（行政管理专业论文）现阶段我国县级政府管理体制创新研究——试以流程再造理论为视域探讨对策.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 县级政府作为国家政治制度的重要组成部分，在我国政治、经济、文化和社会 管理中一直发挥着无法忽视甚至不可替代的重要作用，它处于城乡工农的结合部， 是微观管理和宏观管理的连接点。既是党和国家方针、政策与法律的重要落实者和 执行者，更是县域经济社会发展的决策者和指挥者，与民众的日常生活息息相关， 与社会的生态环境紧密联系。从系统的观点看，一方面，县级政府本身是一个由政 府机构及其工作人员等要素组成的系统；另一方面，县级政府又是作为社会巨型系 统中的一个要素而存在。这种双重角色决定了它在发挥着予系统整体功能的同时， 也必然与大系统之间进行着物质、能量、信息的交换，大系统会对它产生重要影响。 客观变化的环境，要求县级政府必须持续进行改革与创新。 改革开放以来，我国在由计划经济体制向市场经济体制转变的同时，也面临着 社会型态由农业社会向工业社会、信息社会转轨的机遇和挑战。在转型时期，正面 对着如何适应本国市场经济改革及经济全球化、信息化所带来的变化与冲击，处于 经济社会管理前沿阵地的县级政府必须顺应时代发展的潮流，不断进行政府管理体 制的改革与创新，以增强自身的适应性与管理能力。于是，相关的理论研究也必须 跟进，以发挥其对实践的指导作用。目前，学术界对于县级政府管理的研究，主要 集中于政府机构的设置、职能的定位与转变等政府管理体制中某些方面的内容，对 政府管理体制进行比较全面系统的研究尚不多见。因此，本文尝试进行这方面的研 究与探讨，无疑具有较强的理论与现实意义。 本文由导论和三个主体部分组成。 导论：主要对选题的缘起、国内相关研究状况进行了述评，并界定了县级政府、 政府管理体制、县级政府管理体制创新等重要概念，指出了本文研究的视角、方法 及框架结构。 第一个主体部分：县级政府管理体制创新的必要性阐释。通过分析指出，县级 政府管理必须适应当代中国的行政生态。进行县级政府管理体制创新，是促进县域 经济社会协调发展的迫切需要，是发展社会主义民主政治的内在要求，更是建设创 新型国家的重要内容。 第二个主体部分：县级政府管理体制创新的障碍性分析。审视目前我国县级政 府管理现状后，指出管理理念不先进、职能定位不准确、组织结构不科学、权力运 行不优化是制约县级政府管理体制创新的四大障碍。 第三个主体部分：县级政府管理体制创新的对策性探讨。借鉴西方发达国家政 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 府改革及我国一些地方政府改革的经验，结合当前的现状，以流程再造理论为工具， 提出要实现我国县级政府管理体制创新，就必须以自身所处的行政生态为依据，在 切实更新管理理念、真正转变政府职能的基础上，不断调适政府组织结构以建立适 应权力运行和职能履行所需的物质载体，并在此基础上优化权力运行机制，实现决 策权、执行权和监督权的相互协调又适度分离。 本文的创新之处主要在于：第一，在对企业流程再造、企业再造、政府流程再 造、政府再造等观点或理论进行全面发掘、梳理的基础上，提出政府再造应在更深 层次上吸取“再造 的两大理念与内核“彻底性 和“根本性 ，对政府管理 的理念、原则、结构、行为等进行改革，因而拓展了再造的理论内涵和适用范围； 第二，以再造理论为工具，提出对县级政府管理理念、职能、结构和运行进行全面 再造，这在一定程度上实现了对已有研究的突破。 关键词：县级政府；政府管理体制：流程再造 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a s 锄i m p o r t 觚tc o m p o n e n to fc h i n a i sp o l i t i c a ls y s t e m ，c o u n t y l e v e lg o v e m m e n t s h a v eb e e np l a y i n g 锄u n a b l e t o b e i g n o r e d ，e v e ni 盯e p l a c e a b l er o l ei nt l l ec o u i l t i y s p o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，c