（行政管理专业论文）超越新公共管理——官僚制政府改革的政治视角.pdf

浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 内容摘要 新公共管理运动将官僚制政府的弊病归结为政府的组织结构、管理技术以及 运行方式问题，因此它试图通过引入私营企业的组织结构、管理技术以及市场化 的运作模式来解决这些弊端。但是新公共管理运动的批评者已经通过理论分析对 这种“管理主义+ 市场机制”的改革方式的黯淡前景做了预测。同时，许多国家 的改革经历也证明了此种改革方式的限度。新公共管理运动之所以失效，不仅因 为其自身改革措施的缺陷，同时也因为它没有能够把握到官僚制政府弊端的政治 原因。而以丹哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出的新改革模式，恰恰 针对了官僚制政府政治层面的缺陷。这种从政治路向出发的改革模式将为重塑官 僚制政府开辟一条新的途径。而我国的行政管理无论在理论上还是在实践中都缺 乏对政治问题的充分思考，因此西方的改革新模式对我们的行政体制改革有着相 当的启示意义。 关键词：新公共管理超越政治路向中国 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 a b s t r a c t n p ma s c r i b e st h em a l f u n c t i o no fb u r e a u c r a t i cg o v e r n m e n t st ot h eo r g a n i z a t i o n a l s 呲t i l r e ，m e t h o d so fm a n a g e m e n ta n dp a t t e r no ff u n c t i o n ，s oi tt r i e st os o l v et h e s e t o u g hp r o b l e m sb yi n t r o d u c i n go r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ea n dm e t h o d so fm a n a g e m e n t o f p r i v a t ef i r m sw i t hm e c h a n i s mo f m a r k e t i n t ob u r e a u c r a t i cg o v e r n m e n t h o w e v e r , c r i t i c st on p mp r e d i c tt h ef a i l u r eo ft h e s em e a s u r e sb yt h e o r e t i c a l a n a l y s i s m e a n w h i l e ，r e f o r m se x p e r i e n c ef r o mm a n yw e s t e r nc o u n t r i e sh a sa l s op r o v e nt h e d e f e c to ft h e s em e a s u r e s t h ec a u s e so ff a i l u r ea r cn o to n l yc o m i n gf r o md e f e c t so f t h e s em e a s u r e s ，b u ta l s oc o m i n gf r o m o v e r s i g h to v e rt h ep o l i t i c a ld e f e c to f b u r e a u c r a t i cg o v e r n m e n t s c h o l a r so fp o s t - n p m ，j u s tl i k ed a n h a r ta n dg r e v e ，b r i n g f o r w a r dn e wr e f o r mp a t t e r n st h a ta r ej u s tt o w a r d st h e s ep o l i t i c a ld e f e c t so f b u r e a u c r a t i cg o v e r n m e n t t h en e wr e f o r mp a t t e r n sb a s e do np o l i t i c a lo r i e n t a t i o nw i l l s t a r tan e ww a yt op u s hg o v e r n m e n tr e f o r ma h e a d i nt h er e a l mo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o no fo u rc o t m t r y , a sn o to n l ya r ew el a c ko ft h e o r e t i c a lt h i n k i n go n p o l i t i c a lp r o b l e m s ，b u ta l s ol a c ko fc o r r e s p o n d i n gm e a s u r e st ot h e s ep r o b l e m s ，t h e n e wr e f o r mp a t t e r nf r o mw e s t e r nc o u n t r i e si sv e r yi m p o r t a n tt ou s k e yw o r d s ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n tb e y o n d p o l i t i c a lo r i e n t a t i o nc h i n a 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 1 、引言 自2 0 世纪7 0 年代末起，新公共管理运动已经持续二十多年了。