点和难点都是本文的第三部分：基于协商民主理论对价格听 证制度的制度设计。主要是从协商民主理论中提炼出与价格听证制度相结合的部 分，并对影响价格听证制度的最主要要素的选取和这些要素的测量指标的选取， 以及这些测量指标影响力度和强度的分析。 2 1 2 投票民主无法解决的矛盾 投票民主从产生到现在的几百年之所以能够一直发挥作用，可见这种民主方 式是有其优势的。投票民主的普遍实施和政治实践，充分发挥和显示了这一民主 制度的固有优势。但是由于公民和利益团体要求直接参与公共决策的需求的不断 增长和投票民主只能由投票选举出来的代表参与公共决策之间的矛盾，尤其是 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家由工业社会向信息社会迈进，投票民主也随着这 股时代的潮流不断向前发展。随着经济、政治、社会的发展。投票民主与现时代 的时代背景不适应的特性逐渐显露，并变成了无法解决的矛盾。“通过合计的民 主形式模式所产生的投票结果就只具有最弱意义上的合法性。它提供了确定输赢 的机制，但却没有提供旨在发展共识、塑造公共舆论甚或形成值得尊重的妥协机 制 。【l 】这表明：以工具理性为基础，以投票为中心的代议民主制，容易产生以 下问题：公民的政治冷漠感的加强，多数人的暴政，政府官员容易被私利和非理 性主导，难以聚合公共利益等等。这些弊端使得代议制民主不能真正体现民众参 与的思想，难以真正体现公民的精神。 第一，难以聚合公共利益，主权在民不可能在真正意义上实现，公众的话语 权得不到真正体现。代议制的初衷是选举一定数量的能代表人民利益的代理人通 过投票选举来影响政府的决策，来保障普通公民在公共事务中有平等的话语权。 但是发展到后来，由于信息的不完全性、公共物品组合的不完全性和选民权利的 不平等性等原因，选民选举出来的议会议员或者代理人不能真正代表人民的利 益，而代表的是集团的利益或政府的利益。而由此选举出来的议会和政府也不能 真正聚合公共利益，而成为聚合私利的工具和机器。这样的政府和议会也就不能 得到人民的信任，人民的政治冷漠感加强，政治参与度降低。选举对于选民来说 只是一种或有或无的事务，或者只是选民的例行公事。从实际上说，每次的选举 仅仅是有钱的人或者有野心的人在操纵。例如，美国近2 0 年以来的大选，几乎 每次都有将近一半的人不参加投票。【2 j 这就表明投票民主并不能聚合公共利益， 不能实现真正意义上的民主。 i j 1 9 9 4 2 0 0 7c h i n aa c a d e m i cj o u r n a le 1 e c t r o n i cp u b l i s h i n gh o u s e a 1 1r i g h t sr e s e r v e d 转弓f 自张 方牛协商民土语境下的公民 j 】政治学研究，2 0 0 7 年第7 期，第2 页 1 2 1 黄济福从两方协商民主理论反观我国政治协商的意义及j 完善【j 】广州 t 会主义学院学报，2 0 0 5 年第l 期，第2 页 第二，容易导致多数暴政。投票制采用的是少数服从多数的原则，虽然与大 部分人意见相左的少部分人有发表和表达自己意见的权力，但是少数人的意见却 不能形成决策。这样获取绝对或相对多数选票的力量掌控政治，而获得少数或绝 对少数选票的群体则被排除在公共权威之外。所以，由多数投票的力量掌控政治， 制定决策，可能导致对弱势力量或少数群体利益的忽视或政策性的排斥，出现多 数暴政，容易导致社会冲突。 