（行政管理专业论文）我国经济基础设施投融资体制改革中的政府职能创新.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 经济基础设旄作为公共品，具有消费上的非竞争性和非排他性的经济学属 性，同时也具有经济规模调整明显，规模效益特别巨大；初始投资量大、经营 资本相对较小：绝大多数具有自然垄断性；对国民经济生产与市场物价总水平 有重要影响；是直接决定居民生活福利的基本要素等基本特征。建国以来，尤 其是经过近二十年的持续大规模建设，我国基础设施的总量已有了很大改善， 但基础设施领域发展平衡的低水平、投入和供给“瓶颈”问题严重、政府财政 负担沉重、基础设施投资需求仍然巨大、基础设施投资效率低下及相应的激励 约束机制缺失等问题仍然十分突出。 如何在基础设施投融资体制改革中塑造职能有限、合理高效率的政府，如 何通过改革政府职能以促进中国基础设施领域投融资体制的深层次改革，基于 此并通过改革基础设施领域投融资体制实现政府职能创新，是本文思考和研究 的核心问题。 本文由引言和其他三部分组成。 引言部分主要是陈述本文的写作背景和主要研究的问题。当今世界综合国 力的竞争成为世界经济竞争的主要方面，基础设施在综合国力竞争中占居重要 地位，世界各国将发展基础设施放在首要位置。我国基础设旄现状已成为制约 我国提高综合国家竞争力的重要因素，基础领域改革也是当前我国扩大内需拉 动经济增长的重要选择。积极缓解并有效解决长期以来制约我国经济发展的基 础设施“瓶颈”制约，对扩大内需、增加就业和促进产业优化升级与科技进步、 保持国民经济持续稳定健康发展，都具有极为重要的现实意义。我国基础设施 领域投融资效率与效益低下、政府职能混淆与国家财政风险积聚等，成为制约 我国基础设施持续健康发展的体制羁绊。经济全球化与w t o 规则章程的外在 冲击和压力，我国市场经济体制改革的深化，尤其是我国政府管理改革的稳步 推进，使我国改革传统的基础设施投融资体制和调整创新政府职能成为现实需 要，并急待有新的突破。 第一部分主要是对基础设施基本理论的阐释，并分析论述基础设施在经 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 济发展中的地位和意义。笔者首先对基础设施、政府规制、公菸产品、纯公共 品与准公共品、投融资体制等概念进行了界定。分析了基础设施规模经济特征 明显、规模效益特别巨大，初始投资量巨大、经营资本相对较小，绝大多数基 础设施具有自然垄断性等基本特征。同时，不仅提出了绝大多数基础设施产品 或服务均部分具有私人物品特征，而且集中分析了基础设施特征具有灵活性和 可选择性的新特征。其次，运用项目区分理论对基础设施项目进行了分类，并 阐述了我国基础设施投融资体制的历史沿革。最后，集中分析了基础设施以“中 间性”产品和“最终产品”形式影响企业生产、居民生活和社会福利，以及由 此对宏观经济、微观生产和居民生活福利等产生的连锁反应、乘数效应等，形 成与经济发展密切的互动关系。 。 第二部分是论述我国政府在基础设施投融资体制中的政府职能及存在的 问题。尽管自上世纪9 0 年代以来，我国基础设施建设有了较大幅度的增长， 但是由于历史和体制等原因，我国基础设施建设的“欠帐”多、投资需求与资 金供给之间的巨大缺口、结构不平衡、基础设施服务效率不高等特点明显。我 国基础设施的发展和完善主要取决于对基础设施建设的投入，基础设施投资规 模的大小将是我国基础设施发展快慢的关键因素之一。因此，寻求基础设施资 金供给的有效途径，提高其供给效率与效益，不仅直接制约着我国基础设施发 展的量和质，同时也是我国基础设施投融资体制改革的核心问题之一。 我国基础设施领域基本上是仍沿用原有的以几乎完全由政府投资、政府垄 断经营为根本特征的“政企合一”的行政性部门垄断管理体制。其基本特征即 为：政府借助行政权力对基础设施实行投资、价格等多重行政性、独占性垄断 保护；在行业上又表现为部门内封闭运行、投资主体单一的部门垄断。其基本 表现形式为：基础设施建设投资主体为政府，投资项目由政府决策，项目建 设由政府直接管理或控制。基础设施建设投资动机和目的主要是为了获取社 会效益和环境效益。基础设施建设投资的资金来源渠道单一，主要依靠政府 财政，由财政无偿拨款或由财政举债筹措等。基础设施建设形成的社会资本 具有垄断性，由政府垄断经营，排斥竞争。 我国现行基础设施投融资体制的局限性必然导致：基础设施领域投资主体 的责权利不统一，投资约束机制和风险机制没有建立起来：基础设施领域的实 t i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 现调控体系还没有建立起来，形成基础设施重复建设、结构不合理、投资效率 低、损失浪费严重；基础设施建设资金来源的渠道不畅，很多行业尚未建立起 稳定可靠的资金来源；价格体系不合理，造成基础设施和基础产业投资不足等。 笔者分析认为，导致我国现行的基础设旌投融资体制局限性的关键原因之 一为，政府在该体制中所扮演的行政性垄断者角色，即政府既是投融资政策的 制定者和监督者，又是其体基础设施建设的提供者和实际经营者。事实上，我 国政府也正受到基础设施领域“大政府病”突出、财政风险积聚和地方政府职 能异化等多方面的严峻挑战。同时也对基础设施领域投融资体制中的变革产权 制度、实行私有化；打破垄断、更多地引入市场竞争，并努力改革政府职能等 国际经验进行了集中论述。 