（行政管理专业论文）我国城市公园多中心治理模式探析——以长沙市城市公园为例.pdf

摘要 城市公园作为公益性文化设施，不仅为居民休憩、娱乐、健身提 供了良好的场所，而且在城市的社会文化、经济、环境发展等方面扮 演了非常重要的角色。随着城市经济的发展，人们的精神文化需求不 断高涨。为满足城市居民对城市公园这类公共物品日益增长的需求， 城市管理部门采取了多种措施以提高公园建设与管理。在改建和扩建 老公园、新建新公园的同时，全国各大城市纷纷推出公园免费开放政 策。尽管如此，现行城市公园管理与发展模式仍不能满足人们群众日 益增长的精神文化要求，这就要求城市公园管理者探求更为先进的城 市公园管理模式以适应市民的需求。 针对这一现象，本文以长沙市城市公园管理为例，从城市公园管 理模式的发展历程入手，深入剖析了当前城市公园管理存在的问题。 笔者认为政府或市场单中心的治理模式己不能适应转期时期的要求， 在城市公园治理中，应当坚持以“多中心治理 理论为指导，充分发 挥政府、市场和第三部门“多主体 作用，寻求政府、市场和社会在 公共服务供给领域的均衡点，构建“政府、市场、社会 三维框架下 协同治理城市公园的模式，只有这三大治理主体通力合作，优势互补， 实现责任分担，利益共享，形成合力，才能有效实现城市公园在社会 文化、经济、生态环境等方面可持续发展的目的。 关键词：城市公园；多中心；治理模式 a b s t r a c t a sap u b l i cw e l f a r ec u l t u r a lf a c i i i t i e s ，c i t yp a r kn o to n l y p r o v i d e sag o o dp l a c eo fl e i s u r ea c t i v i t i e s ，r e c r e a t i o na n d f i t n e s sf o rr e s i d e n t s ，b u ta l s op l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l ei n c i t ys o c i o c u l t u r a l ， e c o n o m i ca n de n v i r o n m e n t a ld e v e l o p m e n t w i t ht h ecit y se c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h ed e m a n df o rs p i r it c u l t u r eo fu r b a nr e s i d e n t sg r o w sf a s t t oc o n t e n tw i t ht h e d e m a n do fu r b a nr e s i d e n t s ，t h ec i t ym a n a g e m e n ts e c t o r st a k e v a r i o u sm e a s u r e st oe n h a n c et h ep a r kc o n s t r u c ti o na n d m a n a g e m e n t i nt h er e c o n s t r u c t i o na n de x t e n s i o no ft h eo l dp a r k ， a n dt h ec o n s t u c t i o no ft h en e wp a r k ，m o s tc i t y so fc h i n at a k e s t h ef r e e c h a r g eo p e n n i n gp o li c y ，w h il et h ec u r r e n tm o d eo fo u r c i t ym a n a g e m e n tc a nn o tf i tt h et h eg r o w i n gd e m a n df o rs p i r i t c u l t u r eo fr e s i d e n t s t h i sr e q u i r e su r b a np a r km a n a g e r st o e x p l o r em o r ea d v a n c e dm o d eo fc i t yp a r km a n a g e m e n tt om e e tt h e n e e d so ft h ep u b l i c c o n s i d e rw i t ht h i sp h e n o m e n o n ，f r o mt h ep o i n to fv i e wo f t h ec i t ym a n a g e m e n tm o d e ，t h i sp a p e rt a k e sc h a n g s h af o re x a m p l e ， a n a l y s e st h ep r o b l e m so fc i t ym a n a g e m e n tm o d e it h i n kt h a tt