它也从英国、 美国、新西兰、澳大利亚等国家扩展到了世界上的其他地方。就这场运动给西方 各国政府所带来的变化，欧文e 休斯做了这样的描述：“公共行政的僵死的、 等级制的官僚制组织形式曾经支配整个2 0 世纪漫长的时期，如今正转变为公共 管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格 的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。【洼 1 】正当这场“管理主义”改革运动大行其道的时候，对它的反思与批评则变得越 来越激烈了。其中较为典型的有：对新公共管理理论基础的批评：对新公共管理 价值观的反思；对“管理主义”改革方式有效性的置疑；以及对“管理主义”改 革后果的担忧。在这样一个背景下，甚至连“新公共管理”这个词本身，也逐渐 丧失了它原先所具有的正面形象。用蓝志勇( 2 0 0 3 ) 的话来说，近几年来，学者 们更多的是在批评的意义上来使用新公共管理这个概念的。除了对新公共管理运 动进行反思之外，一些替代性的改革模式也不断涌现。例如，罗伯特b 丹哈 特和珍妮特v 丹哈特在以对民主社会的公民权、社区和市民社会、组织人本 主义和组织对话理论进行研究的基础上提出了“新公共服务”理论( b d a n h a r d t a n dv d a n h a r d t2 0 0 0 ) 。如此而观，虽然新公共管理仍是我们这个时代政府改革的 主导模式，但一股“超越新公共管理”【注2 】的思潮已经涌现。 与许多对新公共管理运动的持批评态度的学者一样，笔者也认为仅仅采用 “管理主义+ 市场机制”的改革模式来重塑官僚制政府，并不能从根本上解决官 僚制政府的许多弊端。究其原因，一方面，官僚制政府的许多弊病不单是由内部 的管理问题引起的，更是由于其自身所存在的政治问题造成的( w e b e r1 9 7 0 ；比 瑟姆1 9 8 9 ；福克斯、米勒2 0 0 2 ) ；另一方面，在民主社会中政府改革的最终目 的并不仅仅局限于经济、效率、效益等目标，更主要的还在于如何推进公平、公 正、正义等价值( w a l d o1 9 5 2 ；文森特奥斯特罗姆1 9 9 9 ；d a n h a r d t2 0 0 0 ：v i g o d a 2 0 0 2 ) 。简单地采用经济人假设和市场机制以及私人部门的管理技术来改革官僚 【洼1 】欧文e 休斯公共管理导论( 第二版) 北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 ：1 【挂2 】“超越新公共管理”最早是由马丁米诺格等提出的。1 9 9 8 年，他们以此为题，出版了b e y o n dt h e n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ：c h a n g i n gi d e a sa n dp r a c t i c e si ng o v e r n a n c e 一书。此书集中收录了1 6 篇关于政 府改革中新出现的理念和实践的文章，可谓反映了2 0 世纪9 0 年代束以来在政府改革领域中的新进展。 浙江大学硕士学位论文 超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 制政府，这就好比用微观层面的管理技术来弥补宏观层面的政治问题，这种改革 方式本身即是不充分的。而要从根本上解决官僚制政府所存在的问题，需要在“超 越新公共管理”基础上探索新的改革之道。相比于前者，这种新的政府改革模式 的理论基础不再是经济学、管理学而是政治学；改革的领域也从官僚制政府内部 的组织结构、管理方式扩展到整个民主制度，尤其是政治参与制度。对于这种新 的改革之道，我们将其称为从“政治路向”出发的改革模式。在我们看来，这种 基于政治层面的思考将从新的方向推进对官僚制政府的改革。当然，对于我们这 样一个“新公共管理”思潮目前较为流行的国家而言，借鉴从“政治路向”出发 的改革模式，进而推动我国的行政体制改革，无论在理论上还是在实践中同样具 有重要的意义。 2 、新公共管理运动及其限度 2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初，随着英国的撒切尔夫人和美国的里根总统的 上任，一种有别于传统行政模式的新的管理方式在英国和美国逐渐兴起了。这种 最初的以市场为导向的政府改革运动被伦敦政治经济学院的学者胡德称之为“新 公共管理”运动( h o o d1 9 9 1 ) 。随着英美等国政府改革运动的深入，这场市场化 的政府改革运动逐渐开始向其他国家传播，同时其自身的改革内容也得以进一步 深化。在不同的国家，相类似的改革运动被赋予了各种响亮的政治口号。