（公共管理专业论文）哈尔滨市食品安全监管存在的问题及对策研究.pdf

中文摘要 中文摘要 食品是人类生存所必需的物质之一，是保证人类生存和身体健康的基本保 证。近年来，由于多次食品质量安全方面的重大事故接踵而至，使人们的健康以 及经济发展受到严重威胁。随着人类对风险知识了解的不断加深、消费者自我保 护意识的提高、食品安全事件对社会经济的负面影响的扩大，以及世界贸易组织 协议所产生的义务遵从，均使得国家一级对食品安全控制与管理体系的完善和强 化予以了前所未有的重视。中国作为人口大国，作为食品出口对国民经济具有举 足轻重作用的发展中国家，食品安全问题对社会经济的重要性显得尤为突出。本 文通过对国内外食品安全监管理论与实践的比较研究，对哈尔滨市食品安全状况 的分析、研究，针对我市的具体情况，思考并设计了具有哈尔滨特色的食品安全 监管体系。本文分析了食品安全问题的严重性及政府监管的基本理论、我国食品 安全监管体制的演变与国际借鉴。本文阐述了食品安全的相关概念，包括食品安 全的内涵，食品安全问题对社会造成的危害性，政府加强食品安全监管的理论依 据及其特殊性。对哈尔滨市的食品安全状况和现行体制及存在的弊端作了认真的 分析。提出了健全完善哈尔滨市食品安全监管体制的对策和一个系统的监管体制 的思路与框架的建议。希望本文能够对哈尔滨市食品安全监管的理论与实践的发 展起到一定的参考作用。 关键词：公共产品，食品安全，监管体制，哈尔滨市食品安全监管体制 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t f o o di so n eo ft h em o s tb a s i cn e e d sf o rh u m a nb e i n g ，a n di se s s e n t i a l l yt h em o s t i m p o r t a n tf a c t o rf o rs u r v i v e i nr e c e n ty e a r , w es a ws e v e r a lm a j o ra c c i d e n t si nar o w o n f o o ds a f e t ya n dq u a l i t y i th a st h r e a t e n e dp u b l i ch e a l t h ，a n da l s ot h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t a l o n gt h ew a y , c h i n e s ec o n s u m e r sh a v ei m p r o v e dt h e i rk n o w l e d g eo n f o o ds a f e t y , a n di n c r e a s e dt h e i rs e l f - p r o t e c t i o na w a r e n e s s b e c a u s eo fa l lt h e s er e a s o n s ， c h i n e s eg o v e r n m e n th a sp a i dg r e a ta t t e n t i o n ，w h i c hw a sn e v e rs e e nb e f o r e ，o np e r f e c t a n ds t r e n g t ho u rs y s t e mt oc o n t r o la n dm a n a g ef o o ds a f e t y c h i n ai sac o u n t r yh a st h e m o s tp o p u l a t i o ni nt h ew o r l d a sad e v e l o p i n gc o u n t r y , f o o de x p o r t so c c u p i e da c o n s e q u e n t i a lp a r to ft o t a lc h i n e s ee c o n o m y t h e r e f o r e ，f o o dq u a l i t ya n ds a f e t yi s s u e h a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tf o rt h ee c o n o m yd e v e l o p m e n t i nr e c e n ty e a r s ，o u r g o v e m m e n tt o o km a n ys t e p st oi n c r e a s e t h ec o n t r o la n dm a n a g e m e n to f f o o d s a f e t y t h i sa r t i c l e ，t h r o u g ht h ec o m p a r i s o na n a l y s i so ff o o ds a f e t yt h e o r i e sa n dp r a c t i c e s b o t hf r o md o m e s t i ca n do v e r s e a sg o v e r n m e n t ，w i