（行政管理专业论文）当代中国公务员多重身份角色之理论探析.pdf

摘要 国家公务员是代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公 务的人员。在我国公务员具有特殊的社会地位，肩负着特殊的历史使命，扮演着特殊 的社会角色，因此正确绝对公务员进行角色定位，不仅是公务员称职地履行职责的必 要前提，而且是建设高素质公务员队伍的重要课题，同时也是正确树立社会主义荣辱 观的要求。关于公务员角色的认知国内外学者仁者见仁、智者见智，他们的观点和研 究方法有许多值得我们借鉴的地方。本文拟从不同的学科视角并结合中国的国情与特 色来分析我国公务员身份角色的多重性。同时结合实践中出现的典型案例来分析几种 角色冲突时如何解决。鉴于此，本文共分为四个部分来对我国公务员角色进行理论解 读与实践探析。 第一部分，首先对“公务员”这一概念进行界定；其次，综述国内外学者对公务 员角色的认知。第二部分，从不同的学科视角来分析我国公务员身份角色的多重性。 宪法学角度公民；管理学角度政府工作人员；政治学角度政府代表；此 外，中国的特色党员。第三部分，对公务员不同角色的权利、义务进行了介绍， 并指出不同角色权利、义务的本位问题。第四部分，从行政伦理的视角分析公务员角 色冲突的类型、原因及困境表现，从而得出要对我国公务员角色如何进行正确定位和 解决冲突的路径选择的结论。 关键词：公务员；公务员角色；角色冲突；权利；义务；行政伦理 a b s 仃a c t t h ep u b l i cs e r v a n t si nc h i n a , o l l tb e h a l fo fo u t g o v e m m e a t , 玳i nc h a l g eo fs o c i a l p u b l i ca f f a i r s ，e x e r c i s i n gt h es t a t ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya n de x e c u t i n gt h ep u b l i ca f f a i r s n e ya 坞i nt h es p e c i a ls o c i a ls t a t u s ，u n d e r t a k i n gs p e c i a lh i s t o r i c a lm i s s i o na n dp e r f o r m i n g s p e c i a lr o l e si ns o c i e t y t h e r e f o r e , t og i v eac o r r e c tl o c a t i o no f t h er o l e so f l m b l i es e r v a n t s i nc h i n ai sn e c e s s a r yf o rt h e mt od i s c h a r g i n gt h e i rd u t i e s ，t ob u i l da h i g l l - q u a j i t yc o n t i n g e n t o f p u b l i cs e r v a n t sa n dt os e tu pt h en o t i o no f s o e i a l i s tc o n c e p to f h o n o r a n dd i s g r a c e t h e r e 玳m a n yk i n d so fa t t i t u d e st o w a r d st h er o l e so fp u b l i cs e r v a n t sa c c o r d i n gt o t h ei n t e r n a la n de x t e 砌e x p 雠s w h o s ep o i n t so fv i e w 觚dr e s e a r c h i n gm e t h o d s 咖b e u s e df o ro u rr e f e r e n c e t h i sp a p e rw i l ld e s c r i b et l l 黜r o l e su n d e rc h i n a sn a t i o n a l c o n d i t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c sf r o md i f f e r e n ta n g l e so fb r a n c ho fl e a r n i n g , a n d 峨s o m e p r a c t i c a la n dt y p i c a lc a s e st oa n a l y z eh o wt os o l v et h ec o n f l i c t sb c t 、啪1t h e s er o l e s i nv i e w o ft h i s ，t h ep a p e r 啪b ed i v i d e di n t of o u rp a r t st os h o wt h et h e o r ya n a l y s i sa n d 删 s e a r c ho f p u b l i cs e r v a n ts y s t e mi nc h i n a t h ef i r s