（行政管理专业论文）平衡计分卡与我国公务员绩效评估体系创新.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 1 9 9 3 年国家公务员暂行条例的颁布标志着我国公务员制度的正式建立。 1 9 9 4 年3 月国家人事部颁布了国家公务员考核暂行规定，至此，我国公务 员绩效考核制度的基本框架宣告建立，在我国人事管理中担任着重要的作用。 公务员绩效评估的前身是旧的干部人事管理中的考核及奖励制度，公务员考评 在组织中承担着监督和激励的功能，而在知识和信息全面发展的时代，公务员 绩效评估成为了组织战略管理的重要组成部分。在战略管理的框架之下，对公 务员的绩效评估，不仅为个人提供了其工作情况的反馈，而且也使得组织的目 标更加清晰；同时，这种评估对公务员的能力和努力也做出了更准确的评价， 因而也产生了更加有效的引导。科学的公务员绩效评估体系的构建，将有助于 形成政府部门与公务员之间良好的互动关系，造就一种组织与员工共同发展的 机制。 本文通过对中西方公共部门绩效评估体系的比较研究，分析了中外公务员 考评制度各自的特点和演变历程，进而详尽的总结了我国当前公务员绩效评估 体系存在的弊端和产生的原因。 本文借鉴了西方公共部门和私营部门所采用的先进绩效评估和战略管理工 具平衡计分卡的管理理念和方法，并结合实行平衡计分卡的相关单位，提 出新型绩效评估体系的构想。新型绩效评估体系中的绩效指标体系由服务对象、 内部管理、财务和学习与成长四个维度的指标构成，绩效指标的设计从组织的 战略出发，通过层层分解，并与公务员的工作职责密切联系。 关键词公务员；绩效考核；绩效评估体系；绩效指标；平衡计分卡 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 a b s t r a c t 1 9 9 3p r o m u l g a t e dt h e 。i n t e r i mr e g u l a t i o n sf o rs t a t ep u b l i cs e r v a n t s ，。 m a r k st h ef o r m a le s t a b l i s h m e n to ft h ec i v i ls e r v i c es y s t e m i nm a r c h1 9 9 4t h es t a t em i n i s t r yo fp e r s o n n e li s s u e dt h e 。i n t e r i m r e g u l a t i o n so ns t a t ec i v i ls e r v i c ee x a m i n a t i o n ，。a tt h i sp o i n t ，c h i n a 7 s c i v i ls e r v i c ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e ma n n o u n c e dt h eb a s i cf r a m e w o r k e s t a b l i s h e di nt h ec o n n t r yw h i c hp l a y e da ni 皿p o r t a n tr o l ei np e r s o n n e l m a n a g e m e n t p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti st h a tt h e o l dc i v i ls e r v i c eb e f o r et h e m a n a g e m e n to fc a d r e sa n dp e r s o n n e la p p r a i s a la n dr e w a r ds y s t e m c i v i l o r g a n i z a t i o n sa r er e g p o n 8 i b l ef o rt h es u p e r v i s i o na n de v a l u a t i o no ft h e f u n c t i o n a li n c e n t i v e i nt h ee r ao fk n o w l e d g ea n di n f o r m a t i o nd e v e l o p m e n t ， t h ec i v i ls e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to f t h es t r a t e g i cm a n a g e m e n to ft h eo r g a n i z a t i o n u n d e rt h ef r a m e w o r ko ft h es t r a t e g i cm a n a g e m e n to ft h ec i v i ls e r v i c e ， p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，n o to n l yf o ri n d i v i d u a l st op r o v i d ef e e d b a c ko n t h e i rw o r k ，b