h e g o v e r n m e n to rt h em a r k e ts i n g l e c e n t e rm o d e lo fg o v e r n a n c ec a n n o tm e e tt h er o ll o v e rp e r i o dr e q ui r e m e n t i nt h eg o v e r n a n c eo f t h ec i t yp a r km a n a g e m e n t ，w em u s tt a k et h e “m u l t i c e n t e r g o v e r n a n c e ”t h e o r ya st h eg u i d i n gi d e o l g y ，t h eg o v e r n m e n t ， m a r k e ta n d t h et h i r ds e c t o r sm u s tp l a yf u llr o l ei ni t a t t h es a m e t i m e ，w e m u s ts e a r c hf o rt h e e q u a lp l a c e o f g o v e r n m e n t ，m a r k e t a n d s o c i e t y i nt h e s u p p l y o fp u b li c s e r v i c e s ，e s t a b l i s h t h e g o v e r n m e n t ，m a r k e t ，s o c i e t y ，” t h r e e d i m e n s i o n a l c i t y p a r kc o ll a b o r a t i v eg o v e r n a n c em o d e l f r a m e w o r k o n l yt ot h em u t u a lc o o p e r a ti o n ，a d v a n t a g e sa n d r e s p o n s i b i li t y s h a r i n g ，b e n e f i ts h a r i n go ft h et h r e e ，t h e p u r p o s eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fc it yp a r km a yb ec o m e t r u e k e yw o r d s ：c i t yp a r k ：m u l t i - c e n t e r ；g o v e r n a n c e n i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 矽l 一年 l 月庐百 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密彤 。( 请在以上相应方框内打“v ”) 作者签名。：芎冶嘿多嘻 日期：矽口年6月少日 剔醛钳彩场7 嘲掰训桫 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 第一章绪论 第一节目的意义 一、本文研究的目的 本论文运用多中心治理理论，从我国城市公园治理模式发展历程 入手，介绍了我国各个时期城市公园管理模式，深入剖析了当前城市 公园治理存在的问题，阐述传统的单中心管理模式已经无法适应城市 公园的管理要求，提出构建政府、市场、社会三维框架下的多中心治 理模式。最后，通过长沙市城市公园治理的实例加强和完善了城市公 园的多中心治理理论。 概言之，本文的目的即如何利用三元主体通过竞争和协作提供更 好的公园服务，实现城市公园从事业到产业的转变，促进城市公园生 态效益、社会效益以及经济效益的和谐发展，满足公众需要，进入可 持续发展的良性循环。 二、本文的研究意义 本文研究的意义主要可以从理论与现实两方面考量。 首先，运用多中心治理理论对探讨城市公园的治理问题有着重要 的理论意义。城市公园，是一种公共物品，公共物品以及与此相关的 研究可以说从2 0 世纪5 0 年代以来就一直是国内外学者热衷探讨的重 要理论问题之一，成为热门话题的重要原因，除了公共物品对国家社 会的重要性，很可能还在于公共物品本身的复杂性。以前对公园的相 关研究很大一部分是从市政建设与城市规划等方面来进行的，通过公 共管理的视角来进行探讨和研究的文章较少，本文引入多中心治理理 论，探索“政府、市场、社会”三维框架下多中心协同治理开放性公 园的途径，这对充实公共物品管理理论以及城市公园管理理论兼有重 硕士学位论文 大的意义。 其次，从多中心治理理论角度对城市公园的治理问题进行研究有 着众所周知的现实意义。公共物品的提供与管理本来就是一个复杂的 问题，随着人们生活水平的提高，人们对城市公园这类公共物品的要 求越来越高，但是公园的发展与管理满足不了人民群众日益增长的精 神文化需求，随着越来越多的城市公园免费开放，更多的管理缺陷与 漏洞暴露出来，这引起了相关管理者和学者在理论和实践中进行了各 种各样的探索，包括从政府为主导的垄断型管理到市场化经营。