tp a r ti st od e s c r i b et h ec o l l l c 删o no f p u b l i cs e r v a n t ，锄dt h e nt os 啪l l p t h e i rd i f f e r e n tr o l e sr e c o g n i z e db yi n t e r n a la n de t e m a le x p e r t s ；t h es e c o n dp a r ti st o d e s c r i b et h e i rr o l e si nc h i n af r o md i f f e r e n ta n g l e so fb r a n c ho fl e a r n i n g , s u c h 嬲c i t i z e n s f r o mt h ea n g l eo fl a w , g o v e r n m e n to f f i c i a l sf r o mt l a e a n g l eo fm a n a g e m e n t , $ t a t c r e p r e s e n t a t i v e sf r o mt h ea n g t eo fp o l i t i e s ，m e m b e r so ft h ep a r t yf r o mt h ea n g t eo fc h i l i l l s n a t i o n a lc h a r a c t e r i s t i c s , e t e ：n t h i r dp a r ti st oi n t r 仪t u e et b er i g h t sa n do b l i g a t i o mo f d i f f e r e n tm l e so fp u b l i cs e r v 岫a n dt op o i n tt h e 触o fb e i m 啪r i g h t sa n do b l i g a t i o m ： t h ef o r t hp a r ti st oa n a l y z et h et y p c ，代a s a n da w k w a r dp r 甜i 咖饥tb e l 扭v i o ro ft h e 础i c t sb e t w e e nd i f f e r e n tr o l e sf r o mt h ea n g l eo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s t h e nac o n c l u s i o n i sp u tf o r w a r di b a th o wt oc ：b t h ea p p r o a c ht og i v eac o r r e c tl o c a t i o no ft h er o l e so f p u b l i c 蝴- v a n t si na 血aa n ds o l v et h ec o n f l i c t sb e t w e e nt h e mi si m p o r t a n t k e y ：p u b l i cs e 咖；p u b l i cs e r v a n tr o l e ；r o l e 删f l i e t ；d 咖；o b l i g a t i o n ；e t i l i e 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律后果由本人承担。 论文作者签名：鬟蘑分 日期：加7 年j 月弘日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 即：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保 存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校 可以允许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文： 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部 内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名：宴趸谚 指导教师签名： 定 引言 引言 国家公务员制度，在西方又称文官制度，是当代各国普遍采用的一种人事管理制度。 近现代意义上的公务员制度最早产生于英国，形成于1 9 世纪7 0 年代至今已有1 0 0 多年 的历史。2 0 世纪以来，特别是第二次世界大战以后，公务员制度成为世界范围内国家公 职人员人事管理制度的主流及其现代化的基本标志。当代公务员作为国家与社会的中 介，受政府的委托，公平、高效地履行社会让渡出来的公共权力。公务员职业的特殊领 域一公共领域的特殊性要求公务员的公共性角色定位。同时各国公务员都是从事公共 事务活动，他们的职责都是为国家和为国民服务。他们的服务对象是广泛的，而不是某 一特定的集团或组织，他们要维护的是社会或国家的公共利益，在工作中如果加入个人 私利在内就有可能损坏公共的利益，因而公务员的准确定位对于公务员合理合法使用权 力，履行义务是非常重要的。 