（行政管理专业论文）我国政府规模适度化分析.pdf

摘要 政府规模与一个国家的经济增长、行政管理效率和社会稳定密切相关，扩 张是政府规模发展演变的总趋势。因而，把一个国家的政府规模控制在多大的 范围内为最佳，一直是各国学者和政界所关注的问题。如何把政府规模控制在 适度的范围，始终是各国行政改革追求的目标。笔者认为，我国对于适度政府 规模的研究多数是从政府主体为切入点，缺少其他角度的分析。本文试图以政 府服务的客体及其对政府规模的影响为切入点，通过分析政府及其服务客体， 探讨我国政府规模的适度标准；通过对微观样本进行分析，研究我国适度政府 规模评价的系统定量分析方法。并且提出了政府适度规模的含义，即政府的入 员和机构规模符合服务客体的要求，政府主体的职能、权利和财政支出规模控 制在应有的范围之内，同时提供的公共物品和服务能够得到“客户”的总体满 意。 在对政府规模影响因素的研究中，笔者主要讨论了政府服务客体因素，包 括经济、社会、人口、地域、文化、科技和政治等服务客体的特征指标，其中 特别提出了社会和谐度的概念。 在论证了政府规模与政府服务客体之间的关系后，笔者提出了政府规模扩 张有其必然性。笔者认为，政府规模的扩张主要是因为社会需求的增加，官僚 及官僚制度的影响，利益集团的诱导，提供公共物品和消除外部性的价格增加 和财政幻觉等因素的存在所导致的。虽然政府规模的增长是必然的，但并不是 随意的和无限制的，这种增长必须保持在一定的限度范围之内，必须与社会的 需求大体相适应。笔者随后说明了政府规模过度增长带来的负面效应，并使用 回归方法论述了政府规模无限扩张对经济带来的负面影响。其后，笔者实证地 分析了中国政府规模的现状。 笔者提出了评价适度政府规模的标准，即政府与市场的耦合度和政府成本 与政府效益的平衡度。政府的合理规模取决于“市场交易”费用与政府行政成 本的比例关系，当政府规模达到政府“再内化”一项新政府职能所引起的管理 成本等于“市场”( 即社会) 来履行该项职能的费用时，政府规模就是适度的。笔 者同时指出政府规模的评价应该基于“企业家政府”模式，使用成本效益 分析方法，正确认识政府规模问题中投入产出的关系。 最后，笔者对北京市劲松街道政府规模进行了实证分析。在评价政府产出 摘要 时将居民满意度作为主要指标，并采用一系列对于具体公共物品或者服务的满 意度组成一系列指标体系，使用模糊综合评价法将指标量化，分析过程及结果 对于同类型的研究具有一定的参考价值 关键词：政府规模适度化评价标准评价方法 a b s t r a e t g o v e r n m e n ts c a l eh a sad o s er e l a t i o n s h i pw i t he c o n o m i ci n c r e a s i n g 、 a d m i n i s t r a n tm a n a g c m 睨 l te f f i c i e n c ya n dt h es t a b i l i z a t i o no ft h es o c i e t y h o wt o c o n t r o lt h eg o v e r n m e n ts c a l ei nt h es u i t a b l er a n g ei sn o to n l yap r o b l e mw h i c he a e l a s c h o l a ra n d p o l i t i c a lc i r c l e si sp a y i n ga t t e n t i o nt o ，b u ta l s ot h et a r g e to f a d m i n i s l r a t i o n i n n o v a t i o nt oe v e r yc o u n t r y p e n m a nt h i n k st h a tt h ec u t - i np o i n to fm o s ts t u d i e so i l m o d e r a t eg o v e r n m e n ts c a l ei nc h i n ai sb a s e do nt h eg o v e r n m e n t , b u tl a c ko f a n a l y s i s 的mt h eo t h e rd i r e c t i o n s 1 1 1 i sa r t i c l et r i e dt o 璐et h ee f f e c to ng o v e r n m e n ts c a l eb y g o v e r n m e n to b j e c tt ob et h ec u t - i np o i n t d i s c u s s e dt h em o d e r a t es t a n d a r do f g o v e r n m e n ts c a l ei nc h i n aa c c o r d i n gt oa n a l y z eg o v e r n m e n ti t s e l fa n di t s c u s t o m e r , a n dt h es y s t