例如， 加拿大称其为“公共行政2 0 0 0 ”；丹麦则称之为“公共部门现代化计划”；希腊 是“1 9 8 5 1 9 9 5 行政现代化计划”；葡萄牙是“公共选择计划”；英国是“公民 宪章”运动；美国是“重塑政府”运动( 李乘王运生2 0 0 0 ) 。除了各式各样的 政治口号之外，许多学者也从学术研究的角度给这场新的改革运动贴上了各自的 标签。例如，波利特称其为“管理主义”；蓝志勇和罗森布罗姆称其为“以市场 为基础的公共行政”；巴泽雷称之为“后官僚制典范”：奥斯本和盖布勒称其为“企 业型政府”( 休斯2 0 0 1 ) 。虽然这场以市场为导向的政府改革运动在不同的国家、 不同的学者那里有着各式各样的称谓，但是依据当今公共行政学界普遍的观点， 一般都以“新公共管理”这个最初的称谓来指称这场兴起于上世纪7 0 年代末、 8 0 年代初并延续至今的政府改革运动。 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 促使这场改革运动兴起的原因是多方面的。用b 盖伊彼得斯的话来说， “2 0 世纪8 0 年代至9 0 年代，由于一些相互关联的因素汇集在一起，迫使我们 彻底重新思考传统的政府治理模式，并试图对传统的行政模式进行根本性的变 革”。【注3 】虽然说促使这场运动兴起的原因是相当繁复的，但是我们仍旧可以将其 归结为以下几点。首先，经济形式的恶化是促使政府进行变革的首要因素。第二 次世界大战后，西方各国普遍在凯恩斯主义的指导下，对经济采取干预主义的措 施。虽然“大政府”的理念及措施有效地推动了各国经济的复苏与发展，但是自 2 0 世纪7 0 年代起，西方各国普遍遭遇到了自2 0 世纪3 0 年代以来最为严重的经 济危机。一方面，经济停滞不前；另一方面，通货膨胀率居高不下。在这样一场 经济危机面前，凯恩斯所提倡的“干预主义”政策显得束手无策。而要摆脱经济 滞胀的局面，就必须改变官僚制政府干预经济的方式。在这样的境况下，调整官 僚制政府的职能、缩减官僚制政府的规模、改变官僚制政府运作方式，被西方各 国政府提上了议事日程。 其次，社会结构的变化也是促使政府进行变革的重要因素。这一变化主要体 现在社会老龄化程度的加剧以及社会多元化结构的形成。自第二次世界大战后， 西方各国普遍在凯恩斯主义的指导下建立了民主福利体制。教育补助、医疗保健、 失业救济、退休福利，许多西方国家为本国的公民提供了相当完善的社会福利。 但是随着人口老龄化程度的日益加重，政府在提供医疗保健、退休福利方面的压 力也日趋增加( 彼得斯，2 0 0 1 ) 。这种压力在7 0 年代的财政危机的状况下变得更 为严重。因此，弱化政府在公共服务方面的角色、减轻政府在公共服务上的财政 负担成为了解决这一问题的有效出路。除了社会老龄化之外，社会结构的多元化 也促使着政府转变治理模式。随着战后经济的发展，劳动与职业分工越来越细化； 同时，文化的发展也使得社会成员之间的异质性日益明显。社会阶层的分化、各 种利益集团的形成，使得人们对政府服务的需求也日益显得多样化。在这样的背 景下，如何有效地满足不同群体的利益需求成为了政府行政的新问题。( 王绍光 1 9 9 9 ) 最后，全球化的冲击也是促使政府进行变革的重要原因。随着交通工具和信 息技术的发展，原本各自独立的市场逐渐联接成为一个日益紧密的全球市场。 【洼列b 盖伊彼得斯政府未来的治理模式北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：1 5 3 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 随着经济全球化程度的加深，国与国之间的竞争也日趋激烈。而要在国与国之间 的竞争过程中赢得胜利，提高本国政府的行政能力是至关重要的因素之一( g a y 2 0 0 0 ) 。“在一个经济竞争的世界中，政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要 因素”。 挂4 因此，改革官僚制政府、转变治理模式、提高行政效能成为了各国政 府获得竞争优势的前提条件。 如果说经济滞胀的压力、社会结构的变化以及全球化的冲击是促使政府变革 的动因的话，那么新古典经济学、公共选择理论、委托一代理理论、交易成本理 论等经济学理论以及“管理主义”则为这场政府改革运动提供了理论上的指导。 首先，随着新古典经济学的复兴，官僚制政府的职能范围和行为方式都受到 了前所未有的批评。在哈耶克与弗里德曼等新保守主义经济学家看来，官僚制政 府之所以运行效率低下在于它过多地承担了本因由市场承担的职能，这使得它相 比与市场，在资源配置、服务提供、产品生产上效率低下。因此，他们在新自由 主义的旗帜下，极力主张“自由化”、“私有化”和“市场化”( 中国社会科学院 “新自由主义”课题组，2 0 0 3 ) ，试图通过市场机制来取代传统的官僚制政府在 资源配置方面的作用。 其次，公共选择理论、委托一代理理论和交易成本理论等新经济理论则对传 统的官僚制政府的组织结构和管理方式进行了批评，并提出了相应的改革措施。 依照公共选择理论的人性假设，官僚和所有其他的人一样都是完全理性的经济人 ( n i s k a n e n1 9 7 3 ，v - 奥斯特罗姆1 9 9 9 ) 。因此，官僚行动的依据不是所谓的公 共利益，而是自己的私利。在一个大型的官僚机构中，官僚们会利用信息不对称， 极力追求所在部门的机构或者预算的最大化。( 敦利威2 0 0 4 ) 为此，他们主张对 政府结构进行调整，通过多中心的交叠管理以及权威分散( v 奥斯特洛姆 1 9 9 9 ) ，在公共服务供给过程中形成市场机制和竞争机制，从而提高公共服务的 质量。 