由以上分析可以看出，在选举民主制度下，由于人民利益的代表者政府 官员由于受自身权力、财富等的支配，把选举制度当成获取自身权力的途径，而 导致由于其为了自身利益而忽视了公共利益的存在，而不顾决策的做出是否真正 符合民众的利益，这样就导致了公共利益没能真正体现，也就损害了民众的公共 利益，破坏了民主制的初衷。 2 1 3 从投票民主到协商民主 正是在对传统的代议制民主的弊端和局限进行反思的基础上，2 0 世纪8 0 年 代开始，西方政治理论界掀起了一股协商民主理论的浪潮。这一理论正是为了解 决投票民主这种聚合式民主程序中存在的种种弊端而出现的，并且一出现就对代 议制民主形成了一种威慑力。但是协商民主的理论和实践并不是民主范式的创 新，而是对古希腊城邦民主的一种复兴。诚如埃尔斯特所言：“协商民主或者说 通过自由而平等的公民之间的协商来进行集体决策的观念绝非是一种创新，而是 一种复兴，这种理念与实践几乎和民主的概念本身一样久远，都来自公元前五世 纪的雅典。【l 】 2 2 协商民主理论的要义 2 2 1 协商民主的起源和发展 对协商民主理论的研究是从2 0 世纪七八十年代开始的，1 9 8 0 年，西方学者 约瑟夫毕塞特在协商民主：共和政府的多数资源一文中首次使用“协商民 主 这一概念，他反对实行精英政治，而主张公民参与政治。随后，协商民主引 起了广大学者的深入研究和积极讨论。1 9 9 6 年，圣露易大学的詹姆斯博曼出版 了论述协商民主条件的著作公共协商：多元主义、复杂性与民主。而哥伦比 i l 】j o ne l s f e re d ”i n t r o d u c t i o n 【a 】1 nd l e b e r a t i v ed e m o c r a c y c 】c a m b r i d g eu n i w e r s i t yp r e s s19 9 8 转引白马 奔、剧明昆协商民主：概念、缘起及) 4 i 中国的运用【j 】中国特色社会主义研究，2 0 0 6 年第4 期，第6 9 页 9 亚大学的教授乔埃尔斯特提出，作为一种政治决策机制，讨论与协商是对投票 的替代。加拿大学者威尔金里卡也认为，当代的政治是从以投票为中心的民主理 论向以对话为中心的。关于协商民主理论研究最著名的代表人物是哈贝马斯，他 出版了关于协商民主理论的一系列著作，是协商民主理论最重要的领军人物之 一。2 0 世纪9 0 年代开始，国内的学者也开始研究协商民主理论并把它与中国的 实践相结合，陈家刚在其所写的协商民主一书中对协商民主理论进行了阐发， 陈剩勇则从协商民主理论与中国实际结合的具体途径进行论述。 从实践方面来看，西方国家对协商民主理论的政治实践体现到了各个方面。 在国家机关，立法机关和法院都强调通过协商展开活动，同样协商在行政机关中 也得到了广泛利用。同时一些民间自发组织的特设组织协商和公共组织协商等也 成为了西方协商民主的重要组成部分。无论是从政府还是在民众，西方的协商民 主意识都在不断加强。 改革开放以来，中国的民主政治发展迅速，在这基础上，对话、协商的机制 也被引入了中国的政治实践领域。比如，地方人大立法过程中的协商、省政协常 委会会议和近年召开的听证会和“民主恳谈会都是中国协商民主的新形式。 2 2 2 协商民主的要义 协商民主是在综合自由主义和共和主义的基础上建立起来的。协商民主是对 传统聚合式民主模式的挑战和超越以及对代议制民主制度下简单多数决定原则 的批判和超越。首先，协商民主不是将个人的偏好看作是固定不变的，公共决策 不是仅仅由个人偏好简单汇集成集体偏好。这种简单的形成方式不但不能提升民 主的品质，还容易产生武断的集体决策。更不可能对公共利益的需要做出合理的 解释和说明。所以协商民主是摒弃这种简单聚合的。协商民主强调个体的偏好不 是固定不变的，而是在和他人互动的过程中形成和改变的。