l ls t u r d yt h ec u r r e n ts i t u a t i o no ff o o d s a f e t yi nh a r b i nc i t y , c o m b i n ew i t l lt h em e n t a l i t yo fs t a t eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n r e f o r mt ot l l i l l l ( a n dd e s i g naf o o ds a f e t ys u p e r v i s es y s t e mw h i c hw i l lf i ti n t oh a r b i n s c u r r e n ts i t u a t i o n b a s i ct h e o r yo ff o o ds a f e t ya n dg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nf r o m d o m e s t i c ，o u rc o u n t r ya n df o r e i g ne x p e r i e n c e s ，t h i sa r t i c l e t a r t e d 嘶t l lt h ei n t r o d u c t i o n o fb a s i cc o n c e p t sf o rf o o ds a f e t y , i n c l u d i n gt h ee x a c tm e a n i n go ff o o ds a f e t y , a n dt h e p u r p o s e sa n ds i g n i f i c a n c e so f g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no nf o o ds a f e t yi s s u e w i s ht h i sa r t i c l ec a nb ear e f e r e n c et oh a r b i n sg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no nh e a l t hf o o d k e yw o r d s ：p u b l i cg o o d s ，f o o ds a f e t y ，s u p e r v i s i o ns y s t e m ，o ng o v e r n m e n t s u p e r v i s i o no f f o o ds a f e t yi nh a r b i n i i 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉塑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 扬导峰一以啪年日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉婆太堂有关保留，使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人 授权墨蕴堑态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 签字日期参加年 导师签名： 需杆靴 签字日期? t 屈年月夕日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：与皋l 蔓务茬秘粤确电话：j 9 形太衫 通讯地址： 邮编： 辛 日 毒了何 扬如 绪论 绪论 第一节选题目的与意义 一、选题目的 食品安全问题是关系人民生命和健康的重大问题。按照卫生部提供的统计数字，我国最 近几年的食品安全问题呈现出上升趋势。上报的食物中毒事件数、中毒人数和死亡人数都有 较大的上升。几年来，哈尔滨市先后发生了松花江水污染事件、病死猪事件以及食物中毒事 件，在全国各地区先后发生“苏丹红”、“红心鸭蛋”、“多宝鱼”、三鹿问题奶粉等重大食品安 全事件。由此可见，中国的食品安全问题已e t 益严重，已经成为危害人民生命和健康的严重 问题。在这种严峻的情况下，分析哈尔滨市食品安全监管存在的问题并提出解决的建议和对 策是十分迫切和必要的。因此，作为一名在哈尔滨市食品安全协调委员会成员单位工作的公 务员，我选择运用公共管理方面的理论和吸取其他地区的先进经验，结合自身工作经验，提 出相应的对策和建议，力争改善哈尔滨市的食品安全监管现状，使得人民能吃上放心的食品， 同创美好的和谐社会。 二、选题的意义 食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到每个消费者的切身利益、社会 的稳定和社会公共利益。重视食品安全，已经成为衡量人们的生活质量、社会管 理水平和国家法制建设的一个重要方面。哈尔滨市是一个有着众多人口的大城市， 面临着越来越富复杂的食品安全问题，过去的体制和监管手段已经无法适应很多 新情况和新问题，急需对现有存在的问题进行深入剖析，找出切实可行的应对办 法。 1 有利于哈尔滨市政府维护公众权利的责任和义务。