（教育学原理专业论文）大连外国语学院“国有民营”改革个案研究.pdf

大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 研究生：符霜 指导教师：张桂春 专业：教育学原理 中文摘要】本研究以大连外国语学院“国有民营”改革个案为对象展开研究，描述了大连外国语学 院“国有民营”改革的背景、依据及具体实施情况，论述了“国有民菅”的内涵及实质，分析 了大连外国语学院“国有民营”转制改革存在的根本问题，并对该校继续深化“国有民营”改 革和可行性问题作了深入思考本研究认为，大连外国语学院要进一步深化“国有民营”改革， 必须解决所有权和经营权分离。必须建立“教授治校”学校自我管理模式，并需要完善保障机 制， 【关键词】普通高校国有民营转制改革 第部分问题的提出 一、高等学校“国有民营”改革产生的时代背景 随着高等教育大众化进程的不断加快和高等教育需求的不断膨胀，我国高等教育需 求和供给之间的矛盾日益激化。虽然国家和政府采取多种措施，千方百计来扩人高等教 育资源。改善办学条件，提高教学质量，但是，我国高等教育在快速发展过程中依然处 于教育资源匮乏，教育经费短缺，许多学校教育教学质量不高，无法满足社会发展和个 人发展对高等教育的需求这样一种尴尬的局面。 为解决这个矛盾，自2 0 世纪9 0 年代以来，我国借鉴国际高等教育大众化发展过程 中规模扩张的经验和教训。提出鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国 家包办教育的改革思路。1 9 9 3 年，国务院颁布了中国教育改革和发展纲要，指出：“改 变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。随后， 在高等教育改革方面，积极探索改变政府包揽举办高等教育机构的格局，促使社会力量 参与高等学校办学。高等学校在办学体制改革方面，也努力尝试改变单纯依靠国家投资 办学的观念，开始走上与社会、企业联合办学的新路子，形成了以政府拨款为主，多渠 道筹措办学经费的多种办学模式。其中，“国有民营”办学模式就是我国高等教育改革与 发展中山现的一种新模式和新机制。 二、“国有民营”改革研究综述 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 2 0 世纪9 0 年代，我国部分公立学校的“国有民营”改革悄然兴起。1 9 9 3 年个别省 市开始试点，到1 9 9 8 年底已有近1 0 0 0 所“国有民营”学校。以后，“国有爬营”的改革 相继在很多高等学校出现。 这种“国有民营”转制改革也被称之为“国有民办”，它是以新机制、新模式运行 的一种办学机制。所谓“国有民营”即由国家和政府提供十地和校舍，依照法律程序将 学校交由具有法人地位的社会团体和公民个人承办。承办者享有办学自主权。它强调的 是办学机构的“自主办学、自我发展、自我完善、自负盈亏”。“国有民营”学校的出现 使公立大学的教育资源与民办学校运行机制的优势得以互补使高校既有公立大学的“信 誉”和“品牌”，又有民办学校办学机制的灵活。这种新兴的高等教育办学形式对于缓解 我国高等教育供给与需求这对矛盾具有重要意义，因此，它引起了学术界和社会的广泛 关注和研究。 从对“国有民营”改革研究的文献来看，学术界对高等教育领域“国有民营”办 学问题的研究主要集中在高职院校、独立学院和“民办二级学院”上。学者们主要围绕 “国有民营”办学体制和产权界定问题进行剖析，对“国有民营”办学体制的优势作出 了充分的肯定。如，教育发展研究2 0 0 1 年第1 1 期国有民办办学体制改革现实意义 一文，基本上全面概括了“国有民办”这一办学体制优势，文章认为，“国有民营”办学 体制将国有和民办两方面的优势有机地结合起来，充分利崩_ 双方的教育资源，调动了 社会各方面的积极性，为公立学校的改革，阻及有效提高办学质量和效益开辟了一条新 路。“国有民营”办学体制促进了多元化办学体制的形成和教育的可持续发展，增强了 办学活力，适度地满足了社会选择教育的需求，有利于教育、教学的创新与改革。 但在旨定“国有民营”改革的同时，学术界对“国有民营”办学的弊端，尤其是“国 有民办二级学院”办学体制等问题提出了质疑。张国华在“国有民办二级学院”办学体 制质疑文中，围绕“国有民办二级学院”办学体制、所有制和产权界定问题做了深 刻的剖析，对国有民办二级学院提出了质疑，指出其产权界定不清晰、国有性质没变、 不是独立法人的国有民办二级学院。 从目前国内高等教育领域所实施的“国有民营”办学模式看。大体可分为两类：一 类是公立大学举办的“民办二级学院”，另一类是公立高校整体转制改革形成的“国有民 营”学校。而学术界对“国有民营”这个问题的研究。还基本停留在对“国有民办二级 学院”的探究上，而对“国有民营”办学模式的第二类公立高校挺体转制改革形成 的“国有民营”学校的发展问题还没有加以研究，基本上属于空白领域。因此，笔者认 为，有必要对这个问题展开全面系统的研究。基于这种思考，本文以大连外国语学院“国 有民营”改革为个案，运用调查法、案例分析法等研究方法，对普通高校“国有民营” 转制改革问题进行深入的探讨和思考，以便为普通高校的转制改革和我国高等教育的健 康发展提供一定的理论和实践指导。 