（行政管理专业论文）后农业税时代我国农业型乡镇政府改革探析.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 2 0 0 6 年取消农业税。标志着我国“以农养政”、“以农养工”的终结，进 入了“城市支持农村，工业反哺农业”的后农业税时代。取消农业税的意义和 影响不仅仅是减轻农民负担问题，一个很严峻的问题是，取消农业税使农业型 乡镇政府面临着财政危机和生存危机的考验，学界和政府对目前的乡镇政府改 革尤为关注。 纵观历史，乡镇政府有着不可替代的作用和功能，同时，无论从时代要 求、国家治理还是从农村经济发展需要的角度考虑，农业型乡镇的存在都是非 常必要的。而取消农业税后，现行乡镇政府存在诸多问题更加明显地暴露出 来，导致其行政有效性受到严重影响，因此乡镇政府必须改革。 参照国内研究成果和西方国家成功的基层治理经验，笔者以养马镇这一 农业型乡镇为实际案例，提出了关于农业型乡镇政府改革方向的政策建议。主 要有四点；第一，后农业税时代乡镇政府有存在的必要。第二，乡镇政府弊端 存在的根本原因在于现行财政体制和行政体制问题，因此必须对二者进行有效 的改革。第三，乡镇政府职能的科学界定是乡镇政府行政有效性的重要保证， 是乡镇政府内部改革的核心问题。第四，乡镇政府必须引导和帮助农民建设合 作经济组织，增强其在市场经济中的竞争力，使农民走上自助、自主、自强的 持续发展之路，才能从根本上解决三农问题。 本文通过对既有理论和实践的学习研究，在下述两方面取得了一定的创 新：( 1 ) 从历史、时代背景、国家治理、乡村经济发展等多个角度出发，阐述 了农业型乡镇存在及改革的必要性和重要性。( 2 ) 把“政府再造”理论运用到 农业型乡镇政府改革中来，认为其改革根本目的在于为广大人民服务，确定了 农业型乡镇政府改革的公共服务的职能取向，以及加强农村经济合作组织建设 的改革方向。 由于取消农业税，受影响最大的乡镇是农业型乡镇，而在中国尤其是西 部，农业型乡镇还大量存在，因此，本文选择的农业型乡镇的养马镇非常有代 表性，本文提出的政策建议在现实中具有一定实际意义和研究价值。 关键词后农业税时代；农业型乡镇；乡镇改革 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t 2 0 0 6c a n c e l l a t i o no ft h ea g i c u l t u r a lt a xs y m b o l i z e st h a tc h i n a “a g c u l t u r e t os u p p o r tc o u n t r y , ”a g r i c u l t u r a ls u p p o r tf o ri n d u s t r y ”t ot h ee n de n t e r e dt h e ”c i t i e s t o s u p p o r t r u r a la r e a s ，i n d u s t r yn u r t u r ea g r i c u l t u r e ，”t h ea g r i c u l t u r a le r a t h e s i g n i f i c a n c ea n di m p a c to ft h ea b o l i t i o no fa g r i c u l t u r a lt a xb u r d e no nf a r m e r sn o t o n l ya l l e v i a t et h ep r o b l e m , av e r ys e r i o u sp r o b l e mi s ，a b o f i s h i n ga g r i c u l t u r a lt a x e s a n dt h ef i n a n c i a lc r i s i sf a c i n gt h ea g r i c u l t u r e - b a s e dt o w n s h i ps u r v i v a lt e s ta c a d e m i a a n dt h eg o v e r n m e n tp a i dm o r ea t t e n t i o nt ot h ec u r r e n tt o w n s h i pr e f o r m t h r o u g h o u tl l i s m r y , t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tp l a y sa ni r r e p l a c e a b l er o l ea n d f u n c t i o n so fb o t ht h er e q u i r e m e n t so ft h et i m e sg o v e r n a n c eo rr u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n tp e r s p e c t i v e ，t h ee x i s t e n c eo fa g r i c u l t u r e t o w n s h i pg o v e r n m e n ti s v e r yn e c e s s a r yf o rt h et o w n s h i p t h ec u r r