食品安全是关乎人身体 健康甚至人身安全的重要问题，也是民生关注的重大问题和公众权利。哈尔滨市 政府必须回应社会和民众的对严格保障食品安全的强烈呼声，必须积极地履行政 府的社会义务和职责，必须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。必 须忠实代表和有效维护公民权利，切实履行职能，在违法失职或不当行政时必须 黑龙江大学硕士学位论文 承担政治上或法律上的责任。 2 有利于提升哈尔滨市政府的执政能力。针对目前哈尔滨市的食品安全状况， 存在很多急需解决的问题，而这些问题恰恰是社会公众和广大消费者用来考验政 府执政能力的。公众安全、健康的权利得不到保护，不仅会严重地削弱哈尔滨市 政府的执政能力，也会打击社会公众和广大消费者对市政府执政能力的信心。食 品安全已成为和谐社会的重要组成部分，也成为政府切实履行社会管理和公共服 务职责的重要方面。 3 有利于实现服务型政府的转型。食品安全是公共物品，本质上是一个以人 为本的科学发展观的问题。而服务型政府的基本特征是服务理念的核心性、公共 透明性、有限性和有效性，服务型政府的基本职能是提供制度供给服务，提供良 好的公共政策服务，提供公共产品的供给等。强化政府食品安全监管职能与全面 建设服务型政府正相契合。 第二节国内外研究现状 一、国外研究现状 国外关于食品安全的研究十分丰富，其内容涉及到影响食品安全的因素、食 品安全特性、食品安全的消费者行为和生产者行为，以及政府管理等多方面。具 体到食品安全政府管理则大概有以下内容。 ( 一) 食品安全管理的政策选择 由于食品质量安全特性不同于其他产品质量特性，食品市场买卖双方都可能 面临对安全食品信息了解的不完全性，因此带来不同的政策选择。美国学者安特 勒( a n t l e ，1 9 9 5 ) 据此将食品信息分为不对称不完全信息和对称不完全信息。尼尔 逊( n i e s o n ，1 9 9 8 ) 则按消费者获得商品信息的途径，将商品分为三类：搜寻品、经 验品和信用品。对于经验品，格罗斯曼( g r o s s m a n ，1 9 8 1 ) 认为，虽然消费者在购 买商品前缺乏良好的质量信息，但可通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格 市场均衡，同样可以取得与市场信息充分状态下一样的结果，而不需要通过政府 绪论 来解决食品的质量安全。 ( 二) 食品安全的政府管理体系 在食品安全的政府管理上，国外发达国家大多建立了适合本国的食品安全与农 产品质量管理体系。横向管理体系以政府和企业、组织执行机构及各种法律法规 综合构建实施的“危害分析与关键控制点 的预防性控制体系为特征。纵向体系 则实施从田头到餐桌的全过程管理。在管理手段上强调制度手段与行政手段等多 种手段的组合。 ( 三) 食品安全政府管理成本效率分析 美国农业部成立了规制评估和成本收益分析办公室。其他许多国家也采用了一 些规章性的审核，所有经济与发展合作组织成员国( o e c d ) 的政府部门都己要求使 用一些科学方法对规制进行评估。随着要求运用成本收益准则对联邦管制进行分 析的发展趋势，经济学家艾若( a r r o w ) 等在1 9 9 6 年提出了环境、健康和安全管制 的成本收益分析原理：而经济学家安特勒( a n t l e ) 在1 9 9 5 年提出了有效食品安全 管制的原理，并结合罗森( r o s e n ) 的竞争性企业生产品质差别的产品模型和杰特勒 ( g e r t l e ) 、华特曼( w a l d m a n ) 的质量调整成本函数模型，构建了肉类企业的理论和 计量经济成本函数模型，检验“产品安全性不会影响高效率 的假设。其他的重 要成果拂瑞斯( f r e n e h ) 、雷格伯斯( , n e i g h b o r s ) 、卡斯威尔( c a r s w e l1 ) 、威廉姆斯 ( w i l lj a m s ) 和布什( b u s h ) 估计了企业履行食品加贴标签法规的成本。 二、国内研究现状 国内食品安全管理的研究也取得了重大进展，大多数研究都是结合食品安全 的现状得出的，具有鲜明的针对性。归纳起来，目前国内研究者的主要工作基本 集中在三个方面，即，食品质量安全问题的重要性和紧迫性：为什么食品质量安全 问题会产生：政府已有措施不能有效解决问题的原因分析和改进对策。食品质量安 全问题产生的原因可以从多个角度进行分析。郑宇鹏，夏英( 2 0 0 6 ) 从影响食品不 安全因素划分食品“不安全性 的来源：( 1 ) 我国农业生产和农产品加工工艺落 。o e c d 的科技统计与科技指标w w w 5 1e d u c o m l u n w e n f f j l w l t j x l l4 0 5 5 8 0 h t m i - 3 - 黑龙江大学硕士学位论文 i i 后：( 2 ) 农业生产环境受到污染：( 3 ) 食品添加剂：( 4 ) 微生物引起的食源性疾病：( 5 ) 新原料、新工艺带来的食品安全性，如转基因食品的安全性：( 6 ) 有关食品安全的 法律、法规不完善，缺乏有效的质量检验检测机制和质量标准体系：( 7 ) 科技进步 对食品安全的控制和技术带来新的挑战：( 8 ) 境外食品安全问题的影响。 