实践 中这两种模式各有利弊，一但都不能满足现代城市公园管理的要求。因 此，引进多中心治理理论，有效结合多元主体的优势对城市公园进行 治理，这无疑有着重要的现实意义。 第二节研究综述 一、国外城市公园管理研究 国外的城市公园管理研究离不开对公共物品管理的分析，作为公 共物品的城市公园，公共物品管理研究对其有着积极的借鉴作用。 从大卫休谟( d a v i dh u m e ) 到亚当斯密( a d a ms m i t h ) 再 到约翰穆勒( j o h ns m a r tm i l l ) ，公共物品与政府的职能是密切相关 的，他们在坚持市场经济的前提下，突出政府在供给中的作用，认为 单纯依靠市场的力量，这些物品或者会供给不足，或者供给不能实现 公平。 1 9 5 4 年，萨缪尔森( p a u la s a m u e l s o m ) 在公共支出的纯理 论一文中指出在满足一些条件的情况下，由政府提供公共物品可以 达到资源配置的帕累托最优。此后，经济学家更多地引用公共地悲剧、 囚徒困境和集体行动的逻辑理论模型来论证市场自发条件下，公共物 品私人供给的无效性以及政府提供的必要性。 另外很多学者也探讨了公共物品除政府和私人提供之外的非营 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 利组织提供的方式，如美国经济学家伯顿韦斯布罗德( b u r t o n a w e i s b r o d ) 。 而埃莉诺奥斯特罗姆( a l i n o ro s t r o m ) 着眼于公共池塘资源问 题，在大量实证安全研究的基础上，开发了自主组织和治理公共事物 的制度理论，从而在企业理论和国家理论的基础上进一步发展了集体 行动的理论，为公共产品的提供和公共事物的治理提供了积极的借 鉴。 国外对城市公园的管理研究还突出地表现在实践当中。 日本东京从本来由行政主导的公园管理事业手法，不断向着由市 民、非盈利组织、企业共同协作建设和管理公园转变。通过公园相关 法律的多方修改与完善，第三方管理运用可以引进，发展到现在的“委 托管理”，进而到“指定委托管理”。 美国很多成功的公园管理范例，都在于管理者善于依赖私人的支 持，特别是资金上的支持。政府利用非政府资金进行公园管理主要有 两种模式：第一种为公私合作模式，即公共部门保留公园的所有权并 为之负责，但是私人部门通过一些捐赠、捐助等方式，协同管理公园 的发展。建成后的公园属于公共部门管理范围之内，当然私人部门还 可以通过不同的方式参与公园的建设发展。第二种模式被称为以市场 为导向的公众模式。它是领先公共部门和私人部门之间在公园管理和 发展方面长期的合作，利用非营利性质的发展公司或者是商业改良区 这样的机制，来发展公园。 二、国内城市公园管理研究 相比之下，国内对公共物品的理论研究略显不足和薄弱，但是近 年来我国对城市公园的学术关注度逐年上升。遗憾的是以城市公园为 研究对象，探讨城市公园的多中心治理模式的研究成果并不多见。 己有的相关度较大的研究成果主要有：宋子千从体制、价格、建 硕士学位论文 设三方面分析了当前影响我国城市公园发展的问题，提出城市公园要 进行管理体制现代化，走事业单位企业化管理的改革的方向。陈卓思 建立了一个可以描述各类公共品的理论模型，提出了公共品供给的目 标社会福利和社会公平最大化之间的权衡，并在模型框架下以具 体数值例子演示了具有受益排他性和消费竞争性的混和公共品如何 达到最优供给，从理论上为城市公园供给方式的研究提供了一个新的 视角。孙伶俐将政府、企业及公众作为城市公园经营的三个理性行为 主体进行分析，认为政府是经营的宏观主体，企业和公众是微观主体， 各方都应站准自己的位置，在合理行使权利保障自身利益的同时，促 进城市公园的和谐发展；同时他认为城市公园市场化经营的激励机制 和监督机制是经营成功的关键。王春雷，诸大建从经济学的角度，分 析城市公园免费开放的实质，然后在此基础上剖析免费公园发展的关 键问题，并提出了一系列经营对策。认为公园免费开放是社会发展的 必然趋势，成功的免费公园要通过招商引资、自行开发等多途径，提 升休闲功能。叶正茂以温州市区为例，就自然资源、政策环境、客源 市场和资本市场等几个方面分析温州城市综合公园多元经济主体参 与运营的可行性。- 上述研究成果可以看出，西方国家关于公共物品的供给理论实际 上经历了一个从市场、政府再到市场、非营利组织的过程，这给公共 物品的供给指出新的路径，即由传统的单一化走向多元化。也给城市 公园的治理指明了路径，本文就是从这里获取灵感的。国外有关公共 物品的管理对于本文城市公园的管理有着重要理论指导作用，同时也 是本文研究城市公园多中心治理的理论基础。国内有关城市公园的研 究都在一定程度上对我国城市公园目前存在的问题进行了不同角度 的分析，并提出了经营管理的建议，对本文的研究有着重要的借鉴意 义。但从现有的研究成果来看，主要是针对城市公园的市场化经营进 4 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 行的研究，从政府、市场以及社会多元化主体综治理公园的研究相对 比较薄弱，没能从本质上很好的解决城市公园所面临的困难。 第三节理论基础 一、公共物品理论 从消费的角度看，物品可分为公共物品和私人物品两类。