e mq u a n t i t a t i v e a n a l y s i sm e t h o do fm o d e r a t eg o v e r n m e n ts c a l et o e v a l u a t i o no u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ea l s ob r i n g sf o r w a r dt h em e a n i n g so fm o d e r a t e g o v e r n m e n ts c a l et h a tg o v e r n m e n to f f i c e ra n do r g a n i z a t i o ns c a l ea c c o r dw i t ht h e r e q u e s to ft h es e r v i c eo b j e c t , g o v e r n m e n tf u n c t i o n s 、r i g h t sa n df i n a n c ee x p e n d i t u r e s c a l es h o u l db ee o n l r o l l e di nt h es u i t a b l er a n g ea n dt h es u p p l yo f t h es o c i a lg o o d sa n d 冀 l v i c e $ c 觋s a t i s f yt h e c l i e n t ht h es t u d yo fi n f l u e n c i n gf a c t o r so fg o v e r n m e n ts c a l e p e n m a nm a i n l y d i s c u s s e dt h eg o v e r n m e n ts e r v i c eo b j e c tf a c t o r s , i n c l u d i n ge c o n o m y 、s o c i e t y 、 p o p u l a t i o n 、t e r r a i n 、c u l t u r e 、s c i e n c e 、t e c h n o l o g ya n dp o l i c yc t e ，s p e c i a l l yb r i n g f o r w a r dt h ec o n c e p to f s o c i a lh a r m o n i o u sl e v e l a f t e rd e m o n s t r a t e dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ts e a l ea n dg o v e r n m e n t s e r v i c eo b j e c t , p e n m a np o i n to u tt h a tt h eg o v e r n m e n ts c a l ed i l a t a t i o nh a si t s i n e v i t a b i l i t y p e n m a nt l l i n kt h a tg o v e r n m e n ts c a l ed i l a t a t i o nm a i n l yb e c a u s eo ft h e i n c r e a s eo f s o c i a ld e m a n d , e f f e c to f b u r e a u c r a c ya n db u r e a u c r a t i cs y s t e m ，i n d u c e m e n t o fi n t e r e s tg r o u p s ，t h eo f f e r i n gp r i c eo fs o c i a lg o o d sa n df i n a n c eh a l l u c i n a t i o ne t e t h ei n c r e a s eo fg o v e r n m e n ts c a l ei si n e v i t a b l e ，b u tn o tw i l l i n g n e s sa n du n b o u n d e d t h i si n c r e a s em u s tb ek e p ti nac e r t a i nr a n g et ob es u i t e dt ot h es o c i a ld e m a n d p e n m a ne x p l a i n e dt h el l e g a t i v ee f f e c to i lo v e r m u c hi n c r e a s eo fg o v e m m e n ts c a l e ，a n d u s e d r e g r e s s i o na n a l y s i s t od i s c u s st h en e g a t