国内外学者多角度、全方位的对公务员角色及其角色定位以及公务员权利、义务矛 盾冲突进行了研究，这些研究为我们提供了理论基础和实践意义。但他们的研究在某些 方面还是空白，还存在尚待深入挖掘的领域。比如没有进一步明确解读作为公务人所隐 含的角色要义，并未系统划清不同角色的边界。更为突出的是大多数研究一般仅止于理 论分析，忽视了依照实际需要而提出建设性、可操作性的原则与方法。同时由于对公务 员角色的认识不清导致实践了中的冲突与矛盾，而这正是当前公务员管理亟待解决的重 要问题。因此，本文尝试以理论的分析解读为基础，重点在于通过对实践案例的分析， 寻找解决矛盾冲突的基本原则与途径。 在我国，公务员作为社会的公仆，他们的角色是服务者，主要职责是服务于人民， 服务于社会。这与过去公务员是“国家干部”的身份的认识是个很大的进步。2 0 0 6 年 1 月1 日，中华人民共和国公务员法的正式实施是我国公务员法律制度建设的一件 大事。作为建国以来我国干部人事管理“总章程性”的法律，它的颁布实施标志着我国 公务员管理进入了法制化管理的新阶段。此法在公务员的范围、职务级别制度、考核、 录用、奖励制度、职务任免、升降制度、工资制度、辞职制度、申述制度、职位聘任制 度、法律责任制度等方面都有不少创新。与此相关的是它对于我国公务员角色的认知和 矛盾冲突的解决都有很好的借鉴意义。 湖北大学硕士学位论文 一、公务员及公务员角色的认知 ( 一) “公务员”概念的演变 公务员制度源起于英国的文官制度在英文中该项制度的主体被称为c i v i ls e r v a n t ， 其中并无“官”的含义，主要是指“文职人员”、“文职服务人员”。但早期的译著中将 其译为“文官”。在美国，有时会使用c v i is e r v a n t 一词，但绝大多数情况下会使用 g o v e r n m e n t a le m p l o y e e 来称呼政府公职人员，意为“政府雇员”。中国是个官本位的国 家，在清末民初西法东渐的过程中，“公务员”概念并未出现在规章制度中。在我国的 法律制度中首次使用“公务员”一词并予以解释的是民国1 9 2 8 年的中华民国刑法 。 u 】1 9 2 9 年立法院法制委员会在讨论考试院拟具的官吏任用暂行条例草案时，将标 题修正为公务员任用条例草案，由此开始了公务员立法工作，“公务员”一词开始较 为普遍的替代了之前的官吏、文官的称谓。 建国后，我们在废除民国时期的“六法全书”的同时也废止了公务员制度。1 9 8 4 年，中央组织部会同当时的劳动人事部起草国家工作人员法，后改为国家机关工 作人员条例，鉴于“国家机关工作人员”概念范围还是太广。又改为国家行政机关 工作人员条例。1 9 8 6 年，由中央组织部牵头、原劳动人事部参加，组成干部人事制度 专题工作组，在前面条例草案的基础上，进一步提出建立国家公务员制度的建议。1 9 8 7 年将该条例更名为国家公务员暂行条例，这样“公务员”一词首次出现在我国当代 的政治法律生活中，同时也开始了我国公务员制度初步建立与逐步完善的历程。 ( - - ) “公务员”定义的内涵 目前，对于“公务员”一词的使用，多未从学理上加以厘清与界定，国内学者对于 公务员的定义也基于依据和标准的不同而众说纷纭。有说公务员是“行使行政职权，履 行国家公务，从事社会公共事务管理的人员”圆；有说公务员“一般是指通过非选举程 序而被任命担任其政府工作的国家工作入员”f 3 】；有说公务员是“由国家依据法定方式 和程序任用，代表国家依法行使行政职权，执行国家公务的公职人员”【4 l ；我国公务 员法规定“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负 担工资福利的工作人员”。 有学者认为：其一，对公务员内涵的界定最核心最关键的因素就是其手中“握有” 2 一、公务员及公务员角色的认知 公权力，即“依法履行公职”，至于是否纳入了国家行政编制、是否由国家财政负担工 资和福利则是形式上的判断因素，是具有辅助性的，更是需要严格的立法来加以规范和 界定的；其二，对公务员基本理论和制度的研究与建构必须置于宪政的背景之下，从宪 政的背景下分析，国家的公权力来源于社会成员或者说国家公民的公意，在这种权能分 治的观点之下，公务员只是国家公权力最末端的执行者，忠实于国家权力的服从性是对 其首要的要求，在此前提之下享有有限的自主性与能动性。【5 】也有学者将这种忠实义务 概括为“公务员为处理公务而提供劳务时，既要消极的服从国家的意志，更要积极的考 虑国家的利益”。【6 】而这种服从与能动的辩证关系，因公权力不同性质的划分而存在较 大的差别：譬如在立法权执行系统表现为对民意的忠实与服从其能动性只能通过如何收 集、汇总和真实的反映民意来表现；在司法系统忠实与服从的对象只能是已经过抽象合 成了的法律规范，在此基础上法官的判断应具有完全的独立性；在行政系统执行是公务 员的天职，应在其明确的职级与职责制度下履行相对最为严格的忠实义务。 ( 三) “公务员”概念的外延 1 、公务员范围在我国的制度沿革 我国1 9 9 3 年暂行条例第三条规定：“本条例适用各级国家行政机关中除工勤人 员以外的工作人员”。把公务员的范围界定为中央和地方各级行政机关中除工勤人员以 外的工作人员。进而，1 9 9 3 年中共中央发出( 1 9 9 3 ) 8 号文件通知，中国共产党的各级机 关“参照”试行暂行条例；1 9 9 4 年6 月中共中央又先后发出文件，通知人大常委会 机关、政协机关“参照”执行暂行条例进行管理；后来又增加了完全行使国家行政 职能，但使用事业编制的单位“依照”国家公务员制度进行管理。