e n tt o w n s h i pg o v e r n m e n ti sp l a g u e dw i t hp r o b l e m sc a u s e db ya s e r i o u si m p a c to ni t sa d m i n i s t r a t i v ee f f e c t i v e n e s s ，s ot h et o w n s h i pm u s tb e r e f o r m e d w e a e mc o u n t r i e sh a v es u c c e e d e di nr e f e r e n c et od o m e s t i cr e s e a r c h a n d t o w n s h i pg r a s s r o o t se x p e r i e n c e ，w r i t e ru s ey a n g m at o w nf o r t h ea g r i c u l t u r a l t o w n s h i po fa c t u a lc a s e sw h i c hp r o v i d e st h et y p eo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s0 1 3 a g r i c u l t u r a lp o l i c yr e f o r mp r o p o s a l s t h e r ea r ef o u rm a i np o i n t s ：f i r s t ，a g r i c u l t u r a le r ao ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t t h en e e df o rt h e i rv e r ye x i s t e n c e s e c o n d ，t h ef u n d a m e n t a lr e a s o nl a y si nt h e t o w n s h i pg o v e n m a e n td r a w b a c k se x i s t i n gf i n a n c i a ls y s t e ma n dt h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ri sn e c e s s a r yt or e f o n i lb o t he f f e c t i v e t h i r d ，t h et o w n s h i pi st h et o w n 。s a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n st od e f i n et h es c i e n t i f i cv a l i d i t yo ft h eg u a r a n t e e ，a n dt h e t o w u s h i p si n t e r n a lr e f o r mi st h ec o r eo ft h ep r o b l e m f o u a h , t h eg o v e r n m e n t s h o u l d g u i d e a n da s s i s tf a r m e r si n b u i l d m g r u r a l c o o p e r a t i v e e c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s ，t oe n h a n c ei t sc o m p e t i t i v e n e s si n am a r k e te c o n o m y , a n dt oh e l p f a r m e r sg oo ns e l f - h e l p ，i n d e p e n d e n c e ，a n ds e l f - s u s t a i n e dd e v e l o p m e n t i t sa l s o s o l v er a d i c a l l yt h ep r o b l e m sa b o u tf a r m e r , c o u n t r ya n da 面c u l t u r e 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 li 页 b a s e do nb o t ht h e o r ya n dp r a c t i c e ，s t u d ya n dr e s e a r c hi nt h ef o l l o w i n gt w o m a d eac e r t a i ni n n o v a t i o n ：( 1 ) h i s t o r y , t i m e sb a c k g r o u n d , c o u n t r y sg o v e r n a n c e ， r u r a ld e v e l o p m e n ta n do t h e rp e r s p e c t i v e ，e x p l a i n e dr u r a lt o w n s h i pn