u l t u r a la i l ds o c i a lm a l l a g e m e n t n l e ya r eb o t ht h ej o i n to ft h eu r b a i l 锄dm r a lm a i l a g e m e n t 觚dt h ec o 衄e c t i o no fm i c r o m a n a g e m e n t 锄dm a c 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er e s e a r c ho n t i l eg o v e m m e n t a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h i st h e s i sa t t e m p t st oc a r r yo u tt h i sk i n do f r c s e a r c ha n dd i s c u s s i o n ，a i l dt h e r e f o r ei th a su n d o u b t e d l yas t r o n gt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i st h e s i sc o n s i s t so fa i li n t r o d u c t i o na 1 1 dt h r e em a i nc o m p o n e n t s t h ei n t r o d u c t i o n ：t e i i i n gt h er e a s o nf o rw r i t i n g ；r e v i e w i n gt h ed o m e s t i cr e l e v a n t r e s e a r c ho nt h et o p i ct 0b ed i s c u s s e d ；d e f i n i n gm ec o n c e p t so fc o u n t y - l e v e lg o v e m m e n t ， t h eg o v e m m e n t a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h ei 皿o v a t i o no fc o u n t y 1 e v e lg o v e m m e n t a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ；p u t t i n go u tt h em e t h o d sf o rr e s e a r c ha n dt h en 。a m eo ft h et h e s i s t h ef i r s tn 埝i nc o m p o n e n t ： e x p l a i n i n gt h en e c e s s i t yf o r t h ei l u l o v a t i o no ft h e c o u n t y - l e v e lg o v e m m e n t a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h r o u g ha n a l y s i s ，t h ea u t h o rp o i n t s o u tt h a tc o u m y l e v e lg o v e m m e n t a lm a n a g e m e n tm u s ta d a p tt ot h ec o n t e m p o r a 巧c h i n e s e a d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y t bi m l o v a t em ec o u n t y l e v e lg o v e m m e n t a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m i sa nu 唱e n tn e e dt 0 p m m o t e 甜l dc o o r d i n a t e t h ec o