i v ee f f e c tf r o mg o v e r n m e n ts c a l e u n l i m i t e de x p a n d i n gt oe c o n o m y t h e n , p e n m a na n a l y z et h ea c t u a l i t yo f c h i n e s e r l l a b s w a c t g o v e n u n e n ts c a l eb yd e m o n s t r a d o m p e n m a nb r o u g h tf o r w a r dt h em o d e r a t es t a n d a r do fg o v e n m a e u ts c a l et h a ti st h e c o u p l i n gl e v e lo fg o v e r n m e n ta n dm a r k e ta n dt h eb a l a n c el e v e lo fg o v e r n m e n t a lc o s t a n db e n e f i t m o d e r a t eg o v e r n m e n ts c a l el i e s t h ei n v e r s ep r o p o r t i o nr e l a f o n s h i p b t 咖e n m a r k e td e a l i n g ”e x p e n s ea n dg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o s t w h e nc o s ti s e q u a lt oe x p e n s e ，t h eg o v e r n m e n ts c a l ei sm o d e r a t e p e n m a na l s op o i n t e do u tt h a tt h e g o v e r n m e n ts c a l es h o u l db eb a s e do nt h e e n t e r p r i s e rg o v 黜e n t m o d ea n du s e c o s te q u a lt oe x p e n s e a n a l y t i c a lm e t h o dt ou n d e r s t a n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e d e v o t i o na n do u t p u tt og o v e r n m e n ts c a l ep r o b l e m f i n a l l y , p e n m a nu s e dj i n g s o n gs t r e e tt op r o c e s sad e m o n s t r a t i o na n a l y s i s m a d et h er e s i d e n ts a t i s f a c t i o nt ob et h em a i ng u i d el i n ew h i l ea p p r a i s i n gt h e g o v e r n m e n td e v o t i o n t h e nu s e df u z z ye v a l u a t i o nm e t h o dt op r o c e 鼹t h eq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s t h ea n a l y s i sp r o c e s sa n dr e s u l th a sd e f m i t ev a l u e t os i m i l a rs t u d y k e yw o r d ：g o v e r n m e n ts c a l e m o d e r a t i o ne v a l u a t es t a n d a r de v a l u a t em e t h o d 学位论文独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的( ( 我国政府规模适度化分析论文是我本 人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果尽我所知，文中 除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。 储躲塑淖二嗍中d 上日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印， 缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名： 导师签名：减b 期：卓年量月竺日 1 1 研究背景 1 1 1 问题的提出 1引言 长期以来，中国政府的规模问题，一直是人们关注的焦点问题，政府规模 也进行了多次的改革和调整。