最后，新公共管理运动的倡导者还以成功的私营企业为比照对象，对官僚制 政府的管理技术和管理方式进行了指责。在他们看来，传统的官僚制政府由于过 于强调按照规章制度和程序运作，因此极其容易产生目标置换，即对规章与程序 的遵守超过了对公众需求的满足。这使得官僚制政府相比于以目标和结果为导向 【炷4 1 欧文- e 休斯公共管理导论( 第二版)北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：1 8 4 浙江大学硕士学位论文 超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 的企业，日益显得臃肿、低效、迟钝，难以对外界做出及时的反应。因而，他们 主张要将私人部门的管理技术引入公共部门中，从而提高公共部门的行政效率。 ( p o l l i t t1 9 9 1 ；陈振明2 0 0 0 ；张成福2 0 0 1 ) 无论是新古典经济学、还是公共选择理论、委托一代理理论，亦或是交易成 本理论，虽然它们批判官僚制政府的方式和角度有着相当程度的差异，但是它们 的目的或者意图是相当一致的，即期望以市场机制来取代权威机制。如果说这些 新颖的经济学理论为政府运作设立了一个理想的运作环境的话，那么“管理主义” 则试图为政府建立一个能够有效适应市场机制的运行主体。由此可见，通过引入 私营企业的组织结构和管理方式以及市场化的运作模式来改革官僚制政府，在新 公共管理运动的倡导者看来，既是解决其诸多弊端的根本，也是重塑政府的可行 方式。 如果说学者们的理论研究为2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初的那场改革运动描 绘了一张理论蓝图的话，那么以撒切尔夫人和里根总统为代表的政治家们则是将 这张蓝图付诸实施的实践者。在参考了新古典经济学、公共选择理论、委托一代 理理论、交易成本理论和工商管理学对官僚制政府的组织职能、组织结构和管理 方式的批评和建议后，这些新公共管理的坚定信奉者即采取了相应的改革措施， 对官僚制政府的三个方面进行了大刀阔斧的改革：一是重塑政府与市场、公共部 门与私人部门之间的关系；二是调整中央与地方、国家与公民之间的关系；三是 革新政府的组织结构和管理技术。 首先，重塑政府与市场、公共部门与私人部门之间的关系。在新公共管理运 动开展伊始，对于政府与市场之间关系的调整便被纳入到了改革的进程之中。而 这两者关系的调整主要是通过公共部门私有化的方式进行的。英国新公共管理运 动的第一个阶段即是引进私人部门管理技术和公共服务私有化阶段( 张钢 2 0 0 3 ) 。1 9 7 9 年5 月，随着撒切尔夫人带着新保守主义信仰入主唐宁街之后，针 对英国官僚制政府和市场关系的一系列改革就随之兴起了。这一时期改革的一个 基本内容就是国有企业的私有化。所谓国有企业的私有化，是指政府将原先所有 的国有企业通过拍卖、股份转让等方式转制为私人企业。这在撒切尔主政时期特 别突出。在她任职的1 1 年期间，英国政府通过私有化方式完成了石油、电信、 钢铁、铁路、航空等诸多国有企业的转制。通过这场改革，英国政府的国有工业 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 产值占g d p 的比重从原先的1 1 下降至5 5 ( p o l l i t t1 9 9 6 ) 和撒切尔政府的 改革相类似，在美国，共和党领袖里根也在新自由主义的大旗下积极推进公共服 务的私有化改革。在里根当政期间，美国联邦政府为了降低政府开支，减少财政 赤字，大大削减了联邦政府的经费开支，所涉及的领域包括行政、医疗、教育、 科研、环保、福利、社会保险等等，取而代之的是积极推行公共服务私有化改革， 试图通过私有化的方式来弥补因政府退出所带来的公共服务供给不足问题( 蓝志 勇2 0 0 3 ) 。可以说，新公共管理的这种改革措施就是新自由主义所提倡的“大市 场、小政府”理念的反映。 其次，调整中央与地方、国家与公民之问的关系。重新确定中央与地方以及 国家与公民之间的关系也是新公共管理运动的重要内容。这一改革的基本思想， 可以从里根的“新联邦主义”以及克林顿的“重塑政府”运动中看出。依据里根 的“新联邦主义”运动，其在调整中央和地方关系上的主旨思想就是在保持中央 权威的基础上，尽量放松对地方政府的规制，并充分向地方政府授权，使其能够 有充分的自由来决策和行动。为此，里根在任期间采取了以下三大措旌：一是裁 减联邦政府加在地方政府身上的许多限制性法规和条款；二是裁减许多原本管理 地方政府的联邦机构；三是将决策权下放到州和地方政府( 蓝志勇2 0 0 3 ) 。通过 减少限制和加大自由的方式，里根政府期望能够激发州和地方政府在处理当地事 务上的自主性，从而更有效率地满足当地公民的需求。至于政府与公民之间关系 的转变，克林顿的“重塑政府”运动也给予了很好的表述。依据“重塑政府”运 动的纲领性文件奥斯本和盖布勒的改革政府一企业精神如何改革着公营 部门的论述，原先国家和公民之间的代理人( 被选举者) 和委托人( 选举者) 关系，现今己转变为企业家与顾客之间的关系。以顾客为动力的政府，强调以对 待顾客的方法和态度来对待公民，保证他们对服务的满意程度。企业家型的政府， 在日常的政府工作中，引入企业家精神来为公众服务。( 奥斯本、盖布勒1 9 9 6 ) 最后，革新政府的组织结构和管理技术。除了上述的两项改革措施之外，新 公共管理运动的倡导者还对官僚制政府的组织结构和管理技术进行了改革。