u n t y se c o n o m i ca 1 1 ds o c i a l d e v e l o p m e n t ，i sa ni i l l l e r e n tr e q u i r e m e n to fs o c i a l i s td e m o c r a t i cp o l i t i c s ，a n di sa l s oo n e o ft h ei m p o r t a n tc o n t e n t so fb u i l d i n ga ni i l i l o v a t i o n - o r i e n t e dc o u n t r y t h es e c o n dm a i nc o m p o n e n t ：a n a l y z i n gt h eo b s t a c l e st 0t h ei 衄o v a t i o no ft h e p r e 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t e r st h e s i s 导论 ( 一) 选题的缘起 县级政府作为国家政治制度的重要组成部分，在我国政治、经济、文化和社会 管理中一直发挥着无法忽视甚至不可替代的重要作用，它处于城乡工农的结合部， 是微观管理和宏观管理的连接点。既是党和国家方针、政策与法律的重要落实者和 执行者，更是县域经济社会发展的决策者和指挥者，与民众的日常生活息息相关， 与社会的生态环境紧密相联。从系统的观点看，县级政府具有双重角色：一方面， 县级政府本身是由政府机构和工作人员等要素组成的系统，它发挥功能的强弱有赖 于组成其自身的要素及这些要素之间的组仓：另一方面，县级政府又是作为社会巨 型系统中的一个要素而存在，也与大系统之间进行着物质、能量、信息的交换，由 于其处于社会网络的核心结点位置，县级政府在对社会系统中的其他要素会产生影 响的同时，也受这些要素的影响，并进而影响政府本身功能的发挥。不断变化的客 观环境，要求县级政府必须持续进行改革与创新。 改革开放以来，我国在由计划经济体制向市场经济体制转变的同时，也面临着 社会型态由农业社会向工业社会、信息社会转轨的机遇和挑战。在转型时期，正面 对着如何适应本国市场经济改革及经济全球化、信息化所带来的变化与冲击，处于 经济社会管理前沿阵地的县级政府必须顺应时代发展的潮流，不断进行政府管理体 制的改革与创新，以增强自身的适应性与管理能力。于是，相关的理论研究也必须 跟进，以发挥其对实践的指导作用。目前，学术界对于县级政府管理的研究，主要 集中于政府机构的设置、职能的定位与转变等政府管理体制中某些方面的内容，对 政府管理体制进行比较全面系统的研究尚不多见。因此，本文尝试进行这方面的研 究与探讨，无疑具有较强的理论与现实意义。 ( 二) 国内相关研究状况述评 以中共十一届三中全会为标志，中国进入到改革开放的历史新时期。与经济、 政治体制改革相伴随，我国的政府管理体制改革也在不断推进和深入。纵观三十年 来的政府管理体制改革，可以发现历次改革的重点主要集中于中央政府( 国务院) 管理体制及城市管理体制中存在的诸多弊端；而对于农村基层管理，尤其是县级政 府管理体制的改革较少触及，从而使之成为改革中一个相对薄弱的环节。理论方面， 在改革开放后相当长的一段时间内，国内公共管理理论研究的状况也与改革实践相 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 类似，学者们往往更多注重对中央政府及其管理体制改革、中央与地方政府关系的 研究。社会主义市场经济的不断发展、对外开放的继续扩大和经济全球化进程的日 益加快，在客观上使得对省级政府的调控职能及其行政改革的研究逐步受到重视。 县域经济的发展及和谐社会建设的实践，正强烈吸引着管理理论与实务工作者开始 更多地关注县级政府管理的研究，特别是近年来，围绕着县级政府改革问题，学术 界发表了很多理论成果。 在论著方面，刘文军等的县级行政学一书，对县级政府的机构设置及各 部门的职责进行了较为详细的阐述，有助于我们研究县级政府的职能，但该书对县 级政府管理体制缺乏比较系统的论述。 叶维钧、潘晓娟等主编的中国县级政府机构改革圆一书，介绍了县级行政 体制及其机构设置的历史沿革，比较了中外县级行政建制，对县级行政机构改革的 发展历程、指导思想、基本原则和具体对策等问题做了系统的探讨，还收集汇总了 不同类型县级政府的改革情况。