2 0 0 3 年国务院机构改革方案起草人张卓元在回答 记者为什么这次机构改革方案只减了一个部门的问题时认为，国务院机构的规 模己经非常精简了，并不庞大。他的回答引发了广泛地关注和争议，也引起了 笔者对政府适度规模问题的思考。 “国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”n 】， 著名的诺斯悖论阐明了政府在经济乃至整个社会发展中的重要地位和政府对提 升国家竞争力的极端重要性，诺斯悖论同时也表明，尽管政府对社会发展是不 可或缺的，但政府既能够促进发展，也能够阻碍发展。政府规模与一个国家的 经济增长、行政管理效率和社会稳定密切相关，扩张是政府规模发展演变的总 趋势。因而，把一个国家的政府规模控制在多大的范围内为最佳，一直是各国 学者和政界所关注的问题；如何把政府规模控制在适度的范围，始终是各国行 政改革追求的目标。笔者在学习公共选择理论时就对政府规模问题比较感兴趣， 在查阅了众多文献资料之后，发现我国对于适度政府规模的研究多数是从政府 主体为切入点，缺少其他角度的分析，遂选取了这一论题进行毕业论文的创作。 1 1 2 研究目的和意义 政府规模是政府能够充分发挥效用的一个重要因素，与一个国家的行政管 理效率、经济增长和社会稳定密切相关，只有把政府规模控制在适度的范围， 才能保证政府更有效地发挥作用。虽然理论界对市场经济中政府的作用和职能 己经形成基本共识，但对如何界定政府的适度规模却存在不同的看法。根据什 么因素来确定政府的适度规模，一个国家的政府规模控制在多大的量的基础上 为最佳，一直是各国学者和政界关注的问题，也是目前争论最多的问题。政府 的规模并非越大越好，但也不能笼统地提倡“小政府”因为政府规模有其一定 的内在规律和科学量度，过大或过小都是不足取的如何来衡量政府规模是否 l 适度，需要依据科学的标准去评价。不同国家、不同地域、不同层级和不同对 期的政府规模要与当时、当地的不同环境相适应，即使是同一个政府，在不同 的发展阶段政府规模也不同。因此，简单地以“大”或“小”来考察政府的适 度规模，都是不恰当的。筛选影响政府规模的主要因素，发现它们之间的内在 联系和发展规律，并分析它们对政府规模影响的方式和特点，建立衡量政府规 模是否适度的标准，从而为评价政府规模适度化提供科学依据，使政府规模适 度化成为可能，是研究政府规模适度的出发点。如何从相关的变量中来考察适 度政府规模并通过相关的政策来建构适度政府规模，如何把政府规模控制在适 度的范围，是公共管理理论研究和实践的难点，目前此类研究多从政府主体的 角度入手，较少从政府服务客体角度分析政府规模，适度政府规模评价方法的 研究几乎还是空白，因此本选题具有重要的理论和实践意义 研究政府规模问题没有放之四海皆准的理论，要从实际出发，具体问题具 体分析。建立一个有效政府，要给予其服务对象的要求以更多的关注。“世界银 行认为政府确保社会经济发展的五项基础性工作是：建立法律基础；保持非扭 曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施； 保护承受力差的阶层：保护环境。啪由此可见，提供公共物品和服务几乎是政府 的全部作用领域。作为服务型的政府，服务对象应该是首要关注的。目前，我 国政府对社会事务的管理还保留着巨大的体制惯性，本文试图以政府服务的客 体及其对政府规模的影响为切入点，通过分析政府及其服务客体以及分析它们 之间的相互作用，更加全面的看待政府规模问题。国外学者对政府规模的讨论 对我国政府适度规模的建设具有一定的参考意义，但其研究受特定市场条件的 约束。我国有自己特殊的国情。政府规模的选择不能照搬西方的理论，而应该 寻求适合我国国情，符合我国市场经济运行以及社会发展的适度政府规模。本 文希望从政府服务客体入手，通过分析服务客体变量对政府规模的影响，从定 性和定量两个方面尝试探讨我国政府的适度规模。 1 2 政府适度化规模研究的现状 从公共经济学的视角出发，自帕金森1 9 5 7 年提出政府规模非理性扩张自勺“帕 金森定律”啪到现今，人们不断探讨政府规模的各种问题。早期的研究集中在对 政府规模增长的现象分析。而后则集中在论证公共管理事务增量规律。德国经 济学家瓦格纳提出了“财政支出不断增长法则”，认为在社会经济日益工业化的 过程中，国家职能的内涵和外延都在不断扩大，即不仅旧有职能不断扩大，而 2 i 引言 且新的职能不断出现，这导致了政府经济活动的不断增加，所需经费开支自然 相应上升( a w a g n e r ，1 8 8 2 ) 。英国经济学家皮考克和威斯曼提出了“财政支出阶 梯性渐进增长理论”，主要是通过考察公共支出增长趋势中具有特定意义的时间 型态来解释公共支出增长的根本原因。他们认为财政收入和财政支出总是同步 增长的，财政支出增长的原因可以分为内在原因( g n p 上升一收入上升一税收 上升) 与外在原因( 战争、饥荒及其他社会灾难) ，而内在原因却是财政支出缓 慢增长的主要原因。这一理论是建立在统计研究基础之上的，许多国家( 尤其是 英国) 的财政支出实践多少印证了该理论的正确性( a t p e a c o e ka n dj w i s e m e n , 1 9 6 1 ) 。