所以公共协商公 开、自由、平等的讨论是协商民主的基本程序，只有通过讨论来修j 下自己的偏好， 这一程序才能使得利益不同转化为利益共识。其次，协商民主是对简单多数决定 原则的挑战。多数决定原则是代议制民主的典型特征，也是造成多数暴政的直接 原因。这一原则在一定程度上可以提高公共决策的效率。但是却容易因为忽视少 数j 下确的观点而酿成悲剧。苏格拉底之死和德国的法西斯上台都是通过多数原则 而赋予的“合法性”。而协商民主强调多数决定原则必须配合协商而存在，希望 o 在量化的比较中加入质的成分，不仅仅在乎民主的量，更重要的是在乎民主的质 的提高。所以，公民在投票决定公共政策的制定之前，要经过充分的协商和讨论， 不但要陈述自己的偏好，还要公开陈述自己偏好的论据。使得每个受政策影响的 人都能公开陈述自己的利益诉求，听取对方的利益表达，在经过充分辩论之后达 成共识，这样才能提升民主决策的量和质。 综上所述，从一般的意义上讲，所谓协商民主指称的是聚合的具体过程，强 调公民在作出做出选择过程中的深思熟虑的一种民主政治形态。即多元利益群体 中受政策影响的公民都有参与协商过程的权利，公民通过广泛的公共讨论的过 程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使得各方都能了解彼此的观点和意见， 在尊重公共利益的基础上做出一个各方都能够接受的决策。所以协商民主要有三 个方面：首先，所有受到决策影响的公民都有参与协商的权利；其次，公共政策 的制定要以协商民主为基础；再次，协商过程以形成共识为基础。只有做到这三 点，代议制民主中的精英民主的弊端才能在一定程度上克服，才能真正实现公民 参与的公共决策的制定。这就是协商民主的要义所在。 2 2 3 协商民主不是对投票民主的否定 协商民主和投票民主是完全不同的两种民主形式。投票民主是通过投票来聚 合民众的偏好，它强调的是民众投票之后的结果，而很少或者根本不考虑民众投 票的过程是否公j 下或者公平。投票民主注重的是结果，而忽视了投票的过程或程 序。而协商民主则是把民众的聚合过程放在首位，强调民众在做出选择的过程中 认真思考并尊重对方意见的基础上积极讨论的结果，与投票民主相比，协商民主 注重的是程序是过程，由此可见，投票民主注重的是结果中的民主，而协商民主 注重的是过程中的民主。但是这并不能说明两者是相互对立的。 政治合法性不仅仅要依赖于投票民主的机制，依赖于按照传统民主原则建立 起来的议会制度、选举制度、监督制度等，而且要依赖于非制度化的协商民主， 依赖于交往活动中的对话、讨论和沟通。如果国家权力，即制度化民主的权力摆 脱了交往权力的影响和制约的话，就会丧失其合理化基础，那就不是真j 下的完整 的民主，从而可能蜕化为只是依赖于权力机构的官僚体系。相反，如果非制度化 的民主权力没有制度化的民主权力作为其支撑，那非制度化的民主也就没有存在 的法律基础了。所以，协商民主不是对投票民主的否定，而是为了进一步补 主的程序和方式来规范价格听证制度，运用协商民主的理论基点来设计价格听证 制度的各要素，可以说是一次大胆的尝试，也可以说是对价格听证制度的一种完 善和发展。 价格听证制度作为上世纪9 0 年代被引进的新事物，虽然发展的时间不长， 但随着我国市场经济体制改革的不断深入以及价格听证制度与我国实际情况的 不断结合，价格昕证制度已经在我国生根发芽并且茁壮成长。已经被越来越多的 部门运用。价格法和政府价格决策听证暂行办法等是价格听证制度的法 律基础。听证制度出台以后影响最大的当属2 0 0 2 年初举行的全国铁路价格听证 会，之后各地的价格听证会如雨后春笋相继举行。