u ta l s op r o v i d eg r e a t e rc l a r i t yf o rt h et a r g e t m e a n w h i l e ， a s s e s s m e n te f f o r t sa n dt h ea b i l i t yt om a k eam o r ea c c u r a t ea s s e s s m e n t ， a n dt h u sam o r ee f f e c t i v eg u i d e c o n s t r u c t i o no fas c i e n t i f i cs y s t e mf o r a s s e s s i n gt h ep e r f o r m a n c eo fc i v i ls e r v a n t sw i l lh e l pc r e a t eag o o d i n t e r a c t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n dc i v i ls e r v a n t s ，c r e a t i n g am e c h a n i s mf o rc o m m o nd e v e l o p m e n tw i t ht h es t a f f b a s e do nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mf o rt h ep u b l i cs e c t o ri n t h ew e s t e r nc o m p a r a t i v es t u d y a n a l y s i so ft h ec h i n e s ec i v i ls e r v a n t s a p p r a i s a ls y s t e ma n dt h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c sa n de v o l u t i o nc o u r s e ，t h e n d e t a i l e ds u i e a a r yo ft h ec u r r e n tc i v i ls e r v i c es y s t e af o ra s s e s s i n gt h e p e r f o r m a n c eo ft h ec a u s e so fd e f e c t s t h i sp a p e rp r o p o s e st h ei d e ao fan e wp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ， d r a w i n go nt h ew e s t e r np u b l i ca n dp r i v a t es e c t o r sa r eu s i n gt h ea d v a n c e d p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n ds t r a t e g i cm a n a g e m e n tt o o l 8 t h eb a l a n c e d s c o r e c a r dm a n a g e m e n ti d e a sa n dm e t h o d s ，t h ec o m b i n e di m p l e m e n t a t i o no f t h eb a l a n c e ds c o r e c a r dm e t h o d ，t h ei d e ao fan e wp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 2 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 s y s t e a t h en e ws y s t e mo fp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r st oa s s e s ss y s t e m p e r f o r m a n c eb yt h ec u s t o m e r ，i n t e r n a lb u s i n e s sp r o c e s s ，f i n a n c i a la n d t h ef o u rd i m e n s i o n so f l e a r n i n ga n dg r o w t hi n d i c a t o r s ，p e r f o r m a n c e i n d i c a t o r sf r o mt h es t r a t e g i cd e s i g n t h r o u g he v e r yl e v e la n di nc l o s e c o n t a c tw i t hc i v i ls e r v i c ed u t i e s k e yw o r d s ：c i v i ls e r v i c e ；p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m ；p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ；t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章导论 绩效评估是现代政府管理的前沿课题。