马斯格雷夫与罗斯托提出了“财政支出增长的发展模型”，他们认为在整 个发展阶段，总投资的比重是上升的，但政府投资占国民生产总值的比重是下 降的。一旦经济达到成熟阶段财政支出从基础设施的支出转向不断增加的教 育、保健与福利服务的支出，而旨在进行福利再分配的政策性支出的增长会大 大超过其他项目的财政支出，也会快于国民生产总值的增加速度限a m u s g a v e a n dw w r o s t o w , 1 9 6 9 ) 近年来，美国学者尼斯坎南采用“新政治经济”分析途径，提出了以公共 产品为自变量的官僚预算模型，用以表明立法机关对公共产品的需求遵循边际 收益递减的规律。该模型试图描述政治家和官僚在预算交易中的关系，并说明 了官僚有自行膨胀政府规模的原动力( w i l l i a ma j r n i s k a n e n ，1 9 7 1 ) 。在众多 理论体系中，公共选择理论另辟蹊径，提供了当代政府规模增长的另一种解释， 从“经济人”的角度分析公共问题( k e n n e t hj a r r o w , 1 9 5 1 ) 。奥斯特罗姆夫妇 独树一帜地从多中心的角度，实证分析了地区警察的规模。他们从政府服务的 客体出发，根据服务对象的特性来确定政府的规模，并且通过实证研究为一个 社区确定了警察的适度数量，并迸一步研究了社区警局的规模。( v o s t r o ma n d e o s 心o m , 1 9 9 3 ) 我国学者一直关注改革开放以来中国政府规模的变化，理论上的探讨甚至 争论从未停止。随着国际上的理论发展，我国的学者也有一系列的研究。马俊 清教授系统地分析了中国政府的理性增长( 政府规模扩张的经济分析，1 9 9 8 ) ： 毛寿龙教授从有限政府的角度讨论了政府的适度规模问题( g a y a ，它所反映的经济含义是；随着一国工业化经 济的发展，人均g n p 的增加必然导致公共支出比g n p 更快地增长，从而扩大 政府规模。 公共支出愿n p ， oh轴人均g 豫 图4 - - 1 国民收入与公共支出变化相关 英国学者皮考克和维斯曼用英国1 8 9 0 1 9 9 5 年公共支出的统计资料验证了 瓦格纳法则的有效性。大量实践证明，这一1 9 世纪提出来的理论在现代经济条 件下仍然是有效的世界银行曾指出，从1 9 6 0 - - 1 9 9 5 年这段时间，西方发达国 家中央财政支出占g d p 的比重在原有的基础上扩大了一倍。笔者通过查阅资料， 对1 0 0 多年间的政府财政收支情况的考察，很容易从中寻觅到政府规模增长的 1 6 4 政府规模扩张的必然性和负效应分析 轨迹( 见表4 一1 ) 。除了工业化国家外，其他的新兴工业化国家和发展中国家的 政府规模在二战后的几十年里也有了较大的增长。政府财政支出的绝对量有了 较大的增加，如韩国在1 9 8 0 年的政府财政支出为6 5 ，6 3 0 亿韩元，到1 9 9 7 年则 增加至7 9 0 ，0 4 0 亿韩元，增长了1 1 倍之多还有新加坡、泰国、埃及等国，其 政府财政支出近2 0 年的增长也都在5 1 0 倍左右；政府财政支出占国民生产总 值的比重也在这时期有一定程度的加大。如南非中央政府财政支出占国民生 产总值的比重在1 9 8 0 年仅为2 1 5 2 ，1 0 年之后这个比值就增至3 0 0 9 ，增加 了将近1 0 个百分点。这些数字在一定程度上说明了政府规模随着社会发展而增 长的必然趋势。 表4 11 8 7 0 - 1 9 9 5 年部分工业化国家关于g d p 的政府财政支出单位： 澳大利亚 奥地晕j 加拿大 法国c 德国 爱尔兰 日本 新西兰b 挪威 瑞典 瑞士c 英国 美国 平均值 比利时d 意大利d 荷兰d 西班牙d 平均值 等篇辜。1 9 1 3 年1 9 2 0 年1 9 3 7 年1 9 6 0 年1 9 8 0 年1 9 9 0 年1 9 9 5 年 1 8 3 n 乱 n 乱 1 2 6 i o n 乱 8 8 n 乱 5 9 5 7b 1 6 5 9 4 7 3 l o 5 n 乱 1 1 9 9 1 n 丑 1 0 5 1 6 5 n a n 乱 1 7 1 4 8 n 乱 8 3 n a 9 3 1 0 4 1 4 1 2 7 7 5 1 2 3 1 3 8 1 1 1 9 “ 1 1 2 1 9 3 1 4 1 6 7 2 7 6 2 5 1 8 8 1 4 8 2 4 6 1 6 1 0 9 1 7 2 6 2 1 2 1 1 8 7 2 2 1 2 2 5 1 3 5 8 3 1 6 6 1 4 8 2 0 6 2 5 2 9 3 4 1 2 5 5 2 5 4 2 5 3 1 1 8 1 6 5 2 4 1 3 0 1 9 7 2 3 2 2 1 s 2 4 5 1 9 1 3 2 1 9 6 2 i 2 3 5 7 2 8 6 3 4 6 3 2 4 2 8 1 7 5 2 6 9 2 9 9 3 i 1 7 2 3 2 2 2 7 2 7 9 3 0 3 3 0 1 3 3 7 1 8 8 2 8 2 3 4 1 4 8 1 3 8 8 4 6 1 4 7 9 4 8 9 3 2 3 8 1 4 3 8 6 0 1 3 2 8 4 3 3 1 4 4 1 3 5 8 1 6 4 1 9 5 5 2 3 2 2 4 7 3 4 9 3 8 6 4 6 4 9 8 4 5 1 4 1 2 3 1 3 4 1 | 3 5 4 9 5 9 1 3 3 5 3 9 9 3 2 8 4 2 9 5 4 8 5 3 2 5 4 4 2 5 l 3 7 1 5 2 8 4 6 2 5 3 7 4 9 5 4 2 3 5 6 3 4 | 7 4 9 2 6 6 2 3 9 4 4 3 4 3 3 3 4 4 9 5 4 9 5 1 9 5 0 9 4 4 3 5 0 5 总均值 l o 71 1 91 8 2 2 2 42 7 94 2 64 4 84 6 。