公共物 品的性质与私人物品相对应。私人物品，就是在市场机制运行过程中 的一类物品或者服务的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的物品。 经济学家萨谬尔森( s a l n u e l s o n ) 认为纯粹的私人物品是指只有取某种 物品的人才能消费这种物品，或者说，私人物品一旦被消费或使用就 不可能再被他人所用。与私人物品不同，公共物品是指那些具有公共 性的事物。公共性的事物可以指具有非排他性的事物，也可以指具有 非竞争性的事物。按照公共物品的相关理论，可以对城市公园的性质 做个鉴定，即：城市公园属于典型的公共物品。在公共物品的相关研 究中，有关公共物品的管理能为城市公园的管理提供了意义非凡的指 导。 二、多中心治理理论 多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服 务。“多中心治理”即“多中心”与“治理”的和谐统一。具有“多 中心”和“治理 两层含义。多中心治理理论的精髓在于“多中心 ， 但“治理 也是一个同等重要的名词。治理理论从更高的层面上强调 了公民参与政府治理的重要性，主张用治理替代统治，以治理机制对 付市场和政府的双“失效 ，认为治理可以弥补政府和市场在调控和 协调过程中的某些不足。 多中心治理理论打破单中心的政府统治模式，提出了对社会秩序 的全新见解，在政府“看得见的手”和亚当斯密“看不见的手”之 美】文森特奥斯特罗姆( 多中心，见迈克尔麦金尼斯主编：多中心体制与地方公 共经济【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：6 9 9 5 硕士学位论文 外还发现了公共领域另一只“看不见的手”。 三、第三部门理论 第三部门是政府组织和经济组织之外的以公共利益或团体利益 为目标取向，以组织成员志愿参与为运作机制的正式的自治性组织的 总和。第三部门是政府和市场之外的组织，在社会中处于特殊的地位。 第三部门具有非营利性、中立性、自主性、使命感、多样性、专业性、 灵活性、开创性、参与性和低成本的特征。这些特征在公共管理中 转化为第三部门的独特的优势。 第三部门概念的提出使得人们看到了解决社会问题的新的希望， 人们开始寄希望于第三部门优势的发挥和政府一市场一社会三维立 体架构可能形成的合作互助、优势互补机制的良性运转。公共管理中 的主体格局是一种多元立体的结构，市场是看不见的手，政府是看得 见的手，第三部门则是他们之外的第三只手。 四、可持续发展理论 “可持续发展( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) ”的概念最先是在1 9 7 2 年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式讨论。1 9 8 7 年 联合国世界环境与发展委员会发表了我们共同的未来研究报告， 首次提出了可持续发展的定义：“既能满足当代人的需要，又不对后 代人满足其需要的能力构成危害的发展。中国政府编制的中国2 1 世纪人口、资源、环境与发展白皮书，首次把可持续发展战略纳入 我国经济和社会发展的长远规划。1 9 9 7 年的中共十五大把可持续发 展战略确定为我国“现代化建设中必须实施 的战略。 我国实施可持续发展战略的指导思想是：坚持以人为本，以人与 自然和谐为主线，以经济发展为核心，以提高人民群众生活质量为根 本出发点，以科技和体制创新为突破口，坚持不懈地全面推进经济社 杨和焰公共管理视域中的第三部门：功能、优势及困境 j 】公共管理学报，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 7 1 6 3 6 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 会与人口、资源和生态环境的协调，不断提高我国的综合国力和竞争 力，为实现第三步战略目标奠定坚实的基础。 可持续发展作为城市公园管理的理论基础是指：城市公园的发展 要坚持以人为本，以人与和谐为主线，开发利用公园的同时保护好公 园，做到既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构 成危害的发展。 第四节研究方法及思路 一、研究方法 ( 1 ) 系统整合法 一方面，政府、市场、第三部门都处于“多中心治理模式 这一 大的系统环境之中，它们要互相配合，使系统整体功能达到最大。另 一方面，城市本身是一个复杂的综合体，对城市公园的系统研究会涉 及很多学科领域。在研究中应建立城市公园系统，将整个城市公园看 成一个系统来研究，认识到城市公园在城市中的重要作用，并运用系 统的方法来构建城市公园的治理方法。 ( 2 ) 文献研究法。 一本文不仅要查阅大量有关多中心治理、公共物品理论的书籍报刊 杂志，并收集整理国内外的有关城市公园管理的资料成果，这些前人 研究成果为本人的写作提供了理论依据和实践基础 ( 3 ) 比较分析法 论文在对城市公园多中心治理的论述中，对我国公园管理各个规 划时期的特征进行了从进行了纵向比较，以便城市公园的现状进行分 析，另外，也通过横向比较政府、市场、第三部门、第四部门的不同 特点提出各主体的在城市公园管理中的角色定位的合作。 ( 4 ) 案例分析法 对长沙市主城内的几个较有代表性的公园进行深入调查，通过对 硕士学位论文 调查情况的整理与分析后，以期获得对本研究内容有益的信息。 二、研究思路 第一部分阐明本文研究的目的和意义，介绍国内外研究情况，以 及本文的理论基础与研究方法。 第二部分探讨了我国城市公园治理模式的发展历程。 第三部分分析了我国城市公园治理模式存在的问题及原因。 第四部分在问题与原因的基础上，试图构建我国城市公园政府主 导、多元主体积极参与的城市公园治理模式。 第五部分通过对长沙市城市公园管理模式的实证分析，进一步完 善多中心治理城市公园模式。 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 第二章我国城市公园治理模式发展历程 第一节城市公园概念、分类及作用 一、城市公园的概念 1 9 9 9 建设部的城市公园分类一书将城市公园的定义为供公 众游览、观赏、休憩、开展科教文化活动及锻炼身体等活动，有较完 善的设施和良好的绿化环境的城市公共绿地。 公园设计规范的解释：公园是供公众游览、观赏、休憩、开 展科学文化及锻炼身体等活动，有较完善的设施和良好的绿化环境的 公共绿地。公园是完善城市四项基本职能中的游憩职能的重要基地， 又是健全城市生态的重要组成部分。 行业标准园林基本术语标准( c j j t g l 一2 0 0 2 j 2 1 7 2 0 0 2 ) 定 义公园是“公园是供公众游览、观赏、休憩、开展户外科普、文体及 健身等活动，向全社会开放，有较完善的设施及良好生态环境的城市 绿地 。 二、城市公园的分类 根据2 0 0 2 年建设部出版的城市绿地分类标准，其中不同功能 与内容，将中国城市公园绿地分为综合公园、社区公园、专类公园、 带状公园和街旁绿地5 个中类及1 1 个小类，具体分类如表2 1 所示： 城市公园分类【s 】1 9 9 9 公园设计规范h t t p ：c s g h h b s j s t g o v o n 园林基本术语标准( 附条文说明) 【s 】2 0 0 2 ( 1 0 ) 硕士学位论文 表2 - 1 城市公园的分类 一 公园类型公园内容及特征 综合公园全市性综合公园 为全市居民服务，活动内容丰富，设施完善 的公园。 区域性公园 具有较丰富的活动内容和设施完善的绿地 社区公园居住区公园 服务于一个居住区的居民，具有一定活动内 容和设施，为居住区配套建设的集中绿地。 小区游园 为一个居住小区的居民服务、配套建设的集 中绿地。 专类公园儿童公园 单独设置，为少年儿童提供游戏及开展科普、 文体活动，有安全、完善设施的绿地。 动物园 在人j ：饲条件下，移地保护野生动物，供观 赏、游憩及开展科普活动的绿地。 植物园进行植物科学研究和引种驯化，并供观赏游 憩及开展科普活动的绿地。 历史名园历史悠久、知名度高，体现传统造园艺术并 被审定文物保护单位的尉林。 风景名胜公园位于城市建设用地范围内，以文物古迹、风 景名胜点( 区) 为主形成的具有城市公园功 能的绿地。 游乐公园 具有大型游乐设施，单独设置，生态环境较 好的绿地。 其他专类公园 除以上各种专类公园外具有特定主题内容的 绿地。包括雕塑园、盆景园、体育公园、纪 念公园等。 带状公园沿城市道路、城墙、水滨等，有一定游憩设 施的狭长型绿地。 街旁绿地位于城市道路用地之外，相对独立成片的绿 地。包括街道广场绿地、小型沿街绿化用地 等。 三、城市公园的作用 城市公园在社会文化、经济、环境以及城市的可持续发展等方面 都具有非常重要的作用。 ( 1 ) 城市公园的社会文化功能 城市公园是城市的起居空间，是城市居民的主要休闲游憩场所。 城市绿地分类标准 s 】建标【2 0 0 2 】1 3 5 号 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 其活动空间以及设施为城市居民提供了大量户外活动的可能性，承担 着满足城市居民休闲游憩活动需求的职能。随着全民健身运动的开展 和社会文明的进步，城市公园在物质文明建设的同时也日益成为传播 精神文明的重要场所。 ( 2 ) 城市公园的经济功能 首先，城市公园的兴建，在短期内可以为城市居民提供休闲活动 场所，在远期范围中，公园还可以作为城市预留土地，为城市未来公 共设施的建设提供可能，其次，城市公园在城市的防火、防灾、避难 等方面具有很大的保安功能。第三，城市公园最显著的作用是带动地 方、社会经济的发展。如天津的水上公园、南开公园、人民公园等在 带动周遍地区房产的发展中都起到了至为重要的作用。而且城市公园 能促进城市旅游业的发展，当前城市公园已成为各大城市发展都市旅 游业旅游资源的主要组成部分。 ( 3 ) 城市公园的环境功能 一方面，城市公园作为城市的绿肺，在改善环境污染状况、有效 地维持城市的生态平衡等方面具有重要的作用。另一方面，城市公园 是城市中最具自然特性的场所，也是城市的主要景观所在，其在美化 城市景观中具有举足轻重的地位。 ( 4 ) 城市公园的其他功能 除以上的社会文化、经济、环境功能外，城市公园在阻隔性质相 互冲突的土地使用、降低人口密度、节制过度城市化发展、有机地组 织城市空间和人的行为、改善交通、保护文物古迹、减少城市犯罪、 增进社会交往、化解人情淡漠、提高市民意识、促进城市的可持续发 展等方面都具有不可忽视的功能和作用。 