e e e s s i t yo f e x i s t e n c ea n di m p o r t a n c eo fr e f o r m ( 2 ) ”g o v e r n m e n tr e i n v e n t i o n t y p et h e o r y a p p l i e dt oa g r i c u l t u r a lr e f o r mt ot h et o w n s h i p t h ef u n d a m e n t a lp u r p o s eo ft h e r e f o r mi st h a tt h em a j o r i t yo ft h ep e o p l ei d a n t i f yt h et o w n s h i pa g r i c u l t u r a l - o r i e n t e d r e f o r m si nt h ep u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n s ，a n dt h es t r e n g t h e n i n go ft h ee c o n o m i c c o o p e r a t i o no r g a n i z a t i o nr u r a lr e f o r m d u et ot h ec a n c e l l a t i o no ft h ea g r i c u l t u r a lt a x ，a g r i c u l t u r e - b a s e dt o w n s h i pi s t h em o s ta f f e x ：t e d ，e s p e c i a l l yi nw e s t e r nc h i n a r u r a lt o w n s h i pa l s oe x i s ti nl a r g e q u a n t i f i e s ，t h e r e f o r e ，w eh a v ec h o s e nt h ea g r i c u l t u r a lt o w n t h et o w n s h i pb a s e do n y a n g m at o w n , v e r yr e p r e s e n t a t i v e ，i n t h i s p a p e r , i nr e a l i t y ，t h ep o l i c y r e c o m m e n d a t i o n sh a v ec e r t a i np r a c t i c a ls i g n i f i c a n e ea n dr e s e a r c hv a l u e k e yw o r d s ：a g r i e u l t m a la g eo f f s p r i n g ；f a r m i n gt o w n s h i p ；t o w n s h i pr e f o r m 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密口，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名： 日期：知o7 - p 乞京塔指导老师签名：彩三 日藕：汐矿7 铲 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： ( 1 ) 从历史、时代背景、国家治理等多个角度出发，阐述了农业型乡镇 政府存在及改革的必要性和重要性。 ( 2 ) 把“政府再造”理论运用到农业型乡镇政府改革中来，认为其改革 根本目的在于为广大人民服务，确定了农业型乡镇政府改革的公共服务的职能 取向，以及加强农村经济合作组织建设的改革方向。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究背景及问题的提出 1 1 1 研究背景 一直以来，农民、农村、农业问题作为关系到国计民生、社会稳定的大问 题，总受到关注。邓小平同志曾预言：九十年代中国的发展如果出现问题，就 可能出在农村。当改革开放的步伐走到2 0 世纪9 0 年代，这一预言得到了证实。 客观的讲，我国农村虽然得到了一定的繁荣，但是，农民负担问题越演越烈， 农村经济发展形势严峻，这些问题潜藏着社会、经济和政治危机。清华大学的 孙立平教授认为，中国社会已经出现了“断裂”，广大农村已经无法跟上国家 的现代化进程。2 0 0 0 年，李昌平先生指出：“农村真苦、农民真穷、农业真危 险”。这些现象与现今所倡导的构建和谐社会、建设社会主义新农村的社会大 趋势是极不协调的。 中央历年来对三农问题的关注程度有增无减，把解决三农问题提上重要的 议事日程( 参见表1 - 1 ) 。鉴于此，中央采取了一系列农村税费改革政策。从 2 0 0 0 年安徽率先实行农村税费改革、到全国范围的减免农业税、再到2 0 0 6 年 正式取消农业税，老百姓得到不同程度的实惠，也表明了中央在解决三农问题 上的巨大决心。 自2 0 0 6 年1 月1 日起，我国废止了中华人民共和国农业税条例。取消 农业税，农村税费改革发生了质的变化，标志着在中国延续了2 6 0 0 年的农业 税成为历史，随着“以农养政”、“以农养工”的终结，我国进入了“城市支持 农村，工业反哺农业”的时代。