第三部分中对我国政府在基础设施投融资体制改革中的职能创新进行了 系统分析和详细论证。笔者认为改革我国现行基础设施投融资体制的基本思路 为：正确定位基础设施项目的类型，开创多渠道多资金来源；打破垄断，允许 民间资本、国外资本及其他资本进入基础设旌领域，引入竞争机制：在融资方 面，改革单一的依靠银行贷款间接融资的方式，开辟直接融资的渠道，构成多 元化投资主体及直接融资与间接融资相互交融和补充的新投融资体制。正确区 分基础设施项目性质，打破垄断，实现投资主体多元化；逐步引入竞争机制， 并扩大基础设施领域的股份制经济规模；继续用好间接融资；大力发展直接融 资；积极探索新型融资方式；创新制度安排，完善配套法律制度，则是改革我 国基础设施投融资体制的具体路径选择。 在我国逐步建立市场经济体制的转轨时期，既要“有所不为”，又要“有 所为”，对原有的、严重错位的政府职能的进行重构和再造，以“有限、高效” 的市场取向型政府职能为方向的定位和建构。是对我国政府职能调整与改革的 基本要求。笔者提出了政府在基础设旌投融资体制改革中实现职能创新的具体 措施：通过调整和减少政府职能，实现政府从主要投资者、经营者的角色转换 为主要规制者的角色；做好宏观调控，履行好引导、服务、管理与监督职能； 进一步明确政府投资职能与范围：改革和完善政府投资项目的管理方式：建立 和完善中介服务体系。 在本文最后，笔者还专门论述了以法律制度为准则，政企分离是关键，竞 i l l 。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 争是主题t 有效竞争是目标导向等，是政府有效实现在基础设施投融资体制改 革中职能创新必须遵循的基本原则。同时，还集中论述了政府职能创新的渐进 性问题，以及必须认真要处理好政府作为投资者与管理者之间的关系，中央政 府与地方政府之间的关系，政府做好宏观调控与积极发挥市场机制作用之间的 关系等。 本文的创新之处是，指出了在我国经济基础投融资体制改革中，政府要“有 所为，有所不为”，从主要投资者、经营者的角色转换为主要规制者的角色； 把“有限、高效”定为政府职能创新的市场取向和定位架构，对原有、严重错 位的政府职能进行重构和再造。同时提出，在我国经济基础设施建设投融资领 域要引入竞争机制，引入民间资本和国外资本，开辟直接融资渠道，打破垄断， 实现投资主体多元化，现实基础设施规模经济的股份制经营。 关键词：政府职能经济基础设施投融资体制改革创新 i v 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t i n f r a s t r u c t u r ei sc a l l e da s ”s o c i a lo v e r h e a dc a p i t a l ”b yt h ee c o n o m i s t s i th a s s u c hc h a r a c t e r i s t i c st h a tt h e r ei sac e r t a i nd e g r e eo f m a s s i v ee c o n o m i ca n d i n t e r e s t s p i l l o v e rf r o mt h eu s e r sa n dn o n u s e r s ”e t c a sa k i n do f p u b l i cg o o d s ，i ta l s oh a s s u c ha ne c o n o m i ca t t r i b u t eo f n o n - c o m p e t i t i v e n e s sa n d n o n - e x c l u s i o n w h o s eb a s i c c h a r a c t e r i s t i c sa r ea l w a y sf o l l o w e db y p a t e n ta n d a g r e a td e a lo f m a s s i v ee c o n o m i c 1 a r g ei n i t i a l i n v e s t m e n ta n df e w e rr u n n i n gc a p i t a li nc o n 打a s t m o s to ft h e ma r e n a t u r a lm o n o p o l ya n dh a v ei m p o r t a n ti n f l u e n c e so ng d pa n dt h ei n t e r a ll e v e lo f c i v i lm a r k e tp r i c e s ，w h i c hh a v es om a n yf e a t u r e sa si t a l w a y sd i r e c t l ya f f e c t st h e w e a l f a r eo f r e s i d e n t sa n ds oo n h o wt o p o r t r a y a ne f f i c i e n t g o v e r n m e n tw h o s ef u n c t i o n s a r el i m i t e da n d e q u i t a b l ei no u rr e f o r m a t i o no