i o f r e c e n te x p e r i f h c a ：e u r o p e 彻j o u r n a lo f p o l i t i c a le c o n o m yv 0 1 1 3 ( 1 9 9 7 ) 3 9 5 - 4 1 7 a ：本列数据为邻近年份可获得的数据，二战前的数据有的是依据g n p 或n n p 而非g d p 1 7 4 政府规模扩张的必然性和负效应分析 b ：新西兰中央政府当年的相关数据，1 9 6 0 = 1 9 7 0 。 c ：1 9 9 5 年数据因计算间断而以1 9 9 3 年数据代之。 d ；1 5 7 0 - 1 9 3 7 年度为中央政府财政支出情况，此后为国家政府总的财政支出情况 社会需求的不断增加是政府规模不断增长的原始动力。政府为满足不断增 长的社会需求，必须相应地扩展自身的职能。增加相应的机构。从总体上看， 政府的基本职能在于提供社会必需的公共物品和公共服务这是政府为社会谋 求公共利益的一面。但政府为社会需求所提供的公共物品一般不以盈利为目的， 毋需致力于降低生产这些公共物品的成本，因而就会存在政府规模增长的潜在 可能。社会的发展和进步会使得对这些公共物品的需求越来越多，政府为满足 社会这种越来越多的需要就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、 增加人员、增加财政支出，从而导致政府规模的增长。 4 1 2 官僚及官僚制度是政府规模扩张韵内在根源 公共选择学派代表人物尼斯坎南运用“经济人”假设对政府规模扩张做出 了解释。他认为官僚作为“经济人”会按照成本收益原则在政治领域中追 求自己的最大效用，官员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。他认为 一个官员可能将“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出等 作为他追求的目标，而这些目标大都与政府预算规模有正单调相关的关系。“” 其结果是官僚所要求的预算成本总是超出实际所需成本，从而导致政府支出不 断增长和政府官员不断增加。这就出现了“帕金森定律”所指出的情况，即无 论政府的工作量是增加还是减少( 甚至无事可做) ，政府机构及其人员的数量总 是按一定速度增长，所以官僚行为必然带来政府膨胀。尼斯坎南在官僚机构 和代议制政府( 1 9 7 1 ) 一书中说：“公共机构的规模往往比作用相当的私营机 构大一倍”。政府规模膨胀的消极后果主要表现为官僚机构内部存在的x 无 效率，外部存在资源配置无效率。 尼斯坎南对官僚政府规模的膨胀进行了说明( 见图4 2 ) 。他采用“新政治经 济”分析途径，提出了以公共产品为自变量的官僚预算模型“4 。立法机关分配 预算的数量基本上是依据官僚提供的公共产品的数量。立法机关给予官僚的预 算函数是： t b = a q - b q za 0 ，b o( 4 1 ) 公式4 1 中，q 是公共产品的产量，a 和b 是常数。t b 可视为是一个公共利 益或效用函数，即立法机关对公共产品的需求遵循边际收益递减的规律这时， 4 政府规模扩张的必然性和负效应分析 立法机关对单位产品的定价函数为： m v = a - 2 b q( 4 2 ) 总成本函数可表示为： t c = c q - d 掣洮d 0( 4 3 ) 边际成本函数则为： m c = c + 2 d q( 4 4 ) t c 至少在相关的区域内以一个递增的速率在增加，就像企业的成本曲线一 样。 图4 2 尼斯坎南官僚预算模型 由于总成本函数只有官僚机构的内部成员知道。立法机关在决定预算时， 只能知道这个官僚机构的总产出和总预算，即t b = t c ，从而得出q z = ( a - c ) ( b + d ) 。 q 2 就是在官僚部门追求预算最大化的条件下公共物品的供给量。对立法机关而 言，最佳产量应是m v = m c 决定的量，即q l = ( a - c ) 2 ( b + d ) ，从而得出2 q i = q 2 最佳的预算规模q l 是总预算等于总成本，即在q 处时的1 尼。也就是说，官僚 部门的预算规模是其理想规模的两倍。 出现这种结果是因为官僚作为公共服务的供给者，比提供预算的机构更了 解生产函数和成本函数的详细内容，信息是不对称的。当官僚机构要求获得与 q 2 的产出量相一致的预算时，由于t b = t c ，立法机关仍可以接受。官僚从预算 中获得的利益是以社会福利的损失为代价的，官僚把榨取的消费者剩余转化为 更大的产出，从而得到更大的预算。 