价格听证制度设计的初衷是好 的，但是现实的执行和操作往往不尽人意，由于制度设计的不完全以及我国市场 机制不健全等原因，价格听证会成为了老百姓和专家口中的“涨价会 。一些部 门想涨价了就会向物价部门提出举行听证会，而价格主管部门也很为这些涨价部 门考虑，很为他们的利益着想。诚然有的价格听证会能真正发挥作用，但是大部 分的价格听证会却成了形式主义的代名词、特殊部门涨价的途径。所以要使价格 听证制度真正发挥作用，真正体现广大人民群众的利益，真正体现公民对公共政 策制定的影响，依据协商民主理论对其进行机理设计是一种尝试和一种创新。 3 1 价格昕证制度运行的主要环节及其相互作用 3 1 1 价格听证代表的遴选 听证代表的遴选是价格听证会召开的重要前提和基础条件。听证代表的遴选 关系到价格听证会能否公正有效地举行。因为听证代表涉及不同的利益群体和不 同的利益层面，而把不同的利益群体集合到一起，把他们的偏好也聚合到一起， 通过协商来实行偏好的转换就是价格听证会召开的目的。如果与价格调整利益相 关的利益群体和代表不能参加价格听证会，如果连最初代表的选取都不能包括利 益相关的各个层面，那么他们的利益就不可能得到保护，价格听证会召开的初衷 就被破坏了，对于广大的利益层面来说就没有必要召开一个名存实亡的价格听证 会了。但是由于价格听证会涉及的利益相关者较多，不可能把所有的利益相关者 都请来参加价格听证会，这是不可能实现的，所以选举参加价格听证会的不同利 益群体的听证代表就显得尤为重要，因为所选举的代表必须能够反应自己所代表 的利益群体的真正诉求。所以选举真正能够代表利益相关者的听证代表，会对听 1 4 听证会的信息向社会公开没有法律保障，这样就使得很多人不知道一些价格听证 会的具体情况，起不到监督价格听证会的作用。所以只有公开价格听证会的过程， 才能使得那些没有参加价格听证会的利益相关者来检阅他们的代表是否真正地 代表了他们的利益，是否真正地实现了他们的利益诉求，从而也就可以看出价格 听证会是否真正地体现了民意。听证办法第五条规定“政府价格决策听证应 当遵循公正、公开、客观和效率的原则。政府价格决策要充分听取各方面的意见。 除涉及国家秘密和商业秘密外，听证会应当公开举行。 这一法律规定对什么样 的价格听证会需要公开举行进行明确说明，只要不是涉及国家秘密和商业机密的 价格听证会都可以公开举行。这一规定显然比较宽泛。对国家机密和商业机密的 具体标准也没有详细的说明。同时，“应当公开”可以理解为可公开可不公开， 这样就使得有些部门钻法律的空子，该公开的价格听证会也可以不公开，使得涨 价在一些利益相关者( 尤其是消费者代表) 完全不知情的情况下名正言顺的发生。 3 1 3 价格听证会的举行 这是价格听证会的最主要的环节，这一环节能否真正发挥作用关系到价格听 证会的成功与否。因为协商过程最主要的环节就是讨论并达成共识的环节。而这 一阶段就是价格听证会召开的过程。在这一过程中，所有具有相同权利和义务的 利益相关者在一个相对公平的环境中陈述自己的观点，听取对方的意见，转换自 己的偏好。这一过程是否公平关系到价格听证会的结果是否民主、是否公正，是 否体现协商的精神。如果不能保证这一过程的程序公正，价格听证会结果的公正 和民主就无从保证。价格听证会的正式举行是指价格主管部门在听证代表的参加 下，对制定和调整商品和服务价格的必要性和可行性进行论证的过程。这一论证 的过程就是以各利益相关方充分的辩论和陈述理由为基础展开的，在完全公平的 条件下和完全公开的环境中陈述同意涨价或者降价并陈述自己的理由，使得利益 相对方能够明了各方的利益诉求，从而对自己所做出的价值判断进行再思考和再 判断，最后通过协商和妥协达成一定的共识。