（行政管理专业论文）当前我国地方政府公信力问题研究.pdf

山东人学硕：l ：学位论文 摘要 政府公信力是政府获得公众信任的一种能力，是衡量政权稳固和社会文明 的重要标尺。作为社会信用体系的核心，地方政府公信力对整个社会发展的推 动作用是不容忽视的。 在国外，学者们虽然没系统地提出过关于政府公信力的理论，但一些理论 的相关阐述，如社会契约论、公共选择理论、治理理论等，对研究地方政府公 信力问题奠定了深厚的基础。作为全球关注的一个重要问题，随着各国行政改 革的深入，西方发达国家及许多发展中国家纷纷采取各种措施来提高政府公信 力，如发达国家采取了公民中心的公共服务、道德基础运动、反腐败行动等措 施，取得了一定成绩。与发达国家有所不同，发展中国家经济相对落后，因此 发展中国家更重视经济发展，力图在经济发展的基础上，通过规范公务员行为、 打击腐败等措施提高政府公信力。对于中国而言，无论发达国家还是发展中国 家，其方法虽有一定借鉴意义，但毕竟不完全符合我国国情，我国政府应从实 际出发，制定有中国特色的提高地方政府公信力的政策。 当前，从总体上看，我国政府公信力正在逐渐提高，尤其是中央政府得到了 公众的极高拥护，但地方政府公信力的发展却并不平衡，其中一部分地区还呈现 出政府公信力弱化的趋向。地方政府失信主要表现在：政府公务人员失信、政 府行为失信、公共产品供应不足、政府信息失真等方面。导致地方政府公信力 弱化的原因非常复杂，包括政府原因和公众原因两个方面。 提高地方政府公信力需要建立一套地方政府信用保障体系，通过地方政府 信用保障体系的建设和完善从内到外地保障地方政府公信力的提高，在借鉴国 外政府的有益经验基础上，地方政府信用保障体系的建设可以从以下几个方面 努力：树立正确的政绩观，推进政府决策的科学化、民主化，提高政府社会管 理、公共服务质量，建立健全的政府信用法规制度，积极推行政务公开，大力 促进公众政治参与。 关键词：地方政府；公信力；政府能力 山东人学硕一l 二学位论文 a b s t r a c t p u b l i ct n i s to ft h eg o v e m m e n ti sak i n do f a b i l i t yt h a tt h eg o v e 咖e n ta c q u i r e s p u b l i ct r u s t a n di ti sas t 嬲d a r dw h i c hm e a s u r e sp o l i t i c a lp o w e rf i m n e s s 觚ds o c i e t y c i v i l i z a t i o n a st h ec o r eo ft h es o c i a lc r e d i t s y s t e m ，p u b l i ct m s to ft h el o c a l g o v e m m e n t si si n d i s p e n s a b i ef o rt h es o c i a ld e v e l o p m e n t a b r o a d ，a l t h o u 曲t l l es c h o l 盯sh a v en e v e rp u tf o r 、张r dt h et h e o r ) ，a b o u tp u b l i c t m s to ft h eg o v e m m e n ts y s t e m a t i c a l l y ，s o m er e l a t e dr e s e a r c h e sa r et h ef o u n d a t i o nt 0 p u b l i c t r u s to ft h eg o v e m m e n ts u c h弱t h es o c i e t yc o n t r tt h e o p u b l i c c h o i c e ，g o v e m 觚c ee t c c u r 陀n t l y m 觚yp e o p l ef o c u so nt h i sp r o b l e m 觚dp r o p o s e m 锄ym e t h o d sf o ri t i nd e v e i o p e dc o u n t r i e s ，v a r i o u sm e t h o d sa r ep r o p o s e ds u c ha s t h ec i t i z e nc e n t e r e ds e r v i c e ，m o r a l sf o u n d a t i o ns p o r t ，粕t i c 0 删p ta c t i v i t ) ，e t c i n d e v