公共选择理论认为不论是官僚个人还是整个官僚机构，都天生地追求效用 1 9 4 政府规模扩张的必然性和负效应分析 的最大化。官僚追求自身效用最大化的行为导致政府规模的扩张体现在：首先， 政府通过隐瞒真实成本来追求预算的最大化，而正规的政府预算又鼓励政府浪 费金钱。其次，官僚追求权力的扩张，让权力延伸到所能到达的每一角落。再 次，帕金森定律揭示政府机构不断膨胀的两大动力：“其一是，当官儿的人需要 补充的是下属而不是对手。其二是，当官儿的人彼此之间是会制造出工作来做 的。”“”从官僚体制来看。官僚机构具有高度的垄断性。缺乏竞争，鼓励浪费与 低效，同时官僚机构有高度分化与专业化趋势，一方面使官僚组织日益庞大， 另一方面协调组织内个人和分支部门的困难和代价加大，官僚机构的交易成本 提高。 4 1 3 利益集团的诱导是政府规模扩张的深层动因 利益群体能够有效地组织和运作，利用一致的集体行动试图并有能力影响 其他社会群体或政府机关的决策来尽可能地扩大自身发展所需的利益，则称这 些利益群体为利益集团( m a n c u ro l s o n ，1 9 6 5 ) 。公共选择理论认为利益集团不 仅追求来自政府的再分配支持，而且追求来自政府的公共物品的提供和外部性 的消除。塔洛克最早把致府规模的增长归因于利益集团的存在和行动并对此作 了分析，他认为多数通过规则下的利益集团的存在是政府增长的原因。他在其 经典的。村民修路”例子中阐述了在多数票规则下，利益集团联盟必然导致政 府开支的增加，而不是像一致通过规则那样总可以达到帕累托最优。每个利益 集团都利用其压力来增加补贴，从政府支出的“蛋糕”中争得更大份额。假定 利用压力的收益递减，对每个利益集团而言，利用额外压力韵边际成本正好等 于来自减少纳税或增加补贴的边际收益。“” 诺斯从另一角度把政府规模增长和利益集团的行动联系起来。他认为，日 益提高的专业水平提高了交易成本，利益集团通过对政府施压不仅是为获取公 共物品和再分配收入，而且还为降低这一集团在日益增长的专业化社会中所承 担的交易成本。由此造成政府开支的不断增长。他们用1 9 5 3 - - 1 9 7 5 年美国和其 他1 5 个发达国家的政府支出中非国防、非转移支付等方面支出的增长快于政府 总支出的增长作为其论点的经验证据。n 司 4 1 4 提供公共物品和消除外部性的价格相对增加导致政府规模扩张 公共选择理论专家鲍莫尔认为，由于政府提供的物品( 教育、警察保护等) 大多数具有服务性质，可以预期这些物品的价格会相对增长。因为生产力的增 ! 堕宣塑堡芏壁丝坐签丝塑壅整廑坌堑 加主要来自技术变化，而且典型的是由资本设备体现，所以像政府这样的服务 部门并没有多大潜力来推动生产力的迸步，即所谓鲍莫尔效应。( b a u m o l ，1 9 8 2 ) 事实上也的确如此。虽然第三次科技革命特别是微电子技术的迅猛发展。已使 得政府部门所提供的公共物品的资本和技术密集程度大大提高，缩小了政府部 门生产力与私人部门生产力之间的差距，但政府部门生产力仍明显滞后于私人 部门的生产力。公共选择理论的奠基人森坎南也认为，政府部门的生产力滞后 可以更多的表明为什么政府增长是一个“问题”。一个政府部门并不是提供多 少个单位的产出，而是提供必须从其中推测出来的活动水平”“”这些解释已经 得到了实践的证实。利贝克在对1 2 个经合组织国家的横截面时间序列分析中， 都发现了对鲍莫尔效应的支持。但需要说明的是，鲍莫尔效应最适合解释政 府预算中的购买性支出这部分，对于转移性支出，是不能看作相对于私人物品 其价格上升的物品的博赫丁从政府行为的低效率角度部分解释了政府规模的 扩张。他认为，当提供一定量的产出时，政府机构要比私人企业花费更高的单 位成本。这是因为政府部门会歪曲公共供应物品的价格和数量，从而导致政府 规模的扩张。( b o r c h e r d i n g ，1 9 8 5 ) 随着社会的发展，政府作为公共物品的提供者、外部不经济的消除者。需 要提供的公共服务范围不断增加，这些职能会导致政府扩张然而，公共物品 和消除外部性价格的增加更加剧了政府规模的扩大 4 ，1 5 财政幻觉假说掩盖了政府规模的扩张 财政幻觉假说认为立法一行政机关可以就政府的真实规模欺骗公民。政 府规模的财政幻觉解释是假定公民是通过他们的纳税规模来度量政府规模的 奥蒂斯把财政幻觉论点分为五个假说，认为复杂的和富有弹性的税收结构、隐 形的未来纳税负担、分解一个人的总纳税负担，将其面临的大额税款分解成为 无数小额的税，这样就会产生幻觉。布坎南对此也作了类似的分析，也认为财 政幻觉易导致政府规模的增长为了引致公民们不愿意支付的政府规模增加， 立法一行政实体必须以这样一种方法增加公民的纳税负担，公民没有意识到 他们正在缴纳更多的税收，或者立法一行政实体情愿在下一项选举中付出代 价。通过纳税负担的伪装，公民对选举对象形成不完全的概念，产生政府比实 际规模更小的幻觉而实际上政府超出公民情愿的水平增长。普维亚尼认为，个 人进行财政选择时不锝不依赖的财政制度会产生刨造幻觉的作用。进恧改变个 人的行为。立法行政实体希望最大限度地减少纳税人对于任何给定税收水平的 反抗，会尽力依靠组织财政制度创造财政幻觉，财政幻觉要么让纳税人觉得所 2 l 4 政府规模扩张的必然性和负效应分析 承担的比实际轻，要么使受益入觉得提供给他们的公共商品和服务的价值比实 际大。