由此可见，在我国现 行的公务员法颁行之前的暂行条例时期公务员的主体范围包括有四，其一是各 级国家行政机关的工作人员( 工勤人员除外) ，其二是中共各级党委机关的工作人员，其 三是各级人大和政协机关工作人员，其四是完全行使国家行政职能的事业单位工作人 员。可以说，在暂行条例的框架下辅之以通知、文件的“参照”，基本囊括了党政立 法机关以及部分事业单位的所有带有公职性质的人员。而2 0 0 5 年颁布的公务员法 的主体范围较之过去有了比较大的扩充，其中最突出的就是将“法官、检察官”纳入了 公务员的主体范畴，此外就是通过对公务员交流制度的规定否定了一般性国有企业、事 业单位中从事公务人员的公务员主体身份，即在该类企事业单位中从事公务的人员达到 3 湖北大学硕士学位论文 副处级调研员及以上职务时，通过调任进入公务员序列的方才具有公务员主体身份。由 此得出，我国公务员的范围应当包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关， 审判机关、检察机关和民主党派机关这七大机关的工作人员。 2 、公务员范围的世界立法模式 各国公务员的范围划分不一，大体有三种情况： 第一种是公务员主体范畴的最小界定：如英国以及英联邦国家都采用此种划分方 法。将国家政府中非选举产生和非政治任命的公职人员，即包括上至常务次官，下至清 洁工，通称为事务官或常任公务员，而不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部 政务次官、政治秘书等政务官。 第二种是公务员主体范畴的中等界定：如美国属于此种类型。把国家系统的所有公 职人员，国立事业单位人员，国有企业人员，都划分为公务员范围，但排除了立法部门 的议员和雇员、司法部门的法官和雇员、国会雇佣职员。公务员的主体既包括总理、部 长等政务官，也包括非选举产生和非政治任命的事务官，但政务官和国立事业单位人员、 国有企业人员都不适用于公务员法。 第三种是公务员主体范畴的最大界定：如法国和日本。法国把从中央到地方行政机 关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部 门的所有正式工作人员都统称为公务员。其中又依据是否适用于公务员法分为两大类， 即不适用公务员法的公务员如议员、法官、军事人员、医生和教师；适用公务员法的公 务员如政府及其部门的行政管理工作人员，议会、法院中除议员和法官以外的工作人员 等。【刀在日本，则把从中央到地方政府系统的公职人员、国会除议员之外的工作人员、 审判官、检察官以及军职人员，都划入公务员范围，但在内部又有国家公务员和地方公 务员之分。一般职公务员指政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，除此之外 的为特别职公务员，特别职不适用于公务员法。 3 、比较与特色 国外对于公务员范围的划分虽然方法各有不同，但有一个共同的特点就是适用公 务员法的人员范围大致相同，即行政系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，这部 分人是公务员的主要范畴，也是公务员法的适用范围。在我国，公务员的主体范围则可 以从五个部分加以归纳：其一是政党机关，包括中共各级党委和工作部门、也包括八个 4 一、公务员及公务员角色的认知 民主党派的党委机关；其二是立法系统的人大和政协机关工作人员，这部分基本相当 于国外的“国会职员”的范畴，因为我们的人大代表具有相当的广泛性，而各级人大代 表并不必然的具有公务员身份；其三是法检系统即各级法院、检察院的工作人员，其中 既包括法官、检察官，也包括法院、检察院的政工、行政人员；其四是行政系统即各级 行政机关的工作人员，在我国该部分工作人员并无政务人员和事务人员的划分，依据我 国公务员法的规定，公务员的范围应包含除工勤人员之外的所有工作人员；其五就 是依据我国现行有效的部分规范性文件。参照公务员管理的一些事业单位和社会团体的 工作人员。丙公务员法第三条明确了法官、检察官的义务、权利和管理从其另有的 规定，这样我国适用公务员法的公务员便可以明确为参照管理单位工作人员和国家机关 中履行行政职能的工作人员两部分。 ( 四) 公务员角色的不同认知 “角色”概念本是戏剧、电影中的名词，本意是指演员所扮演的戏中人物。而“政 府公务员所扮演的角色，带有普遍的衽会意义，即指与政府公务员的社会地位、身份相 一致的一系列权利、义务的规范与行为模式。【8 】“当个体根据他在社会中所处的地位 而实现自己的权利和义务时，他就扮演着相应的角色” 9 1 针对公务员“角色”这一概 念国内外学者持不同观点： 1 9 8 3 年魏姆斯利等人在“黑堡宣言”中对公共管理者在民主宪政治理中的角色的 论述。在他们看来“公共管理者应扮演执行与捍卫宪法的角色、人民受托者的角色、贤 明少数的角色、平衡轮的角色及分析者和教育者的角色。”“” 当代美国学者库珀认为“政府组织工作就是负有特殊责任的公民”。1 他认为公务 员具有双重角色，首先是作为公民角色。其次才是公务员。强调公务员的角色，也就是 强调应该承认公务员作为公民的权利就是生存的权利，追求个体经济利益的权利。 - 我国学者孙艳莉、侯丽岩认为公务员有两种不同的角色。一种是“公共人”、。理 性人”的角色认同，一种是“经济人”，“权利人”的角色认定。“。她们认为公务员作为 公共人和理性人就应该公正地行使公共权力，为公众谋取公共利益，在执行公务时能够 “大公无私”，不掺加任何个人的感情色彩。