第二部分大连外国语学院“国有民营”改革的实施 一、大连外国语学院提出“国有民营”改革的依据 为适应高等教育改革发展的趋势，大连外国语学院( 以下简称“大外”) 针对自身 一2 一 犬连外圆语学院“国有民营”改革个案研究 生存和发展的困境，在认真研究国际和我国高等教育改革发展经验的基础上，结合当时 实际形势利大连外国语学院的特点提出了“国有民营”改革建议。 ( 一) 大外生存和发展的困境 大外作为省属普通高校，建校时间短，由1 9 6 4 年建校初期的辽宁日语专科学校发 展为本科普通高等院校，直到1 9 9 7 年其所有专业升为本科。其自身存在生存和发展困境。 1 生存问题 ( 1 ) 大外面临被合并的趋势。党的十五大以后，随着我国社会主义市场经济体制 的建立和各项事业改革的深化，我国5 0 0 多所高校根据1 9 9 3 年中共中央、国务院作山的 逐步推进高等教育管理体制改革提出的“共建、调整、合作、合并”的八字方针进行了 管理体制的调整，并加大力度、加快发展、进入全面推进的新阶段。全国有3 1 个省、自 治区、直辖市和中央5 0 个部fj 所属高校参与了以上四种方式的改革。 辽宁省政府根据国务院办学体制改革精神，为优化办学资源，避免重复办学和资源 浪费，省政府建议作为单科性院校的大外与大连理工大学或者与东北财经大学台并重组。 因此，大外面临被合并的趋势。 ( 2 ) 单科性高校生存困难。教育是为了适应社会发展和经济发展而存在和发展的。 2 0 世纪8 0 年代以来，全球各项事业皆呈现出国际化、信息化、知识化趋势；尤其是我 国自十一届三中全会以来，经济体制改革如火如荼，中国的经济体制、经济结构发生了 深刻的变化，导致社会对人才需求发生了变化，从而对培养人才的高等教育提出了新的 要求：高等教育必须适应社会发展，必须与经济发展相适应。大外作为单科性院校，越 来越不适应经济发展所需要的培养复合型人才要求；而且大外受语言语种学科限制，缺 少浓厚的学术氛围，不利于大外整体办学水平的提升。为适应经济改革需要和社会需求， 大外自身体制必须改革。 2 发展困境 ( 1 ) 教育经费短缺。教育经费的严重短缺一直是制约火外自身发展的瓶颈。首先， 政府投入不足。在面临扩招情况下，政府财政投入只占学校经费1 5 学校不可能的从 政府财政投入中直接获得充足的资金来解决面临的财政困境。 ( 2 ) 自主权有限。长期以来，政府为采用的大统一的教育管理制度和模式，造成 学校无办学自主权和特色，学校和教师没有多少探索与怠新的空间：而且，教育的供给 和需求矛盾突出。自2 0 世纪9 0 年代以来每年报考大外的生源是录取人数的几十倍， 受计划体制影响，大外作为东北唯一一所外国语大学每年仅招收几百人，远远不能满足 地方社会对外语的需求，同时也影响了大外自身的办学效益。 ( 3 ) 学校自身存在困难。第一，学校底子薄。自建校以米，学校搬迁多次。第二， 学校位于大连城市的中心地带，周边是密集的居民区，校吲没有发展空间，难以扩建改 建。第三，异地新建需要投资几亿元，建校资金缺口很大，资金问题难以解决。第四， 学校要增设新的专业、提高教学质量，以满足扩招和社会需求。这些都需要增加投入， 导致了培养成本的增长。第五，师资队伍建设突出的存在两个方面的问题：一是教师数 量严重不足，二是教师学历结构不够合理，其直接影响后果：教师负担过重，学术水平 不高对教学精力投入不足，影响教学质量和学术梯队的形成。 阕此，面对学校自身生存和发展困境，大外认为，走“国有民营”转制改革的路子 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 是最佳选择。 ( - - ) 高等教育改革提供的机遇 高等教育体制改革是为了适应经济体制改革，高等教育办学体制的改革，不在于规 模的扩大，而是为了适应经济增长需要和满足高质虽的需求，主要目的是通过投资体制、 管理体制和运行机制的转换，达到提高学校教育质鼙，咀满足社会的需求。 冈此，犬外认为，“共建、调整、合作、合，f 不是人外改革的唯一出路，大外改 革还可以走“国有民营”独立经营道路，这也符合我国高等教育改革目的。“国有民营” 这一办学体制将“国有”和“民营”两方面的优势有机地结台起来，充分利用了双方的 教育资源，调动了社会各方面的积极性，为公立学校的改革以及有效提高办学质量和效 益开辟条新路。以“民营”机制增加教育供给方式的多样化和选择性。一样满足广大 人民群众受教育的需要。在国家政府教育财政普遍短缺的时代，寻求教育的资源整合， 最大程度提升办学效黼，同时在我国还是“穷国办大教育”的背景下，还可以大大缓解教 育需求和政府投入之间的矛盾。 而且，我国政策鼓励“国有民营”改革。1 9 9 3 年中华人民共和国宪法修正案第 七条将“国营经济”修改为“国有经济”，意味着全国所有制的企事业必须由政府来经 营的传统观念的改变，它还可以采取多种经营形式。1 9 9 6 年国家教委颁布的全国教育 事业“九五”计划和2 0 1 0 年发展规划指出：“九五”期间，积极发展箨类民办学校， 现有公办学校在条件成熟时，也可酌情转为公办民助学校或民办公助学校”。 “国有民营”学校在不增加国家财政拨款的条件f ，通过改变政策，改革现行的办 学体制，开辟多种渠道，充分挖掘和吸纳社会资金投入教育，既减轻了国家、政府的负 担，义有力地推动了教育的整体发展。我们处于社会主义初级阶段，教育要满足社会的 高质晕、高水平需求，公立学校“国有民营”是公有制实现形式多样化的一种表现。 ( 三) 大外自身发展的优势 第一，人外属外语类单科学校，专业通用性和应用性强。中国改革开放以来，社会 对外语人才的需求更加迫切，这在一定意义上决定了外语院校独立存在的必要性。其次， 大外是糸b 唯一的一所外国语大学，地处辽东、n 岛对外开放的窗口海滨城市大连，辐射 东北三省及山东、河北、内蒙古等省，占有对曰、对韩、对俄及北美诸国开展国际交往 的地利优势。再次，多年以来，大外改革发展稳步前进，学校国内外联合办学经验丰富、 内部管理体制改革等为进一步改革积累了宝贵经验。最后，学校适应社会需求，注意教 育结构综合化建设和学科综合化以及学校办学层次综合化，注重培养复合型人才。 综上，大连外国语学院具备面向市场独立办学、自我管理的基本条件。 ( 四) 大外提出“国有民营”建议 大外于1 9 9 7 年在省内率先提出可在部分高校实行“国有民营”办学体制改革的建 议。1 9 9 9 年5 月原省教委和省计委联合下发文件，批准同意大外成立“国有民营”二级 学院，在开发区设立分院，进行“国有民营”试点招生，当年招收本科生4 0 0 名。 2 0 0 0 年2 月为在教育经费相对紧张的条件f 筹措资金用以改善办学条件，加强学科 建设，增强学校适应和促进辽宁省经济建设和社会发展，大外申请楚体确定为“国有民 营招生试点院校。同年4 月省教育厅根据当时国家提出“抓大放小”、集中经费办重点 大学的教育方针，为减轻政府财政负担，批准同意大外为“国有民营”招生试点院校， 大连外国语学院“国有民菅”改革个案研究 按“国有民营”机制进行办学试点。将大外列为全省唯一整体实行“国有民营”改革试 点院校，当年全部实行“国有民营”招生。这标忐着火外已开始“国有民营”的挞体转 制改革。 二、大外“国有民营”改革目标 高校实行“国有民营”是一个新生事物，大外本着探索求实的精神在申请试行“国 有民营”初期，对试行“国有民营”办学模式提出如下改革目标：立足辽宁，服务全国， 面向世界，搞好教学基础建设，满足教育规模对教学条件不断发展的要求。在人才培养、 科学研究、社会服务和对外交流方面发挥优势和特色，努力把大外建设成国内同类院校 前列的以外语为主的多科型外国语大学。大外“国有民营”改革具体思路如下： 1 坚持党和政府对学校的领导。在行政关系上，大外仍隶属于辽宁省政府。学校 性质为国有。学校成立董事会，作为法人独立办学。学校自觉接受辽r 省政府及其行政 部门对高等教育方针政策的指导和宏观管理，并按国家统一标准培养合格人才。 2 省政府逐步减少对学校的经费投入，扶植学校进入市场经济轨道。 3 学校根据社会需求和本校实际可能，自主决定招生范闸和招生人数。 4 学校建立内部自我发展、自我约束机制。保证学校国有资产增值和教学质营提 高。主要措施：( 1 ) 加强学科建设，进一步拓宽本科和研究生的专业范围不断提高教 学质量；主动开展校际之间、校企之间的联合办学与合作办学，培养复合型人才。( 2 ) 广泛开展中外合作办学，争取国外投资。( 3 ) 多渠道、多层次办好外语成人教育，积极 为社会服务。( 4 ) 积极发展对外汉语教学，扩人学校知名度。( 5 ) 精简非教学机构，压 缩人员编制，精兵简政：大力推进后勤社会化改革，厉行节约，降低办学成本。( 6 ) 加 强师资队伍建设，引进优秀人才，提高办学知名度。 普通高校“国有民营”的根本目的是，在遵循高等教育规律的前提下，引入市场运 行机制，建立较为完善的多元投资体制，激活高校的办学活力。大外大胆尝试，积极推 行办学体制改革，以改革促发展，以特色促生存，积极探索“国有民营”的具体实现形 式和运行机制。 三、大外“国有民营”改革具体实施 大外对高校“国有民营”进行了认真的调查研究，积极运用省政府所给予的特殊政 策，较为稳妥的开展办学体制改革的探索。 ( 一) 积极争取“国有民蕾”办学自主权 为实行“国有民营”办学自主权，大外积极向政府和主管部门要政策，学校希望实 行“国有民营”后，学校筹集渠道进步放宽，可以吸纳社会资金、国外资金办学；希 望学校在招生、专业设置、教师职务职称等方面实行优惠政策，以便对市场变化的反应 更为灵敏、更为及时：希望学校在国际合作方面能进一步拓宽领域，使学校更具国际化 色彩并增强办学活力。但，由于大外整体“国有民营”是新生事物，政府缺乏管理“国 有民营”高校的实践经验，旧的高校管理体制仍在依靠惯性起作用。学校从校领导的任 命，结构设置、专业设置、人事编制调配、职称评聘等逐项都要遵循省政府和上级主管 部门及相关管理部门的限制。学校的招生方案、计划、范闱、比例和人数等控制在政府 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 计+ 划范围山，学院没有更大的办学自主权。如，面对社会对外语人才的需求人外为了 培养复合型人才，申请增设国际艺术学院及国际旅游和酒店管理学院两个院系级单位， 在审批中学院却费了很多周折。学校仍然是政府的附庸机构。 ( 二) 积极解决学校自身发展问题 i 积极解决经费困境 2 0 0 0 年省教育厅批复大连外国语学院整体实行“国有民营”改革提山：在过渡期间， 省政府将保证学院教育事业发展所必需的教职工( 含离退休人员) 的人员经费、专家经 费、基建经费利专项经费；人员经费和学生的公用经费将逐年( 按在校生规模不含国有 民营学生) 减少。