鉴于此，笔者理解的后农业税时代，是相对于 我国早期征收农业税的时代而言的，是指从2 0 0 6 年取消农业税以后，在“城 市支持农村，工业反哺农业”背景下农村改革的一个较长时期。 “三农”问题的突出使中央对之极为关注，并采取了一系列农村改革措施， 关于农业税费政策的改革作为其中的重大政策，尽管最初是基于减轻农民负担 而提出的，但由此带来的影响和意义却远远不仅于此。取消农业税政策，使得 以农业税为主要财政来源的农业型乡镇面临着财政危机甚至是生存危机。同 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 时，农业型乡镇政府本身存在着很多问题，如果农业型乡镇要在新的历史时期 继续存在和发展，就必须进行更为深入的改革。 表1 - i 中央政府对农民负担问题的定性 年份定性出处 1 9 8 5是损害党群关系，工农关系和影响党中共中央、国务院关于制止向 的农村经济政策进一步落实的“消极农民乱派款、乱收费的通知 因素” 1 9 9 0严重挫伤了农民发展生产的积极性，国务院关于切实减轻农民负 必将影响农村经济的发展和社会安定担的通知 1 9 9 3不单纯是经济问题，而且是政治问题。中共中央办公厅、国务院办公 这关系到国民经济的发展和农村乃至厅关于涉及农民负担项目审 全国的政治稳定核处理意见的通知 1 9 9 6减轻农民负担绝不只是单纯的经济问中共中央办公厅、国务院 题，而是关系农村改革、发展，关系办公厅关于转发农业部、监 农村大局稳定的重大政治问题察部、财政部、国家计委、国 务院法制局关于当前减轻农 民负担的情况和今后工作的 意见的通知 1 9 9 9减轻农民负担，是党在农村的一项基国务院办公厅内部情况通报 本政策，是农村工作的重大政治任务。 2 0 0 3三农问题是全党工作的重中之重。国务院副总理温家宝同志题 为为推进农村小康建设而奋 斗的文章 取消农业税，使农业型乡镇政府本身存在的问题更加严重地暴露了出来， 其改革变得更为迫切。但是，随着乡镇政府改革的不断深入，整个宏观经济体 制和行政管理体制的一些深层次的问题也日益突出。可见，乡镇政府改革不是 一项简单、独立的改革，它作为中国整体改革的一个重要部分，需要相关配套 改革的完善与跟进。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 1 1 2 农业型乡镇概述 根据乡镇自身经济发展水平的不同，乡镇可以分为农业型乡镇和工商型乡 镇。农业型乡镇的主要特点在于，与工商型乡镇相比，其经济发展水平明显落 后，农业是其最为主要的产业，因此其财政收入主要来自于农业。而取消农业 税后，农业型乡镇一个很重要的财政来源来自中央及上级的政府的财政转移支 付，以及各种财政补贴。但是，由于当前的财政转移支付等财政制度不够完善， 同进，农业型乡镇也存在机构臃肿、冗员过多的事实，因此，仅靠现有的财政 能力，农业型乡镇是无法正常地运行和实施其职责的。而就现阶段中国广大农 业型乡镇的经济发展状况来看，其乡镇政府仍然起着重要的作用，因此，这就 要求农业型乡镇政府必须改革，而且这一改革具有重要的意义。 按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇治理体制改革不宜搞“一刀切”，应 将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一， 两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城 镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会，农村日渐萎缩，人地矛盾缓 解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改 革的方向应该是市政体制。第二。两者改革的背景有差别。随着农村税费改革 的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，使其存在 必要性都受到质疑，更不用说其有效性了：而工商业型乡镇存在的主要问题在 于乡镇政府的无效及职能扭曲。 按笔者的理解，当前学术界关于乡镇政府改革的探讨，实际上很多都是针 对农业型乡镇政府改革而提出的，因此，如果文中没有特别说明的话，本文所 指的乡镇政府，主要指的是农业型乡镇政府，本文所指的乡镇政府改革也主要 是指农业型乡镇政府改革。 1 1 3 农业型乡镇政府改革方向问题的提出 其实，关于乡镇政府改革的探索，从新中国成立至今就一直没有间断过。 中以说，世界上还没有哪一个国家像中国的乡镇基层政权频繁变动。2 0 世纪 以来逐渐形成的“资源汲取型”和“全能型”的乡镇行政管理体制，在特定的 年代，发挥着不可替代的作用。但是随着经济和社会的发展，它已不适应农村 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 市场经济发展和扩大基层民主政治的需要，在社会经济生活中衍生出了诸多矛 盾和问题。 自1 9 7 8 年改革开放以来，我国对乡镇基层行政管理体制进行过4 次较大 的改革：即1 9 7 9 年至1 9 8 5 年，进行“社改乡”和建立“乡政村治”二元治理 模式；1 9 8 6 年至1 9 8 9 年，进行“撤并乡镇”和推广“村民自治”；1 9 9 0 年至 1 9 9 7 年，进行县乡机构综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1 9 9 8 年至今。