但正如该书名所示，其研究主要集中在政府机构改 革领域，只是重点涉及了政府管理体制改革与创新的一个方面。 周庆智的中国县级行政结构及其运行对w 县的社会学考察一书对县 级政府行政权力、行政结构及运行过程作了深入的概括和解析，重点分析了政治社 会学所关注的权力及其结构、权力的本性和分布、权力利益、秩序等，但该书主要 就县级政权静态制度来分析展开，对县级政府管理体制的动态内容涉及不太多。 谢庆奎等著的“中国地方政府管理丛书”中的县政府管理 一书，从分析万 宁县政府的历史沿革与变迁出发，主要从政府环境、政府体制及政府发展等方面对县 级政府进行了较全面的实证研究，力图探讨县级政府的最佳管理模式。在这种探讨中， 不乏理论分析，并提出了一些有意义的观点，如关于县政府机构设置与改革的意见， 对县政府决策过程的描述，关于县政府决策执行机制的研究，对县政府改革与发展的 预测，等等。但该书对如何定位、如何转变县级政府职能未做系统研究。 郭和平在县级管理学中详述了县制的历史沿革，总结了县级管理的经验， 并探索了县制的发展，但着重于县级政府的管理方式，涉及了政府管理体制的某些 方面。 彭国甫等著的县级政府管理模式创新研究一书，立足中国国情，对中国 县级政府管理模式创新进行了多学科的交叉研究，拓展了县级政府管理模式创新研 。刘文军、李顺文等：县级行政学，中国劳动出版社1 9 9 1 年版。 。叶维钧、潘晓娟等主编：中国县级政府机构改革，社会科学文献出版社1 9 9 6 年版 口谢庆奎等：县政府管理，中国广播电视出版社1 9 9 8 年版。 。彭国甫等：县级政府管理模式创新研究 ，湖南人民出版社2 0 0 5 年版 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 究的新领域。其中许多研究成果，值得我们进一步研究时借鉴，与管理体制相比， 政府管理模式涵盖了更多内容。 王圣诵的县级政府管理模式创新探讨o 一书，从县级政府的历史沿革、发 展现状等角度，探讨了县级政府的权力设置、法律依据及其具体运作中对于司法权、 管理执政权、监督权等权力的履行和行使，对社会主义市场经济条件下的县级政府 管理模式的应然状态提供了较多的法理剖析和现实参考。该书运用多种分析手段， 对我国县级政府的和谐运转、健全和完善社会主义基层民主法制建设等方面的工作 进行了颇有价值的理论探索，对广大研究者具有一定的启发意义。 胡伟的制度变迁中的县级政府行为国一书，在以往有关基层政府行为研究 的基础上，提出了在中国社会变迁中县级行为与乡镇政府行为之问的差距。同时界 定了县级政府行为的三个重要特征，阐述了县级行为具有代表性的变迁历程。这对 于我们检讨制度变迁中的县级政府行为具有一定的理论意义和现实意义。但该书对 政府管理体制的静态设计未作更深的分析。 马克布莱切与苏维维安纳的拴住的鹿中国县级政府与经济 一书 通过具体的案例研究，对改革开放前后中国县级政府在发展地方经济上的作用，以 及县级政府与上下级的关系方面，进行了考察和研究。侧重于政府的分权。 在论文方面，通过对期刊网进行检索，发现以县级政府为研究对象的论文数量 确实不少。总的看来，研究者们主要集中于县级政府机构改革和县级政府的职能研 究这两大块，并且时间跨度主要在1 9 9 9 年到2 0 0 5 年之间。这或许与1 9 9 8 年开始 的新一轮机构改革实践的推动以及加入w t o 后面临着新的行政环境关系重大。 总的说来，以上各类研究，丰富了我们的视野，也为进一步进行相关研究提供 了很好的平台。纵然各有许多值得借鉴之处，但是系统、深入研究县级政府管理体 制的论著尚不多见，论文的研究多从研究者个人侧重的某个角度展开，这就难避局 限性。还有一个共性就是，多半研究都是泛泛而谈，类似领导人所作的政治报告或 讲话稿，微观的实践性操作措施不多。鉴于此，本文将站在众多研究者的肩膀上， 针对目前县级政府所处的行政生态，并结合县级政府管理的现状，以流程再造理论 为工具，力求探讨县级政府管理体制创新更具可操作性的对策。 ( 三) 若干重要概念界定 l 。县级政府 。王圣诵；县级政府管理模式创新探讨，人民j j j 版杜2 0 0 6 年版。 。