作为经济人、权利人他们都是追求利益最 大化的。 我国学者郑中炎、程竹松认为对我国公务员的角色定位不能是“政治人”、“经济人” 或者“法律人”，而应该是“公务人”。“”并给出公务人以下特征：第一，公务人从事 s 湖北大学硕士学位论文 的是公共事务；第二，公务人从事公共事务手段是管理和服务；第三，公务人从事公务 韵目的是为了公共利益。 我国学者彭益民提出了“公务员是社会的公仆”这一观点。“”他认为政府的职能凸 显出公务员的公仆性质。公务员权力的性质决定了公务员的公仆地位。“国家权力源于 公民权利并服务于公民权利”这个命题百余年来被理论与宪政实践反复证明。我国宪法 明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”。 此外我国学者王良钧认为公务员既是自然人，又是国家行政管理的“雇佣者”，其 中，“国家行政管理的雇佣者”就是法律为公务员拟设的一种职务身份。 1 5 公务员 的这种双重身份体现了以下三种关系：第一，独立的人格基础上的自然人人格关系；第 二，行政人即直接代理国家意志者与国家之间的代理与被代理关系；第三，行政人在直 接代理国家时与公民、法人和其他组织发生的行政管理关系。 6 二、概述多学科视角下的我国公务员身份的多重性 二、概述多学科视角下的我国公务员身份的多重性 在第一章里，国内外学者从不同的角度对公务员及公务员角色进行了界定和认知， 而本章拟从不同的学科视角：宪法学公民；管理学政府工作人员；政治学 政府代表；再结合中国的国情党员这些角度来分析我国公务员身份的多重性。 ( 一) 宪法学角度一公民 “公民”是指具有一个国家国籍的人。我国宪法第3 3 条规定：“凡具有中华人民共 和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”可见，国籍是一个人作为某一个国家公民的 资格。公民也是个法律概念。如果一个人取得了某一国家的国籍，他或她就是这个国家 的公民，他就可以享有该国宪法和法律规定的权利和必须履行宪法和法律规定的义务。 如果他侨居在国外，他也受所属国家外交机构的保护。在我国，公务员首先是具有中华 人民共和国国籍的人，是中华人民共和国的公民，因此，他们始终扮演着公民这一角色 同时，由于我国公民在国家生活中占据重要地位，所以公民角色十分重要。 1 、公民角色在国家中的地位 第一，国家权力机关由公民选举产生 我国的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是由公民选举出的代表组成。 各级人民代表大会再产生其它国家机关。这些国家机关在人民代表大会监督之下，代表 人民来行使国家各项职权。这说明，我国是由人民选出代表，组成人民代表大会这一国 家权力机关，并由各级人民代表大会产生相应的其他国家机关。 第二，公民对国家权力机关及其工作人员有监督权 在我国，由公民选举产生国家权力机关，国家权力机关及其工作人员的权力来自人 民。他们代表人民，认真反映人民的意见和要求，同时还要接受人民的监督。为了保证 公民对国家机关及其工作人员的监督权，我国建立了信访制度、基层民主制度、民主监 督制度，有的省市还确定了市长接待日等等。 第三，公民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事 务。管理社会事务。 我国的根本政治制度是人民代表大会制，它保证人民通过选出的代表来行使管理国 家事务的权力。我国还建立职工代表大会制度、城市居民委员会和村民委员会，用来保 7 湖北大学硕士学位论文 证广大职工、城市居民、村民，有效地参与管理国家、企事业及城市、乡村的政治、经 济、文化事务 2 、公民角色与国家的关系 首先，我国公民与国家的关系反映在法律上就是宪法规定的公民的基本权利与基本 义务。这些规定是同国家制度紧密相联的。它直接体现着公民在国家中的地位。法律是 统治阶级意志和利益的体现，法律规定的公民的基本权利和义务必然受到国家保护和制 约，即在一个国家里，哪些公民享有宪法和法律规定的权利，享有哪些权利要受这个国 家性质所制约。资本主义的法律规定“公民的私有财产神圣不可侵犯”；“公民有选举 权和被选举权”；参加选举的选民资格从财产状况、文化程度、居住年限等宪法和法律 也做出规定，以致使广大无产阶级和劳动人民的政治权利以另一种形式被剥夺了。另外， 剥削阶级成员还享有各种特权 我国是人民民主专政的社会主义国家，中华人民共和国宪法规定“任何公民享有宪 法和法律规定的权利，同时又必须履行宪法和法律规定的义务。”法律的这些规定直接 体现了人民的意志，并维护了人民的利益。这充分说明我国人民与国家之间的和谐统一 的关系。我国公民与国家的关系具体表现在我国公民的基本权利和义务上： 从公民的权利来看：第一，在我国，人民是国家的主人。具体表现在国家权力机关 由公民选举产生、公民对国家权力机关及其工作人员有监督权、公民依照法律规定，通 过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第二，我国公 民享有广泛的政治权利和自由。具体表现在：我国公民依法享有选举权和被选举权、有 政治自由和监督权。国家保证人民的主人地位，保护公民的政治权利和自由。 从公民的义务来看，我国公民有维护国家统一和民族团结，有维护国家安全、荣誉 和利益的义务。 其次，我国公民与国家和谐统一的关系具体要求是：第一，从国家方面看，国家 要依法保护公民的政治自由权利和其他权利。