我国各部门己经认识到了公园在保持生态效应、丰富人民群众生 活等方面发挥的作用，但是公园是否发挥了它的实际价值，还在于管 硕士学位论文 理部门能否对其进行有效的管理，只有这样才能充分发挥公园的积极 作用。 第二节我国城市公园治理模式的发展历程 一、近代城市公园的产生、发展与治理模式 我国城市公园的由来可追溯至古代的皇家园林，官宦、富商、士 人的私家园林。现代意义的公园则是帝国主义侵略的结果，殖民者为 了满足者殖民者少数人的游乐活动，将欧洲的一些游乐方式带到了我 国，1 8 6 8 年在上海建成了我国第一个公园一一外滩公园，当时的“公 园 只供皇宫贵族、官宦商贾或殖民者享用，普通老百姓是无法享受 的。1 9 0 6 年在无锡由地方乡绅筹建的“锡金公花园是我国自己建 造的，对国人开放的近代公园。辛亥革命后，公园开始在城市中兴建， 这一时期也兴建了大量的公园，如汉口的市府公园( 现中山公园) 、北 一 平的中央公园( 现中山公园) 、南京的玄武湖公园等。其他城市如哈尔 滨，北京、南京、广州、成都、重庆、昆明等城市也有了自己的公园。 据统计，1 9 4 9 年全国有城市公园、绿地1 1 2 处，面积近3 0 0 0 h m 2 。 但总的说来公园数量还是很少、园容差，设施简陋是当时城市公园的 特点。 这个时期( 辛亥革命后至解放前) 有了专门的城市公园管理机构。 以汉口市为例，汉口市政府直辖机构汉口中山公园管理处，是公园 管理专门机构，负责公园的日常开放和维护。但实际上公园管理处没 有独立的财政权，由市政府统筹财政，收支均听命于市政府，市政府 还经常干涉公园的一些具体管理，给公园管理机构的工作带来被动。 当时的公园管理处在公园管理方面有一定的探索，例如制定了公园管 理条约等，除制定相应规则外，公园管理处还不定期召集园商开座谈 柳尚华中国风景园林当代五十年【m 】北京：中国建筑工业出版社，1 9 9 9 汉口中山公园在1 9 2 9 年到1 9 4 9 年间的开放期内，管理机构数易其名，先后有汉口中山 公园董事会、汉口中山公园管理事务所、汉口中山公园办事处、汉口中山公园管理处、 汉口中山公园整理委员会 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 会，群策群力。另外，城市公园的保安工作是由警察局来协助的， 同时公园内引进园商，通过出租公园设施达到创收目的。 总之，近代城市公园的管理，体现了当时市民公共利益的诉求， 吸引了市政府、行政机构、军警组织、社会力量、媒体与公众舆论参 与其中，具有一定的进步意义。遗憾的是，各种管理力量未能有效整 合、良性互动，因此也未能实现更好造福于公众的目的；相反，这些 力量还出现了不必要的对立与抵消，一定程度上反映了那个时期的社 会矛盾。 二、计划经济时期城市公园的发展及治理模式 ( 1 ) 计划经济时期城市公园的发展状况 新中国成立后，国家和地方政府开始重视城市公园建设，我国城 市公园的建设事业步入新纪元。我国的公园建设在恢复、整修了解放 前留下的近代公园和历史园林的基础上，还大量新建了为广大人民群 众服务的各种类型公园，使公园的数量不断增多，类型日趋丰富，规 划建设、经营管理的水平亦不断提高和完善。计划经济时期，中国城 市公园的发展大致经历了五个阶段： 1 、1 9 4 9 年至1 9 5 2 年，国民经济处于恢复时期，全国各城市以 恢复、整修旧有公园和改造、开发私园为主，很少新建公园； 2 、1 9 5 3 年至1 9 5 7 年，第一个五年计划期间，由于国民经济的 得了初步发展，全国各城市结合旧城改造，新城开发和市政工程建设， 建造了大量新公园； 3 、1 9 5 8 年至19 6 5 年期间，公园建设速度放漫，强调普遍绿化和 园林结合生产，出现了公园农场化和林场化的倾向： 4 、1 9 9 6 年至1 9 7 6 年“文革”期间，全国城市公园建设不仅陷于 停顿，公园不能发挥正常的休息、娱乐功能，而且大量公园渗遭破坏。 汉口中山公园有关公园园商租赁各项文件【z 】武汉市档案馆馆藏档案，全宗8 5 - 1 - 7 3 硕士学位论文 ( 2 ) 计划经济时期我国城市公园的治理模式 计划经济的体制约束，这个时期我国城市公园的建设水准较低， 公园投资渠道具有单一性，所建公园绝大多数是由政府投资的，而且， 公园多数是由城市政府的园林管理部门直接进行运营管理。政府是绝 对的公园管理主体，实行纵向垂直领导，上级制定政策，发布命令， 下级服从执行。公园的新建和改造，首先得通过政府方案设计、建筑 估价、政府拨款等一系列程序，然后建成公园管理部门进行管理。城 市公园的产权、经营权都属于国有，公园管理、建设、日常养护等各 部门都是行政事业单位，承担园林管理中相应的职责，干部职工的工 资福利由政府全额拨款，养护经费实行财政差额补贴，不足部分通过 公园门票、游乐项目、房屋出租等方式筹集。 我国早期城市公园为了便于管理，一方面采用围墙或高大的树木 将其包围起来，将城市公园作为一块封闭的特殊用地孤立于城市之 中，使其与整个城市其他用地相互割裂，缺乏有效的连通；另一方面， 这个阶段的公园都是栏围式经营的，公园管理部门向入园游玩的人收 取一定的费用，这样的管理方式也因此排挤了一些经济能力较差的市 民享受公共产品的权利。 