过渡期结束后，省政府将逐年减少经费投入，学院发展投资将畎自行 筹措经费为主 1 。 在试行“国有民营”期间，省政府对大外的经费投入只有“人头费”( 约占学校经 费1 5 ) ，其余具由学院自筹解决。学校白筹经费主要包括两个部分，一是按照教育成本 分担原则，按国有民营标准收取学费，而且“所召学生的收费标准，由省教育厅和省物 价局、省财政厅商定” 2 。二二是主要通过自我创收获得，通过举办各类培训、业余教育 等补充教育经费。随着各种社会力量办学、外语培训的增多，这种靠学校自我创收以获 取部分教育经费的方式越来越困难。其中，也不乏有企业赞助、个人捐助，这些资金主 要用于学生奖学金和助学金、困难补助，相比教育经费也是杯水车薪。 因此，为解决经费困境，保证投入到教学中的经费较人幅度增长，大外开源节流、 增强学院的经济实力。增收节支，加大对教学的经费投入。在“开源”上，一是争取政 府更多的经费投入：二是利用试行的“国有民营”体制和对外交流的优势，引入社会资 金办学：三是盘活学校“软”“硬”两种资产，搞好社会服务，拓宽创收渠道，获得更 大的经济收益。在“节流”上，学校理顺内部财务管理体制，严格财务管理，堵塞濑洞， 减少浪费，合理开支。 2 加强教师队伍建设 大外用活“国有民营”机制，积极发挥市场机制在人力资源配置中的作用。学校积 极推行教师职务聘任制和全员聘任合同制，努力做到“按需设岗、公开招聘、平等竞争、 择优聘任、严格考核、合约管理”。教师的聘用和职称评定与劳动力市场接轨，不同岗位、 不同职称的教师待遇在公平竞争的条件下拉开差距。同时注意教师劳动力市场与社会劳 动力市场直接接轨，避免师资队伍建设中的“近亲繁殖”，积极引进海内外高级知识分子 参与到学校师资队伍的竞争中来，每年投入3 0 0 万用于引进人才。白2 0 0 0 年1 月起，学 院按照公开、平等、竞争、择优的原则，先后进行了处级干部的竞聘上岗、科技干部的 竞争上岗和科级以下人员的竞争上岗，建立了新的用人机制，学院的人力资源得到了一 定程度的合理配置。2 0 0 1 年7 月，为激发学校活力，学院出台了以存量不变、增量拉开、 强化岗位、优劳优酬为原则的内部分配制度改革方案，改革工资分配制度，建立起强化 岗位、以岗定薪的内部激励制度。 3 积极深化教学改革 为提高“国有民营”办学效益，适应辽宁经济、政治、文化和整个社会发展，满足 高素质、高能力外语人才不断增长的需求，大外积极不断推进教学改革。建立外语与其 他学科相融合的教学体制，把培养具有创新精神、实践能力、创业素质的国际型、复合 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 型、应用型高级外语专门人才作为培养目标。调整和优化专业设置，设置了2 6 个专业方 向。继1 9 9 7 年先后与大连理工大学、大连医科大学、大连海事人学、吉林大学，贵阳中 医学院、尔软软件学院等国内高校联合办学，使学生在掌握外语基本功的同时，具有一 门非外语专业的基础知识和基本技能。同时，学校不断扩展外事工作领域，积极参与教 育的国际化，加强与国外大学的合作办学，与日本、俄罗斯、美国、法国、德国、韩国 等多所人学建立国际合作与交流。学校还注重利用学校学科优势，加强国际理解教育， 扩人国外教材使用比例，构建国际化的课程结构增强学院人才培养的优势和特色。并 发展与国外火学和其他组织关系的友好关系，搞好对外汉语教学的专业建设，吸引更多 的外国留学生。 目前大外办学效益有所提高。成人教育健康发展，在辽j 。省成人高校教学检查中被 评为优良学校。对外汉语教育稳步发展，汉语言专业建设得到加强。作为教育部山国留 学预备人员培训基地和辽宁省国际台作人才培训基地，大外发挥着良好的作用。英、日 语号业臼学考试助学保持较大的发展规模。各类外语培训适应了社会接受外语教育的需 求。外语远距离教育为火外扩大了社会影响，出国留学中介服务、外语考试服务有了较 大发展。大外形成了多形式、多渠道、多层次的外语教育体系。 4 提高办学效益 近些年来，随着我国改革开放对外语人才的需求增多大外具有广泛的生源市场和 足够的活力，每年以第一志愿报考大外的考生，高出学校实际招生人数的几倍或十几倍， 考生质量优良，每年来学校报名参加进修、自考和业余学习者，数以万计，外国留学生 人数也随着大外知名度的扩大与日俱增。 大外积极争取“国有民营”优惠政策，办学规模确实得到大发展，如全日制本科生 招生，1 9 9 9 年为1 1 9 4 人，比1 9 9 8 年增加5 3 3 人；2 0 0 0 年和2 0 0 1 年招生数量分别为1 5 4 4 人和1 8 1 6 人，2 0 0 2 年以来每年本科生招生数量约为2 0 0 0 人。目前，我院本科生人数7 1 2 3 人，比“九五”初期净增近5 0 0 0 人。在较短的时间内实现了办学规模效益，为学校“国 有民营”机制运行带来了经济效益和运行经费。 ( 三) 积极探索“国有民营”管理机制 学校成立专f t t _ 作小组，加强对办学体制改革工作的领导，厂。泛听取广大党员和师 生员上建议、意见，用足用活政府以及主管部门所给与的各项政策，对“国有民营”高 校的投资方式、领导体制、用人机制、教学管理和政策环境等进行深入细致的调查研究。 同时，积极走进浙江万里学院学习高校“国有民营”改革经验；聘请教育专家潘懋元等 来校指导。 学校努力实现管理的规范化、制度化、科学化和民主化。