2 0 世界8 0 年代中期以来，西方国 家为应对科技进步、全球化和日益激烈的国际竞争环境，解决财政赤字和公众 信任等危机，普遍实施了以公共责任和顾客至上理念的政府绩效评估。有的国 家将这一举措作为政府改革的突破口。 在我国，由于政府管理正处在体制改革和调整阶段，人们的关注点更多的 驻留在职能转变、体制改革和机构调整等问题上，因而对改进政府的管理方式 与提高政府管理水平上未予以相当重视。但随着我国行政管理体制改革的不断 推进，这个问题必将紧迫、明确的摆放在我们面前。中共十六大提出的“行为 规范、运作协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制改革目标，不仅进一 步要求我们转变政府职能，同时要求我们必须在改进政府管理方式、提高行政 效率、降低行政成本等方面加大力度。 1 1 研究的意义 众所周知，在组织的整个管理活动中，人是其中最活跃、最重要的因素之 一，因此，对公共部门人力资源的管理就显得尤为重要，而把人力资源发挥到 最大效果的关键就在于能否建立良好的绩效评估体系。我国当前的公务员绩效 管理仅仅停留在考核的层面上，只是将考核作为控制和约束公务员的工具，并 没有从战略管理、改善政府绩效的高度来看待绩效管理。 现阶段，针对我国国情开发和建立科学的公务员绩效评估体系，对完善我 国公务员制度，促进公务员管理方式创新具有十分重要的意义。 首先，科学的公务员绩效评估体系有利于政府绩效的提升。公务员绩效评 估的最终目的是通过提升公务员的个人续效，进而改善政府组织的整体绩效。 通过明确组织和个人目标，构建科学、完善的绩效指标体系，加强绩效监控， 绩效反馈和绩效结果的应用，对公务员的行动形成正确的导向，使公务员的个 人工作更好地围绕组织的目标开展，在实现个入目标的基础上改善组织绩效。 其次，科学的公务员绩效评估体系是公务员管理科学化、规范化的基础。 国家公务员的管理包括职位分类、考试录用、奖惩、培训、工资福利等一系列 具体环节，而公务员考核正是决定公务员升迁、奖惩、培训、工资等的依据。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 通过考核，可以将晋升档次和工资直接挂钩；可以依据考核结果中公务员的功 过是非进行奖优罚劣；也可以根据公务员的特长、缺陷和职位要求进行职位轮 换和开展培训工作；还可以根据考核结果进行领导班子建设和干部队伍建设【l 】。 再次，科学的公务员绩效评估为人事管理提供客观依据，很大程度上杜绝 了非理性因素，为公务员的发展提供了一个公平的组织环境，有利于优秀人才 的选拔。公务员绩效评估通过对公务员才能素质和工作表现的考察，给予准确、 公正、客观的价值判断，为公务员的晋升和奖惩提供依据，通过科学的人事制 度的建立达到吸引优秀人才的目的。 最后，科学的公务员绩效评估体系能够增强公务员的责任意识，实现对公 务员的有效约束和监督。在组织中，绩效评估活动存在本身就营造了一种压力 环境，使被考核者在心理上受到督促，将自己的评估结果同其他人进行比较， 将自己的工作表现同组织要求比较，从而有效的激发人的竞争意识，产生激励 作用，促使其改进绩效水平。 此外，公务员的绩效管理是政府绩效管理中不可或缺的关键一环。政府绩 效管理包括三个层次：政府、政府职能部门和公务员。公务员，其重点在公务 员管理，公务员队伍是绩效管理的基础层，也是管理的重心所在。 1 2 国内外研究现状 我国政府的绩效评估研究和起步较晚，无论在理论和实践上都存在很多问 题，借鉴西方先进的经验和总结自身的摸索实践对建立符合我国国情的科学的 绩效评估体系都有着十分重要的意义。 1 2 1 国外公务员绩效评估研究现状 在传统的行政模式下，西方普遍认为公共组织与私人组织在管理方法上没 有本质的区别，因此在企业盛行的效率原则在政府部门也同样适用。一直到2 0 世纪7 0 年代，政府规模不断扩张，其绩效问题也开始重新引起人们的关注，随 着8 0 年代美国重塑政府运动的兴起，逐步用全新的“绩效途径”替代传统的“效 率途径”，以此来更为真实地反映和全面评价公共组织的表现。标杆管理、全 面质量管理、流程再造等新型观念方法，应用越来越广泛，公务员绩效考核制 度也得到了空前的改进： 【i 】卓越等 行政发展研究福建人民出版社2 0 0 0 年第9 1 - - 9 2 页 西南变通大学硕士研究生学位论文第3 页 首先，公务员考评方法从定性到定量再到定性与定量相结合。以美国为例， 早期的考评标准制定基本上是从经验出发的主观标准，而近期则是通过工作分 析与评价建立公务员的考核标准，定性和定量相结合。 其次，考评组织从统一到适度自主j 考评主体多元化发展，允许中介组织 对政府续效考评工作的参与，以此降低成本，提高考评工作的客观性。 再次，考评的功能从奖惩依据走向管理协调，从评判发展到指导。早期的 公务员考评主要是为加薪提供客观依据，但是发展到后来，例如美国政府的。工 作计划与审查法”，开始强调公务员考评对整个公务员管理工作的协调作用， 通过鼓励公务员主动参与工作目标的制定，将考评信息贯穿于整个考评过程， 指导公务员更好的完成工作。 