e l o p i n gc o m l t r i e s ，t h e yv a l u et h ee c o n o m yd e v e l o p m e n t 趴da d o p to t h e rm e t h o d s s u c h 嬲s t 锄d a r d i z i n gt h ep u b l i co f f i c i a l sb e h a v i o r s t r o k i n gc o r m p te t c w bc 锄r e f e r t 0a b o v em e t h o d s 觚dt h e ne s t a b l i s ho i l ro w r i lp o l i c y a tp r e s e n t ，p u b l i c 仇l s to fo u rg o v e m m e n t si sg r a d u a l l yi m p r o v i n ge s p e c i a l i y o u rc e n t 豫lg o v e r m _ l l e n t b u tt h ep u b l i ct f u s ts t a t u so fl o c a lg o v e r m n e n t si su n b a l a n c e m o r e o v e r ，p u b l i ct m s to fo u rl o c a lg o v e m m e n t si ns o m er e g i o n si sw e a k e r t h e g o v e m m e n tf a i l i n gi np r o m i s em a i n l ya c c o m p a n i e sf o l l o w i n gs y n d r o m e s ：p u b l i c o m c i a l sf a i l i n gi np r o m i s e ，t h eb e h a v i o ro fg o v e m m e n tf a i l i n gi n p r o m i s e ，t h e p u b l i c ep r o d u c tb e i n gs h o r t a g ea 1 1 dt h eg o v e r 唧e n ti n f o n n a t i o nl o s i n gt m e t h e r e a s o n sc a u s i n gt h e p u b l i c t r u s to ft h el o c a l g o v e 越m e n l sw e a k e na r ev e 巧 c o m p l i c a t e d ，i n c l u d i n gt h eg o v e m m e n t 佗鹬o n 觚dt h ep u b i i cr c 舔o n t be n h a n c ep u b l i ct n l s to ft h el o c a lg o v e m m e n t s ，ag o v e m m e mc r e d i b i l i 哆 8 e c u r i t ys y s t e mi sn e e d e d t h eg o v e n 姗e n tc r e d i b i l i t ys e c u r i t ys y s t e mi n c l u d e st h e f o i l o w i n g 嬲p e c t s ：s e t t i n gu par i 曲ta c h i e v e m e n tv i e w ，m a k i n gd e c i s i o n m a k i n g m o r es c i e n t i f i c 醐dd e m o c 豫t i c ，i n c r e a s i n gt h eq u a i i t yo fs o c a i lm a n a g e m e n t 锄d p u b u l i cs e r v i c e ，m a k i n gp e e c ti ng o v e 珊m e n tc r e d i b i l i t yl a wa n dm a l ( i n go p e ni n 9 0 v e m m e n ta f 量a i r s 1 ( e y w o r d s ：l o c a lg o v e m m e n t ，p u b l i ct m s t ，g o v e m m e n ta b i l i 锣 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：墨盘 日 期：2 竺兰组兰! 