周德翼等将我国食品安全的信息不对称概括为五个方面：一是环境污染与新 型生产技术的出现要求生产者、管理者、消费者具有更多更明确的食品质量安全 信息：二是食品生产经营者与消费者之间的信息不对称：三是生产经营者与管理者 之间的信息不对称o ，四是下级管理者与上级管理者之间存在信息不对称：五是政府 与消费者之间的信息不对称。并认为政府的宏观管理是食品安全控制的关键，政 府通过质量安全品质标准体系和监测执法制度两个方面，从外部营造改进食品安 全的压力和动力，激励和约束生产经营者的行为。为了节约食品质量安全信息的 揭示和管理成本，政府可以通过市场准入制度、关键质量控制点的检查监督、食 品安全标识制度等三种手段相结合来调控企业的质量行为。己有文献中提出的解 决我国食品质量安全问题的对策，大多数是基于政府角度给出的宏观性建议。谢 敏( 2 0 0 7 ) 从市场在解决公共物品、外部性和信息不对称问题中的失效角度分析了 政府已有措施未能有效解决食品安全问题的原因，在此基础上，尝试提出了建立 健全食品市场信息体系、食品监督管理体系，以及借助媒体对公众进行教育等一 些政策建议 。值得一提的是，在这个研究中同时还提出了要发挥消费者在食品质 量安全问题中的积极作用。 第三节研究的思路与方法 通过对国内外相关研究文献的深入研究，对哈尔滨市政府开展食品安全监管 工作具有很好的参考价值。但是，由于食品安全管理涉及到多方面、多环节、多 层次和多领域的问题，再加上中国食品质量安全研究起步比较晚，食品安全管理 问题就显得比较复杂，与国外一些发达国家相比仍然存在着不小的差距。为了深 。郑字鹏，夏英食品安全问题研究综述 j 中国食物与营养，2 0 0 6 ( 7 ) ：1 5 - 1 7 o 周德翼，杨海娟食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制 j 中国农村经济， 2 0 0 2 国谢敏从市场失灵角度对食品安全问题的分析f j l 消费经济，2 0 0 7 ( 6 ) ：7 2 7 5 绪论 入对哈尔滨市食品安全监管问题的研究，构建出一套行之有效的食品安全监管体 系，对其中的研究还需要进一步深化。 研究思路：本文首先阐述目前我国和哈尔滨市面临的食品安全问题的严重性 与政府食品安全监管的一些基本理论；明确食品安全及食品安全监管相关的概念 和含义，指出我国记哈尔滨市近年来食品安全重大事故频发及食品安全问题的突 出特点。然后从新公共管理理论、政府管制的理论等理论出发，指出哈尔滨市食 品安全监管中的存在几个比较突出的问题、食品安全的现行体制存在的弊端及影 响食品安全监管的影响因素。最后按照以科学为原则、全面全程监管的原则公众 参与的原则。首先从建立基层食品安全协调机制、建立食品安全各部门合作机制、 建立食品安全应急处理机制等几方面来建立基层食品安全协调机制。接着，从加 强食品链源头的监管、强化生产领域的监管、规范屠宰环节的监管、重视流通环 节的监管、严格食品消费环节监管等几方面完善政府食品安全监管方式。最后， 从支持第三部门的发展、启动食品安全信用体系试点等几方面构建全民参与的监 管环境的对策研究。 研究方法：1 定性与定量相结合的方法。用定量的方法分析了国际、国内食 品安全监管的现状，指出我市在食品监管方面存在的几点问题。2 案例分析与综 合统计相结合的方法。己哈尔滨为例，提出建立实情的食品安全监管体系。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章食品安全与政府监管基本理论 第一节食品安全监管的涵义及性质 一、食品及食品安全的涵义 ( 一) 食品的涵义 食品工业基本术语将食品的概念定义为可供人类食用或饮用的物质，包括 加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。联合国食品 法典委员会将食品安全界定为“任何加工、半加工或未经加工供人类食用的物质， 包括食用农产品、饮料、口香糖及生产、制作或处理食品时所用的任何物质( 如食 品添加剂) ，但不包括化妆品或烟草或只作药物使用的物质。食品安全法第9 9 条规定了“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品 又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。 ( 二) 食品安全的涵义 根据食品安全管理体系要求的定义，食品安全是指“食品在按照预期用 途制备或食用时不会对消费者造成伤害的概念，但不包括与人类健康相关如营养 不良等其他方面。食品安全包括食品本身质量、食品接触材料食品添加剂和食品 标签的安全。另外，在食品安全法中也对食品安全的内涵做出如下的界定： “食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造 成任何急性、亚急性或者慢性危害。 乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐 的食品安全管理也参照适用。食品安全覆盖食品生产、加工、流通、餐饮服务和 食品添加剂的生产经营以及与食品相关产品( 如包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂) 安全管理等范围。 二、食品安全监管的概念与特点 ( 一) 食品安全监管的概念 o 食品安全法2 0 0 9 年 第一章食品安全与政府监管基本理论 监管是指某主体为使某事物进行的正常运转，基于规则，对其进行的控制或调 节。