在具体的评估技术和方法上，西方有很多理论成果值得我们借鉴： ( 1 ) 全面质量管理法 全面质量管理法采用人道主义的方法来对待员工，试图授权给各阶层的工 作人员，特别是一线工作人员。它包括明确规定目标和任务，但却由大型中央 管理运作转向较小的组织单位。在新有效公共管理者一书中，史蒂文科 恩相信全面质量管理法是使公共管理有效的一个关键因素。这种授权的绩效管 理方法并没有提供一套具体的评价指标，而是认为通过对工作目标的明确和获 得信息的分析，根据不同的工作任务利用有针对性的定量指标进行绩效的评价。 本文认为，全面质量管理注重授权和参与，大大激励了员工的积极性，并 用因地制宜的评估指标使评价更加具体可行。但没有统一的评价指标而只依靠 具体项目的具体评价，一定程度上会导致评价临时性的任务指标多，这类指标 不利于同类、同级政府间的比较。 ( 2 ) 标杆管理法 标杆管理法是帮助组织发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解它 们是如何达到这个水准的，以便在自己的组织中也运用同样或类似的做法来提 高绩效。威廉盖依称标杆管理是“消费者给公共部门的报告”。标杆给市民 即消费者提供精确可靠的信息，通过这些信息，可以建立标准，作出比较，评 价业绩。 标杆管理法引入政府部门最大的价值在于一定程度上向政府部门引入竞争 机制，促进政府能够应对各种变革。不同地方的政府或政府的不同部门通过相 互学习和比较最终是自身的提高，但另一方面，长期受二元制影响的中国，并 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 非各地政府都有可比性，在比较和借鉴的过程中避免盲目的攀比，应该根据实 际情况寻找参照物。 ( 3 ) 绩效管理法 绩效管理法是通过绩效目标的设定与绩效计划的过程，组织的目标被有效 地分解到各个业务单位和个人。通过对团队和个人的绩效目标的监控以及对绩 效结果的评估，组织可以有效的了解到目标的达成情况，可以发现阻碍目标达 成的问题。绩效评估的结果可以为人员的调配和人员的培训与发展提供有效的 信息。 绩效管理给将我们提供了一个将组织中每个人的行为与组织的远景战略结 合起来的机会，提供了一个开放沟通的机会，提供给每个人自我提升的机会。 如果所有的工作人员在工作过程中都能自觉地去考虑自己的努力如何与政府组 织整体目标结合起来，所有的公务员都习惯于在工作中开放地沟通，每个人的 贡献和努力都能得到认可并且能力得到提升，其结果不仅仅是政府竞争优势加 强，而且也能是组织成为一个更适合人们工作的场所。 ( 4 ) 平衡计分卡 1 9 9 2 年，哈佛商学院教授罗伯特卡普兰( r o b e r tk a p l a n ) 和复兴方案公司 总裁戴维诺顿( d a v i d n o r t o n ) 在哈佛商业评论l 2 月号上合作发表了平 衡计分卡：驱动业绩的评价指标体系一文。平衡计分卡是对企业绩效评价实 践的提炼和升华。两人后来又在1 9 9 3 年9 一l o 月号的哈佛商业评论上发表 平衡计分卡的实际应用一文，专门介绍了多家企业实施平衡计分卡的成功 经验，因而平衡计分卡从提出时就解决了操作性问题。1 9 9 6 年1 2 月号的哈 佛商业评论上，他们又发表了平衡计分卡在战略管理系统中的应用，文 中引入了四个新的管理程序，帮助公司把长期目标和短期行动联系起来。哈 佛商业评论的三篇文章奠定了平衡计分卡的理论基础。 平衡计分卡( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，简称b s c ) 的理论贡献主要表现在两个 方面：一是全面的业绩评价系统。传统的企业绩效衡量主要采用财务方面的指 标，平衡计分卡则强调从财务和非财务的角度综合评估绩效。其核心思想就是 通过财务( f i n a n c i a l ) 、客户( c u s t o m e r ) 、内部流程( i n t e r n a lb u s i n e s sp r o c e s s ) 、学 习与成长( l e a r n i n ga n dg r o w t h ) 四方面的指标以及指标之间相互驱动的因果关 系全面考察企业的业绩评价系统。非财务指标不是对财务指标的取代，而是对 财务指标的补充；二是战略管理系统的基石。平衡计分卡通过四个管理程序， 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 使企业的战略目标转化为员工的日常行动，并通过财务指标和非财务指标实现 与战略目标密切相关的绩效管理。这四个管理程序是：阐明并诠释愿景和战略； 沟通和联系；计划并制定挑战性目标值；战略反馈和学习。 公共部门平衡计分卡在理论上不断得到丰富和完善。1 9 9 9 年1 1 月，平衡 计分卡理论创始人卡普兰发表了公共部门组织平衡计分卡( t h eb a l a n c e d s c o r e c a r df o r p u b l i c s e c t e r o r g a n i z a t i o n s ) - - 文，以美国加利福尼亚州北部城市作 为案例阐述了平衡计分卡怎样应用到公共部门组织中去。2 0 0 0 年，美国人维特 科尔( j a m e sbw h i t t a k e r ) 出版了在联邦政府中运用平衡计分卡 ( b a l a n c e d s c o r e c a r di nt h ef e d e r a lg o v e r n m e n t ) - - 书，阐述了政府组织如何运用平 衡计分卡提高战略执行的能力和有效性。