如果 说原先的“私有化”和“市场化”改革的主要目的是降低政府开支，缓解财政压 力的话，那么对组织结构和管理技术进行改革的根本目的就是要通过结构调整和 管理技术的更新来提高政府运作的效能。或者说，改革的根本目的就是要实现撤 6 浙江大学硕士学位论文 超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 切尔夫人所提出的政府运作的3 e 标准经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效益( e f f e c t i v e ) 。为此，许多针对官僚制政府组织结构和管理技术的改革措 施被大量采用。将原先大型的公共部门拆分成小型的、职能单一的执行机构是其 中较为典型的组织结构改革方案，其被英国、新西兰、荷兰等许多国家所采用。 根据英国的“续阶计划”( n e x ts t e p ) 的方案，英国将原先庞大的部委机构拆分 成了大约1 0 0 个左右目标单一、职能简单的执行机构。由于这些半自治的执行机 构被赋予了相当大的财政和人事自主权，因此这些执行机构比以前的庞大的部委 机关更能够对市场压力以及其他绩效评估的方法做出反应( 彼得斯2 0 0 1 ) 。除了 组织结构的调整之外，许多在私营部门中卓有成效的管理技术现在也开始被引入 公共部门之中。在此，我们再以合同雇佣为例。英国在公共机构的人事管理机制 中，将私营部门的合同制引入公共部门之中，以取代传统官僚体制下的终身雇佣 制。如今，各执行局的局长是由公共部门和私营部门的应聘人员竞争产生的，且 并非终身雇佣，而是根据任职者在职期间的工作绩效决定是否继续聘用。其他被 广泛采用的管理技术还包括绩效管理、战略管理、目标管理、零基预算、合同外 包等等。在新公共管理的倡导者看来，管理就是管理，在私营部门中行之有效的 管理技术在公共部门中同样能够发挥作用。 从上可见，在“新公共管理”运动中，私营企业的组织结构和管理技术成为 了政府改革的参照样本；同时，市场化的运作模式又成为了政府再造的核心。新 公共管理运动的倡导者对以“市场机制+ 管理主义”的改革模式解决官僚制政府 的弊端充满着信心。 与将“市场机制+ 管理主义”的改革方案作为救治官僚制政府的普世之道， 雄心勃勃地予以推广的举措相伴随的，是对这种改革方式的怀疑与批评。它既包 括对理论的反思，也包括对改革实际效果的评价。对与这样一场批评，欧文e 休 斯做了这样的描绘，“批评家尤其是英国和美国的批评家们认为，新模式存在着 各种各样的问题，而且不具有国际普遍性的改革意义，公共管理不可能被称为范 式。批评几乎涵盖了变化的各个方面”。呲” 就理论批评来看，对新公共管理运动的批评各式各样、莫衷一是，为此，许 多学者对形形色色的批评做了各自的归纳。比如，莱恩( l a n e2 0 0 0 ) 将现今对 【洼卸欧文e 休斯新公共管理的现状中国人民大学学报2 0 0 2 ；6 ：8 1 6 7 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 新公共管理运动的批评做了如下的归纳：新公共管理仅仅是一种右翼的意识形 态；新公共管理没有什么新内容，仅仅是以往的签约外包制；新公共管理只是一 种特殊的说辞；新公共管理是一些互不关联的理念的混合物；新公共管理只不过 是将微观经济理论从私人部门管理扩展到公共管理中来。陈振明( 1 9 9 9 ) 则将这 种批评归结为以下几点：新公共管理体现为一种保守主义的倾向，是一种披着科 学外衣的意识形态；新公共管理滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学 帝国主义：新公共管理忽略了私人部门和公共部门的差别，是一种“新泰勒主义”： 新公共管理的政治化倾向，其将导致政治腐败以及权力滥用；新公共管理的市场 化运作模式，是与民主社会的基本价值相背离的。在此，我们也试图从四个角度 来对这些理论批评做出归纳。 首先，对新公共管理理论基础的批评。新公共管理运动在理论上是一个支离 破碎的拼凑物，从它所主张的一系列改革措施背后很难找到一个统一的逻辑起 点。根据格鲁恩宁( g r u e n i n g2 0 0 1 ) 的理论考究，新公共管理运动在理论上受到 公共选择理论、管理理论、古典公共行政、新古典公共行政、公共政策分析、委 托一代理理论、产权理论、新奥地利学派以及交易费用经济学的影响，在某种程 度上它是这些理论的折衷。由于新公共管理运动在理论上表现为一种“大杂烩” 的特征，所以在克瑞延森看来，“其作为一种指导政府管理社会公共事务的理论， 概念和理论逻辑不连贯，存在一些自相矛盾之处，对研究对象只作了片面反映、 解释和对策设计”。【洼6 对此，蓝志勇也提出了相类似的看法。新公共管理在 理论渊源上是出于对不同改革动机的曲解，在理论上不成体系，在解释上漏洞百 出，在逻辑上难以顺理成章，在实践的过程中被偷梁换柱，在作为国家管理的理 论前景方面一窍不通”。【犍7 其次，对新公共管理的价值观的批评。根据新公共管理运动的价值标准，衡 量一个政府公共管理以及公共服务好坏的尺度是它能否在运作过程中实现3 e 标 准，即经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效益( e f f e c t i v e n e s s ) ，而公平、正 义、公正等这些传统的价值标准则被放在了一个次要的地位。但是事实上，对于 一个在宪法环境下运作的政府而言，保障公民权利、维护社会公正、实现公共利 益是其最根本的职能。