日 论文作者签名：幺查 日期：2 竺兰聋组兰! 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：二虹导师签名缎日 期： 2 内g 弓弓 山东大学硕士学位论文 1 绪论 信用是最根本的社会关系，是整个社会赖以生存和发展的基石，作为社 会信用的核心，政府公信力直接关系到政府存在和运作的合法性问题，关系 到整个社会的稳定与发展。科尔奈曾经写道：“诚实与信任一一这两者在每 一个国家、每一个时代都利益攸关、举足轻重，但是和其他情形下相比，它 们在后社会转轨时期显得更为重要，研究它们所面临的挑战也就更为艰巨。 当前我国市场经济逐步走向成熟，而政府体制改革仍处于转型时期，由于 种种原因，我国政府尤其是地方政府失信行为仍时有发生，损害了地方政府 公信力，导致了政府的“信任赤字 ，甚至于“合法性危机 ，因此，研究如 何提高地方政府公信力，已成为社会各界广为关注的重大理论问题和实践问 题。 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 改革开放2 0 多年以来，我国的经济和社会发展取得了巨大成就，经济 从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃居世界第四，综合国力大大提升，人民 生活水平不断提高；但与此同时，也出现了一系列与经济发展相伴的问题， 其中焦点问题之一一信用的缺失。近几年，随着信用缺失行为的不断出现， 社会信用问题越来越受到社会各界的普遍关注，在此环境下，政府诚信问题 也逐渐凸现出来，事实上，信用缺失、信用危机已经成为东西方政府普遍面 临的一个共同问题。 自上个世纪七、八十年代以来，为了迎接全球化和国际竞争的挑战，解 决越来越复杂的国内社会问题，化解政府的各种弊病，一场席卷全球的公共 行政改革大规模展开。在这场改革中，各国政府纷纷采取了各种措施，包括 缩小与重新界定政府的作用范围、改革政府的作用方式、改革公共行政的制 度、培养政府的行政能力、精简行政机构和人员等等，而这些措施的目标之 西雅诺什科尔奈诚实与信任。后社会主义转轨时期的视角【m 1 吴敬琏主编比较，中信i h 版社， 2 0 0 3 山东大学硕士学位论文 一就是为了提高政府公信力，重振政府的威信。自第二次世界大战后，一方 面，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，各国政府纷纷 出现了政府职能急剧扩张、政府角色不断膨胀、政府规模日益扩大的趋势； 而另一方面，虽然政府管的事增多了，但社会问题却层出不现，人民对政府 的治理能力产生怀疑，各国政府面临着信用危机的威胁。如在美国，2 0 世 纪8 0 年代末美国时代周刊在其封面上印着：“政府死亡了吗? 这句话 背后隐藏着的是公众对政府治理能力的质疑。被美国前总统比尔克林顿称 之为“美国每一位当选官员应该阅读 的畅销书改革政府一企业精神 如何改革着公营部门在开篇语中就写道：“对政府的信任一再降到创纪录 得最低点公众的愤怒与冷漠交替出现 。1 9 8 8 年，只有1 6 的美国 人对联邦政府表示很信任，而在l9 6 6 年这个数字却是4 3 圆。在挪威，19 9 6 年的一项调查显示：只有3 5 的人表示了对公共行政的一般性信任 。 在中国，改革开放以来由于经济的快速发展，社会公众生活水平的总体 性提高，使公众对中央政府的信任持积极的肯定态度；但另一方面，一些地 方政府却存在不同程度的信用缺失行为，损害了地方政府公信力。如一些地 方政府官员缺乏“民本 意识，不关心群众疾苦，不顾民力和财力大搞“政绩 工程一与“形象工程 ：一些地方政府部门为了维护自己的权力和利益，扩大 自身的收费、处罚和许可权，使“权力部门化，部门利益化，利益法制化一；有 些地方政府官员官僚主义严重，甚至滥用权力、贪污腐败，造成恶劣影响，这 些行为严重影响和制约着我国经济社会的稳定健康发展，致使地方政府公信 力下降。正如温家宝总理在2 0 0 5 年的政府工作报告中所指出的“有些 关系群众利益的问题还没有得到解决；有些政府工作人员依法行政观念不 强；形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出；腐败现象 在一些地方、部门和单位比较严重。 同时，社会信用方面也是问题层出不 限，如在经济领域，企业及个人造假做假骗取资金，借钱不还或废债逃债的 事件时有发生；金融市场充满了迷雾与噪音，骗钱圈钱和误导投资者的行为 屡禁不止；销售商对产品和服务进行夸大宣传，对承诺不全部履行等事件令 。