为保障“国有民营”有效 试行，大外树立管理出效益的观念，重视学校管理丁：作，重视管理干部队伍建设。不断 健全各项规章制度，严格按章办事，防止管理工作的盲目性和随意性。同时加强管理信 息化、自动化建设提高整个管理工作的水平和效率。为保障“国有民营”的科学性和 民主性，大外注意完善决策支持辅助系统建设，为学校重人块策提供咨询。坚持按照民 主稗序处理学院重大问题的原则，使广大党员、民主党派成员、党外人士以及全院师生 员i ：参与民主管理、民主决策、民主监督的权利得到充分尊重。 经过四年试行t 国有民营”转制改革，大外经济实力增强，办学效菔和教学质量明 大连外国语学院“国有民营”致革个案研究 显提高，教学内容和课程体系改革、教学方法、教学手段以及教学管理等改革也都取得 一定成果。在人才培养、科学研究、社会服务和对外交流方面发挥了自身优势和特色， 形成了多形式、多渠道、多层次适应需求、富有括力的外语教育体系。但我们需要研究 的是；人外目前“国有民营”改革是否是“国有民营”，大外目前改革存在哪些问题。 第三部分大连外国语学院“国有民营”改革试点个案分析 一、“国有民营”释义 ( 一) “国有民营”诠释 所谓“国有”就是学校办学是国家办学，是公办学校。所谓“民营”就是给予学校 充分的办学自主权，学校通过新的办学机制进行不断地发展。“国有民营”的基本涵义 是把由国家、政府举办的公立高校，在国有教育资源所有制不变的前提下，通过资源重 组，按照一定的法律程序，学校转制为通过成本收费和其它渠道运筹资金米维持学校的 运营。转制后，学校面向社会自主办学、自我管理、自我约束，具有独立法人地位的国 有民办高校。学校法人负有对学校财产保值、增值和对国家培养计划保质保量完成的责 任；具有自主管理的权利，在招生、收费、师资评聘、专业设置、干部任免、人事分配、 经费使用、教学组纵等校内管理方面享有独立决策权和较大的自主权。学校通常享有和 民办学校一样的政策和待遇。“国有民营”办学机制是以新机制、新模式运行的办学机制， 它强调的是“自主办学、自我发展、自我完善、自负盈亏”。 ( 二) “国有民营”内涵 1 “国有民营”本质 公立高校“国有民营”后，学校固定资产的产权为国家所有，而其经营管理权则承 包给学校法人，在政府逐步停止向学校拨款屙，学校在经济上实行自主管理、自负盈亏、 白我约束、自我发展。究其本质是学校经营问题，是把学校的所有权与学校的经营权进 行分离，把学校经营权让渡给懂管理善经营的专家，让其在授权的范围内充分行使学校 经营权，从而提高国有学校资源的使用效率和效益，满足教育市场的需求。 “国有民营”作为一种办学新机制，不同于传统的计划体制，是指“公立”学校在 管理运行阶段，由于财政拨款不足以满足教学成本，可以根据市场需要办学、吸纳民间 资金、参照“民”校收费，实行真正聘任制的人事制度改革、后勤服务社会化，从经济 效茄的角度进行教育资源的配置和使用，股份制办学和中外合作办学等等。 “国有民营”学校可概括为“学校国有，校长承办，经费自筹办学自主”。“国 有”体现资产的国有：就是所有国有资产、增加的资产，登记造册。学校要对国有资产 负责。“民营”体现在两个方面：是学校自主管理学校；二是学校经费投入渠道的改 变，形成多元投资的体制。 2 “国有民营”要求实现三个转变： 第一个转变；转变投资体制。在教育资源国有制不变的前提f ，“国有民营”学校 通过教育资源的重组，由原来单一的政府教育财政投资转变为政府和社会多渠道投资。 第二个转变：转变管理体制。政府从原来直接指令性的行政管理，转变为一种宏观的、 指导性的调控管理。第三个转变：转换运行机制。学校在内部管理、经费使用、教育教 大连外国语学院“国有民营”改革个案研宄 学组织、人事分配上拥有比较大的自主权，能充分调动学校和社会的办学积极性，促进 办学质量提高。 3 “国有民营”学校应具有的特征 ( 1 ) 性质是国有的。学校的资产以及以后资产的增值仍属国家所有。 ( 2 ) 学校实行民办管理机制。在不改变学校性质的前提下，所有权与经营管理权 分离。享有民办学校的政策与待遇，按民办管理机制，可以重新组合和优化配置教育资 源，走高起点、高速度扩张的自我发展道路。 ( 3 ) 学校与政府之间的关系改变。从根本上解除了学校与原管理部门的隶属关系， 政府及其教育行政部门直接行使学校具体管理的职能逐渐减弱，高度重叠的学校所有权、 领导权和管理权有了一定程度的分离，政府部j j 的管理主要通过立法、规划、指导、信 息服务和必要的行政手段来进行。 4 “国有民营”学校基本要求 ( 1 ) 学校必须是独立法人。中华人民共和国民法通则规定，法人是具有民事权利 能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应当具有下 列条件：一是依法成立：二是有必要的财产或者经费；三是有自己的名称、组织机构和 场所：四是能够独立承担民事责任。具有法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要 办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格。具有法人资格的学校和其他教育机构 在民事活动中依法享有民事权利，承担民事义务。 国有学校转制改革为“国有民营”学校，“国有民营”学校从法律上已经具有法人 资格。