“过分强调对效率和工具理性的追求，将使公共行政无力 【注q 郭静汤姆克瑞延森教授对“新公共管理”的评述及其他政治学研究2 0 0 3 ：3 ；1 1 3 1 1 7 【洼7 1 蓝志勇行政官僚与现代社会广州：中山大学出版社， 2 0 0 3 ：1 5 3 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 反省公共行政和公共服务的根本价值”。【注8 】而一旦公共部门真的像在市场经济中 运作的私人部门那样，以效率、效益为首要价值，那么这场以私营企业的管理理 念对官僚制组织进行再造的代价将是及其巨大的。就此，盖伊这样说到，“公平、 平等、正义对于现代政府，尤其是民主政府，是及其重要的如果官僚制被商 业模式的管理所取代，那么我们将不得不承认其代价将是平等和正义”。【洼9 】 再者，对新公共管理运动的有效性的疑虑。新公共管理运动的基本改革措施 是以市场机制和私人部门的组织结构、管理技术来改造公共部门，从而提高公共 部门的管理绩效。这样的改革措施要取得成效，必须符合一定的前提条件，那就 是公共部门和私营部门有着相类似的组织结构、组织任务和运作环境。只有这样， 在私人部门中行之有效的组织结构和管理技术才能够在公共部门中发挥同样的 作用。但是正如许多学者所指出的那样，相比与私人部门，公共部门在运作的环 境、运作的目标、运作的方式、运作的对象等方面不同与私人部门，因此简单地 将私人部门组织模式移植入公共部门并不见得能够发挥作用( 罗森布洛姆 2 0 0 1 ) 。此外，由于运用这些手段和技术的外部条件的缺乏，往往也使得新公共 管理的许多改革措施无法起到真正的作用。例如，被私营部门广泛采用的合同手 段，在公共部门中就不会取得和私营部门一样的效果。因为要使订立合同这样的 管理手段有效，就必须符合所谓的科斯条件：一是交易费用不能很高；二是所有 权必须明确，而这些条件在公共部门中并不存在；同时，现有的管理手段也难以 激励公职人员为订立最优合同而努力，因为这些公职人员既不是合同的所有者， 也难以从合同中获得直接的收益( l a n e2 0 0 0 ) 。 最后，对改革可能带来的负面效果的担忧。任何改革都存在着一定的风险， 其在解决了一些问题的同时，也会带来许多负面的效果，新公共管理这场改革运 动也不例外。按照彼得斯的说法，“这场改革的确解决了传统官僚制行政的诸多 弊端，但它也带来了新的问题”。【洼1 0 这些新的问题不仅存在于国家层面，而且 也波及社会领域。公共部门的私营化和市场机制的引入的确增加了公共服务领域 的活力，但是它在弱化政府角色的同时也严重削弱了政府的作用。克瑞延森就认 为，“权力下放和公共产品市场化将增大基层管理者和资本的影响，从而会削弱 【洼8 1 张成福公共行政的管理主义：反思与批判中国人民大学学报2 0 0 1 ；i ：1 5 2 l 障”p a u ld ug a y i np r a i s eo f b u r e a u c r a c y l o n d o n ：s a g e 2 0 0 0 ：1 0 6 件m ib 盖伊彼得斯政府未来的治理模式北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：5 浙江大学硕士学位论文 超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 国家对公共事务和经济的调节能力”。雌“1 同时，由于市场机制的盛行以及企业家 一顾客关系的泛滥，使得原本独立的公民社会也逐渐被商品市场所吞没。对此， 乔姆斯基不无担忧地指出，“新自由主义价值观将公民转变为顾客，将社区转变 为商场，整个社会由此蜕变为一个非政治化的、缺乏民主理念的集合”。【注1 2 因 新公共管理运动所引起的问题决不仅仅局限于此，因机构裂化和权力分散所带来 的协调和控制问题( 彼得斯2 0 0 1 ：波里达诺2 0 0 0 ) ；因放弃“政治中立”原则 而使得的“政党分肥制”问题的重新( 休斯2 0 0 1 ) 等等不胜枚举。 如果说学者们对这场运动的批评因仅仅停留在理论层面上而被视为有“吹毛 求疵”的嫌疑的话，那么改革的实际效果则最好地印证了这些理论批评的合理性， 同时也最有力地说明了这场“市场机制+ 管理主义”改革运动的缺陷。 一方面，许多原先就困扰官僚制政府的问题，并没有因“政府再造”运动而 得到很好地解决；相反，其中的一些问题甚至更趋恶化。财政危机可谓是撒切尔 夫人推行国有企业私有化改革的动力之一。从她的初衷来看，她试图通过减少政 府的职能来降低日益高涨的政府开支。但是改革的实际效果却并不尽如人意。以 新自由主义理念为指导的政府改革试图通过缩小政府规模、减少政府职能来削减 公共开支，但是“推行撒切尔的绝对真理之后1 7 年，公共开支仍相当 于国民生产总值的4 2 2 5 ，和当初她上台时相同”。【洼”】类似的现象同样出现在 美国。在理查德勃克斯看来，“美国社会贫穷、低劣的教育质量、种族、性别 及财富的不平等，犯罪与暴力，森林、农田、野生动物栖息地和其他自然资源的 毁灭以及空气、水资源的污染等等，这些原先就困扰美国社会的问题现今依然存 在 【“1 4 ，其并没有因“政府再造”运动而消失。 另一方面，在改革前并不存在的问题，因许多改革措施的推行，反而出现并 成为了困扰当今政府的难题。这在公共部门私有化以及公共服务市场化改革的过 程中最为典型。比如，里根政府本想通过医疗、教育、社会保险等领域的私有化 改革，来提高这类公共服务的质量。但是改革不但没有从根本上提高这些服务的 质量，相反却引来了公共服务供给中的极大的不公平( 蓝志勇2 0 0 3 ) 。