戴维奥斯奉，特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公营部门 m 卜海：l 海译文出版 社。1 9 9 6 国欧阳向旭发达民主国家的信任危机 j 国外理论动态。2 0 0 0 ( 3 ) 国安妮博格通过规制实践建证责任于信任 j 国家行政学院学报2 0 0 0 ( 5 ) 2 山东大学硕士学位论文 人防不胜防。我们所要构建的和谐社会是“民主法制、公平正义、诚信友爱、 充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会一，2 0 0 6 年3 月，温家宝总 理在十届全国人大四次会议政府工作报告中就明确提出要“建立健全行 政问责制，提高政府执行力和公信力 ，政府公信力作为政府获得公众信任 的一种能力，作为衡量社会文明以及政权稳固的重要标尺具有重要意义。美 国认证协会主席米洛格若曾经说过“中国进入世界贸易组织后，人们对于 中国经济的印象，首先是企业产品的质量，其次是政府信用，然后是一个良 好的法律保障，综合起来的信用是我们作出判断的眼睛。 因此，加强政府 诚信建设，提高政府公信力是积极推动和谐社会全面建设的一个重大问题。 1 1 2 研究意义 加强对地方政府公信力的研究具有重要现实意义和理论意义。 提高政府公信力有利于政府与公众良好互动关系的形成，有利于服务型 政府的建设，对整个社会具有重要的凝聚激励作用。近几年，一些地方上出 现的政府失信行为严重影响到了地方政府公信力，作为社会信用体系的核 心，地方政府失信会造成整个社会发展的混乱，长此以往，社会一旦陷入信 用危机的恶性循环，势必影响到社会稳定与和谐。因此，必须重视政府公信 力尤其是地方政府公信力的加强。 当前，虽然理论界对政府公信力的探讨逐渐增多，但研究并不系统，尤 其是针对地方政府公信力的研究并未得到足够的重视，地方政府公信力是整 个社会信用体系良性运行的基础，因此加强此方面的研究是重要紧迫的事。 1 2 相关研究综述 根据研究重点及角度的不同，将与本课题有关的研究分为以下几类： l 、对当代政府公信力的内涵进行界定。首先对我国古代伦理思想进行 梳理提炼，在此基础上明确“信 的内涵。古人的“信 道德具有政治道德 的内涵，从中国历史上来看，儒家、法家、杂家等诸子百家都肯定了诚信在 治理国家中的重要作用，因此礼记、论语、吕氏春秋、韩非子等 经典古代典籍对“信 都作了相关阐述，对其修身养性、治家治国的作用加 以强调。在对古代典籍进行研究的基础上，当代学者对政府公信力的内涵作 山东大学硕士学位论文 了界定，其中龚培兴、何显明等人的表述较有代表性：龚培兴等人认为政府 公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度。政府公信力 的概念事实上包括了政府信用与政府信任这两者的全部内容。政府公信里隐 含着对“言 、“行 、“果 是否一致的要求。何显明等人认为政府公信力与 政府信用是两个紧密联系又有所区别的概念：政府信用是指其履行对公众承 诺( 包括法定的政府职责、政府制定的公共政策所包含的信用责任等) 的状 况。政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政 府行为持信任态度；政府公信力的强弱取决于政府所拥有的信息资源的丰富 程度。 2 、面对公共危机，政府公信力的重塑。近几年，随着一些突发事件如 9 1 l 事件，s a r s 的爆发，印度洋海啸等危机事件的爆发，有些学者认为现 代社会进入了危机多发时期，以北京大学丁元竹教授为组长，由9 8 名知名 专家学者组成的课题组提出，中国2 0 1 0 年前后可能出现“危机多发期 。对 于现代政府而言，危机是行政环境的常态，具有威胁性、不确定性、时间的 紧迫性和危机的双重效果性。面对公共危机的出现，政府的理念、行为、效 率等都会出现变化，处理不好公共危机，政府公信力就会受到冲击；相反， 一个成熟的政府在危机管理过程中其公信力会得到重塑和提高。这方面的研 究如王茂涛的公共危机管理中的政府公信力重塑( 载行政论坛2 0 0 5 年第6 期) ，金莲的浅析政府公信力与公共危机管理的关系( 载前沿 2 0 0 7 年第6 期) ，周运清的s a r s 危机对中国政府及其公信力的影响( 载 武汉大学学报( 社会科学版) 2 0 0 3 年第4 期) 。 3 、提高政府公信力的对策研究。( 1 ) 政府管理理念建设视角。唐铁汉 等人认为政府公信力建设应树立良好的政府管理理念，包括各级政府及领导 干部应牢固树立执政为民的思想；政府要全面履行职能，特别要加强社会管 理和公共服务；各级政府及部门应树立并坚持依法行政；要加强政风建设。 如唐铁汉、李军鹏的努力提高政府公信力( 载光明日报2 0 0 5 年2 月 l 同) 。( 2 ) 政府管理制度建设视角。