胡伟：制度变迁中的县级政府行为中闻丰l = 会科学 版社2 0 0 7 年版 i1 1 d 眦b l e c h e r s u cv i v i 咖e ，1 9 9 6 ，1 c t h 雠dd e e r ：g o v e m m e n t 柚de c o n o m yi nac h i n c 卵c o u n 吼s t 锄f 0 耐 u n i v e r s l l yp 嵋嚣 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 政府是人类社会发展的产物，在现代社会中有着举足轻重的地位。马克思主义 经典作家通常从国家的本质意义上去理解政府的含义，即政府是履行国家职能、执 行国家权力的机构。在政治学分析中，人们通常认为，国家是一定地域范围内的公 共权力，而政府就是执掌公共权力的主体，是行使国家公共权力的代表，是按照一 定规则建立起来的组织机构体系。本文中所提及的政府，是指国家进行阶级统治 和社会管理的机关，是代表国家行使公共权力的组织及其工作人员的总称。 受地理环境、领土面积、人口规模及历史文化传统等因素决定，当今世界绝大 多数国家的政府都划分为中央政府与地方政府。中央政府( 在联邦制国家称作“联 邦政府”) 是管理一个国家全国事务的组织机构体系，通常负责全国性事务，如起 草国家宪法和适用全国的法律、负责国防、外交以及代表本国和其他国家签署条约 等；地方政府是管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常负责管理某一特 定行政区域内的具体事务。 鉴于同一级别同一类型的地方政府单位数量庞大，彼此间差异十分明显，中央 政府很难以同一规范进行统一管理，因而中国历代王朝自秦汉以来就对地方政府单 位实行划分等第的作法。目前我国主要设有省、地( 市) 、县( 市) 、乡( 镇) 四级 地方政府( 特别行政区除外) ，县级政府是国家行政体系中一级重要的行政单位和 稳定的政治实体。县级政府居于省、市和乡( 镇) 之间，是相对独立的、法定的具 有一定管辖范围的、职能齐全的完整的基层政权组织，它融宏观管理和微观管理、 直接管理和间接管理、城市管理和乡村管理于一体。作为一级行使国家公共权力的 组织机构，县级政府圆具有以下鲜明特点： ( 1 ) 从地位上看，县级政府是我国整个国家行政权力的重要基石，是承上启 下的纽带。县级政府上承中央和省、市政府，下联乡镇政府，直接面向基层。根据 中华人民共和国宪法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人 民政府组织法的相关规定，县级政府属于一级地方国家行政机关，必须服从国家 最高行政机关国务院的统一领导，接受上一级政府的领导，向其负责并报告工 作；县级政府领导乡镇人民政府的工作，乡镇人民政府必须执行县级政府的决定和 命令，向其负责并报告工作。可见，县级政府是直接落实、执行党和国家方针、政 策的主要部门，在政府管理体系中处于基础而又关键的地位。 ( 2 ) 从职能上看，县级政府功能范围宽泛，承载着全面领导管理县域经济、 o 参见桑玉成：政府角色关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨，上海社会科学院出版社2 0 0 4 年版，第4 页。 口本文中所探讨的县级政府主要是县政府和县级市政府，尽管地级市所辖的区政府在行政级别_ e 也属于县级政 府，但主要从事单一的城市管理。在职能上与县( 县级市) 存在很人差兄 j 。不过也有一些地级市所辖的区政 府更接近于县( 县级市) 政府的职能。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 政治、文化和社会发展的重要职责。县级政府虽处于较低的行政层级，但“麻雀虽 小，五脏俱全 ，并且其政治意义非同小可。除外交职能外，几乎中央政府拥有的 职能都不同程度地体现于县级政府身上。中华人民共和国宪法第1 0 7 条规定， 县级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、 卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、 计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。 随着社会发展，县级政府的职能范围必将不断调整，如殡葬习俗、环境卫生管理等 正日益成为县级政府职能的新内容。简言之，县级政府以农村为依托、以城镇为中 心，管理对象具有较强的复杂性、分散性，管理内容具有较强的综合性。