再比如， 美国加州政府试图通过引入市场机制来推动电力供应的改革。但是由于市场本身 炷“1 郭静汤姆克瑞延森教授对“新公共管理”的评述及其他政治学研究2 0 0 3 ；3 ：1 1 3 1 1 7 s t 2 诺姆乔姆斯基新自由主义与全球秩序南京；江苏人民出版社，2 0 0 0 5 1 t t t 3 诺姆乔姆斯基新自由主义与全球秩序南京：江苏人民出版社，2 0 0 0 5 1 【注“1 理查德c - 勃克斯新公共管理与实质性民主上海行政学院学报2 0 0 2 ，3 ：1 0 0 1 0 5 1 0 浙江大学硕士学位论文 超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 的缺陷以及政府对私营企业缺乏足够的支持，使得当地的电力供应企业长期处于 亏损状态。这最终导致了电力企业被迫停止生产，进而引发整个加州大面积停电 的社会危机。 如果说准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦力、物 力和人力成本低曾经是官僚制政府的优点的话( w e b e r1 9 7 2 ) ，那么现在的官僚 制政府离这样的优点已越来越远了。相反，机构臃肿、反应迟钝、效率低下、腐 败孳生等弊病正不断困扰着当今的各国政府。为了使官僚制政府摆脱这些弊端， 新公共管理运动进行了有益的尝试。它试图以“市场机制+ 管理主义”的改革方 式对官僚制政府的组织结构、管理技术、运行模式进行革新。不可否认，这些改 革措施的确在一定程度上提高了官僚制政府运作的效能，但是“管理主义+ 市场 机制”的改革措旌的所产生的负面影响同它所取得的成果一样明显。因机构裂化 和权力分散所带来的协调、控制问题；因公共服务市场化改革所带来的分配不公 问题；因放弃“政治中立”原则所带来的政党分肥制问题等等，都使得这场运动 的有效性大大折扣。由此看来，新公共管理运动并不是一种完善的政府改革之道。 3 、官僚制政府弊端：基于政治层面看 新公共管理运动试图以“市场机制+ 管理主义”的改革措施来重塑官僚制政 府。但是正如上文所指出的，其在政府改革方面并没有取得预想的成效。改革措 施本身的缺陷当然是造成改革失效的原因之一。除此之外，缺乏对官僚制政府政 治弊端的把握是造成改革失效的另一个原因。由于新公共管理运动仅仅将官僚制 政府的弊端归结为政府内部的组织问题、管理问题，因此其所提出的改革措施也 主要针对的是官僚制政府内部的组织结构与管理方式的。而事实上，官僚制政府 的问题不但是由内部管理问题引起的，更是由于外部的政治原因造成的。忽略对 官僚制政府政治弊端的分析以及缺乏一个系统的政治补救之道恰恰是造成政府 改革失效的根本原因。在这一部分中，我们就要对官僚制政府弊端进行政治学分 析。 既然官僚制政府的政治弊端是引发官僚制政府诸多问题的原因之一，那么什 么是我们所说的官僚制政府的政治弊端呢? 要理解官僚制政府的政治弊端，就必 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 须首先从官僚制政府的职能和角色出发，对其进行探讨。 传统公共行政学是建立在政治一行政二分这一经典命题之上的。对于这一经 典命题，伍德罗威尔逊在行政学研究中做了很好的说明。“需要注意的最 重要的一点是这样一条真理这条真理是行政管理置身与政治所特有的范 围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确 定的公共行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实 施都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加，罪犯的处以绞刑，邮件的 运输和投递，陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为。然而指导这些应 予以进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和行政管理之上的”。【注 ”】这一对政治与行政之间关系的最初表述，在弗兰克j 古德诺那里变得更为 清晰了。在他看来，“存在着两种性质截然不同的政府职能。而且，这两种职能 的分化又导致了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化为了方便 起见，政府的这两种职能可以分别称作政治与行政。政治与政策或国家 意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。“”1 根据威尔逊和古德诺的经 典论述，政治与行政是两种性质截然不同的活动。同时，这两种职能也可以分别 由两种不同的政府机构予以完成。议会或者国家立法机关主要负责政策或者国家 意志的制定：政府或者国家行政机关主要负责政策或国家意志的执行。 威尔逊和古德诺对政治与行政关系的论述，为1 9 世纪末、2 0 世纪初的公共 行政研究定下了一个以管理为研究主线、以效率为价值导向的研究基调。用威尔 逊自己的话来说，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功 地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用 尽可能少的成本完成这些适当的工作。”“”1 这样一种研究基调深深地影响了1 9 世纪初的公共行政学者，并成为当时许多公共行政学者研究的基本假设或研究的 起点。