其主要表现在：制定法律法规保护公民权 利和制裁惩罚侵犯公民权利的行为。第二，从公民方面看，我国公民应自觉履行公民的 义务。第三，从公民与国家双方来看，都应坚持以下三原则，即坚持公民在法律面前一 律平等、坚持公民权利和义务相统一、坚持个人利益与国家利益相结合的原则。 最后，我国公民与国家之所以能形成和谐统一关系，根本原因在于：我国建立了生 产资料公有制，公民与国家利益在根本上是一致的 8 二、概述多学科视角下的我国公务员身份的多重性 ( 二) 管理学角度政府工作人员 公务员不仅是具有专门才能的人，而且是国家工作人员，行使公共权力，对社会公 共事务进行管理，谋求公共利益，而不是为某个人或某个组织谋取利益。公务员是掌握 专门知识、受过专i - j n 练、有着社会管理专门才能的国家工作人员，而不是只懂政治无 专门知识和技能的官僚，这是与过去的行政官员的不同之处。公务员专业化是社会发展 的必然要求。由于政府管理涉及的领域日趋扩大，各种社会问题日益增多，且解决的难 度不断增加，政府的职能面临前所未有的挑战，要求政府管理科学化、专业化，提高公 务员的素质。现代社会，政府所负责的道路桥梁水利公用设施的建设、公共卫生的改善、 社会治安的维护、文化教育的发展、防灾救灾以及贫民的救济等各方面的工作无不需要 专业人才。公务员专业素质的高低决定了政府办事的效率，影响到国家的竞争力【1 4 】 1 、政府工作人员与企业雇员的区别 公共管理与企业管理是有区别的，政府与公务员的关系同私人雇佣关系并不完全相 同。首先，。企业以营利为目的，政府则是为了提供公共服务；领薪的受雇佣者绝不可 能加入企业的董事层，他们不是企业的关键人物，相反，公务员是公共机关的关键人物 和参与者。”【16 】公务员具有不同于私营企业里雇员的“责任”形式。从理论上讲，公司 的管理部门只要求对股东和顾客负责，而公务员则要向政治领导人、议会、司法系统和 公众等诸多部门负责。因此这些责任可能是不太确定和不太稳定的。其次，从公务员享 有的权利来看，与私人企业的雇员也有差别。公务员享有以下权利：非因法定事由、非 经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；对机关工作和领导人员提出批评和建议； 提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利。而企业雇员则不享有这些权利，他 们享有的是极少一部分权利，同时他们面临着随时被解雇和下岗的问题。 2 、政府工作人员与政府雇员制中的政府雇员的比较 政府雇员制是一种显现市场化、契约化管理机制的行政人员管理制度，政府遵循 人力资本的薪酬定价原则，临时聘用高端专业人才。雇员提供高专业、高技术，政府提 供高薪酬，这体现了政府在现代公共行政过程中逐渐把市场经济规律引入到政府的公共 管理和公共服务中。这对于政府如何适应市场经济的发展要求、转变管理理念、管理模 式和服务方式，是一个具有可行性的探索路径。【1 刀对于政府雇员的界定：在西方一些国 9 湖北大学硕士学位论文 家，政府雇员( g o v e r n m e n te m p l o y e e ) 和公务员具有同一个意思。比如在美国，公务员事 实上就被称为“g o v e r n m e n te m p l o y e e ”，但是在中国公务员制度的发展进程中，政府雇 员和公务员具有质的区别。根据吉林省人民政府雇员管理试行办法政府雇员是指： “政府雇员是政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金 融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才，他们不具有行政职务，不行使行政权力， 不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。”【1 8 1 在这里政府雇员 是政府用高薪从社会上雇用的专门人才。不具有行政职务，不行使行政权力。不占用行 政编制，服务于政府某项工作或某一致府工作部门。因此我们可以把政府雇员界定为： 政府雇员是指政府在特定时期根据政府工作的特殊需要，从社会上雇用的旨在解决政府 某些特殊工作的具有专门技术的人才，政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力 目前，我国致府雇员制试点主要有三种模式：吉林模式、珠海模式和深圳模式。【1 9 l 这三种模式代表了目前我国政府雇员制试行当中的几种较具普遍性的做法。从内容来 看，各地聘请的政府雇员虽然范围和性质不一，但是与传统公务员相比，有共同的显著 的区别。 首先，通过聘任方式吸纳的雇员是实行任期制而非常任制。公务员法中规定公 务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。这意味着一 旦被纳入到公务员系统中，只要不违反法律或出现严重渎职等行为，公务员的任期是终 身制的，其职位和职务可以通过正常途径得到提升。而实行任期制的政府雇员尽管目前 在各个地方对于是否占有行政编制并不统一，但是都只是政府部门的短期工作人员而非 终身职员。其工作年限由雇用对象和雇用单位之间签订的雇佣合同确定，一般为一至五 年。当然，从各地的相关法规上来看，雇佣的合同是可以续签的。但是由于各地实施雇 佣制仍处于起步阶段，目前还没有这方面的实际情况发生。 其次，通过聘任方式产生的政府雇员与传统公务员相比，二者在职务和工作性质上 有明显区别。