进行农村税费改革和积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政 体制改革为主要内容的农村综合改革。 而取消农业税后，针对不少农业型乡镇政府“有政无财”的尴尬局面，学 术界提出了“撤销乡镇”、“县政乡派镇治”、“乡镇自治”等关于乡镇改革 的政策建议。实际上，这些方案主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力 的考虑，而对乡镇一级政府的功能和地位缺乏清楚客观的认识，对我国具体国 情缺乏客观的认识，使目前我国乡镇政府改革陷入“方向迷失”的被动局面。 在国际上，很多国家同我国一样，为了寻求一种更为有效的地方治理方式 而不断努力。根据西方政治学中的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治”。 是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看，“乡镇”作为国家 依法设置的一种地方行政建制，已成为美国、法国等西方发达国家管理农村行 政事务和为基层民众提供公共产品服务的通行做法。 同时，西方国家设置地方政权时，很注重“人性化”管理，在地方基层政府设 置上表现出极大灵活性和变通性。如在美国，“全国现有1 9 4 2 9 个小市镇，1 6 5 0 4 个乡，3 5 0 5 2 个特别区，1 3 5 0 6 个学校区。这些都是具有独立法人地位的地方 基层政府建制。( 王力：乡镇长手册 m 北京：企业管理出版社，1 9 9 7 ) ( p 1 0 4 1 1 0 4 2 ) ) 再如，“法国总人口仅相当于中国的1 2 2 ，但拥有3 6 4 1 3 个市镇，平 均面积为1 4 平方千米，其中人口在1 0 万以上的3 7 个，2 万人以上的3 3 4 个， 1 5 0 0 人以下的3 5 万个，大多在3 0 0 人左右。”( 秦德占：乡镇干部工作手 册 m 北京：中国人民公安大学出版社，1 9 9 7 p 3 9 7 3 9 8 ) 可见，西方发达国家地方基层行政单位的设置，一般都是从便于行政和便 于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基 层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的。 作为中国政府体制最末一级的乡镇政府，直接领导、引导和管理广大农村 各项活动和亿万农民的最基层组织，扮演着极其重要的政治角色，也担负着贯 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 彻落实上级政府关于农村工作的路线、方针、政策，以及国家有关行政法规、 命令、指示的重任。因此，为了适应新的政治经济社会环境，在构建和谐社会 和新农村建设的后农业税时代，无论从乡镇政府的重要性还是从国外成功经验 证明，我国乡镇政府的存在都是非常必要的。 但不可否认，它同时又存在诸多弊端和问题，因此，必须坚定不移地进行 深入的改革，才能解决和消除其负面作用。乡镇政府应该以什么样的方式继续 存在? 乡镇政府改革将何去何从? 这是当今学界和政府共同关注的焦点之一。 1 2 本文主要研究内容及创新点 1 2 1 本文研究内容 笔者以取消农业税这一政策为契机，从当前乡镇政府改革的背景出发，概 述了乡镇的历史演变，并分析了乡镇政府存在的必要性及问题分析，以西部欠 发达的农业型乡镇养马镇为实例，从理论和实证的角度出发，对我国农业型 乡镇改革发展提出自己的观点，以期对乡镇政府改革有实际意义。 本文第1 章：从课题研究背景出发，概述了国内外关于乡镇政府改革及治 理情况，提出乡镇政府改革发展方向这一问题。并对本文研究内容、创新点和 研究方法作了介绍。 本文第2 章：从我国乡镇政府的历史入手，阐述在不同时期乡镇政府有不 同作用的观点，并分析了乡镇政府存在的问题和弊端，提出了乡镇政府改革的 必要性。 本文第3 章：评述学术界提出的几种乡镇改革探讨，阐述应因地制宜进 行改革的观点，并通过对相关改革理论的介绍，提出乡镇政府改革的理论支持。 本文第4 章：从后农业税时代特征、国家治理、乡村社会经济三个角度出 发，阐述了农业型乡镇政府存在的必要性，并对其职能提出了明确的定位。 本文第5 章：结合养马镇实际案例，针对农业型乡镇政府改革方向提出了 政策建议：即在保留乡镇的基础上采取渐进性改革，从体制这一根源上进行改 革，同时，乡镇政府应该积极地加强农村合作经济组织的建设，使农民走上自 助、自主、自强的持续发展之路。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 1 。2 2 本文的创额点 通过对既有理论和实践的学习研究，本文取得了一定的创新，主要在于： ( 1 ) 从历史、时代背景、国家治理等多个角度出发。阐述了农业型乡镇政府 存在及改革的必要性和重要性。( 2 ) 把“政府再造”理论运用到农业型乡镇政 府改革中来，认为其改革根本目的在于为广大人民服务，确定了农业型乡镇政 府改革的公共服务的职能取向，以及加强农村经济合作组织建设的改革方向。 1 3 本文的研究方法 本文主要运用规范分析和实证分析相结合，定性分析为主、定量分析为辅 的研究方法，具体而言，本文涉及到的研究方法主要有： 1 文献收集法。