总的来说，这个时期的城市公园比较单一，内容相对单调，设计 手法过于呆板、缺少新意。各公园出现功能结构、景观风格“千篇一 律”，趋向雷同的“平均化”现象，在园林设计等审美方面也有所欠 缺。在城市公园功能方面，这个时期的城市公园更多地是满足娱乐体 闲、政治文化、科普教育这些方面的作用。城市公园利用程度不高， 社会效应和生态效应都比较低下。 三、转型时期我国城市公园的发展及治理模式 在中国，“转型( t r a n s i t i o n ) ”一词可追溯至1 9 9 2 年我国宣 布建立社会主义市场经济体制。它最早也是最典型的含义是体制转 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变。本文中的“转型”含 义是指社会转型，即指构成社会的诸要素如政治、经济、文化、价值 体系等在不同的社会形态之间的发生的质变或同一社会形态内部发 生的部分质变或量变过程。我国当前的社会转型正是社会主义内部各 个构成要素不断发生部分质变或量变，向现代化不断迈进的过程。 “我国当前的转型是社会经济、政治、文化结构分化重组、递升跃迁 的历史运动 。由于中国社会在历史、文化、经济、资源等方面的特 殊性，其体制转型也同样表现出若干不同于其他国家转型的特征。就 “城市公园治理 视角观察，也有其典型的发展特征。 ( 一) 转型时期城市公园的发展状况 。转型时期( 1 9 7 8 年至至今) 城市公园发展经历了四个阶段： 1 、1 9 7 8 年以后，城市园林事业得到重新认识和评价，获得了新 的活力。随着商品经济的发展和人们生活观念的转变，单纯的文化休 息型公园己经不适应形势发展的需要。于是许多公园立足于“新、奇、 特”的基础上，不断增加和更新游乐项目和游乐设施，以满足不同年 龄结构的需求。不仅如此，还在公园中添置了各种商服网点来方便游 客，这样就出现了集文化活动、休息、游乐设施、服务设施于一体的 多功能公园。 2 、从1 9 8 3 年开始，全国兴起了一批大型器械游乐园。1 9 8 8 年， 第一座器械游乐园“西游记艺术宫在无锡中央电视台外景地建起， 1 9 9 9 年南戴河的“西游记艺术宫 落成营业，十年间，全国公园中 的游乐设施建起不同题材的文化主题园约7 0 余处，形成了器械游乐 园的兴盛期。 3 、1 9 9 2 年创建园林城市的活动在全国开展以来，配合城市建设 的大发展，我国城市公园也有了高速发展。城市公园不仅在数量上增 春光转型中国：要在流动中实现正义南方都市报，2 0 0 8 ( 8 ) ：1 0 王永进，邬泽天我国当前社会转型的主要特征社会科学家，2 0 0 4 ( 6 ) ：4 2 硕士学位论文 多，在质量上也有了很大的提高，极大地丰富了市民的生活。 4 、2 0 0 0 年以后，城市公园的发展更加突发猛进，随着地方经济 实力的不断增强和地方财政条件的改善，一些城市相继推出了公园向 市民免费开放的制度，使得公园作为公益项目在更大范围内和更大程 度上受益于民。 ( 二) 转型时期的城市公园管理模式 随着社会主义市场经济体制的建立和城市建设不断发展，园林经 济逐渐步入市场经济轨道。 在改革开放的初期，城市公园在利益的驱动下，开始转向搞商业 经营，办展销令开交易市场，大量组织马戏团、杂技团等入园演出， 招揽游客。有的公园还采取放映港台录像、办旅馆、开商店、搞小型 工厂等方法赚钱，沉寂的破旧的城市公园开始复生，这些现象，说明 管理者看到了市场的需要。商业经营虽然帮助丰富了城市公园的内容 和功能，但更严重的后果是导致了“重收入、轻园容的公园经营思 想普遍盛行。 1 9 9 2 年，建设部等有关部门决定在全国范围内开展“国家园林 城市 的评比，国务院制定了城市绿化条例，各地纷纷更新指导 思想，及时制定了城市公园建设与管理的相关法律法规，以长沙市为 例，就先后出台了长沙市城市绿化管理条例、长沙市古树名木保 护管理办法等一些条例与规章。在正确的指导思想下，各地政府逐 步开始重视公园建设，城市公园大量精品不断涌现，管理水平亦明显 提高。 为了使城市公园能适应社会主义市场经济发展的需要，与公园建 设相伴随的是公园管理体制的改革。在这场全国范围的改革中，公园 管理理念进一步得到提升，许多企业的管理思想被引入到城市公园管 理中，公园管理者认为在公园管理中要主动出击，一方面通过转变经 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 营方式、拓宽经营思路、打造特色游乐项目等，有效地增加了公园收 入以达到开源；另一方面政府管理部门作为政府购买服务，通过市场 化招投标，鼓励企业运营、管理和养护等方式实现节流。这些理念伴 随着公园管理体制改革深入到每位城市公园管理者心中。 转型时期的城市公园管理已经不再信仰完全由政府管理的单中 心治理模式，但公园治理还没有找到更合适的模式，表现在管理上是 各种公园管理混乱状况频频出现，这迫使管理者更积极地去探求更有 效的城市公园管理模式。 第三节我国城市公园管理模式的发展趋势 首先，随着我国园林事业的发展，城市公园从最初单纯的以观赏 自然风景为主到一些基本功能设施的加入，再到运动休闲观念的引入 和露天场所体系的形成，直至今天集休闲、娱乐、运动、文化和科技 设施于一身的大型综合性公园的出现以及各种专类公园的出现，城市 公园的功能内涵越来越丰富。