fi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t - 血r l a n c es y s t e m h o w t ob o o s t t h er e f o r m a t i o no fi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t - f i n a n c es y s t e mt h r o u g hr e f o r mt h ef u n c t i o n s o fo u rg o v e r n m e n ta n db a s e do nw h i c ht o a c c o m p l i s ht h e i n n o v a t i o n si nt h e f u n c t i o n so fo u rg o v e m m e n lt h e s ea l et h en u c l e a rt h i n gt h a tia ma l w a y sp o n d e r i n g a n dt h i sa r t i c l et r y st os t u d y t h i sa r t i c l eh a sb e e nc o n s i s t e do ft h ef o l l o w i n gf o u rp a r t s ：t h ep e r f a c e ，t h e t h r e ec h a p t e r sf r o mt h ef i r s to n et ot h et h i r do n e t h em a i nc o n t e n to fe a c hp a r ta l e t o l d a s ： t h ep e r f a c ei s m a i n l yt or e p r e s e n tt h ew r i t i n gb a c k g r o u n da n dt h et h e m e s s t u d i e di nt h i sa r t i c l e n o w a d a y st h ec o m p e t i t i o no f s y n t h e t i c a ln a t i o n a lp o w e r h a s b e e na i m p o r t a n tf a c e to f i n t e r n a t i o n a le c o n o m i cc o m p e t i t i o n t h ei n f r a s t r u c t u r eh a s t a k e nav e r yi m p o r t a n ts t a t u si nt h ec o m p e t i t i o no fs y n t h e t i c a ln a t i o n a lp b w e r t h e w e s tc o u n t r i e sa l s oh a v ep u ti tt ot h ef i r s ts t a t i o nt od e v e l o pe c o n o m i ca n dt h e i r e x p r i e n c e sh a v eb e e nf a rs p e c t a c u l a rt o oa n dh a v eb e e no n eo f t h em o s ti m p o r t a n t i m p e t u s e s ，w h i c hh a u lt h ee c o n o m i c t om a k e r a p i dp r o g r e s s b u t t h ea c t u l i t yo f0 1 1 1 v 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s i n f r a s t r u c t u r eh a sb e e nt h e b o t t l e n e c k “t oi m p e d ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h ef i r s tc h a p t e ri st on a r r a t et h eb a s i ct h e o r i e si nt h ei n f r a s t r u c t u r ef i e l da n d a n a l y z ei t sp o s i t i o ni ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t ih a v ed e f i n e dt h eb a s i cc o n c e p t s i n c l u d i n gi n f r a s t r u c t u r e ，p u b l i cg o o d s ，p u r ep u b l i cg o o d sa n ds oo n i t h a st o l dt h e h i s t o r yo fo u ri n f r a s t r u c t u r ei n v e s t - f i n a