2 0 0 3 年，美国平衡计分卡研究所发表 了用平衡计分卡改善公共部门成果 ( i m p r o v e p u b l i c s e c t o r r e s u l t w i t h a b a l a n c e d s c o r e c a r d ：n i n e s t e p s t o s u c c e s s ) 一书， 总结了公共部门平衡计分卡实施的9 个步骤。在实践中，美国政府将平衡计分 卡引入到北卡罗纳州夏洛特市、国防部、交通部、联邦航空署等机构的绩效评 估中，并取得了显著成效。不仅美国、新西兰、澳大利亚、荷兰、瑞典、加拿大 等匡改府，都开始以平衡计分卡作为战略和绩效管理工具。 平衡计分卡的精髓并不在于给予我们一个具体的指标评价体系，而是提供 了许多崭新的理念：将绩效管理提升到战略高度、根据组织自身的特点设计四 个维度的绩效考评体系和让参与的人设定可能的和有效的目标以保证组织目标 的完成。 l 。2 2 国内公务员绩效评估研究现状 目前，学术界对公务员绩效考核主要从考核制度的问题、原因及对策等角 度进行探讨。祝建兵，王清芳指出，我国公务员考核制度中存在的问题包括考 核标准不明确、考核等级少、考核方法简单、考核结果使用不当、考核主体责 任不清等。梁建东对公共人力资源考核六大核心冲突进行论证。还有的学者侧 重从考核系统的某些环节讨论。例如：罗张、何家利就着重对。综合考核法”、 “考试评议法”“因素分析法”“序列法”“相对程序法”“代表人物比较法” 等考核方法的长处和不足进行评论。刘建等人对我国公务员的分类制度予以分 析，指出目前我国公务员分类制度中存在着公务员分类范围过窄、领导职务和 非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题，提出把政务类公务员分为职 业党务工作者、政府组成人员、政府任命人员和特别职务公务员，业务类公务 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 员分为行政管理类、专业技术类和后勤保障类的建议。 同时，随着绩效管理理论的深化和其在实践中的不断发展，很多优秀的学 者开始了对公务员绩效管理的理念和方法的研究。 董时涛认为将绩效管理与公务员制度有机地结合，并将其作为对公务员工 作实绩的动态管理，认为它是我国公务员管理方式创新的根本途径。他认为公 务员绩效管理的基本内容包括绩效目标的制定、绩效沟通、绩效考核和绩效结 果的反馈和应用；并提出公务员绩效管理要达到三个基本要求：一是功绩至上， 这是公务员制度的核心价值，也是永恒价值：二是以人为本，信息时代人力资 源是第一资源，决定事业的兴衰成败；三是有效激励，促进公务员业绩提升的 根本是公务员的工作动机。 张文勤提出在我国现行公务员绩效评估体系中，存在着绩效管理功能严重 缺失等问题。要解决就必须从制度、体制和政府组织自身等多个方面剖析其原 因，进而提出构建必要的立法保障和制度环境、建立公开民主的多重评估体制、 加强对评估主体的培训、建立标准化的绩效评估体系和强化公务员绩效管理功 能。 秦立春主要研究基层政府公务员的绩效考评，并提出了我国基层政府公务 员绩效考评的基本框架，在考评内容上主要是考核业绩和效果“：一是履行岗 位责任制的情况；二是工作任务完成情况；三是工作效率高低；四是工作效益 好坏；五是对上述绩效表现起支持作用的知识、能力、品德诸素质；同时，要 针对当前基层政府公务员管理上存在的一些较突出的问题，来确定绩效考评的 侧重点，以此增强基层政府公务员考评内容的针对性。 但是，尽管这些优秀的学者已经为公务员绩效管理理论作出了开拓性的贡 献，介绍了很多评价工具和原则，但也因此对中国公务员绩效评估的具体指标 和模式少有涉及。伴随着平衡计分卡的理论和方法进入公共管理领域用以改造 公共部门绩效评估，我国也有不少学者开始了结合我国行政管理特点对平衡计 分卡在公共部门领域运用的研究。 不少学者认为应该将平衡计分卡引入到公共部门的绩效管理中去。而且他 们通过阐述平衡计分卡的优点及其对公共部门绩效评估困境的解决，并引用国 外公共部门运用平衡计分卡的案例，探讨其在我国政府部门实施的可能性，有 些还根据我国的国情构建了政府绩效管理模型。 张定安认为从平衡计分卡本身所涵盖的领域来看，平衡计分卡的引入无疑 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 将在我政府行政管理中引发一场新的革命，主要包括5 个方面( 1 ) 它将帮助构 建权责发生制预算和会计制度( 2 ) 对公共部门组织学习与成长的引导与推动( 3 ) 重塑公共组织的文化( 4 ) 改进和完善公共部门的内部运行机制( 5 ) 可以为公 共组织绩效管理提供战略框架。 梅世强、丁春唯认为传统政府模式应转型为“企业化政府”，在这一过程 中，把已经在企业内部取得成就的平衡计分卡管理模式引入“企业化政府”管 理模式，增强政府改革的可行性和有效性。结合战略考核平衡计分卡在行政管 理中的推行，其运用包括战略目标的制定、战略指标和日常指标的平衡、战略 前提下的平衡计分卡的实施流程。 彭国甫、盛明科和刘期达通过对平衡计分卡按公共部门的战略逻辑进行修 正和改造，构建了地方政府绩效评估平衡计分卡的模型。