这种综合性正是应现代城市不断丰富、 复杂化的社会要求而产生的。 其次，随着我国经济持续快速发展，人们的生活水平也持续提高， 相应地对休闲、锻炼、游憩、交往的需要也会日益增长，同时随着民 主意识的提高，人们也更关注自身的基本福利，为了满足人们的精神 需要，自2 0 0 0 年以来，各大城市纷纷免费开放部分或全部城市公园， 这个举措引来好评如潮，也有质疑一片，其原因就在于公园免费后带 来了更多的管理苦恼。不管怎样，随着社会的进步，作为公共物品的 公园免费向公众开放是一种必然的趋势 最后，现阶段我国城市公园从总体上说实行的是政府生产并供给 的事业体制，但是市场部门逐渐在城市公园治理中扮演重要角色，民 间社团、志愿性组织等第三部门也开始走进城市公园管理，在多元主 体参与城市公园管理并取得一定成果的经验推动下，多元主体参与城 市公园管理也是一个必然的发展趋势。 硕士学位论文 第三章当前我国城市公园治理存在的问题及原因 第一节当前我国城市公园治理存在的问题 我国城市公园保持高速发展，城市公园数量和质量得到了进一步 提高。 从1 9 9 7 年到2 0 0 2 年，国家每年投入城市绿化的资金都在1 0 0 亿 元以上，约占城市建设资金的1 0 。城市绿化覆盖率平均每年以一 个百分点的速度递增。到“九五最后一年，全国城市人均公共绿地面 积达6 8 平方米，绿化覆盖率达2 8 1 ，全国公园总数由2 0 世纪8 0 年代将近1 0 0 0 个发展到2 0 0 2 年的4 0 0 0 多个。在数量增长的同时， 我国城市公园的质量也有了很大提高。公园加强了绿化美化工作，局 部生态环境得到显著改善；增添了大量娱乐和服务设施，极大地丰富 了市民游玩内容；许多历史文化遗址、遗迹和古树名木通过公园的建 设得到了较好保护，成为市民了解和欣赏自然文化遗产的重要场所； 城市公园类型日趋多样化，除了历史园林以外，在城市中心、街道两 旁、河道两旁、居民社区、新建小区甚至荒地、废弃地和垃圾填埋场 上也建设了各种类型的城市公园。城市公园对于满足广大市民日益增 长的闲暇生活需要起到了不可替代的作用，在城市发展中占据越来越 重要的地位。 但是，城市公园在发展的同时也出现了不少问题。 一、公园规划混乱 公园规划混乱的直接结果是造成公园总量不足，公园类型单调以 及分布不合理二以长沙市为例，长沙城市公园绿地建设虽然有了很大 的进展，但在各区县城市公园分布极不平衡；尽管城市公园总量有所 提高，但人均绿化面积与某些国内外城市相比仍有一定的距离。同时， 我国城市公园多中心治理模式探析以长沙市城市公园为例 尽管我国城市公园的发展速度突飞猛进，但在城市公园市场化管理 中，一些素质不高的公园经营企业在对公园进行开发时只重视自身的 经济利益或短期利益而不重视公园的可持续发展，使得公园的建设庸 俗化、功利化，对公园资源造成了极大的破坏。一此外，公园开发建设 时不注重环保、公园经营中生活垃圾处理不当等现象普遍存在，使得 公园环境污染成为一个非常严重的问题。+ 二、管理手段落后 一方面，管理方法落后，很多城市公园还沿用计划经济时代的管 理方法，政府在管理中的官僚主义、机构臃肿、职能错位等使得城市 公园管理中缺乏竞争和效率，虚设的监督使得工作人员服务意识不 强，使得政府所提供的服务远远不能满足城市居民的需求；另一方面， 随着公园免费开放，游客的增多和随意出入给公园的保安及管理等带 来了很大压力，更有一些市民的素质不高，导致园内卫生、治安环境、 园容园貌以及园内设施维护水平的下降，甚至影响到公园的正常运 转。对这样一些情况，由于公园管理手段落后，对城市公园建设维护 不能实时监控，及时调整，宏观控制，不能及时得到市民的需要要求， 从而对公园的发展造成一定的阻碍。 三、投入资金不足 城市公园普通面临着管理经费不足、入不敷出的压力。我国大部 分城市公园都是自收自支，政府的拨款只供专项维修费用和固定资产 投资，职工工资、奖金、水电、绿化、维修及其它支出则由公园自筹， 而且要缴纳所得税，因此，经费相当紧张。近年来，全国许多公园免 费开放，经费问题更加严重，在公园实行免费开放前，门票收入一般 占公园收入的2 0 3 0 ，一些专类公园的门票收入还要高，往往占 到公园总收入的6 0 7 0 。免费开放后，公园所承受的经济压力进 一步加大。城市公园经费不足带来了的很多困难具体表现为如下几 硕士学位论文 点：一、经费不足影响城市公园的建设和管理，一方面城市公园的整 体数量不足，很多城市的公园建设和发展与国家城市公园建设要求相 差甚远，公园发展远远滞后于城区发展和市民的需求。另一方面，不 少城市公园由于建立年代太久设施以及园体陈旧，但因为经费问题没 法更新或整修而陷入残破当中。二、人员经费不足影响员工工作积极 性。公园的收入水平降低，必然要精简压缩现有人员，涉及富余人员 的安置问题；同时由于公园内大量的中老年职工社会保险问题未解 决，自谋生路存在困难。这类因素使得公园职工的工作积极性得不到 充分调动，人才流失严重，严重制约了公园的发展。三、事业运行费 不足制约着城市公园正常功能的发挥。另外，公园免费开放，随着客 流量的激增，游客对城市公园的硬件设施的需求也会加大，公园也必 须相应的增加对这些硬件设施的投入，但目前城市公园自身并没有能 力做这