n c e ，r e p r e s e n t e dt h es t a t u so f i n f r a s t r u c t u r e i nt h en a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e m e a n i n go ft h i s a r t i c l e i nt h i s c h a p t e r t h ea r t i c l eh a sn a r r a t e dt h a tt h el i m i t a t i o n so fo u ri n f r a s t r u c t u r e i n v e s t - f i n a n c es y s t e ma r et h ef o l l o w i n g s ：t h er e s p o n s i b i l i t y , f i g h ta n di n t e r e s th a v e b e e nn o tu n i f o r m ，t h ef u n dt oi n f r a s t r u c t u r ea r cl i m i t e da n dn o te n o u g hw h i l ei ti s a c c o m p a n i e d 谢t l l t h eag r e a td e a lo f w a s t ei nt h i sf i e l da n du n n e c c s s a r i l yr e p e a t e d c o n s t r u c t i o n sa n ds oo n t h es e c o n dc h a p t e rh a sr e p r e s e n t e dt h ec h a r a t e r i s t i ca n dl i m i t a t i o no fo r r p r e s e n t i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t f i n a n c e s y s t e m t h e t r a d i t i o n a l p o s i t i o n o fo u r g o v e r n m e n tf u n c t i o n si ni n f r a s t r u c t u r ef i e l da n di t sc h a l l e g e sf a c e do fg o v e r n m e n t r o l e s 啦e nh a v eb e e nt o l d ，b e f o r ei tn a r r a t e dt h ei n t e r n a t i o n a le x p e f i e n c e si nt h i s f i e l d t h ea r t i c l ea l s oc o n c i d c rt h a tt h el e v e lo fo u ri n f r a s t r u c t u r ed e v e l o p m e n ta n d d e g r e eo fo u ri n f r a s t r u c t u r ec o m p l e t e m e n ta r em a i n l yd e c i d e db yt h ea m o u n to f i n p u ti ni n f r a s t r u c t u r ef i e l d t h eo n eo f k e y e l e m e n t st oc o n f i n et h ed e v e l o p m e n to f o b ri n f r a s t r u c t u r ei sw h e a t h e rt h ew a y so rp a t t e r sa r ee f f i c e n tt oi n v e s ti n f r a s t r u c t u r e a n da t t r a c tc a p i t a l st oi n v e s tt ot h ei n f r a s t r u c t u r ef i e l d 。s ot h a th o w t oa d j u s ta n d r e f o r mo u rg o v e r n m e n tf u n c t i o n si nt h ei n f r a s t r u c t u r ef i e l dw h i l et op r o m o t et h e e f f i c i e n c ya n db e n e f i t ，h a sb e e no n eo ft h en u c l e a rt h i n g st h a th a sa f f e c t e dt h e r e f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t f u n c t i o n si ni n f r a s l r u c t u r ei n v e s t - f i n a n c es y s t e m t h ei