该模型由政府成本指 标、政府业绩、政府管理内部流程和政府学习与发展四个维度组成。其中政府 成本是指政府彳亍为及其绩效所消耗的切支出，包括政府内部运行成本和政府 公共项目投资；政府业绩由政治业绩、经济发展业绩、文化发展业绩和社会发 展业绩来体现；政府管理内部流程包括政府内部运作效率情况、政府内部运作 秩序情况和政府行为依法规范程度三个方面；政府学习与发展包括政府内部个 人学习与发展、政府组织自身的学习能力和变革与发展情况等。 虽然这些学者结合我国公共部门的特点，从平衡计分卡与政府绩效评估的 角度进行了深入的探讨和研究，但公务员绩效管理是政府绩效管理的基础层， 也是管理的重点，国内学者对其研究还相当少，特别是对借助平衡计分卡的管 理理念和方法来改进和完善公务员绩效评估体系，本文就试图在此方面寻求创 新，探讨如何针对中国的具体国情，采用更为有效的公务员绩效考评体系，为 构建高效的公务员绩效考评体系提供合理建议。 1 3 研究目的和结构安排 1 3 1 研究目的 本文主要研究我国公务员现行绩效考核体系中存在的问题以及绩效评估实 践中存在的诸多缺陷，通过现代私营企业中广泛运用的绩效管理工具平衡 计分卡的介绍，比较私人企业与政府在绩效评估体系中的不同特点，为平衡计 分卡在公务员绩效评估体系中的运用进行可行性研究，并且通过走访试行平衡 计分卡的单位，收集相关资料，分析实行平衡计分卡对公务员绩效评估体系的 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 影响，希望达到以下目的： 了解我国公务员绩效考核运转情况如何? 存在什么问题? 从理论上阐述绩效评估体系的构成有哪些? 尝试借鉴西方先进的管理学理论，特别是平衡计分卡相关管理理论和方法， 为我国公务员绩效评估体系的构建提供合理建议。 1 3 2 结构安排 本文暂定的结构主要由以下部分构成： 第一部分导论主要讲述本文研究的意义、国内外研究现状和研究目的和 结构安排 第二部分公务员绩效评估的理论和实践通过对绩效内涵的把握和公务 员绩效评估及其作用机制的深入探讨，并结合国外公务员绩效评估的实践，为 构建新型绩效评估体系奠定坚实的理论和实践基础。 第三部分我国公务员绩效评估体系现状及存在的问题和原因分析通过 实地调查研究和文献的查阅，总结现行公务员绩效评估体系中存在的问题及原 因，使新型绩效评估体系的引入更具解决现实问题的可行性。 第四部分新型绩效评估体系的设想基于平衡计分卡的新型绩效评估体 系创新点在于提出由服务对象、内部管理、财务和学习成长四个维度组成的指 标体系以及绩效评估量化流程。 第五部分实践运用中的问题分析结合相关单位的实践了解运作过程中 可能遇到的困难并提出解决问题的基本思路。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 第2 章公务员绩效评估的理论与实践 2 1 公务员绩效评估及其作用机制 2 1 1 公务员的含义 。公务员”一词来源于英国，原文c i v i ls e r v a n t ，翻译为中文，有的译为“公 务员”，有的译为“文职人员”或“公职人员”，有的译为“文官”。日本在 第二次世界大战前采用“文官”的称谓，战后改为“公务员”。按照约定俗称 的原则，英美等国对公务员仍采用“文官”的称谓。公务员有广义和狭义之分。 广义的公务员，是指政府中行使行政权利和担任政府公务的所有工作人员，既 包括通过选举产生的政府官员，也包括常任制的、非选举产生的政府公务人员。 狭义的公务员，特指非选举产生的政府公务人员，他们一般通过公开竞争被择 优录用，在无过失的情况下，一经录用，即可长期任职而不与内阁共进退。本 文采用狭义f 2 】。 2 1 2 绩效的内涵 何为“绩效”，从纯语义学的角度看，。绩效”表示“成绩、成效”。“成 绩”指“工作或学习的收获”，强调对工作或学习结果的主观评价。“成效” 指“功效或效果”，强调工作或学习所造成的客观后果及影响。“绩效”是指 某一组织或员工在一定时间与条件下完成某一工作任务所表现出的工作行为和 所取得的工作结果。对组织而言，绩效的表现形式主要体现为工作效率、工作 数量和工作质量。对个人面言，绩效则是组织对自己工作状况的评价1 3 。因此， 我们可以将绩效分为组织绩效和个人绩效。组织绩效是通过所有个人的工作绩 效反映出来的，但是，组织绩效并不是个人绩效的简单相加，高绩效的个人组 合而成的组织并不一定就可以带来高的组织绩效。不过，个入绩效同组织绩效 存在着密切的联系。一般来说，良好的个人绩效水平对于组织绩效的提高可以 起到积极的促进作用。 【2 】国家公务员制度教程舒放王克良中国人民大学出版社2 0 0 1 年第1 6 页 f3 】公共部门人力资源管理赵曼清华大学出版社2 0 0 5 年第1 8 7 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 目前，对绩效的内涵，一般有以下三种理论：目标绩效、行为绩效和能力 绩效，这三种理论构成绩效评估的理论基础。 ( 1 ) 绩效一目标理论 在绩效管理理论中，很多学者都对从目标对绩效进行了定义，特别是强调 实践的文献，都极力推崇组织的目标设定，其原因在于目标设定有着坚定的理 论基础。通常我们说的目标设定，是一个瀑布状的程序，它是暗含目标管理 ( m b o ) 原型。穆尔斯所建立的图3 - 2 说明了这一过程。我们通常将这种瀑布 状程序看作是一种根据组织目标对个人目的进行调整的方式。 