价格听证会的主要程序有：听证 主持人宣布听证事项和听证纪律，介绍听证会代表；申请人说明定价方案、依 据和理由；政府价格主管部门介绍有关价格政策、法律、法规、初审意见及其 他需要说明的情况；政府价格主管部门要求评审机构对申请方的财务情况进行 评审的，由评审机构说明评审依据及意见；听证会代表对申请人提出的定价方 1 6 案进行质证和辩论；申请人陈述意见；听证主持人总结；听证会代表对听 证会笔录进行审阅并签名。这一过程是价格听证会的各利益相关者展开充分论辩 并达成共识的过程，这一过程也是利益攸关者充分表达自己利益和诉求的过程， 只有在充分论辩的基础上才尽可能最大化地达成共识。所以也是在这一环节协商 民主理念才体现的最充分。 3 1 。4 听证会结果的公布和发生法律效力 听证办法对听证会结果的法律认定是这样规定的：政府价格主管部门应 当向社会公布定价的最终结果。听证会结果的公布和发生法律效力是指价格听证 制度得出的结果需要公之于众并作为政府制定价格决策和调整价格方案的依据。 这是价格听证会的最终成果也是价格听证会的最终日的政府制定价格政策 的依据。政府要是参照价格听证会的结果来制定决策，价格听证会的召开和举行 才有意义：要是政府不能参照价格听证会的结果来制定决策，价格听证会就变成 了形式主义，就成了“听而不取”。所以不能仅仅注重价格听证会的召开前的准 备、召开的过程，也要考虑价格听证会的结果和政府价格主管部门有没有按照价 格听证会的结果也就是各利益代表的共识做出决策，否则价格听证会也就成了 “涨价秀”。 这四个程序是价格听证会召开的必须的基本环节，也是价格听证会召开的一 个逻辑顺序。前面的程序是后面的基础和准备，后面的程序是前面程序的目的和 结果。同时这四个环节也是价格听证会召开的四个关键的点和层面，所以从这四 个方面运用协商民主的理念来设计价格听证制度也是关键和重要的。 3 2 基于协商民主理论对价格听证的制度设计 协商民主理论是在政治学家针对选举制民主政治体制在当代发展过程中的 局限，对民主本质进行深入反思的基础上，是在克服自由主义和共和主义对立的 基础上建立的一种新的民主模式。协商民主理论在西方国家的议会、政府等领域 已经广泛应用并发挥了巨大的作用。属于民主后发展国家的中国由于现在处于政 治体制改革的时期，民主发展还不是很健全，所以当今中国的民主，大部分还是 竞争和选举制基础上的“聚合性民主”，这种民主制度的实现必然会出现西方选 举民主制度下出现的一系列问题。 所以，现阶段的中国，引入和倡导协商民主，将会避免公民被动式政治参与 1 7 切、最直接联系的利益集团更应当享有优先参加权。我国法律法规规定的听证代 表的类别是基本符合现实情况的。 同时，要保证协商能够真正举行并发挥作用，协商各方必须是在权利义务对 等的基础上进行的。在保证听证代表广泛性和代表性的基础上，我们还应该考虑 到价格听证代表的结构的“均衡”。这主要表现为各方代表权利义务的对等以及 人员比例的协调。如果各方代表比例失调以及权利义务不对等，其结果必然会引 起占多数比例方的“话语霸权 ，而少数比例的利益团体则不能充分维护自己的 权利。从而影响利益团体之间话语权的平等行使。 据此，基于协商民主理念的价格听证代表的遴选过程就应该遵循以下几个环 节：首先，所有与价格调整利益相关的人员都可以申请来参加价格听证会；其次， 价格主管部门整理申请人员的相关资料，公布相关资料，由选举出来的公民代表 来选择可以参加价格听证会的代表，这些代表只能由公民间接选举，而不能由价 格主管部门指定。而这一过程可以通过网络、电视等媒介来进行。再次，价格听 证代表各方所占的比例应该由各利益相关方协商来确定。