充分利用现有图书馆和电脑网络查阅相关文献资料，在前 人研究的基础上，拓宽视野。 2 比较法。本文需借鉴国内外最新的实践与理论研究成果，进行比较研 究，以达到规律性认识。 3 访谈法。在养马镇实地对相关人员进行了走访调查，获取到直接相关 信息和材料，为本文的真实性打下坚实基础。 4 历史研究法。通过对已历史资料的深入研究，进而去描述、分析和解 释，结合当前社会的状况，对当前和未来的发展进行预测。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 第2 章我国乡镇的历史演变及现存问题分析 2 1 我国乡镇体制的历史演变 2 1 1 改革开放前乡镇体制的变迁 1 建国前乡镇体制的变迁 纵观历史，我国乡镇建制史可追溯到战国时期。那时，县以下就有乡、里， 并设有野司寇、乡正、五侯等官职。秦统一中国后，确立以郡县为地方行政体 制。同时，在县以下有乡、亭、里等机构。乡设有秩，由郡任免，掌管一乡。 汉承秦制。隋唐时期，县以下为里，设里正，里以下设乡。置嗜老，管理日常 事务。东汉末年以后，由于战乱，人口流亡和减少，使乡制常处于名存实亡的 状况。隋文帝开皇三年( 公元5 8 3 年) ，实行的地方体制改革中，罢天下乡官， 乡不再是一级基层政权( 这一举措对以后地方政府的体制改革产生了重大影 响。) 。元代县下设里、社，为社会自治组织。明清时县下为乡，设乡长。( 金 太军等乡镇机构改革挑战与对策广东人民出版社，2 0 0 5 年3 月，p 1 8 8 ) 由此可见，历史上虽然县以下设有乡或里等机构和朝廷命官，但乡并非一 级行政权力机构，而是县级政权的派出机构或自治机构，直至1 9 3 9 年国民政 府颁布县各级组织纲要和“新县制”，乡镇成为一级自治单位。“乡设乡公 所，乡镇设乡镇长1 人，乡镇共所设民政、警卫、经济、文化4 股”，成为实 体性的政府机构，同时，“乡镇以下为保甲，保长下还设有民政、警卫、经济、 文化干事各1 人”。一些研究者认为，“新县剑”的规定正是把中国的基层政权 从县下移到原来属于自治单位的乡镇，成为一级行政建制的基层行政单位。中 国共产党在新民主主义革命时期，领导农民在农村建立了乡级政权，由乡苏维 埃主席或乡长和工作人员若干人组成乡政府机构，乡级政权为革命根据地的基 础政权机关。 2 建国初期的乡镇政府 新中国成立后，于1 9 5 0 年1 2 月公布了乡( 行政村) 人民政府组织通则， 全国各地普遍建立了乡( 行政村) 政权。建国初，乡镇政府有过两次调整。第一 次是1 9 5 1 年实行的由大到小的调整，以便于人民管理政权，密切政府与人民 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织作用，并提高效率。第二次是由小 到大的调整，期间，乡政府工作重心的转变和乡管辖范围的扩大、乡政府工作 范围扩大。到1 9 5 6 年春经过全面调整，除少数地区外，基本实行大乡制。实 行大乡之后，农村基层政权的工作重心由区下沉到乡。 在建国初期的这段时间内，我国基本上处于中央和基层政权逐步健全的历 史阶段，并在经济、政治和文化诸领域建立了适合当时中国国情的国家机器 和政权运行体系。 3 人民公社时期的“政社合一”制( 即公社以下的各级生产组织，既要组 织生产、管理人们的生活。同时还有专政功能) 1 9 5 8 年，全国农村普遍建立了人民公社，取消了乡政府的体制，实行了 人民公社政社合一的体制，人民公社作为我国农村基层政府的组织形式，一直 延续到1 9 8 2 年新宪法公布以前。人民公社时期的管理机构一般可分为社管理 委员会、管理区( 或生产大队) 、生产队三级。管理区一般是分片管理工农商 学兵、自行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本 单位。 在这个时期中，乡镇还只是一级报账单位，人员工资和办公经费均由县财 政拨款，乡镇是一个“财粮”编制，具体负责乡镇财务报账工作，不必考虑自 身的财政收入问题，其工作任务相当单纯，即“上传下达”。乡镇机构的构成 只有乡镇党委和乡镇政府两套班子，人员最多不超过2 0 人。生产大队和生产 队、或村公所作为乡镇的基层组织，是国家政权最低一级的组织，因而普通农 民很少直接与乡镇打交道，同时，农民个体或农民家庭不存在属于自己的经济 利益，因此，乡镇政府在农民心目中具有较高的权威和较好的形象。( 谭锦田 国家与社会关系视角下的乡镇政府改革研究国家图书馆博士论文库 2 0 0 4 年，p 1 3 ) 大多学者对人民公社制度始终持一种批评的态度，认为它是一种“资源汲 取型”和“全能型”的政府，即“从1 9 5 2 年到1 9 9 0 年，农业为工业化贡献了 1 1 5 9 4 1 4 亿元，占到整个国家基本建设总投资的2 7 2 ，其中有1 3 2 来自于 农业税，7 5 1 来自于“剪刀差”，1 1 7 来自于金融储蓄。”( 冯海发，李激 农业剩余与工业化发展当代经济科学，1 9 9 3 ，( 0 6 ) ：p 1 2 1 8 ) 有关部门也 曾测算，仅1 9 5 1 - 1 9 7 8 年，农业共为工业化提供积累4 3 4 0 亿元。其中以税收 形式提供9 7 8 亿元，以工农业剪刀差形式提供5 1 0 0 亿元，同期国家投资农业 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 仅1 7 6 3 亿元。毛泽东多次提到，“为了完成国家工业化所需要的资金，其 中有一个相当大的部分资金是要从农业方面积累起来的。”