3 2 瀑布型目标 许多研究人员( 如拉姆斯和布拉奇) 还提出，个人目标不仅要同组织目标 或职能目标一致，还要同程序目标过程一致。尽管组织目标具有多种用途，但 这一方法还存在着许多问题。使命说明可以采用一种模糊和笼统的方式，包括 对组织目标的说明，实际上，使命说明可以包含多个目标，并且在理想状态下， 这些目标应该是完全一致的。但事实并非总是如此，特别是组织的不同利害关 系人对绩效有不同预期的时候更是这样。另外，还有很多相互区别的跨单位的 目标。根据绩效管理理论，低层次的目标应该与高层次的目标保持一致，拉姆 特和布拉奇称这一理论为“绩效逻辑”，但我们决不能假定存在这种目标的一 致性。在设定目标的过程中，不同部门成员或工作团队的成员可能从各自的角 度出发，按照自身的利益设定目标。因此，保证目标的一致性就成了绩效管理 系统所面临的主要挑战之一。同时，无论在理论上还是在实际工作中，都存在 着“目标设定经常是一种自上而下的构成”虽然有些学者认为，基层的参与或 投入对目标的设定有着重要的意义，但是在实践中，雇员的参与与投入程度似 西南交通大学硕士研究生学位论文第”页 t 乎仅仅局限于在自身的特定工作目标方面达成一致。因此，绩效指标体系的设 计应该与组织的远景、使命和战略密切，它使组织成员能够更清晰地了解组织 的战略，并有利于组织战略目标的实现。 ( 2 ) 绩效一行为理论 坎贝尔等学者早在1 9 9 3 年就对绩效进行了定义，他们认为绩效可以视为行 为的同义词，它是人们实际采取的行动，而且这种行动可以被他人观察到。根 据这一定义，绩效应该只包括哪些与组织目标有关的，并且是可以根据个人的 能力( 即所作贡献的程度) 进行评估( 衡量) 的行动或行为。绩效是行为论点的 核心是基于以下这样一个事实：对于许多工作者来说，结果并不一定是由雇员 的个人行为所产生的，也许还由其他因素导致这一结果的产生，而这些因素很 可能与雇员正在从事的工作毫不相干( 卡迪c a r d y 和多宾d o b b i n s ，1 9 9 4 ；墨菲 和克莱弗兰德c l e v e l a n d ，1 9 9 5 ) 。 在绩效行为观点中隐含这一种思想，它认为：绩效是行为，但并非所有的 绩效都是行为，只有哪些与目标有关的行为才能称之为绩效。正因为如此，把 绩效视为行为的观点还存在着一些无法克服的困难，例如如何划分行为的范围。 坎贝尔针对这一难题，提出了绩效构成的要素模型，其中，核心任务的熟练程 度、表现出来的努力和个人遵守纪律的情况是所有工作的主要绩效构成要素。 从这一角度，绩效的行为范围提供绩效考核的内容和方向。 ( 3 ) 绩效一能力理论 能力是个人的基本特征，它与一项工作中或一定条件下的参考标准或优良 的绩效存在着一定的因果关系。( 斯潘赛s p e n c e r ，1 9 9 3 ) 能力可以是动机、特征、 自我定义、态度或价值观、内容知识以及认知能力或者是行为技能，也就是说， 是一切可以衡量的个人特点，或者能够计算其差异的优良绩效和一般绩效，或 者能够判断其差别的有效绩效和无效绩效0 - i o o g h i e m s t r a l 9 9 2 ) 。由此可见，能 力与绩效之间存在着密切的关系，能力是行为的基础，绩效是行为的观点也暗 含了能力是绩效行为的观点。因此，科学的绩效评估体系对个人能力的提升产 生了内在的激励作用。 2 1 3 公务员绩效考核的含义 公务员绩效考核通常是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员一定时 期内的工作表现和工作实绩进行考察评价的行政组织活动。英美等国称公务员 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 考核为“考绩”，法国称为“鉴定”，日本称为“勤务评定”。各国对公务员 考核的称呼虽然不尽相同，但都把工作实绩作为考核的主要内容并将考核结果 作为奖惩公务员的重要依据。其含义包括一下几个方面： 考核的对象是已经确认为公务员的人员。 考核的内容包括政治素质、业务表现、行为能力和工作成果。 考核的实施主要采取定期的形式。公务员的考核包括平时考核和年度考核。 考核的程序必须严格按照法律法规所规定的标准和程序进行。 考核的结果与公务员奖惩、工资、晋升、培训等挂钩。 2 1 4 公务员绩效考核的功能机制 公务员绩效考核是公共组织不可或缺的重要人力资源管理活动，其重要性 突出地体现在对其他人力资源管理活动所起的基础与支持作用上。一般来说， 公务员绩效考核主要有四种功能，即评价功能、管理功能、激励功能和监督功 能。 评价功能是公务员绩效考核的最根本的功能。绩效考核是行政组织在一定 时期内，对照工作目标或绩效标准，采用科学的考评方法，对公务员的工作行 为和工作结果进行地考查审核，并将考核结果反馈给公务员的过程。通过考核， 可以对被考核者的才能、素质和工作表现做到综合和全面的了解，进而做出客 观公正的评价。 管理功能是公务员绩效考核的基础功能。考核作为公务员管理的一个重要 环节，是政府机关依法对公务员实行管理的基础。它通过对公务员的政治表现、 专业知识、工作能力和工作实绩等方面的具体考察，进而对其做出公正评价， 以此形成对该公务员进行培训、奖惩、降升、工资增减等的客观依据。因此， 如果没有完善、有效的考核机制，就不可能有一支高素质的公务员队伍，就不 可能有科学、高效的行政管理，这两者都须由有效的考核制度来保证。 激励功能是公务员绩效考核的核心功能。