a s tc h a p t e rc a r lb ed e v i d e dt of o u rl i t t l es e c t i o n s t h ef o r m e rt w os e c t i o n s m a i n l ya n a l y z e dt h ep r a c t i c a lr o u t e c h o i c e i nt h er e f o r m a t i o n so fi n f r a s t r u c t u r e i n v e s t f i n a n c es y s t e ma n dt h eb a s i cd a m a n d st oa d j u s to ri n n o v a t et h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n si nt h er e f o r m a t i o n so fi n f r a s t r u c t u r ef i e l d t h e nt h ea r t i c l eh a sg i v e nu s c o n c r e t ea n du s e f u ls u g g e s t i o n st oa c c o m p l i s ht h ei n n o v a t i o n so fo u rg o v e r n m e n t v i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s f u n c t i o r si nt h er e f o r m a t i o n so fi n f r a s t m c t u r ei n v e s t - f i n a n c e a t 也e1 a s to ft h i s a r t i c l e ，i th a sl i s t e d f i v e p r i n c i p l e sa n dt h r e ei m p o r t a n tr a l a t i o n sw h i c ha r ev e r y i m p o r t a n tt oa c c o m p i s ht h e i n n o v a t i o n so fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n da l s ow i l l b e n e f i tt oa d j u s ta n dp o s i t i o nt h eg o v e r n m e n tr o l e sa g a i n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tf u n c t i o n , i n f r a s t r u c t u r e ，t h ei n v e s t - f i n a n c es y e t e m ， r e f o r m a t i o n ，i n n o v a t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 自2 0 世纪9 0 年代以来，全球范围的产业和经济结构调整加快进行，综合 国力的较量越来越成为世界经济竞争的主要方面。在综合国力中，基础设施占 居重要的地位。一国的基础设施恰当与否，决定其在从事多样化生产、进行国 际经济竞争、减少贫困以及保护环境等方面的成败。世界各国都把发展基础设 施摆在首要位置。为了提高基础设施产品的生产效率、改善服务质量、降低成 本和价格，西方国家纷纷放松对过去由国家垄断经营公用事业领域的管制，引 进民间资本，建立竞争机制。基础设施领域改革极大地推动了基础设施相关行 业的发展，基础设施产品的供给能力和效率有了显著的提高，并成为近一二十 年西方国家拉动经济增长的重要推动力。 随着经济全球化的发展和国际竞争的加剧，我国的改革开放已经进入与国 际经济接轨、与跨国公司合作竞争的新阶段。而我国基础设施领域与发达国家 相比，在技术、装备、资金、技术、人才等方面多处于劣势，已成为在此竞争 条件下提高我国综合国家竞争力的一个重要制约因素。此外，基础设施建设还 是当前我国扩大内需、拉动经济增长的重要选择。 1 9 9 8 年以来，我国连续实行了以增发国债为主要内容的积极财政政策，五 年来共计发行长期国债6 6 0 0 亿元，这些国债资金连同预算资金主要是定向用 于各类基础设旖建设。其中安排了1 2 6 9 亿元进行水利设施建设，1 2 8 0 亿元用 于交通设施建设：平均每年拉动国民经济增长1 5 至2 个酉分点，为国民经济持 续稳定健康快速增长，发挥了至关重要的作用。这对于缓解长期以来制约我国 经济发展的基础设施“瓶颈”的制约，为调整和转变政府职能无疑都产生了巨 大的推动作用，同时对扩大内需、增加就业和促进产业优化升级与科技进步， 都具有极为重要的现实意义。 随着我国基础设施建设大规模建设的持续进行，我国的基础设施总量已经 有了很大的改善，但基础设施领域发展平衡的低水平、基础设施结构问题突出 等深层次问题也日益彰显，且急待解决。