但是，不可否认， 人民公社在那个时期有着特殊的意义，人民公社作为一个时代的象征，是无法 回避的，是不可能忘记的。 2 1 2 改革开放以来乡镇政府的变迁 与县级及其上各级行政组织相比，乡级建制最不稳定、变动频繁，如地域、 权限、职能、体制等，都是变动和调整的内容。改革开放以来，乡镇改革大体 可划分为四个阶段：一是1 9 7 9 年至1 9 8 5 年建乡工作的全面完成。二是1 9 8 6 年至1 9 8 9 年“撤乡并镇”与推进“村民自治”并进。三是1 9 9 0 年至1 9 9 7 年 的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系。四是1 9 9 8 年至今的农 村税费改革和乡镇体制创新。 1 1 9 7 9 年至1 9 8 5 年的“政社分开”和“乡政村治”体制建立 1 9 7 9 年至1 9 8 2 年2 1 3 个公社政社分开的试点工作，1 9 8 2 年至1 9 8 3 年政 社分开建立乡政府的全面试验工作。1 9 8 2 年1 2 月，五届全国人大第五次会议 通过了中华人民共和国宪法。通过法律确立“乡政村治”体制模式。1 9 8 3 年 1 0 月，中央关于实行政社分开建立乡政府的通知中指出：“当前的首要任 务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群 众的意愿，逐步建立经济组织。” 到1 9 8 5 年，全国性建乡工作的完成。同时按照宪法规定，取消原有的生 产大队、生产队，建立村民委员会。乡镇权力机构包括：乡镇党委( 属于地方 政府工作的政治领导) ；乡镇人民代表大会( 属于地方国家权力机关，有直接 选举产生，不设常设机关) ；乡镇人民政府( 属于基层国家行政机关和本级人 民代表大会的执行机关) 。同时建立了乡镇财政，主要由区政府拨款，乡镇政 府没有真正的财政支配权，实质上仍扮演上传下达的角色。 总之，这一次乡镇行政体制改革和村民自治制度的建立，是改革开放初期 国家实行“放权让利”的结果。但是，随着实践的发展，这种“乡政村治”二 元体制模式也暴露出了诸多的深层次矛盾和问题，着实让当初的制度设计者大 伤脑筋。 2 1 9 8 6 年至1 9 8 9 年“撤并乡镇”与推行“村民自治”并进 由于在建立乡镇要求上中央出台文件非常不明确，地方上呈现出了新建乡 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 的规模普遍小，乡镇的数量猛增，行政村和村民组划分零散。1 9 8 5 年，全国 乡镇数量为9 1 1 万个，比1 9 7 8 年增加了3 8 4 万个，行政村数量为9 4 8 6 万个，比1 9 7 8 年增加了2 5 8 万个( 中国统计年鉴1 9 9 7 ) 。这既增加了 国家行政成本支出，又增加了农民的经济负担，出现了乡村生产性资源分化与 支配性权利膨胀互相背离、矛盾激化的现象。 于是从1 9 8 6 年开始，各地又开展了“撤并乡镇”工作，全国乡镇数量比 上年减少了1 9 6 万个，行政村数量也比上年减少了接近l o 万个。根据1 9 9 6 年全国农业普查的结果，乡镇数量为4 3 ，11 2 个，比1 9 8 6 年减少了2 8 ，4 0 9 个。 1 9 8 6 年9 月，中央发出关于加强农村基层政权建设工作的通知( 草案) ， 开始把注意力集中到乡以下的村级组织建设。1 9 8 7 年1 0 月，十三大报告提出： “要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依 法去办。”同年1 1 月，第六届全国人大常委会第2 3 次会议通过了中华人民 共和国村民委员会组织法( 试行) ，标志着我国实行“村民自治”进入了制度 化运作的阶段。 3 1 9 9 0 年至1 9 9 7 年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体 系 虽然中央在8 0 年代末就意识到县乡体制存在的诸多问题，提出了一些改 革意见，但事实上，时至今日中央仍没有制定出县乡综合配套改革方案从 1 9 8 7 年到1 9 9 7 年的1 0 年间，我国县乡机构改革一直处于持续却无法深入的 停滞状态，仍未摆脱人民公社组织的影响。表现在上下组织之间习惯于采取行 政措施处理关系，习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实 行间接、弹性控制。 不得不提的是，在此期间的1 9 9 4 年我国全面实行了“分税制”改革，这 使得我国乡镇政府的角色发生转变。地方财政收入直接来源于地方的税种， 形成了“分灶吃饭”和“层层包干”式的财税体制。而乡镇政府在完成上级给 定的税费“包干”任务前提下，自己创收，自己养活自己。乡镇政府演变成可 以敛取不当收入的盈利性组织，而上级只关心任务和指标的完成结果，却不管 下级采用的方法途径是否合理、是否合法。尤其在经济欠发达的农业型地区， 农业税是乡镇政府主要的经济来源，各种摊派逐渐增多，使农民负担有增无减， 不堪重负。同时，有些地方的老百姓对国家政权的合法性产生质疑，农民与乡 镇政府的冲突矛盾时有发生，社会的稳定受到威胁。 西南交通大学硕士研究生学位论文第l l 页 4 1 9 9 8 年至今的农村税费改革和乡镇体制创新 随着农村税费改革的不断深入，尤其是2 0 0 0 年农村税费改革以来，全国 农民负担大幅下降。