公务员非过失终身任职是政府常规管理活动的需要，目的在于保证政府管 理活动的秩序一致。从公务员法的规定来看，实行职务聘任的政府雇员一般限于专 业性较强的职位和辅助性职位。专业性较强的职位区别于一般的程序性工作，而辅助性 职位则非政府机关常设性职位，否则可以通过录用专业性的常任制公务员来完成。 再次，通过聘任方式产生的政府雇员和传统公务员的组织关系不同。在政府传统的 人事管理制度上，公务人员进入政府机关后，即与机关形成了比较稳固的组织关系、劳 动关系和社会保障等连带附属关系，机关虽然获得了公务人员的人力资源，但同时也承 1 0 二、榻述多学科视角下的我国公务员身份的多重性 载了公务人员的职务和工资的晋升、医疗养老等组织保证。虽然也对公务人员进行各种 形式的绩效考核，并制定奖惩制度，但由于现行公务人员实际上是能进不能出、能上不能 下、奖惩不力，组织关系相对稳定，公务人员积极性不能充分调动出来。而政府雇员受 聘用后，与政府机关形成的只是劳动工作、雇佣关系，不存在组织关系、职务晋升和社 会保障等连带附属关系，并且制定相关管理制度和奖惩规定，根据雇员的工作绩效而非 领导意志来决定雇员薪酬和是否续聘雇员。 最后，通过聘任方式产生的政府雇员和传统公务员在管理的方式上存在着明显的差 别。传统公务员适用的主要管理规则为公务员法。其中对于公务员的录用、任免、 职务升降、奖惩、福利、辞职退休等制度有比较详尽的规定，目的在摒弃领导者个人的 主观色彩。但是聘任制产生的雇员则主要靠雇员本人与雇用单位之问的契约来调整。尽 管公务员法中对于职位聘任有明确的规定，但是相当宽泛，其具体的操作掌握在 用人机关手中。 3 、公务员制度与政府雇员制度的比较 政府雇员制始于西方，典型代表是美国、英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有2 0 的政府岗位是l 临时政府雇员，在日本政府中也有1 1 的人是政府雇员。随着世界经济的 发展，政府工作人员的选拔和任用机制发生了比较大的变化，市场机制被引入到公务员 制度之中，雇员制由于其特殊的优势被更多的国家和地区所接受。政府雇员制在这种背 景下得到进一步的发展，从工作方式到工作内容都出现了一些新的变化。在我国，政府 雇员制是对当前我国公务员制度的一种创新。当前公务员的薪酬体制不能满足政府公共 管理对专业技术人才的发展需求。各地纷纷推出政府雇员制，其核心原因就是要弥补当 前公务员制度的缺陷。 政府雇员制绝不是对现行公务员制度的补充，而是一种崭新的干部人事制度。两者 之间存在四大区别：第一、适用的法律规范不同。公务员法明确了公务员和政府的 权利和义务，而政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在 法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。第二、用人方式不二样。无论是选任还是 委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业 一样，是市场化的，惟一不同之处就是雇主不是企业而是政府。第三、管理方式不一样。 对公务员的管理，如录用，考核，奖惩等都有法律规范作为依据，而雇员则完全按照合 同进行管理，是一种企业化的管理模式第四、薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完 湖北大学硕士学位论文 整的工资体系，按照职务，级别的不同，享有不同的工资，是刚性的薪酬体系，政府雇 员制是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。【町 4 、政府雇员制的特征 ( 1 ) 有限任期 政府雇员一般实行聘任制，因此，相对公务员的常任制，政府雇员一般是有限任期 的。雇用单位与政府雇员签订雇用合同，明确规定雇用期限、雇用期间双方的权利义务 以及违反合同所应承担的责任。雇用合同的期限一般为l 一3 年，试用期为3 个月，试 用期合格的继续雇用。不合格的要及时解雇。政府雇员虽然在政府工作，但是其用人机 制有点类似于企业的用人机制，实行聘任制。这也是政府雇员制区别于公务员制度的一 个重要特点。 ( 2 ) 不具有行政职务，不行使行政权力 政府雇员虽然在行政机关工作，但是其不具备行政职务，不行使行政权力，这是政 府雇员区别于公务员的主要特征。由于政府雇员所从事的工作大部分是专门技术类工 作，政府雇员一般不具有行政职务和不行使行政权力，政府雇员制的实行，可以避免政 府雇员在工作上受制于行政权力的束缚，因为一旦政府雇员具备了行政权力，那么这种 权力必然要受到上级的制约，这样政府雇员在工作中必然要受到权力的牵制。实行雇员 制的目的就是要使政府雇员出色地完成政府的一些技术类的工作，因此从发挥政府雇员 的积极性来讲，做出这样的规定有一定的合理性。 ( 3 ) 政府雇员一般是专门技术人才 相对“通才”公务员来讲，政府雇员一般是专门技术性人才。政府雇员招聘的岗位 一般是法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的岗位，而这些岗位专业性一 般很强，而非一般“通才”类公务员所能胜任。 “) 政府雇员实行相对较高的年薪制 中国政府雇员的出现，从某种程度上是为了解决政府一些专业性、技术性较强的问 题，同时由于政府雇员实行的是有限任期制，因此如果不给予政府雇员相对较高的年薪 将很难从市场上招聘到优秀的人才。与目前公务员的工资水平相比，政府雇员的工资或 二、概述多学科视角下的我国公务员身份的多重性 年薪要大大超出公务员的平均水平。