由于长期以来我国对基础设旌建设实 行的完全是由政府投资、政府垄断经营的政企合一的传统体制，从而使基础设 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 晦领域投融资效率低下，投资效益低，政府职能混淆与国家财政风险积聚等， 成为制约我国基础设施持续健康发展的体制羁绊。 我国正式成为w t o 成员国的这几年，也是中国推动市场经济体制改革向 纵深方向发展的重要几年，我国政府职能改革与重塑也在以前所未有的速度进 行。自上世纪八十年代开始的全球新公共管理运动、企业型政府管理改革和有 限新政府重塑的政府改革国际浪潮，也促使我们继续思考和不断探索重塑我国 政府职能改革的有效途径，以满足继续深化经济体制改革和全面提升国家竞争 力的现实需要。 如何在基础设施投融资体制改革中塑造职能有限、合理与高效率的政府， 如何通过改革政府职能以促进中国基础设施投融资体制的深层次改革，基于此 并通过改革基础设施投融资体制实现政府职能创新，是本文思考和研究的核心 问题。 一、基础设施投融资体制基本理论的阐释 - - ) 基本概念和一般理论 1 基础设施的有关概念 基础设施。基础设施一词的英文为 n f r a s t m c t u r e ，i 晒a 为拉丁文，意为“在 下”、“在下部”，s t r u c t u r e 意为“结构”、“组织”，因此，有的学者将它译为基 础设施，有的学者则将它译为基础结构。基础设施被鲍尔猡素斯坦一罗丹( p a u l k o s c n s t e n - r o d o m ) 、阿尔泊特赫希曼( a l b e r t h i r s c h m o m ) 等发展经济学家称 为“社会分摊资本”( s o c i a lo v e r h e a dc a p i t a i l ) 。基础设施作为经济学术语，2 0 世纪4 0 年代开始出现于西方，后为世界各国广泛采取。但迄今为止，基础设 施还没有精确的定义，目前国际上通行的基础设施概念，主要是指关系到国民 经济整体利益和长远利益的物质基础设施。 2 硕士学位论文 m a s t e r lst h e s i s 根据世界银行发展报告为发展提供基础设施对基础设施的定义，基础 设施是指“永久性的工程构筑、设备、设旖和它们所提供的为居民所用和用于 经济生产的服务”，并认为“它们都程度不同地存在着规模经济，存在着使用 者与非使用者之间的利益溢出性( s p u l o v e r sf r o m u s e r s t on o n u s e r s ) ”o 。基础设 旋又可以分为经济基础设施和社会基础设施，其中经济基础设施涵盖交通运 输、通讯、电力、水利及市政基础设施等，主要包括：公共设施( 电力、电信、 自来水、卫生设施以及排污、固体废物的收集与处理、管道煤气) 、公共工程 ( 道路、大坝、灌溉及 j 水用渠道工程) 、交通设施( 城市与城市间铁路、城 市公共交通、港口、航道和机场) 。而将经济基础设施之外的其它基础设施定 义为“社会基础设施”，其通常主要包括文教科研、医疗保健等方面的内容。 本文所研究的基础设施限定于经济基础设施范畴。 基础设施的一个最基本的技术经济特征是：通过网络传输系统，主要是管 网( 自来水、煤气、排污) 、线网( 电信、电力) 、路网( 铁路、公路) 、渠网 ( 灌溉) 以及场站( 机场、港口、码头、车站) 提供服务。在绝大多数情况下， 这种网络传输系统具有很强的资产专用性。也就是说，它只能用来传输某种 服务，而不能移作他用；它只能服务于特定区域，而不能转移到其他区域。所 以，一旦在基础设施，特别是在网络系统上进行了投资，这种投资就会“沉淀” 下来，形成巨大的“沉淀成本”。 公共企业。公共企业是与私人企业相对应的概念，它的所有权全部或部分 属于某个公共机构，并受这个公共机构有效地控制。公共企业的性质可能属于 农业、工业、金融、基础设施、商业、娱乐或服务业。公共企业的法定形式和 法人形式不一样，它们可能是部门企业、公共公司、法定机构或根据现有公司 法注册的股份公司。公共企业可以分为两类：一种类型的公共企业提供社会所 需的公共产品或劳务，它们在集资、收集、雇佣人员、免税和对政府负有解释 责任方面就象一个政府部门；另一种类型的公共企业的经营方式就象私人企业 一样，不享有财政或税务特权，也没有向政府解释的义务，政府在这类公共企 业中通常仅直接或间接地拥有股份。 。世界银行：1 9 9 4 年世界发展报告乳中国财经出版社1 9 9 4 年版。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 民间资本。民间资本是以利润最大化为经营目标的资本，它包括私人民间 资本和国有民间资本两部分。国有民间资本最常见的就是国有企业资本和国有 商业银行资本。私人民间资本包括各种形式，如股份制、股份合作制、合伙制 等非国有民私营经济资本。 自然垄断行业。自然垄断行业指具有以下三方面特点的行业：一是规模经 济非常明显，平均成本和边际成本总是随产量增加而降低，规模愈大，生产成 本就愈低，一般要求一家企业进行垄断性经营。二是有大量的“沉淀资本”， 资金一旦投入就很难收回，也难改作其它用途，如果多个企业之间进行竞争， 其结果可能是两败俱伤。三是这些行业中的多数是公众所需要的基本服务，需 要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。一个国家的供水、 电力、煤气、热力供应、邮政、铁路、航空等产业，都是典型的自然垄断行业。 政府规制。