按监管主体的不同，监管可分为政府监管和非政府监管。从行政法角度看， 政府监管一般是指政府行政机构根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、 准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。根据以 上的定义，本文总结出食品安全政府监管的含义为：政府依据相关的法律法规，通 过对企业及食品的市场准入、对生产加工流通消费等多个环节的直接监督与管理， 来保障消费者的合法权益，保障食品市场的稳定运行。 ( 二) 食品安全政府监管的特点 法制性：食品安全政府监管是依法行政、依法监督，监督主体依法确立，监督 权力依法授予，监督程序依法进行。 强制性：依法对某食品或对某生产企业的监管决定以及执行活动都具有强制 性，生产商及经销商必须配合监管部门的监督活动实施，监管政策一旦被制定， 监管对象只有执行的义务，没有讨价还价的余地。 全程性：食品安全政府监管的对象特定，是对食品“从农田到餐桌”全程监管， 每一个环节都有部门分段管理分段负责。 普适性：相关的法律法规对所有的食品种类、环节、食品生产销售商都具有普 遍约束力，监管标准也具有普适性。 第二节食品安全政府监管的理论基础 一、新公共管理理论 新公共管理( h o o d ，1 9 9 0 ) 的理论模式对于传统公共行政的理论模式是一次 深刻的变革，其理念和诉求体现在以下三个方面。第一，主张在政府和市场的关 系上进行重新定位，通过引入有利于政府运行的内部竞争与外部竞争，以提高政 府公共服务供给的质量和效率。第二，主张在国家和社会的关系上进行重新整合， 使公民组织、民营机构与政府组织共同承担起公共管理的责任，促进和实现多中 毋肖兴志：政府监管理论与政策，东北财经大学出版社2 0 0 6 年版，第2 页 7 黑龙江大学硕士学位论文 心治理。第三，主张在政府运行方式上进行根本变革，把高度集权的等级制的组 织结构转变为分权的、扁平的、网络式的组织结构，实行以结果为导向的政府运 行绩效管理。 新公共管理的主张，将私人部门管理的许多方法应用到公共管理中，以提高 管理效率。公共管理绩效评估就是新公共管理的一个重要内容。在实践领域，现 代公共管理在参与主体上，强调参与互动，包括政府与第三部门的互动及政府与 公众的互动两个层面，此外还应该指公私合作和运用私营部门管理方法等。现代 公共管理采用治理的形式实现公共利益最大化，必然使各种管理主体能动地参加 到公共事务管理之中，形成互动的局面，这个新的发展就产生了新公共管理理论 的重要分支治理理论。治理理论提出，在公共事务管理中，必须通过实现政府与 公民社会的合作来进行治理。这是人类社会国家管理史上极富创意的鲜活思想。 之所以提出这个思想，是因为人们看到社会资源配置中，既有市场失灵，也有政 府失灵。对于解决社会和经济问题，政府受制于种种自身的和外部的不可避免的 缺陷，不是也不可能是全知全能， 因而，必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府功能的缺失或失效进行 补救和矫正。这样的重要资源就是社会中应当同样可以成为权力主体的其他公共 组织和公民的力量。公共管理推崇治理就是要推进和实现政府与公民社会的合作 共治，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发 展的要求使然。正如吉登斯所指出：“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源， 一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的 。 二、政府管制理论 管制及分类管制，是根据一定的规则，对构成特定社会的个人、构成特定经 济关系的经济主体的活动，进行限制的行为。根据进行管制的主体不同，分为私 人和社会公共机构两种形式。一是由私人进行的管制，称之为私人管制；二是由 社会公共机构进行的管制，称之为政府管制。按照政府管制的方式上划分，政府 。【英】安东尼吉登斯第三道路及批评 m 孙相东译北京中央党校出版社2 0 0 2 第2 9 页 8 - 第一章食品安全与政府监管基本理论 管制又可以分为：直接管制和间接管制。直接管制：是由政府部门直接实施的干 预。它又分为社会性管制和经济性管制。社会性管制是以保障劳动者和消费者的 安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品、服务的质量，和伴随 着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并且禁止、限制特定行为的管制。 间接管制：是反垄断管制，是由司法部门实施的，为了防止不公正的竞争，所制 定法律、法规中的对垄断行为、不公平竞争及不公平交易行为的政府管制。它具 有相对的独立性，它的目的是：保护社会公平竞争，维护市场竞争机制的正常运 行。 经济性管制是指在自然垄断和信息不对称问题的部门，以防止无效率资源配 置发生和确保需要者对产品和服务公平利用为主要目的，通过被认可和许可等各 种手段进行的管制。食品安全管制与信息不对称食品安全管制是指政府对食品生 产过程、原材料、添加物质、所有直接或间接接触食品的包装材料、设施以及影 响食品原有品质的环境进行管制，从而确保食品在按其原定用途进行制作、食用 时不会使消费者健康受到损害。