【2 i 】 5 、我国政府雇员制的现状和意义 我国各地实行政府雇员制度虽然各有不同，但总体特征相似：首先，推行政府雇员 制的做法主要适用于国家行政机关；其次，实行契约化管理，政府与雇员在平等、透明、 知情的情况下，签订合同书，双方的权利和义务以合同形式来约束；最后，实行市场化 管理，政府雇员的工资待遇基本按照市场原则定价，年薪从几万到几十万不等。以吉林 省为例，根据吉林省人民政府雇员管理试行办法，政府雇员是省政府根据全局性工 作的特殊需要，依法定程序经严格考核后从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经 贸、信息、高技术等方面的专门人才，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府 行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。他们与政府签订雇用合同，由政 府直接雇用和管理，合同期限一般为一至三年，其中试用期为三个月。对一些临时性工 作。也可以按照课题或者项目签订一年以下的雇用合同。 政府雇员制是已经在德国、美国等发达国家被证明为行之有效的政府运行机制。它 在由传统的“手工行政”、“低效行政”向“数字行政”、“法制行政”和“高效行政”转 变中，推动政府认识管理观念的变革，对建立高效政府起到积极的作用。政府雇员制在 我国的实行，反映了我国政府提高管理水平，提高管理效率的需要 第一，政府雇员制的产生是社会主义市场经济体制发展的需要。在市场经济条件下， 政府与企业、事业单位的职能逐步分离，政府的服务职能被强化和突出，而政府职能配 置、人员素质以及政策创新能力都直接影响并决定着政府管理和服务水平的高低。并且 随着当代科学技术的发展，电子政务相继在各国兴起，我国政府缺少相应技术人才、重 新培训公务员需要时间与资金，效果还未可知，因此政府雇员制一定程度上解决了政府 缺乏高素质和高新技术人才的问题。目前各地政府一般招聘法律、金融、经贸、信息、 高新技术等方面人才，这五类人才正是我国加人世贸组织以后政府工作急需的。但是我 国公务员的工资水平较低，难以吸引高素质的人才。政府雇员制既可以把高素质人才聘 来为政府做事，同时又避免把不需要的人才滞留在政府形成沉淀。 第二，政府雇员制是降低公共管理成本，提高行政效率的需要。新公共管理的一个 重要理念就是降低行政成本，提高行政效率。把经费与投人作为评价、衡量行政管理效 率与水平高低的核心标准之一与政府行为相比，企业的效率显然更高。政府雇员制的 核心内容就是政府以企业管理的方式直接招聘雇员，把服务承包出去，或者用合同方式 1 3 湖北大学硕士学位论文 聘请外来人员，实现政府职能的企业化改造，这正是公共管理职能社会化、市场化的体 现。 第三，政府雇员制是完善政府工作人员激励和退出机制的需要。政府雇员制打破了 “铁饭碗”，政府雇员捧的是“泥饭碗”，他们只有努力工作才可能被继续聘用，如果工 作得不好，就可能丢掉饭碗。虽然不能完全实现鲢鱼效应，但是政府雇员的努力工作也 会带动国家公务员的工作效率。我国国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免 职、降职、辞退或者行政处分。因此，我国公务员基本上全部是职位常任，终身雇用。 而且，政府往往面临一些临时性、阶段性的工作任务，任务一来就成立机构，配备人员。 有些临时性机构变成“长期临时机构”，导致机构膨胀，人浮于事。其中的重要原因之 一就是建立机构，配备人员的同时没有明确的退出机制。采用合同雇用的方式，雇员为 政府服务的年限由合同明确规定。合同期满或任务完成，解除合同。如果确有需要。政 府还可以与雇员续签合同，也可以另聘人员。政府雇员制不仅可以保障人员的定期更新， 还可以保障雇员的工作积极性。这样，既解决政府部门的人才固化、沉淀的问题，也优 化了人才结构。 第四，政府雇员制是配套公务员制度改革的需要。公务员制度规范管理的对象是政 府工作的主力军公务员，通过对公务员进行全面，科学、系统地管理，促使公务员 积极有效地进行工作，最终确保政府优质、高效地实现公共管理和公共服务的既定目标 经过多年建设的公务员制度被证明是适应社会主义市场经济发展要求的。但随着社会和 经济的发展，传统刻板的公务员制度已不适应公共行政组织分散化、弹性化和专业化的 需要，而且公务员制度存在着政事分工不明确、非领导职务中下级对上级的依附性大蚪 及官本位意识强等问题，公务员制度急需改革。公务员制度中痼疾的存在有多种原因， 并不是政府雇员制可以完全解决，但是随着我国公务员制度改革的顺利进行，政府雇员 制的一些合理的、有益的理念和措旌将会被我国公务员制度所吸纳。例如借鉴政府雇员 制中的弹性管理制度，可以对一些职位的公务员实行灵活的使用方式，在有工作任务时 通过合同雇用或临时雇用，任务完成后可以解除雇用合同。这样，传统公务员制度形成 的稳固公务员关系被打破，一些长期的痼疾也会因此被削弱或消除。同时公务员的压力 会明显增大，公共行政的总体效率也将会提高。正如吉林省人事厅人才开发处处长裴占 荣所说，一方面，政府雇员在政府机关工作，但却与升迁无涉，只凭专业技术吃饭，这 会对官场文化起到消解作用；另一方面，置身官场却不用应付那些复杂的人与事，也有 助于避免无谓的政治游戏造成智力浪费，提升行政和服务效率。因此政府雇员制是公共 1 4 二、概述多学科视角下的我国公务员身份的多重性 部门人力资源开发与管理机制的