其独立法人资格主要体现在第二条( 有必要的财产或者经费) 和第四条( 能够独 立承担民事责任) 上。面对学校按“民营”机制运营来说，更重要的是的经费运行机制。 “国有民营”学校实际就是停【e 国家拨款，由学校向社会筹集资金。这是一个法律责任 的转移。一所学校，经费有两个部分；一是学校建起来的l 捌定资产的投资：二是日常事 业经费的筹集。“国有民营”学校的特点是国家投入的固定资产已经存在，政府依然是办 学主体；同时，办学主体还应该筹集事业费、日常运行的经费。但事业费和日常运行经 费的筹集己经依法转移转给了承办者。承办者承担着日常经费筹集的法律责任，应具有 独立法人资格。学校应成立校务管理委员会( 或校董会) ，校长人选由校委会( 校董会) 提出， 报教育行政部门审核任职资格，同意后由校委会( 校董会) 聘任。学校承办者依法不得将 承办的办学资格及所承担的教育教学任务委托或转包给其他组纵和个人。 ( 2 ) 学校的所有权与学校的经营权分离。“国有民营”学校必须明晰产权明确界 定学校的产权关系，学校自主经营，这是施行“国有民营”的出发点，也是现代产权制 度要求的。 首先，明晰国有普通高校产权界定。所有权与经营权( 管理权) 的分离是其产权基 本结构。在学校的投资结构中教育投资主要来自国家，学校财产是国家长期投资积累 起来的国家是学校的当然所有者，学校法人实体则行使学校财产的使用权。学校由原 来单一的产权利益主体裂变为两个产权利益主体：学校举办者( 省政府) 拥有学校财产 的最终所有权，学校法人拥有法人财产权即学校财产现实所有权( 使用权、支配权、 部分收益权) 。只有这种所有权与经营权的产权分离才有利于拓宽学校融资渠道使学校 成为融资主体，学校才能面向社会自我管理，自我约束，真正实现“国有民营”。 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 其次，确定“国有民营”学校经营权。所谓经营权，指学校法人拥有财产现实所有 权t 包括使用权、支配权、部分收益权。从现代学校经营角度分析，学校经营活动是对 学校的资源的优化配置以提高学校资源的使用效率和效益。学校经营问题包括学校经营 资源和学校经营机制两个方面。其中，学校资源主要包括人、财、物、信息等有形的要 素以及学校传统、学校精神、学校风貌以及学校品牌等无形要素。在学校经营中，既要 重视有形资源的经营，也要充分重视无形资源的经营。学校经营机制就是学校经营各要 索与经营环境相互作用、相互联系的制约关系和功能体系，是一种能够规范和推动学校 行为，使其趋向学校经营目标的内在机理，具有引导、激励和约束学校行为，实现学校 经营活动良性循环的基本功能。学校经营机制主要包括保证学校正常运转的运行机制、 激发学校活力的动力机制和约束学校行为的调控机制。 伴随着由计划经济向市场经济的转型，学校的管理行为逐步分化，学校经营行为从 学校管理行为中突现了出来。民办学校的涌现是一种适应市场经济要求的学校经营问题， 民办学校的投资者首先敏锐地觉察到由于市场经济的发展而导致的教育市场的形成，果 断投资学校教育，在较好地满足了不同层次不同类型教育需求的过程中，得到了高速发 展，呈现出了勃勃生机。在民办学校里，出资者所做的主要_ r = 作是学校经营，他们集中 精力分析教育消费市场，筹划如何满足教育消费需求，而教育教学管理则交给学校管理 专家承担。 再次，实现所有权与经营权分离要建立学校自治制度。建立学校自治制度是实现所 有权与经营权分离的保障。因为学校内部自治的制度包括三个层次：一是国家有关学校 自主管理的法律规定；二是学校章程：三是具体的规章制度。有了国家法律规定，学校 的章程和规章制度便有了充分的保障，学校经营有法可依。从而，学校可以根据国家法 律规定的自主管理权限，建立内部自主管理模式和良好管理机制。 建立内部自主管理模式。近年来，各地学校( 尤其是民办学校) 大胆尝试多种投资 形式f 的学校内部自主管理体模式。大致有董事会校长校监制、董事会校 长教职r 代表大会制、董事会校长制、校务委员会校长制、校长( 或董事 长兼校长) 制等。董事会领导下的校长负责制成为民办学校较普遍采用的内部管理体制。 浙江省( 尤其是台州、温卅f 等地) 涌现的教育股份制民办学校多采用此制。一般做法是： 股东人会推选出校董会作为投资主体的代表。校董会受股东会委托提出学校负责人人选， 决定学校发展、经费筹措、经费预决算和利益分配的重人事项。校董会由股东代表、学 校代表和热心教育的社会人士组成，其中三分之一以上成员从事教育工作五年以上，并 推选董事长( 一般以股金最多者当选) 。未设校董会的，有关事项由股东会代理。人部分 学校的校董会或投资公司还负责学校基本建设，建成后归学校使用。学校具有独立法人 资格，校长受托全面负责学校的教育教学及管理，拥有一定的办学自主权，有权实施教 育教学改革和聘任教师，管理权和所有权相分离是它的特征。 建立内部良好管理机制。学术系统是决定大学生存、发展的本质因素。哈佛大学名 誉校长陆登庭认为，哈佛大学成功的主要原因是因为哈佛大学形成了一种明确的办学理 念，一套系统的制度和运行机制。这种观点是世界一流大学的共识。德国亚琛人学校长 劳胡特教授指出，现代校长的基本任务是收集、过滤信息，实行鸡尾酒式的分层管理机 构，采用对话式管理。英国诺_ j 汉大学校长坎普贝尔则说，我们在决策上要有很大的透 一1 0 一 大连外国语学院“国有民营”改革个棠研究 明皮，决策的标准就是打开帐本让任何人看。