它属于社会性管制中的产品质量管制。 。政府管制w i k i m b a l i b t o m 黑龙江大学硕士学位论文 第二章哈尔滨市食品安全监管存在的问题和影响因素 第一节哈尔滨市食品安全监管存在的问题 哈尔滨市是一个人口众多的大型省会城市，同时也是一个农业大市。目前哈 尔滨市标准化农作物种植面积为1 5 7 4 7 5 万亩，全市共有3 7 0 家奶站和2 2 家乳制品 生产企业、有1 9 家生猪定点屠宰企业、4 家肉牛定点屠宰厂、8 家肉犬屠宰企业、7 家禽定点屠宰企业；各类食品企业6 0 0 0 余家。由于哈尔滨市生产( 经营) 企业众 多、食品消费量很大，食品安全监管工作还是暴露了很多值得关注的深层次问题 一、深层次问题还没有解决 食物中毒事件和中毒人数虽保持相对稳定，但还时有发生，不能有效全面得 到控制。哈尔滨市的食品加工、餐饮、商场超市、农贸市场等食品供应和生产企 业众多，而且每年都在以两位数以上的速度增加，从业者素质又都良莠不齐。有 的由于文化水平低，素质差，对食品安全法规和政策知之甚少，从而使得其经营 的场所达不到应有的要求，造成很多食品安全隐患。而还有一部分经营业者，明 知食品安全问题严重，为了降低成本，不惜铤而走险，心存侥幸心理，在食品加 工过程中，用病死牲畜或未经检疫的动物，投入品、添加剂使用超标，卫生条件 差等等行为，严重威胁到广大消费者食用的安全，造成很多食品安全事故的发生。 成为市民最深恶痛绝的问题，也严重损害了哈尔滨市食品行业的整体形象，以及 对相关管理部门工作能力的严重质疑对政府工作的不满，严重影响了和谐社会的 建立。 同时，食品生产领域掺杂使假问题仍较突出。特别是食品流通领域售假贩假 屡禁难止。小食品批发市场、早夜市时常发现“三无”假冒伪劣有毒有害食品， 即使个别大超市也存在销售不合格食品的现象。由于，很多经营业者思想觉悟不 高，唯利是图、丧心病狂，不顾广大消费者的身体健康，造假制假、以次充好、 偷工减料。而一些经营者，明知是假劣产品，由于价格低廉，不顾消费者利益， 第二章哈尔滨市食品安全监管存在的问题和影响因素 仍然大量进货销售，也是假货横行的帮凶。造成了市场的混乱，也给监管带来了 很大的难度。尤其是农村地区食品安全状况有待提高。假劣有毒有害食品流向农 村的趋势尚没有有效遏制，广大农村始终是食品安全薄弱区域。因为，农村地广 人稀，监管很容易出现死角，再加上农民的整体文化素质较低，辨别伪劣产品的 能力较弱，这使得部分不法分子，把魔爪伸向广大农村。把很多假冒伪劣的食品 进入农村销售，坑农害农的想象屡有发生。而农村的医疗条件差，交通不便，出 现食品安全中毒等事件，很难得到及时救助，从而可能造成更严重的危害。 二、现行监管体制不健全 首先，监管部门职能存在交叉。目前，哈尔滨市由多家部门进行食品安全监 管，这样容易造成职能交叉、职权分散的弊端。多头执法消耗掉了很大部分的监管 力量，这不仅会增加政府的管理、监督和协调成本，也容易造成有些环节重复投入、 有些环节投入不足的失衡。哈尔滨市食品药品监督管理局成立后，工商部门负责监 管生产经营资格，农业部门负责监管原始农产品的生产安全，商务部门负责监管流 通环节，质监部门负责监管食品生产中出现的质量标准问题，卫生部门负责监管食 品卫生等。但在很多时候，食品安全问题，却又都是几种情况同时出现，并纠缠在 一起。哈尔滨市食品安全监管的各部门之间，又存在着交叉领域。而且，对这些 领域的责权界限不够清晰。这些监管过程中，所出现的交叉领域，究竟该由谁来 管、如何归责，都存在着非常多的分歧。而这些问题的存在，又很容易让一些食品 生产销售企业钻了空子，这也给哈尔滨市食品药品监督管理局，在组织协调工作时 带来了很大的麻烦。往往是容易出政绩、出成果的领域，各部门争着去监管；而 一些比较棘手、难以处理的问题，各部门又都不愿意去监管，造成了互相推委的现 象十分严重。因为，没有建立合作机制，增强部门间合作效率，因此没有真正发挥 出哈尔滨市食品药品监督管理部门的协调职能。 其次，现行体制下，我市食品综合监管部门力量薄弱，存区级缺少食品安全 牵头部门和政府食品安全“抓手 。食品安全监管职能分散在多个部门，由于职能 分工不尽合理，职责不够明晰，极易出现监管盲区。乡镇监管机构薄弱，食品监管 黑龙江大学硕士学位论文 _i 在县与乡的层面上存在着明显的管理脱节。在农村，一些企业规模不大，食品大多 由小作坊加工或生产。从业人员素质低，掺杂使假、滥用添加剂及非食品原料甚至 使用有毒有害原料加工食品的情况相当普遍。而恰恰最容易出问题的农村乡镇却 无人监管。尤其值得注意的是，在哈尔滨市，区县级政府设置的分支机构往往人力、 技术力量都不足，食品技术监督体系建设不适应需要。食品检验、检测资源配置 不合理。食品安全监管职能调整后，食品检验、检测资源配置并没随之调整，造 成有的部门资源闲置，而有的部门需要但是缺乏检验检测能力。有些乡镇没有机 构、人员、编制，加上有些监督人员素质较低，工作无法有效展开。 三、食品技术监督体系存在漏洞 食品检验、检测资源配置不合理。食品安全监管职能调整后，食品检验、检 测资源配置并没随之调整，造成有的部门资源闲置，而有的部门需要但是缺乏检 验检测能力。食品安全监管人员不足，队伍素质亟待提高；设施设备不适应日益 增长的食品安全监管工作的需要，办案和检验检测经费需进一步增加。对食品安 全监管工作而言，检测工作至关重要；食品安全监管的投入需进一步加大，食品安 全监管人员不足，队伍素质亟待提高；设施设备不适应日益增长的食品安全监管 工作的需要，办案和检验检测经费需进一步增加。