通过考核可以客观表明公务员自 身的缺点和不足，促使其通过学习和个人努力加以改正和弥补，也可以使公务 员经常地在工作中相互比较、竞争。为了争取晋升和奖励，避免降级或惩罚， 就必须不断提高自身素质，努力工作。这样，才可能有效克服“干多干少一个 样，干好干坏一个样”的弊端，激励每个公务员奋发向上，从而提高机关的行 政效率。 监督功能是公务员绩效考核的重要功能。按照公务员考核制度的要求，考 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 核的内容、标准要公开，考核必须听取群众意见。对担任国务院各工作部门司 局级以上领导职务和县级以上地方政府工作部门领导职务的公务员进行考核， 必要时可以进行民主评议或民意测验。在这种情况下，考核实际上向公众展示 了公共部门工作人员的工作标准，使公众能够据此监督其工作作风和效率。 2 2 国外公务员绩效评估的实践 2 2 1 英国政府绩效评估的实践 2 0 世纪8 0 年代，撒切尔政府及其后的梅杰政府、布莱尔政府为了提高行 政效率、改进政府管理，相续推行了一系列行政改革以推广和普及公共部门绩 效评估，根据评估的侧重点不同，英国公共部门绩效评估发展过程可以分为两 个阶段：效率优位阶段和质量优位阶段。在1 9 7 9 年至1 9 8 5 年，公共部门绩效 评估的侧重点是经济和效率，追求的是投入产出比率的最大化。从1 9 8 6 年开始， 随着效益和质量被重视，公共部门绩效评估的侧重点转向效益和顾客满意，质 量逐渐被提到了重要的地位。 英国推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动和“竞争求质量”运 动是其行政改革颇具影响力的，重塑政府的典范。在公民宪章运动中，梅杰政 府要求各部门要用宪章形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于 众，接受公众监督，以提高服务水平和质量。各公共服务机构和部门在制定宪 章时必须遵照六个指导原则：明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、 完善的监督机制、资金的价值。在发动公民宪章运动仅四个月后，梅杰政府又 发表了竞争求质量白皮书，希望通过把市场和竞争机制引入公共部门来提 高质量和顾客满意度。 英国对公务员考核内容包括日常考勤与定期考绩，以考绩为主。除督察日 常工作外，政府各部门对公务员还进行一年一度的定期考核，逐项填写年度 考核报告。考核报告的内容有十项：( 1 ) 观察和分析问题的能力( 2 ) 沟通 与交流的能力( 3 ) 崇尚客户的意识能力( 4 ) 宏观决力( 5 ) 处理人际关系的能 力( 6 ) 领导和管理的能力( 7 ) 组织意识的能力( 8 ) 高效率工作的能力( 9 ) 计划和组织能力( 1 0 ) 全局意识能力。每项评定有五个等级；a ( 杰出) b ( 优 良) c ( 满意) d ( 尚可) e ( 欠佳) 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 2 2 2 英国政府绩效评估的简要评述 英国的绩效评估体系引入了很多竞争的因素，同时在评估主体上也进一步 扩大了范围，打破了传统政府自身评价自己的传统模式，使得评价更为客观， 同时提高了公务员的积极性和主动性，更有效的提高了公务员的服务意识。英 国公共部门的绩效管理改革具有自身的特点，也提供了来自多方面的做法和经 验。 第一，以提高政府服务质量、赢得顾客满意度为目标，是一种顾客导向型 的管理模式。英国公共部门绩效管理最成功或者说最彻底引入绩效管理的做法 就是强调顾客导向在公共部门的运用，真正实现了公共部门市场化有效运作， 大大提高了公共部门为满足顾客需求而主动提供优质服务和提高服务效率的可 能性。 第二，对市场需求的积极回应称为英国绩效管理改革行之有效的措施。一 方面在政府部门内部引入市场化管理方式，要求管理者对市场做出回应；另一 方面，在政府管理社会事务方面引入市场竞争机制，7 运用市场检验的方式实行 合同出租制、战略性合同出租制等市场竞争机制，对垄断性公共事物进行有效 的管理。 第三，通过制定合同、服务承诺等方式建立可操作的责任政府模式，提高 公众对公共部门的支持率和信任感。 第四，充分运用绩效管理的核心工具绩效评估，体现绩效评估在绩效 管理中的核心作用。m i n i s 和f m i 建立了一整套绩效评估指标体系，对绩效评 估的重视是英国绩效管理改革取得成功的重要技术基础。 第五，注重公共部门人力资源开发，体现了绩效管理对个人绩效和个人价 值的关注，也是管理主义的回归。 2 2 3 美国政府绩效评估实践 美国，作为新公共管理运动的重要代表国家之一，政府一直都对公共部门 生产力和绩效非常的重视，为了督促公共部门的绩效改善，从而间接地减少政 府的行政成本，同时以积极姿态回应社会各界对公共部门低效的批评，2 0 世纪 9 0 年代更是将政府绩效改革推向了顶峰。 1 9 9 3 年，美国国会通过了政府绩效与结果法) ) ( g o v e m m e n g tp e r f o r m a n c e a n dr e s u l t sa c t so f1 9 9 3 ，简称g p r a ) 这是2 0 世纪6 0 年代以来美国议会监督 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 体系的第一次根本性转变，标