斯坦福大学校长譬斯巾方尔认为，发挥学术 民主，主要是r 泛听取教授们的意见。“我有5 0 的管理时间都在听取教授的意见。斯 坦福的校训是让自由之风吹拂，校长要做倡导井实践这种理念的领导人。除此，我 们成立由资深教授组成的委员会，接受并调查处理有关阻碍学术民主的投诉，大学的行 政管理机构也接受和调查处理这类投诉。 ” 实行多样化的分层管理模式，明确院系的责任、权力、利益和学校的关系被中外很 多校长认为很重要。例如。卡一梅大学战略规划之所以做得好，关键是有套良好的规 划机制，不同的人各负其责。卡一梅大学在7 0 年代就成立了学校的战略规划委员会， 要求学校中每个机构都要对自己所承担的任务进行规划，每个教师都要参与规划。明确 详细地规划大学的主要发展目标、实践进程以及实现这些目标的关键因素。院长或系主 任是规划的主要实施者，校长的责任是注意调动一切积极因素，努力使战略规划成为全 体大学人的共同“远景”( v i s i o n ) ，并在规划实施当中与教师、院长、理事会等及时沟通 沟通，使规划具有包容性和灵活性。 美国哥伦比亚大学师范学院的莱文教授是著名教育专家，他认为人学的管理既要避 免学校领导人事无巨细什么都管，也要避免完全放权。教授想做什么就做什么。学校需 要制定合理的权利结构和相应的激励机制，使人们在一个学校统一的大架构内充分放权， 止最接近实际的层面做与之相关的决策。合理的绩效激励机制不仅包括对个人的激励， 也要包括对院系的激励。 对此，中国大学应借鉴国外著名大学的办学经验，营造学术环境，注意发挥学术民 主和教授的活力，以保障现代大学保持知识创新优势和充满生命活力；同时行政系统作 为大学管理不可或缺的组织构成，耍充分、有效地为学校的学术系统服务。英国大学里 著名的导师制，使学生们能得到教授们在学习、生活等方面的细心指导。 最斤，在明晰产权同时，“国有民营”学校管理要科学，确保国有资产保值，公有 资产增值。学校必须根据当地教育行政部门制订的教育事业发展的宏观规划，以适应社 会和经济发展的需求为出发点和落脚点，坚持教育的社会公益性原则，不以营利为目的， 以社会效益的提高拉动经济效益。 综上，公立学校试行“国有民营”就是要推行现代学校制度，其核心是：政校分离， 产权清晰，利益共享，充分自治。“政校分离”是指“政府退出教育活动的微观层面”； “产权清晰”指完善学校法人制度和学校法人治理结构，推行“校长经营责任制”；“利 益共享”指形成学校利益共同体，既是一种管理理念。也是一种管理实践：“充分自治” 指体现以人为本的现代教育理念，以培育学校及其内部组织的自治精神为核心，建立有 助于学校可持续发展的学校内部管理体系。 普通高校“国有民营”，就是向经营要效益，向管理要效益。高校“国有民营”后 完全可以凭借自身机制和体制的活力，通过施行“市场化经营，制度化管理”，实现学 校的再度发展，满足社会教育需求。 二、大连外国语学院“国有民营”试点个案分析 从“国有民营的内涵特征和大外“国有民营”试点的具体操作，不难看出，大 外“国有民营”整体改革运行中除了招生收取学费按“民营”执行外( 收取学费标准必 太适外国语学院“国有民营”改革个案研究 须遵守省政府规定) 在校内管理、经费使用、教学组织、人事分配、师资评聘、招生等 方面按照与其它高校一样的原则运营，改革做法并无质的差别，没有体现“国有民营” 而向社会自主办学、自我管理，也没有完全独立的法人地位，运行中仍然存在产权不清、 所有权与经营权不分问题，对“国有民营”并没有实质进艘。对此，从以r 几个方面分 析： ( 一) 学校的独立法人资格问题 “国有民营”，要求学校面向社会自主办学、自我管理，有独立法人地何，但在大 外国有民营试点中并没有体现。 我国高等教育法第十三条规定：“高等学校白批准设立之日起取得法人资格依法 享有比事权利，承担民事责任” 3 ，从目前表现形式上看，学校已经是个独立法人， 但实际上，在相当大的程度上学校并不具备企业在市场经济运行中的各种条件。各种 有形或无形的限制仍然在制约着学校作为独立法人作用的发挥独立法人资格并没有在 实践中得到充分的体现和运用。 在财产主体法人资格上，并没有承担日常经费筹集的法律责任。办学模式仍然是比 较典型的以国家为主体的“集中模式”，国家作为投资者与学校办学者、管理者融为一体。 学校除了按“民营”学校收取学费，没有实践“国有民营”投资体制多元化的转变。 在学校与政府关系中，政校不分，教育行政管理上依旧反映出典型的集权式特征， 政府对学校干预过度。学校的办学自主权虽有了增加，只是源于国家权力体制改革的简 政放权政策。学校办学自主权仍然受到计划体制思路的影响。在政府对学校的管理中。 存在直接管理干预学校内部的日常事务，硬性管理和控制学校的运行环节与过程，在学 术领域里使_ 阡j 行政命令等现象。学校从事政府指定的教育和学术研究工作，学校各项计 划、预算、经营、人事均由政府机构管理，学校没有真正地参与到市场经济的运行中去。 学校的招生、考试、课程设置甚至颁发文凭，依然耍经教育行政部门批准学校是政府 行政部、j 的附属物。这种政校台一局面，控制了学校拥有充分的办学自主权，从而使学 校在面向社会需求与市场竞争中不能自我调节，缺乏自我管理灵活性。大外面向社会独 立办学的独立法人地位没有实现。 ( 二) 学校产权问题 1 产权关系问题 公立学校“国有民营”改革的出发点是建立合理的学校产权制度。