而近几年，哈尔滨市全市食品药 品监督系统的检测经费每年仅1 0 0 0 多万元，分摊至全市各乡镇，每个乡镇不足万元 这样的经费规模是不足以建立起一个个合格的检测所，检测项目少、数量和频次不 够、覆盖面达不到要求也就成为必然的事了。基层没有机构、也没有能力对商品 进行快速检测，有力执法也就无从谈起。在乡镇设置机构的工商系统，同样由于没 有检测技术力量，工商所的日常巡查也只能成为“走过场 。以这样的行政资源去 面对广大的乡镇，行政监管实在难以到位。由于对动态食品检验检测复盖面不够， 检验检测数量不足，尚未达到对所有上市食品的全面监测。由于上市的食品数量 和品种众多，而且花样不断翻新，口味不断变化。而与之相对应的监测人员和检 测设备却无法同步跟上。由于相关经费匮乏，相关人员编制又不足，造成对动态 食品检验检测复盖面不够，检验检测数量不足，无法达到对所有上市食品的全面 第二章哈尔滨市食品安全监管存在的问题和影响因素 监测。这就造成了，部分产品混水摸鱼，流入市场成为危害消费者的定时炸弹。 第二节哈尔滨市食品安全问题的影响因素 一、食品安全监管部门力量薄弱 目前，哈尔滨市由多家部门进行食品安全监管，这样容易造成职能交叉、职 权分散的弊端。多头执法消耗掉了很大部分的监管力量，这不仅会增加政府的管 理、监督和协调成本，也容易造成有些环节重复投入、有些环节投入不足的失衡。 哈尔滨市食品药品监督管理局成立后，工商部门负责监管生产经营资格，农业部门 负责监管原始农产品的生产安全，商务部门负责监管流通环节，质监部门负责监管 食品生产中出现的质量标准问题，卫生部门负责监管食品卫生等。但在很多时候， 食品安全问题，却又都是几种情况同时出现，并纠缠在一起。哈尔滨市食品安全 监管的各部门之间，又存在着交叉领域。而且，对这些领域的责权界限不够清晰。 这些监管过程中，所出现的交叉领域，究竟该由谁来管、如何归责，都存在着非常 多的分歧。而这些问题的存在，又很容易让一些食品生产销售企业钻了空子，这也 给哈尔滨市食品药品监督管理局，在组织协调工作时带来了很大的麻烦。往往是 容易出政绩、出成果的领域，各部门争着去监管；而一些比较棘手、难以处理的 问题，各部门又都不愿意去监管，造成了互相推委的现象十分严重。因为，没有建 立合作机制，增强部门问合作效率，因此没有真正发挥出哈尔滨市食品药品监督管 理部门的协调职能。我市食品综合监管部门力量薄弱，存区级缺少食品安全牵头 部门和政府食品安全“抓手 。食品安全监管职能分散在多个部门，由于职能分工 不尽合理，职责不够明晰，极易出现监管盲区。乡镇监管机构薄弱，食品监管在县 与乡的层面上存在着明显的管理脱节。在农村，一些企业规模不大，食品大多由小 作坊加工或生产。从业人员素质低，掺杂使假、滥用添加剂及非食品原料甚至使用 有毒有害原料加工食品的情况相当普遍。而恰恰最容易出问题的农村乡镇却无人 监管。尤其值得注意的是，在哈尔滨市，区县级政府设置的分支机构往往人力、技 术力量都不足，食品技术监督体系建设不适应需要。食品检验、检测资源配置不 黑龙江大学硕士学位论文 i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 合理。食品安全监管职能调整后，食品检验、检测资源配置并没随之调整，造成 有的部门资源闲置，而有的部门需要但是缺乏检验检测能力。有些乡镇没有机构、 人员、编制，加上有些监督人员素质较低，工作无法有效展开。 二、食品安全风险分析与检验检测机构非常分散 哈尔滨市目前的食品安全风险分析与检验检测机构非常分散，部门之间的检 测、检验机构彼此之间缺乏应有的协调性：食品安全检验检测资源利用效率很低， 无法形成真正的合力：食品安全风险分析与检验检测工作，往往受制于部门的利 益。造成食品市场秩序混乱的另一深层影响因素，就是政府在市场经济中的规制、 职能出现空缺。目前市场发育还非常不充分，市场得主体发育不良、市场体系不 健全、现代企业组织不发达。在政府退出后，市场机制不能正常地发挥作用。与 此同时，由于政府功能定位的不当，对于市场不能有效地调节，本来应该通过政 府规制来调节的领域，政府规制却没能及时的跟进，法律法规体系的建设滞后、 食品安全标准的协调机制和食品安全信用体系的不完善、监管机制缺乏协调性和 连续性、执法处罚力度不够、社会监督和问题处理机制缺位都是造成目前哈尔滨 市食品安全监管问题的影响因素。 三、投入品的使用不当 投入品的使用，对促进哈尔滨市农业的发展起到了非常重要的作用，但是滥 用投入品或者使用不当，却成为了导致哈尔滨食品安全问题的重要因素之一。 ( 1 ) 化肥。施用化肥是提高农作物产量的重要且必要的手段，不合理施用化 肥会造成土壤环境的污染。比如过量的氮肥投入，使得氮肥不能被作物全部吸收 和利用，还会在土壤中转化成硝态氮在，引起作物中的硝酸盐含量过高，还有可 能引起地下水的污染。 ( 2 ) 农药。一是使用了高毒农药，如含有甲胺磷、久效磷等常常造成人畜急 性中毒成分的农药。二是由于在哈尔滨市农村，由于旅药机械都比较落后，使用 的喷雾器大都是被淘汰的产品，质量差、设计不合理，因此导致了农药利用率很 第二章哈尔滨市食品安全监管存在的问题和影响因素 低，其余飘移、流失、污染土壤河水等自然环境。 ( 3 ) 兽药。兽药包括化学药物、饲料药物添加剂和生物制品。兽药如果残盛 在牲畜体内，会对人体健康会带来很多不利的影响。