脚 政府存在有其必要性，政府规模扩张有其合理的一面。因为“一个有效的 政府对于提供商品和服务，以及规则和机构是必不可少的。没有一个有效的政 府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”【l ”但是，政府规 模膨胀一旦超出其适度的界限，就会成为社会健全的一种破坏力量。 4 2 政府规模无限扩张的负效应分析 政府规模的增长是必然的，但并不是随意的和无限制的，这种增长必须保 持在一定的限度范围之内，必须与社会的需求大体相适应。否则，政府规模的 过度增长就会损害到社会的公共利益，带来许多负面的效应。 4 2 1政府规模无限扩张对经济发展有负面影响 当政府规模超过一定限度以后，政府干预的收益便呈递减之势。政府干预 的收益通过改善资源的总体配置效率和利用效率体现出来，还表现在一些非经 济的方面。与要素投入的收益不同，政府干预的收益很难用货币来准确测度， 正因为这一特点，人们往往夸大了政府干预的收益，形成对政府干预的渴求。 但是，通过统计手段还是可以间接地计量出政府干预的收益的。笔者认为，政 府干预如果是有效的，必然会对g n p 的增长造成影响( 暂且不计非经济方面的 影响) ，在g n p 增长中扣除要素投入增长的贡献份额，科学技术进步的贡献份 额，剩下的就是政府干预增长的贡献份额。通过对一段时期g n p 增长数据的统 计分析，可以分离出政府干预的贡献份额。下面对政府干预收益试作粗略的s p s s 统计分析。 4 2 1 1 政府人员增长和非政府人员增长与洲p 增长之间的相关关系 以y 表示g n p 的增长率，x 表示政府工作人员的增长率，w 表示政府机构 以外的社会、经济部门的劳动力的增长率对1 9 9 5 年至2 0 0 4 年l o 年问的时间 序列数据作二元回归分析，得回归方程如下： y = 3 2 6 + 1 7 6 8 x + 1 1 3 2 9 w ( 4 5 ) 回归方程4 5 中，x 的回归系数为1 7 6 8 ，w 的回归系数为1 1 3 2 9 ，前者约为 后者的l 7 ，说明把新增劳动力用于社会、经济部门所带来的g n p 增长要远远 高于用于政府部门所带来的g n p 增长，为了实现g n p 的快速增长，就要压缩 2 2 4 政府规模扩张的必然性和负效应分析 现有政府规模和控制潜在人员的继续流入。 4 2 1 2 政府日常行政经费增长与g n p 增长之间的相关关系 以y 表示g n p 的增长率，以x 表示日常行政经费的增长率，对1 9 9 5 年至 2 0 0 4 年l o 年的时间序列数据( 见表4 2 ) 进行回归分析，得回归方程4 6 ： y = 8 1 昏旧，2 5 0 2 x ( 4 6 ) x 的回归系数只有0 2 5 0 2 ，说明g n p 增长对x 增长反映迟钝，即使政府有 效干预的增加对g d p 的增长确有贡献，但通过增加行政性支出即扩大政府规模 来加速经济增长代价昂贵。 表4 21 9 9 5 - 2 0 0 4 年行政经费情况 财政总支出行政经费行政经费占行政经费占财政 年份g n p ( 亿元) ( 亿元)( 亿元)g n p 比例( ) 支出比例( ) 1 9 9 55 7 4 9 56 8 2 3 7 28 7 2 6 81 5 21 2 7 9 1 9 9 66 6 8 5 17 9 3 7 5 51 0 4 0 8 01 5 6 1 3 1 1 1 9 9 77 3 1 4 3 9 2 3 3 5 61 1 3 7 1 61 5 51 2 3 2 1 9 9 87 6 9 6 7 1 0 7 9 8 1 81 3 2 6 7 71 7 21 2 2 9 1 9 9 9 8 0 5 7 91 3 1 8 7 6 71 5 2 5 6 81 眇 1 1 5 7 2 0 0 08 8 2 2 81 5 8 8 6 51 7 8 7 5 8 2 0 31 1 2 5 2 19 4 3 4 61 8 9 0 2 5 82 1 9 7 5 2 2 3 31 1 6 3 2 0 0 21 0 3 9 3 5 32 2 0 5 3 1 52 9 7 9 4 2 2 8 71 3 5 l 2 0 0 31 1 6 7 4 1 2 2 4 6 4 9 9 53 4 3 7 6 82 9 41 3 9 5 2 0 0 41 3 6 5 3 4 32 8 4 8 6 8 9 4 0 5 9 9 12 9 71 4 2 5 注：资料来源：中国统计年鉴，中国统计出版社，2 0 0 6 尽管上述分析较为粗糙，结论也不尽精确，但仍能说明一些问题：我国政 府干预表现在经济方面的收益是不明显的。之所以如此是因为同经济活力一样， 当某种要素投入超过一定限度以后，其收益便呈递减之势。 用政府财力作为衡量政府规模的指标，胡书东运用1 9 8 6 1 9 9 7 年的数据 进行过回归分析，表明政府规模和人均g d p 里负相关关系。此外，c h e r t , h i l l m a n , g u 运用1 9 8 5 - - 1 9 9 8 年数据衡量了政府官员人数对经济的影响，回归结果表明 二