明晰学校产权， 明确高校法人财产的主体地位，促使所有权和经营权分离。大外“国有民营”试点产权 制度仍然是一种出资人所有权和法人财产权合一的一元产权制度。这种融投资者、办学 者与管理者为一体的办学模式，深深地印刻着计划经济的烙印，产权关系表现为出资人 所有权与法人财产权不分，没有实践“国有民营”。 2 、所有权与经营权不分问题 大外在试行“国有民营”期间，一直存在产权意识淡薄、产权不清的问题，从而存 在出资人所有权和法人财产权合一，政校不分的格局，不符合现代产权制度的要求。一 方面，国家作为投资主体享有学校全部所有权：另一方面，作为公立高校除了归国家所 有以外，它的所有权、支配权、使用权、收益权分权等往往有时没有明确的相应主体在 承担，具体表现为存在的两个“不到位”：一是学校资产所有者职能不到位，即缺少具体、 一1 2 一 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 明确的机构承担学校资产所有者的职能，从而在资产处置、对外投资等体现所有者的职 能的重要问题上，普遍存在政府机构多头( 如，劳动、人事、民政部门等) 管理、职能 不清的现象。一：是学校作为法人实体，法人财产的主体地位尚未明确，没有建立相应的 法人财产主体行为的激励和约束机制。 ( 三) 学校的内部管理机制不完善 “国有民营”的民营机制，应有多元投资主体，推行股东会、校董会、学校管理层 相互制衡的法人自治治理结构，高校的治理法人性才能真正体现出来。“国有民营”试行 期间，大外学校内部没有建立促进民营办学机制的自主管理、科学决策的自治管理模式。 学校运营经费除了收取学费，并没有实现投资主体多元化，没有形成校董会等相互制衡 的法人治理机构，仍然延用一元产权结构的国有独资学校运营结构模式，政校不分，政 府在利用行政手段贯彻测其行为目标时没有其它产权主体的抵制，不能体现民营机制决 策的民主性和科学性。 第一、学校领导体制仍实行校艮负责制，院系实行的是院长或系主任负责制。运行 机制缺少活力，学校政治权力、行政权力与学术权力之间的关系没有理顺。没有真正实 践“国有民营”机制的经营和教育的分离。 第二、现行的执行体制是以校部为基础的体制，院系这一级没有用人权、财政权和 业务指挥权，所有这些权力都集中在学校及其职能部r j 。校部的职能部门变成了领导部 门和指挥部门，形成了“上面千条线，f 面一根针”，系主任( 院长) 成了“大秘书” 的局面。学校与院系关系运行机制僵化，限制了充分发挥学校自治体制的民主性和科学 性。 从以上问题分析可见，丈外没有从根本上解决自身教育困境，没有实现“国有民营” 改革目标。主要问题是大外试行的“国有民营”不是实质的“国有民营”。一是没有建 立民营机制的多元投资主体，仍然为政府投资一元投资主体；二是学校所有权和经营权 不分。 第四部分关于大外“国有民营”改革的几点思考 从“国有民营”办学体制本身来看，“国有民营”办学符合现代学校制度，不失为 解决我国高等教育办学困境中一种途径。但是从大外试行“国有民营”个案分析我们可 以看到，大外“国有民营”试点并不是真正意义上的“国有民营”。大外要实行“国有民 营”仍有几个问题需要解决。 一、大连外国语学院深化“国有民营”改革要解决的问题 ( 一) 学校所有权与办学经营权的分离 省教育厅批复大外“国有民营”过渡初步确定为三至五年，今年已经试行近四年， 人外进一步深化“国有民营”改革势在必行。 从上文分析中，可以看到试行大外“国有民营”没有从根本上解决自身教育困境， 学校自主管理经营权问题和学校教学经费投入不足的问题并没有从根本上得到解决。大 外需要通过“国有民营”机帝0 拓宽投资渠道解决教育经费问题，需要通过“国有 e 营” 机制实现所有权和经营权的分离，从而达到面向市场自我管理经营。 一1 3 大连外国语学院“国有民营”改革个案研究 1 学校所有权与办学经营权分离的必要性 大外在试行“国有民营”期间，产权意识淡薄、产权不清，产权关系表现为山资人 所有权与法人财产权不分，不符合“国有民营”要求，势必为进一步深化“国有民营” 改革带米弊端。 弊端一：可能出现办学主体的移位。在计划经济体制f 学校的资源全部由国家划拨， 财政是学校唯一的资金来源，学校的有形、无形资源都没有法律意义上的产权。随着学 校“国有民营”改革深入，作为独立的办学实体从法律上得到确立，在招生、分配、筹 融资等方面，学校都有了一定的自主权，为了解决长期来财政投资不足与高等教育供求 之间的矛盾而引进社会资本。从而，不少产业资本与金融资本纷纷投资高等教育市场， 在市场的调节f 出现一些短期或长期、直接或间接、整体或部分的投资行为。由于作为 国有高等学校的资源基本上没有法律意义上的产权，使许多资源在会计帐上没有进行核 算，而产业资本对资产的产权与核算都是很霞视的，所以在共同投资中往往校方只是简 单的l 与有一定比例的收益，而根本放弃了自己所占的股份及对应的有形与无形资产价值 的评估、确认、计量与核算。这势必会出现目后的产权不清，也可能出现办学主体的移 位。 弊端二：政校不分。这种所有权与经营权不分背景f ，正校完全合一，学校既是一 个行政组织又是一社会组织，唯独不是一个教育组织。学校虽然也有形式上的边界，但 却没有真正意义上的边界，这与出资人所有权和法人财产权相分离的现代产权制度要求 格格不入学校没有实现“国有民营”经营权，学