这些代表主要包括经营 者代表、消费者代表、政府部门代表、专家代表。笔者认为，为了保证价格听证 代表平等的发言权利，应该加大消费者代表的比例。这也是为了保证价格听证会 能够公平的举行。经营者代表、消费者代表、政府部门代表、专家代表的比例应 该是l ：2 ：l ：1 ，因为消费者代表相对于经营者代表和政府代表来说，首先地位上和 其他利益团体不对等，其次在话语权上他们处在劣势地位，所以为了保证他们的 利益的真正实现，必须在人数上占大部分。同时上中下层代表的比例也必须一一 细化。例如在出席全国铁路票价听证会的代表中，社会上层和中上层的代表有 2 4 名，占所有代表的7 2 7 ，中层代表仅有2 名，占6 1 ，下层代表7 名，占 2 1 2 。这种比例严重失衡的代表结构怎么能够保证下层代表真实和有效的利益 表达呢? 所以，上层代表、中层代表和下层代表的比例也应该是l ：l ：2 ，因为往 往听证会的下层代表是与价格决策利益关系最密切的那一部分群体，相反他们的 利益却常常不能得到保护。只有保证他们人数上的大多数，才有可能改变政府部 门和经营者联合起来占据话语权的局面。才能保证各种意见尤其是来自社会底层 以及与价格决策关系最为直接的群体的真实声音在听证会上得到表达。这只是笔 者的大概构想，具体的比例应该由听证代表各方协商来决定，并以法律的形式加 1 9 以确定。 3 2 2 消除价格听证信息不对称，充分公开各种信息 价格听证会的信息公开是协商民主的一个基本要求，也是价格听证会能够公 平举行的一个重要的保证。只有公开信息，才能做到客观和公正，也才能维护行 政相对人的利益和合法权益。 协商民主的公开性主要表现为：首先，协商的过程是公开的，整个程序是公 众知悉的；其次是协商参与者在讨论和对话过程中公开自己支持某项政策的理由 和偏好；再次就是立法或政策建议是公开的，公众知道政策的形成过程。【i j 公开 性具有强化每个人都有权知道和评判具有集体约束力政策的平等权利；公开性具 有深化公共协商的普遍教育功能，即通过观察协商参与者的分歧、协商和合作的 过程，公民成员就能够在公共利益超越狭隘自我利益的程序中受到教育；公开性 具有能够阻止秘密的、幕后的政策制定的功能，因为参与者知道，他们需要公开 其理由和动机以寻求公众的支持。具体到信息公开这一环节，为了保证整个价格 听证过程是公开并且具有正当性，应该要求在价格听证会举行之前的时间提前公 布有关价格听证会的相关信息。包括听证会举办的时间、地点、听证内容、代表 遴选的标准和产生的方法。这些都应该在当地媒体或网站上予以公示。同时，公 示的时间必须在听证会召开前比较长的时间内，显然现行价格办法上规定的 1 0 天是不够听证代表消化并学习相关材料和内容的，笔者建议应该在听证会召 开前一到三个月之间公布听证会的基本情况。只有给听证代表尤其是普通消费者 代表和下层代表足够长的时间学习有关价格听证会的法律法规和专业知识，才有 可能在价格听证会上不至于因为不懂得专业知识而失去表达自己意见和建议的 机会。 其次，要保证价格听证的公正性就必须把所有与听证会相关的信息毫无保留 地向全社会公开。包括参加听证会代表的社会背景、专业水平、年龄、学历、收 入等情况都要通过各种媒体向公众进行公布。竞选各利益集团代表的候选人可以 像国外的总统选举一样在公众媒体上公开向社会作演讲，阐述自己支持和反对涨 价的理由和意见。并接受记者采访，向民众陈述自己的观点和看法，提高公民民 主选举的理性。公众只有在对价格听证的基本信息和动态及时掌握和了解的前提 l u 李思然当代两方政治理论中的协商民主明行政论坛，2 0 0 7 年第1 期，第5 5 页 2 0 下，才能够选出他们心仪的也就是能代表他们利益的价格听证的代表。