政府规制，又称公共规制，主要指政府对私人经济部门的活动 进行某种直接的、行政性的规定和限制。政府规制作为政府对市场的一种介入 方式，其目的是为了弥补私人市场经济运行过程中所出现的一些缺陷，如垄断、 外部性等以及由此造成的社会福利损失。政府规制是一种直接的行政性手段， 往往以政府限价、经济立法等方式来干预市场活动，其作用也因此而显得较为 直接而具显性。因政府规制较具针对性，政府常常是对某一产业、某一行业或 某一市场活动等较具个案特征的私人经济采用政府规制的办法。 公共产品( p u b l i cg o o d s ) 。公共产品，又称为公共品，是指公共使用或消 费的物品，是政府向居民提供的各种服务的总称。当前西方经济学的通行说法 是公共品具有两个基本特征：具有消费上的非竞争性，即在给定的生产水平 下，向一个额外消费者提供产品的边际成本为零，某人对公共晶的消费并不影 响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。例如，广播电视信号，同一地区 内多人可以同时收听收看，增加一个收视者的边际成本为零，且增加一个收视 者并不影响别人的视听效果。具有消费上的非排他性，即某人在消费一种公 共产品时，不可能被他人排挤在外，或者排除的成本很高。公共产品包括的范 围很广，诸如国防、警察、司法、基础设旌、教育、卫生等等。 纯公共品与准公共品。从严格意义上说，公共品是指在消费上具有完全非 竞争性和非排他性的产品，如国防、灯塔和空间技术等，人们称之为纯公共品。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 但在现实生活中，真正的纯公共品并不是很多，多数公共品处于纯公共品与私 人产品两极之间，它们或者只具有非竞争性但不具备非排他性，或者只具有不 充分的非竞争性和非排他性，如电力、电信、义务教育等产品，它们在一定程 度上兼有公共品和私人产品的双重属性，人们一般称之为准公共品或混合产 品。在社会实际生活中，完全的非竞争性往往与不可排他性相联系，拥挤性则 常常与可排他性相联系。因此，最常见的公共品大致可以分为两类；一类是具 有完全非竞争性和非排他性的纯公共品；另一类是具有拥挤性和可排他性的准 公共品。由于纯公共品通常具有完全的非排他性，而准公共品通常具有可排他 性，因而，纯公共品通常采用免费提供方式，而准公共品则要收取一定的费用， 不论这些收费包括产品的全部成本还是部分成本。在实际生活中，我们可以把 收费与否作为区分纯公共晶与准公共品的简易标志，即纯公共品不收费，收费 的一般是准公共品。 投融资体制。投融资体制是组织、管理投融资活动的基本制度和方式，其 主要内容包括投融资主体的确定及其行为的规范，投融资的决策程序，投资资 金的筹措方式，投资项目的管理方式等。不同的经济体制下，资源配置的外部 环境、运行条件、作用基础不同，由此产生不同的投融资体制。 2 基础设施的基本特征 第一、规模经济特征明显，规模效益特别巨大。基础设施网络投资一旦完 成，随后的产品或服务流量越大，平均成本就越低，边际成本呈递减之势。基 础设施的运营成本中主要是固定成本，与使用者数量相关的变动成本比，常小 至不易得到反映。以城市轨道交通产品( 地铁、轻轨) 为例，其产品生命周期 很长，随着客源量的增加，经济效益是递增的；项目建成投入使用以后，营运 成本相对固定，因此，每增加一个乘客使用的边际成本趋向于零o 。规模经济 调整使得基础设施通常由一家或少数几家企业经营比多家企业同时经营更符 合社会经济效率原则。 第二、初始投资金额巨大，使用寿命长。基础设施属于固定资产投资项目， 。朱会冲、张燎著：基础项目投资理论与实务，复旦大学出敝社2 0 0 2 年1 1 月第t 版 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 投资规模往往是几千万、上亿，使用寿命短则十几年，长的超过5 0 年。仍以 轨道交通项目为例，国内地铁的造价非常昂贵，一条线路长度2 0 公皇的地铁 项目投资金额可超过1 0 0 亿。同时，如果轨道交通项目维护得当，其生命周期 很长，国外有的1 0 0 年以前造的地铁目前还在正常运行之中。 第三、绝大多数基础设施具有自然垄断性。自然垄断性的大小取决于两个 因素：一是沉淀成本的大小，再是规模经济的大小。这两个因素共同决定潜在 进入者进入基础设施领域的难度。 第四、绝大多数基础设施具有明显的私人品( p r i v a t eg o o d s ) 特征。因 为，基础设施所提供的大部分产品或服务只有在拥有某种设备或并入相应网络 的情况下，比如与自来水管道、煤气管道或排污系统等相连接，才能使用，这 就可清晰地界定基础设施产品或服务的使用者；而且，使用者的使用量可以用 计量仪器( 如电表、水表、计时器、计数器等) 来准确计量，并可据此收取费 用。虽然，有些基础设施服务的消费难以准确界定或计量的，如道路在达到其 设计通行能力之前，增加车辆运行不会带来额外的社会成本，这时的道路就带 有纯公共品的性质。但诸如此类的基础设施服务为数不多，且正在减少。 值得一提的是，基础设施的上述基本特征并非一成不变，范围也不是绝对 的，它具有一定的灵活性和可选择性。其中所谓基础设施范围的变化，指的是 由于科学技术的发展、企业组织制度和政府规章制度的创新、资本市场的发展 以及政府与此相关的公共选择等若干因素的影响，使基础设施的特征或属性发 生了变化，基础设旖所具有的上述某些特征被削弱了，甚至消失了，从而可引 入市场机制和具有了竞争性特征。