由于目前哈尔滨市，大部分 的从业人员文化素质普遍较低，用药存在着很多的误区，往往使得畜产品中兽药 残留现象非常严重。另一方面，在对兽药的监管上，存在监测设备落后、监测人 员素质不高等现象，就靠目前的人力物力要想保证食品安全异常困难。所以，在 近年来出现了“瘦肉精”事件和水产品“氯霉素等食品安全事件。 黑龙江大学硕士学位论文 第三章完善哈尔滨市食品安全监管的对策 第一节总体思路和基本原则 一、总体思路 根据我国全面建设和谐社会的要求，以提高哈尔滨市广大市民的健康，规范食 品和食品安全监管的体制和工作规范。以保证质量，规范投资行为，严格市场准入 等关键环节，通过完善的食品安全法规体系、管理体系及标准体系、检测系统、认 证体系、信息服务体系，建立健全应急机制的食品安全保障体系。使得政府、企业 和广大消费者之间，通过教育、媒体、科研机构及其他相关各方的通力合作，密切 配合；采取多种措施，多层次的合作，为建立和完善的食品安全控制系统提供有效 和强力的保障 二、基本原则 ( 一) 要以科学为基础 以科学为基础，就是强调要进行充分的风险分析。食品中的有害物质涉及食 品生产的整个过程，包括微生物病原体、自然产生的毒素、添加剂、农业化学物质、 环境污染物、兽药残留的过量食用和转基因食品成分等。另外，一些错误的食品 加工方法和家庭食用方法也可能会导致食品安全事故的发生。所以，在进行搜集 资料的时候，要力求准确、全面，同时要对食品中的有害因素，和对健康的短期和 长期危害进行科学的评价，为制定哈尔滨市食品安全标准以及相配套的食品政策 提供客观、准确、有效地依据。 ( 二) 全程监管理念 食品安全管理与控制应该覆盖食品的食品链的所有方面。根据这一原则，应当 食品安全监管的过程中，从源头抓起，不放松每一个环节，才能保证最终的食品 足够安全。首先是加强农产品、畜产品等投入品的监管，然后是通过严格准入等 制度保障生产领域的安全，最后是在屠宰、消费流通领域的监督。从每个环节到 第三章完善哈尔滨市食品安全监管的对策 下一个环节，曾曾监管，不遗漏一个细节，是保证食品安全的重要过程。 ( 三) 公众参与原则 虽然，在进行食品安全监管过程中，政府起到了主导的作用。但是，仅依靠 政府的力量，无法真正起到消灭食品安全监管死角的目的。广大公众，可以通过 特定的方式参与到哈尔滨市食品安全监管体系的建设中来。为了提高社会各界、 行业以及广大人民群众参与管理的食品安全中来，应当建立由政府、企业、学者和 消费者共同保障安全的食品安全的新管理模式。在制定必要的、可操作的、强制 性规则和政策。还要积极想办法，能与哈尔滨市食物领域相关的科研人员、学者 和消费者共同进行及时的沟通、交流，同时和要和哈尔滨市食品相关行业的代表 进行交换那些充分反映公众利益的意见。 第二节健全政府食品安全监管机制 哈尔滨市各部门对食品安全监管过程中存在的职能交叉、多头执法，监管力 度不足，监管不规范、缺乏持续性等问题。针对这种现象，笔者提出如下的建议 对策。 一、建立基层食品安全协调机构的机制 2 0 0 8 年3 月，十一届人大一次会议通过了国务院机构改革方案，国家食品药品 监督管理局改由卫生部管理，卫生部将承担起食品安全综合协调、组织查处食品安 全重大事故的责任。2 0 0 8 年1 1 月1 0 同，国办发 2 0 0 8 1 2 3 号文进一步明确，“市县食 品药品监督管理机构作为同级政府的工作机构，在调整有关职能的基础上，保持队 伍和人员相对稳定，保证其相对独立地依法履行职责，保证其对消费环节食品安全 和药品研究、生产、流通、使用全过程的有效监管。其行政编制分别纳入市县行 政编制总额，审批权限由省一级行使调整为市县两级机构编制部门分别行使，市县 食品药品监督管理机构所属技术机构的人员编制、领导职数，由市县两级机构编制 部门管理。 建议在全市的各区、县( 市) 都建立了食品安全协调机构，作为各级 政府监管食品安全工作的专业部门，来协调组织有关部门做好食品安全监管工作。 黑龙江大学硕士学位论文 这样既能协助哈尔滨市食品安全部门的相关工作，又能有针对性地对结合本辖区 的特有情况进行监管。理顺那些责权界限不够清晰的领域，解决在监管过程中， 所出现的交叉领域，究竟该由谁来管、如何归责，存在着非常多的分歧的问题。也 避免让一些食品生产销售企业钻空子。同时，建立基层食品安全协调机构，还能 解决广大农村存在的比较严峻的食品安全问题。虽然，目前哈尔滨市区内的监管 已经比较规范，但广大农村始终存在监管死角。成立基层食品协调机构，能够在 很大程度上，帮助哈尔滨市食品安全监管部门来监督管理，同时，下放的监管权， 也使得基层组织，在进行管理时，有权对违法违规行为进行处罚，有效的管理和 震慑了犯罪行为，也有效的保护了广大农民群众的切身利益，从根本上杜绝食品 安全的事故发生。 二、建立食品安全各部门合作机制 各级食品安全协调委员会及办公室，从加强和完善制度建设入手，强化综合 监督、组织协调职能。要建立包括会议制度、信息反馈制度、工作制度、督导督 察制度、食品安全协调委员会部门责任制、责任追究制、重大事件报告制、重大 事件应急处理预案等相关的工作制度等制度，不断完善食品安全监管工作的开展。 建立合作机制，增强部门间合作效率，做到真正发挥出哈尔滨市食品药品监督管理 部门的协调职能。 健全监管工作机制，有助于哈尔滨市食品药品监督管理局进行的组织协调工 作。有望杜绝那种，“容易出政绩、出成果的领域，各部门争着去监管；而一些比 较棘手、难以处理的问题，各部门又都不愿意去监管，