只有这样， 才能真正发挥民众对价格听证的监督作用，保护普通民众的权利不受到强势群体 的侵害。 再次，通过公众自愿报名，政府按照遴选标准选择出参加价格听证的人选以 后，政府部门有义务把听证代表召集起来举办培训班来对这些价格听证的代表进 行培训。众所周知，这些价格听证的代表中消费者代表或者中下层代表所占比例 较多，然而他们对国家的法律法规以及价格听证会上所需要的专业知识则是知之 甚少，或者根本都不了解( 相对于经营者代表和专家代表来说) 。那么协商民主 的进行是在一个相对平等的环境中，如果消费者代表对这些相关信息不了解的 话，很有可能导致由于对相关信息的无知被经营者代表和专家代表所陈述的专业 知识和专业数据所蒙蔽，导致不能够真实地表达自己的利益偏好。所以帮助普通 的消费者代表学习和获悉相关法律法规和专业知识是政府部门义不容辞的责任 和义务。做到这一点，我们离真正能代表民主的价格听证制度又近了一步，公民 切实有效地参与公共政策也就近了一步。 最后，就是确定价格听证会举办的形式。价格听证会举办的形式，一般分为 两种：公开昕证形式和不公开听证形式。根据协商民主理论，价格听证会应该至 少大部分( 涉及国家机密和商业机密的除外) 公开举行，公开举行意味着一般老 百姓都可以参加旁听，新闻记者也可以采访，可以进行宣传报道。然而，在实际 操作中，可能因听证场所的限制而无法满足所有的旁听要求，真正能去参加旁听 的人数是少之又少。而且有的价格听证会也不允许公众去旁听，不允许记者采访 和公开报道，如果是公正公平地举办价格听证会的话，自然不会怕公众去旁听和 记者去报道。一项政策制定结果的公平和公正必须以其程序的公正为前提，所以 要保证价格听证结果的公正性，必须保证价格听证会( 涉及国家机密和商业机密 的除外) 是公开举行的，只有公开举行，那些见不得光的暗箱操作才不会也不敢 显现出来，只有公开举行，才能保证公众对价格昕证会的真正意义上的监督。 所以要保证价格听证会的公开举行，首先，法律法规必须对涉及国家机密和 商业机密的价格听证会做详细的规定，不能只在法规上做笼统的说明。否则，在 实际运行过程中，有些利益团体就会借这一法律规范来作为其不公开其价格听证 会的法律依据。其次，每次价格听证会必须确定一定的公众旁听席位和记者采访 席位，这个旁听的席位要根据价格听证会举办规模的大小来决定，一般要能保证 旁听人数和价格听证会的参加人数相等，旁听的人员选举的方式可以采取自愿报 名的形式，由政府机关进行资格审查以后，在网上公布旁听人员的基本情况，由 公民投票来选举可以参加旁听的人数，这一程序不是政府可以代为执行的，只有 通过选举程序才能保证旁听的人员的代表性，才能真正实现他们对价格听证会的 监督作用。再次，价格听证会的过程必须全程在媒体上播放( 涉及国家机密和商 业机密的除外) ，包括听证代表之间协商和辩论的过程以及最后达成结果的过程。 只有全面公开过程，才能避免政府机关和企业代表联合起来操纵价格听证会，也 才能真正意义上实现全体利益相关者的监督，这样才能真正体现协商民主。 3 2 3 价格听证会的召开 价格听证会的召开是价格听证制度的中心环节和最重要部分。按照协商民主 理论的观点，协商的过程是所有具有平等地位和平等发言权的主体在一个平等自 由的环境中提出自己支持或者反对某项政策的理由，说服他人或者转换自己的偏 好，最终达成对某一政策的共识。