例如，在电信领域，卫星和微波系统正在取 代长途电缆网络，蜂窝式电话系统正在替代交换局网。所有这些技术变革正在 逐步消除电信行业中基于网络的自然垄断性，使竞争性经营成为可能。随着资 本市场的发展，新的融资手段和金融衍生品不断涌现，基础设旖领域投资的不 可分性逐步得到克服，投资和经营风险不断祓分散，从而为基础设施企业独立 融资和经营提供了可能性。 3 基础设施的分类 随着新古典经济学及其公共部门理论的发展，研究人员对各类基础设施的 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 可经营性、政府在公共投资领域的效率和角色定位进行了再思考，提出了各种 公共行政改革的新理论和实践体系。其中，项目区分理论是针对微观投资领域 提出的政府与民间经济力量的划分和分配基准。 所谓项目区分理论，就是按照是否有收费机制( 资金流入) ，将基础设施 项目按其属性可以分为经营性与非经营性基础设旖项目，从而根据项目属性决 定项目的投资主体、运作模式、资金道及权益归属等。 非经营性项目投资主体由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源 以政府财政投入为主，并配以固定的税收或收费得以保障，其权益也归政府所 有。但在投资的运作过程中，可引入竞争机制，按招投标制度进行操作，并力 求提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的迸一步提高。 经营性项目则属全社会投资范畴，其前提是由政府负责制定出符合社会发 展需要和产业发展规划的基础设施建设项目，其投资主体可以是国营企业，也 可以是民营企业，包括外资企业等，通过公开、公平、竞争的招投标，其融资、 建设、管理及运营均由投资方自行决策，所享受的权益也归投资方所有。但在 价格制定上，政府应兼顾投资方利益和公众的可承受能力，实行价格管制方法， 尽可能做到公众、投资方、政府三方都满意。 根据项目区分理论，基础设施项目可从能否让市场发挥作用这一角度分成 三类。 ( 1 ) 非经营性项目。此类项目无收费机制、无资金流入，这是市场失效 而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对 此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担。 。 ( 2 ) 经营性项目。此类项目有收费机制，有资金流入。可通过市场进行 有效配置，其动机与目的是利润的晟大化，其投资形成是价值增值过程，可通 过全社会投资加以实现。 ( 3 ) 准经营性项目。有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其 政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回成本的项目，附带部分公益性， 是市场失效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将 不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营 运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变成纯经营性项目( 通常所说的 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 经营性项目即为纯经营性项目) 。 目前我国部分基础设旌项目实例分类见表l 一1 所示。 表1 1我国基础设施的分类 序号项目属性市政、公用基础设施实例 投资主体 纯经营收费高速公路、收费桥梁、收费隧道 性项目等 全社会投资者 1 、经营性项目 准经营煤气厂、地铁、轻轨、自来水厂、垃 政府适当补贴， 性项目圾焚烧厂等收费不到位的项目吸纳社会投资 2 、非经营性项目敞开式城市道路、公区绿化等政府投资为主 ( 二) 我国基础设施投融资体制的历史沿革 我国在相当长的一段时间里实行计划经济体制，整个社会投资包括基础设 施建设由政府包揽，投资主体单一，投资决策权和项目审批权高度集中到中央 或省市一级政府，投资资金来源于财政预算拨款，投资运行靠行政系统和行政 手段。改革开放2 0 多年来，我国基础设施投融资体制发生了较大变革，其进 程大致可分为三个阶段。 第一阶段：改革开放开始到2 0 世纪8 0 年代末期。政府在基础设施项目投 资、建设领域建立投资项目评估制度，并开始在工程建设中推行项目建设投资 包干等措施。这一时期重点是在基础设施投资项目的实施阶段加强管理。 第二阶段：2 0 世纪8 0 年代末期到9 0 年代中期。我国实行了基础设旄投资 体制改革，中央政府不再包办全国基础设施项目的投资，中央政府与地方政府 实行了以分税制为核心的中央和地方事权、财权划分。城市政府通过改革城市 建设方面的财政拨付体制，变统收统支为归e l 使用包干，促进归口部门的改革 积极性。这个时期各地政府纷纷成立自己的城建城投公司，由政府授权对城 市建设和维护资金进行筹措、使用和管理，从而使城市基础设施由政府直接投 资转向间接投资。例如在上海成立了上海城市投资建设总公司，专门负责城市 建设资金的筹集、使用等。 第三阶段：2 0 世纪9 0 年代中后期到2 0 0 0 年左右。这一时期主要是对提 硕士学位论文 m a s t e r