尤其是县 域经济活动的“自给自足 程度较高，从而对县级政府管理经济的职能提出了更高 要求。此外，在和谐的社会主义新农村建设中，县级政府在进一步完善社会主义市 场经济体制、维护农业安全、促进农村经济又好又快发展、增加农民收入等方面发 挥着不可替代的重要作用。 2 政府管理体制 按照辞海的解释，“体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导 隶属关系和管理权限等方面的体系、制度、方法、形式等的总和。体制是制度的外 在的具体表现和实施形式，是一个以权力为配置中心，以结构、功能、运行为主体， 以及各种设施和相应的规范所构成的体系。 目前，对“政府管理体制”这一概念鲜有准确一致的界定，且常与“政府管理 模式 、“政府管理机制、“行政管理体制 等概念相混用。通过分析比较，本文认 为，政府管理体制，是指政府依照宪法和法律，通过政府管理机关及其工作人员 在对政治、经济、文化、社会等各方面进行管理的组织活动中形成的权力关系格局。 政府管理体制呈现出相对稳定性、动态性和全局性的特征，其最终目的是要运用所 设计的制度对国家事务和社会公共事务实施动态管理，进而促进政府管理经济、政 治、文化和社会事务等活动的科学化、规范化、高效化和现代化。政府管理体制具 体包括相互关联的三个层次( 如图1 所示) ：处于核心层次的是政府组成形式，亦 即政权组织形式( 政体) ，在我国即为人民代表大会制度；处于中间层次的是政府 结构形式，主要用以规范不同层级政府( 尤其是中央与地方政府) 及其各部门之间 的关系；处于最外层次的是政府的内部管理体制，具体“包括行政系统的权力划分、 组织结构、职能配置、运行机制等各种因素的有机结合。其中，行政权力的划分与 函参见袁忠海：论振兴东北过程中的政府管理体制创新 ，东北师范大学2 0 0 5 年硕：论文 5 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 政府职能的配置是政府管理体制的核心内容，它决定着政府的组织结构架构和运 行；政府的组织结构作为政府权力与政府职能的载体，是管理体制的表现形式；政 府权力运行机制是行政体制的灵魂，政府的公共政策制定、执行体系是国家的生命， 没有公共政策制定与执行体系，政府只是一个权力的孤岛，无法运行。 从严格意 义上说，政府管理体制仅包括中间层次和最外层次。县级政府是县级国家权力机关 县级人民代表大会的执行机关，在整个国家政府体系中处于承上启下的重要层 级，本文主要从政府管理体制的最外层次上来探讨县级政府管理体制的创新。 图l 政府管理体制 3 县级政府管理体制创新 从字面上理解，创新，是指一种创造性的改变。创新作为一种理论，形成于2 0 世纪初。1 9 1 2 年美国经济学家、哈佛大学教授熊彼特第一次把创新引入了经济领域。 在经济发展概论一书中，熊彼特认为，创新就是一种突破僵化均衡进而寻找另 一种新均衡的过程，创新是指把一种新的生产要素和生产条件的“新结合 引入生 产体系。2 0 世纪6 0 年代，随着新技术革命的迅猛发展，美国经济学家华尔特罗斯 托提出了“起飞”六阶段理论，将“创新”的概念发展为“技术创新 ，并把“技 术创新 提高到“创新 的主导地位。伊诺思和林恩( g l y n n ) 分别从行为的集合 角度和创新时序过程角度来定义技术创新：美国国家科学基金会( n a t i o n a ls c i e n c e f o u n d a ti o no fu s a ) 也从2 0 世纪6 0 年代开始兴起并组织对技术的变革和技术 创新的研究；2 0 世纪7 0 8 0 年代开始，有关创新的研究进一步深入，逐步形成系 统的理论。美国另一位管理大师德鲁克在上世纪5 0 年代把创新引进管理领域，从 而有了管理创新。在创新和企业家精神一书中，德鲁克认为，创新是企业家的 。谢庆奎：中国政府体制分析。中国广播电视出版社1 9 9 5 年版，第2 3 页。 6 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s l s 特有工具，通过这一途径他们从变化获取一个不同业务或不同服务的机会，创新就 是赋予资源以新的创造财富能力的行为。行政学家保罗c 莱切在持续创新一 一打造自发创新的政府和非营利组织一书中认为，公共部门的创新是组织生存领 域中的原创性行为，与更广阔的公共利益相关。我国自上世纪