要保证协商民主制度的正常运行，真正体现协 商民主，首先协商过程的环境必须是公平的，没有人会因为自己的地位和身份来 约束别人，压制别人表述自己的看法；同时，各个发言人必须是在理性的情况下 来表明自己的意见和看法的，必须公开陈述支持某项政策的理由和动机以寻求支 持；再次，所有的利益群体必须是为了公共利益而在这里协商、讨论，而不是为 了自己的利益或者自己群体的利益；最后必须达成一个共识，而这一共识是在协 商和多数决定原则的基础上达成的。这样协商过程才能真正意义上是有效的。 第一，保证听证主持人的独立性和中立 听证主持人在听证过程中处于主导地位，对于听证的公正、有效进行起着关 键和重要的作用，因为如果听证主持人是某一方或几方利益的代表者，或者受了 利益集团的贿赂，那么他就会有偏袒某一方或几方代表利益的可能。他就可能会 引导价格听证会向他希望的方向发展。而这对于价格听证会的公平举行和别的利 益团体的利益维护是很不利的。因此保证听证主持人的独立性和中立就显得至关 重要。根据协商民主的理论，为了保证价格听证制度环境的公平，就必须首先确 保价格听证主持人的中立。那么如何确保价格听证主持人的中立性呢? 首先就要 实行职能分离，建立专门的听证主持人队伍，听证主持人必须符合法律法规规定 ， 的素质要求，同时应该向西方国家的法官一样，他们在任免、工资、奖惩、考核 等方面不受行政机关的控制，具有独立性。这样才能保证价格听证主持人独立地 主持价格听证会，并且在听证过程中坚持公正立场，全面客观地听取双方意见， 保证了听证主持人的行为尽可能少地受到非法律因素的干扰和影响。再次就是确 立价格听证人的回避制度，要求与价格听证事项有利害关系的听证主持人不得主 持听证会。这是因为，如果听证主持人与听证案件有利害关系，那么在听证过程 中由于考虑自己的私利而不能够公正地主持昕证会，这也不能保证价格听证会的 公j 下举行。 第二，听证代表在听证会上的表达有法律保障，实现听证代表平等表达的权利 协商民主理论认为，在协商过程中，各方利益表达群体的地位是完全平等的， 他们都有平等表达自己意愿的权利。然而由于协商民主的参与主体多元化，力量 不等并且派系林立，强势群体可能对协商民主的有效开展构成威胁。强势群体作 为社会中占主导地位的利益或价值群体倾向于多数裁决方式来制定非协商结果 的非共识型决策，或基于自己对公共权威的强势影响主张冲突的权威裁决，从而 达到利益的独占或非正义分配，最终抛弃乃至破坏协商民主。 为了避免强势群体在价格听证过程中对弱势群体利益的独占和非正义分配， 首先，在立法上应该明确规定听证代表的平等表达权，即对每一位与会听证代表 的发言都要给予同等的尊重，对所有的价格听证代表都一视同仁。不能是企业代 表就更给较长的发言时间，而消费者代表陈述时间就很短。所以法律应该明确规 定所有价格听证代表的陈述时间都是相等的。其次，就是在具体时问规定上，价 格听证的时间应该延长，一般来说，八小时应该是比较科学和合适的。上午四个 小时，下午四个小时。这样才能保证每位代表的完整发言和充分表达自己的意见 和陈述自己的理由。 第三，价格听证的结果必须是经过共识才能达成的 协商民主的结果要在各方充分辩论的基础上，经过各方达成理性共识才能形 成的。协商一致是协商民主的基本原则，通过商讨和吸纳不同意见或相互之间的 妥协最终达成理性共识。在意见分歧较大的情况下，以商讨的方式来取得全体一 致，在实现多数人的民主权利的同时，尊重少数人的意见。这是协商民主和投票 民主最大的不同点。这就克服了单一的多数决策的弊端。所以在价格听证过程中， 价格听证的结果也不能通过单一的举手来表决是否执行涨价。而是要在经过各方 的充分辩论的基础上，尽量达成全体一致。通过协商和多数决定原则共同形成价 格听证的结果。首先：在保证了价格听证会主持人的独立性和价格听证会各方代 表的有了平等的表达权利以后，那么为了保证协商是真正理性的，真正