但是，无论政界还是理论界都认识到，我国要从根本上解 决农民负担的问题，必须进行县乡机构改革和行政管理体制改革。于是从1 9 9 8 年起，我国一直开展以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇 机构改革据民政部统计，截至2 0 0 4 年9 月3 0 日，全国的乡镇数量为3 7 ，1 6 6 个，比1 9 9 5 年减少了9 ，9 7 0 个，平均每天撤并乡镇4 个，共精简机构1 7 ，2 8 0 个，裁减人员8 6 4 万人，减少财政支出8 6 4 亿元。( 徐立京等襄樊乡镇 综合配套改革的可贵探索经济日报，2 0 0 5 年6 月2 4 日) 事实上，尽管乡镇体制作为上层建筑为了适应经济发展不断做出调整，但 是乡镇机构改革预先设定“精简、效能、节约”的目标并没有达到，同时还出 现了许多“按下葫芦露出孤”的社会衍生现象。总体而言，我国目前的县级机 构改革基本是“按兵不动”，乡镇机构改革正处于“动荡不安”的变局之中， 继续推行村民自治也处于“左右为难”的境地。 2 0 0 6 年农业税的取消，是党中央、国务院为加强新时期农业基础地位、 保护农民合法权益，调动农民生产积极性而做出的重大决策。这适应新的形势 发展，乡镇政府必须进行更有效的改革。 小结 从我国乡镇的历史演变可以看出，乡镇政府在不同的时期有着不同的作 用，在不同的时期历史赋予了它不同的使命。发展至今的乡镇政府，是时代和 经济发展的结果，是不断摸索和改革的结果。而在当今，经济和社会发展对乡 镇政府提出了新的要求，作为上层建筑的产物，乡镇政府必须为经济基础服务， 对社会对经济才能更好地促进和推动作用。现今农村经济发展需要乡镇政府的 大力有效支持，需要乡镇政府提供更多的公共服务。 2 ，2 我国乡镇政府现存的问题分析 2 2 1 乡镇政府存在的问题 乡镇政府在相当长时期内有存在的必要。自1 9 7 8 年改革开放以来至今， 现行乡镇体制是几十年探索改革的成果，不可否认，它对于推动经济的发展和 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 社会的进步发挥过非常重要的作用。但是，随着经济和社会的发展，现行乡镇 政府职能、机构设置以及运转机制等潜在的矛盾日益突出，其弊端和问题主要 体现在以下几点： 1 现行权力体制，导致乡镇政府权责不对等 理论上，乡镇政权是一级完整的政权体系然而，现实中的乡镇职能与权 力受到上级政府部门及其下派机构的掣肘，整体功能遭到严重削弱。就现阶段 而言，作为乡镇政权面临的行政压力主要来自两个方面：一是县级政府作为 “块”的行政压力。二是上级政府职能部门“条”的压力。这种垂直管理和 属地管理相交叉、职能权限划分不科学的体制导致基层社会弊端丛生。 比如，“七站八所”的局面存在很大的弊端。“八所”一般是政府机构，行 使一定的行政和执法职能，多数有利可图，由上级主管部门掌握。“七站”则 是事业单位，多数需要投入，但却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府 管理，加重乡镇政府的财政负担。 2 现有财政体制，导致乡镇政府财权被缩小 在县乡财政体制上，按权力大小和层级高低分配财政收入和划分支出，乡 镇财权被肢解，很难说是真正意义上的一级国家政权。自上而下的行政任务型 管理和财政体制上的分级包干之间的矛盾非常突出，乡镇一级事权大财权小， 加上乡镇机构、人员、办公费用的恶性膨胀，使乡镇财政处于崩溃的边缘。 另一方面，乡镇财政危机容易引发职能危机，为乡镇政府职能定位与权力 行使的变异埋下伏笔。取消农业税后乡镇政权汲取能力的下降，乡镇政府可支 配收入明显减少，进而影响到乡镇政权的社会管理与社会服务水平。 3 乡镇政府机构林立，且设置不科学。机构庞大人员臃肿 2 0 0 4 年，有关部门对我国1 0 2 0 个有代表性的乡镇的抽样调查表明，平均 每个乡镇党政内设机构为1 6 个，其人员平均数5 8 人，超过正常编制的2 至3 倍：平均每个乡镇下属单位为1 9 个，其人员达到2 9 0 余人，超编更为严重。 总体上看，目前，县乡机构叠床架屋，人员臃肿已是不争的事实。机构多、 人员多，不仅没有提高工作效率。反而办事推诱，效率低下。设了许多不该设 的职位，管了不少不该管的事情，干部忙得累，群众意见大。 实际上乡镇机构的膨胀一定程度上也是体制性的因素使然。“乡镇人员的 膨胀是县级政府膨胀的逻辑结果。通常，膨胀先是从县级开始的，县级政府 的人浮于事日趋严重，就转向下移，蔓延到乡镇层面。机构膨胀可以说首先是 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 条块体制使然。之所以乡镇政府会出现机构的分化和功能的分化，很大程度上 是因为乡镇和县级政府以及六大班子对口设置机构的结果，“上而千根针，下 而千根线”，对口设置不仅是压力型行政体制的特点，它还涉及到乡镇政府从 上级获得的资源多少和乡镇政府的政绩考核相关。 4 党政分设职数过多，导致分工不明，相互牵制，意见不一，影响效率 在理论上乡镇党政职能泾渭分明，但实际工作中却很难分开。乡镇党委和 政府职能都同样具有执行性、具体性。党政分开，很容易造成三种结局，要么 党委职实政府职虚，要么党委职虚政府职实，要么党政职能各自分割一些，并 非真正意义上的职能分开。这三种情况都不宜于乡镇政府工作的开展，相互排 挤，相互扯皮，造成巨大内耗，严重影响工作。 此外。领导职数过多，岗位升格，不利于工作协调。乡镇领导班子成员过 多，很