例如，当时著名的公共行政学者伦纳德d 怀特就认为，“公共行政学研 究的基本假设之一即是行政研究应当建立在管理的基础之上公共行政的根 本目标就是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理。其强调的是行政的管 【洼”1 伍德罗威尔逊行政学研究载彭和平、竹立家编国外公麸行政理论精选北京：中国中央党校出 版杜，1 9 9 7 ：1 4 1 6 【洼1 明弗兰克j 古德诺政治与行政载彭和平、竹立家编国外公共行政理论精选北京：中国中央党校 出版社，1 9 9 7 ：2 8 【“1 7 1 伍德罗- 威尔逊行政学研究载彭和平、竹立家编国外公共行政理论精选北京：中国中央党校出 版社，1 9 9 7 ：1 1 2 浙江大学硕士学位论文超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 理方面。政府政务行为与其他任何社会组织，如商业、慈善、宗教或教育等组织 的事务行为联系在一起，都应该以优良的管理作为它们成功的要素”。“”1 在这样 一个研究基调下，探索合理的组织结构与管理技术成为了当时公共行政学者研究 的一个重要任务。例如，卢瑟古利克在组织理论按语中提出了闻名一时的 政府组织与管理原则：分工与专业化原则；同质性原则；统一命令原则；服从权 威命令的等级制原则：责任原则；控制幅度原则；组织成员原则( 古利克1 9 3 7 ； v 奥斯特罗姆1 9 9 9 ；g r u e n i n g2 0 0 1 ) 。 如果说这样一种管理主义的研究风格在2 0 世纪中叶因新公共行政学的兴起 有所中断的话，那么它则在当代的新公共管理运动中得以复兴。在当代许多新公 共管理运动的倡导者看来，导致官僚制政府机构臃肿、反应迟钝、效率低下、腐 败孳生的根本原因就在于内部管理方式的缺陷，因此只要将在私人部门中颇有成 效的组织结构、管理技术引入公共部门之中，就能够有效地解决官僚制政府的诸 多问题。在此，罗伯特本( b e h n1 9 9 5 ) 对何谓当代公共管理中的大问题的看 法即很好的说明了这样一种思潮。在他看来，当代公共管理中的三大问题分别是： 微观管理，即公共管理者如何打破微观管理的循环过多的过程规则阻碍了公 共机构有效地实现目标；激励，即公共管理者如何有效地激烈组织内部成员与外 部外部成员努力工作，以实现公共目标；绩效评估，即公共管理者如何有效地测 评各个执行机构的工作，以使它们更有成效的完成目标。在当代许多新公共管理 的支持者看来，改革官僚制政府的根本途径就应该在管理方式上寻求突破。 政府的行政职能果真是一种仅仅建立在管理之上的活动吗? 政府的行政活 动的优劣是否仅需以效率和经济来衡量呢? 在我们看来，情况恐怕并非如此。虽 然从理论上可以将政治和行政进行明确的划分，但是在现实中却很难真正将行政 活动排除在政治过程之外。由于公共事务的复杂性、多样性和不确定性，使得议 会或者立法机关只能从宏观层面出发制定公共政策和相关法律。在微观的操作过 程中，则需要政府或者行政机构从实际情况出发给予不同的安排。这一点在街头 官僚那里最为明显。街头官僚作为政府的一线行政人员，因其所拥有的自由裁量 权而拥有相当大的政策制定能力( 叶娟丽马骏2 0 0 3 ) 。而自二战后，随着行政 机关的立法权和自由裁量权的不断扩大，这种情况也越来越明显了。“官僚机构 障”1 伦纳德d - 怀特公共行政学研究导论载彭和平、竹立家编国外公共行政理论精选北京：中国 中央党校出版社，1 9 9 7 ：4 3 - 4 5 1 3 浙江大学硕士学位论文 超越新公共管理官僚制政府改革的政治视角 在公共政策上的影响越来越大，以至于公共行政日益政治化了，而这成为了二战 议会许多西方国家的重要主题”。雎1 明正是由于行政机关日益参与到公共政策和 法律法规的制定过程中来，所以政府的行政活动并非是一种仅仅建立在管理之上 的活动。 同时，由于公共行政的日益政治化，所以政府的行政活动的优劣决不能仅以 效率和经济来衡量了。正如罗伯特a 达尔指出的，在一个民主社会中，民主 价值是比效率和经济更高的公共行政目标。“如果效率可以成为私人行政管理的 最高目标的话，那么它并不能成为公共行政管理的最高目标。因为像市民委员会 和小型地方政府，其虽然效率低下，但是它却是民主政体中必不可少的教育手段。 如果效率和民主教义之间发生冲突，后者由于在其背后有着比效率的教义更 大的政治力量和社会力量，所以必然要取胜。”8 “这一点同样也得到了弗雷德里 克森的认同，他说“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何 一个问题的答案：( 1 ) 我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服 务( 效率) ? ( 2 ) 我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平( 经济) ? 新 公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增加了社会公平? 行政管 理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准 则、需要完成的事情或者基本原理。”【诖2 1 】 由此看来，公共行政绝非一种仅仅建立在管理之上的活动；同时，它也绝非 仅仅以效率、经济为价值导向的活动。相反，由于公共行政日益地政治化，所以 从终极意义讲，公共行政是政治理论中的一个问题。在民主社会中，行政的基本 问题即是对大众