制度建设包括：建立健全政府信用监 督制约机制，现行的公共管理体制未能从制度层面有效地落实政府对公众的 责任，以及公众对政府的监督制约能力有限，是地方政府及其官员的失信行 为难以得到及时、有效制止的重要原因；深化公共政策制定实施相关制度的 山东大学硕七学位论文 改革创新；建设诚信法律责任制度，建立行政程序法典，普及和完善行政机 关引咎辞职制度、行政赔偿制度、行政过错责任追究制度、公务员守信规则， 将道德诚信变为制度诚信。如蔡小慎，贺利军的试论我国政府诚信危机及 其化解对策( 载 求实2 0 0 4 年第3 期) ，何显明的地方政府公信力与 政府运作成本相关性的制度分析( 载国家行政学院学报2 0 0 2 年专刊) ， 吴威威的l ：良好的公信力：责任政府的必然追求( 载l ：兰州学刊2 0 0 3 年 第6 期) ，张旭霞的现代政府信用及其建构的对策性选择( 载南京社会 科学2 0 0 2 年第1 l 期) 。 1 3 本文研究思路及研究方法 1 3 1 研究思路 参考关于政府公信力及相关问题的有关文献，获得需要考虑的各个方 面，对这些方面的内容进行归纳、分析和分类。针对地方政府的失信行为， 进行多角度的原因分析，借鉴其他信用机制的建立，提出提高我国地方政府 公信力的对策。 1 3 2 研究方法 提高政府公信力，建设诚信政府是一项需要经过长期努力的系统工程， 必须摸清我国各地实际情况，客观分析各地政府所面临的客观环境，科学制 定政策，促进其可持续性发展。对此，要清醒认识，不断拓宽研究视角，丰 富研究方法，本文采取的主要研究方法如下： l 、文献调研法：通过各种途径收集并整理古今中外关于政府诚信、政 府信用、政府公信力的有关资料，并对这些思想进行归纳、分析、吸收、去 粗取精。 2 、理论分析与实际分析相结合的方法：理论联系实际的方法是马克思 主义观察和分析问题的重要思想方法，也是研究政府公信力问题应坚持的方 法。本文将在理论研究的基础上，以地方政府公信力为着眼点，结合地方实 际情况，做有针对性地分析研究。 3 、比较分析法：对不同国家在提高政府公信力方面所采取的措施进行 5 山东大学硕士学位论文 分析整理，通过对各种信息的比较与筛选及比较分析各种方法，提出适合我 国国情的创新方法 1 4 本文的结构框架 本文共有五部分组成： 第一部分，绪论。分析研究问题的背景及选题的缘由，总结相关研究， 阐述研究方法及思路、内容结构框架。 第二部分，理论篇。阐述地方政府公信力的基本内涵、评价体系及由地 方政府公信力强弱带来的正负面效应分析。 第三部分，经验篇。国外关于政府公信力的相关理论阐述及经验借鉴。 在国外关于政府公信力的理论虽然没有被系统的提出，但许多相关理论的阐 述却为研究政府公信力问题奠定了丰厚的基础，本篇在对国外相关理论进行 归纳的基础上，总结了国外政府采取的经验政策。 第四部分，现实篇。当前我国地方政府公信力面临的挑战及原因探析。 当前我国中央政府公信力得到了公众的极高肯定，但一些地方政府公信力却 出现了弱化，本章归纳了当前地方政府公信力弱化的表现并对其形成的主客 观原因加以分析。 第五部分，建设篇。本章主要从政府一方提出了系统的提高地方政府公 信力的地方政府信用保障体系，包括：树立正确的政绩观：推进政府决策的 科学化、民主化；提高政府社会管理、公共服务质量；建立健全的信用法规 制度；积极推进政务公开；大力促进公众参与。 6 山东人学硕士学位论文 2 地方政府公信力的内涵及效应分析 2 1 地方政府公信力的内涵 2 1 1 。信一的内涵 “信 是了解政府公信力的关键点，因此本文在讨论政府公信力的内涵 时首先要对“信 加以梳理提炼，本人认为可以从伦理学，经济、法学三个 方面对“信 加以分析。 1 伦理学视角下的“信 。在我国“信”最早根植于儒家文化，儒家经典 著作首推论语，在论语中含有“信 的语句甚多，据统计有3 8 处。 论语日“信，国之宝也 、“信近于义，言可复也”、“民无信不立 ，由 此可见，孔子视“信 为一种崇高的道德境界，一方面，“信 是个体人应 树立的道德追求，人们在社会交往中应讲究“信 ，力求将“信 内化为人 际关系中的基本理念和准则；另一方面，视“信一为立国之本，提出了“自 古皆有死，民无信不立 的观点。所以伦理学视角下的“信是广义的信， 指活动主体在社会经济生活中能够履行契约而取得的信任，此主体构成具有 多元性，包括国家、个人、市场等。 2 经济学视角下的“信 。经济学中“信”可以理解成借贷关系，是种 狭义的信，“指商业信用，即在它的最简单的表现上，使一种适当的活补适 当的信任，它使一个人把一定的资本额，以货币形式或以估计为一定货币价 值的商品形式，委托给另一个人，这个资本额到期后一定要偿还。 经济 学中“信 强调承诺和能力，“经济学和经济活动中的信用是指在社会成员 之间，为了某种生活需要，建立在相互信任、诚实守信基础上的一种承诺。 “简单地说，它是建立在相互信任基础上的一种能力，即接受信用的一方不 用立即付款即可以获取资金、物资、服务的能力。” 3 法学视角下的信。法律意义上的“信”原则起源于罗马法，有主观的 善意和客观的衡平所构成，要求当事人在活动中诚实，善意行使权利，履行 义务，“信 产生的前提条件是当事人在自愿平等的条件下达成契约。 中国社会科学院语言研究所词典编辑室现代汉语词典北京：商务印书馆，1 9 7 8 ：1 2 7 3 。吴晶妹现代信用学 m 北京s 中国金融l i i 版社，2 0 0 3 7 山东大学硕士学位论文 2 1 2 地方政府公信力的内涵 当前政府公信力问题越来越受到国内学者的关注，对于政府公信力的概 念界定，主要有以下观点： 1 、政府公信力是政府综合能力的反映，是政府通过自身信用获取公众 信任的情况或程度。如国家行政学院副院长、研究员、中国行政管理学会副 会长唐铁汉认为“公信力是政府的影响力与号召力。它是政府行政能力的客 观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度 。严小庆认为“政府公信力来源于政府贯彻执行路线、方针、政策的能力 回。龚培兴等人认为，政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会 公众的信任度。同时，龚培星等人还认为，政府公信力的概念事实上包括了 政府信用与政府信任这两者的全部内容。其一，该概念涉及两个主体，信用方 即政府，信任方即社会公众。其二，该概念包含两个行为，“信”与“被信 。 其三，该概念表达一种理念，“信 与“不信 皆为社会公众的主观评价、心 理反映和价值判断。其四，该概念标示一种信度。“信”或“不信 均存在着 程度指数。其五，该概念只涉及一个内容，政府的“言 、“行 、“果 是否一 致。 2 、政府公信力是社会公众对政府决策能力、执行能力等各种活动的一 种评价。如中国政法大学江平认为，“政府公信力是公民对于公职机关行使 公权力的信任度 。中国人民大学的吴威威认为，“政府公信力是指社会组 织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生 的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映。它是政府行使公共权力 效果的社会反馈，是政府责任行为的外射 。 综上所述，政府公信力可以界定为：政府公信力是政府获得公众信任的 一种能力，它反映了公民在何种程度上对政府行为持信任态度。依据不同标 准，可以将政府公信力分为不同的类别，如以政府公信力研究侧重点不同， 政府公信力可分为政府行为公信力、政府绩效公信力、政府政策公信力、政 。唐铁汉提高政府公信力建设信用政府 j 中国行政管理，2 0 0 5 ( 3 ) 圆严小庆政府诚信：社会信用体系的核心一一政府诚信的合法性探究及初步建构 j 哈尔滨学院 学报。2 0 0 3 ( 3 ) 龚培兴等政府公信力：理念、行为与效率的研究视角一以“非典型性肺炎”防治为例 j 中共 中央党校学报，2 0 0 3 ( 8 ) o 吴威威良好的公信力：责任政府的必然追求 j 兰州学刊，2 0 0 3 ( 6 ) 8 山东人学硕七学位论文 府资信公信力等类别。本文将从政府机构层级性划分，将政府公信力分为中 央政府公信力和地方政府公信力两个层次，所谓地方政府，中国1 9 8 2 年宪 法第1 0 5 条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关， 是地方各级国家行政机关 ，以此为依据，地方政府公信力可以界定为除中 央政府以外的地方各级国家行政机关获得公众信任的能力，反映了公众对地 方各级国家行政机关的信任程度。而地方政府公信力的强弱与两方面紧密相 联，一方面地方政府行政能力，公信力是地方政府行政能力的客观结果：另 一方面，公众对地方政府的满意度，公信力是公众对政府形象的主观评价。 由此可见，地方政府公信力与地方政府能力、公众对地方政府满意度两方面 成正相关关系。 2 1 3 地方政府公信力的评价体系 1 、政府公信力评价主体的选择。地方政府公信力水平是决定地方政府 能否良好地管理社会公共事务的关键，政府管理的效果如何，两类人最有发 言权：一类是政府工作人员，地方政府所要处理的公共问题错综复杂，社会 事务处理的难易程度，政府工作人员深有感触；另一类社会组织和公众，政 府服务的对象是社会，政府提供的公共产品和服务质量的优劣直接关系到社 会组织和公众的自身利益能否满足，对政府的各种行为公众体验最深。但由 于政府工作人员自身利益与意愿表达的局限，其所做的评价可能存在片面 性，而社会组织和公众则更具有客观真实性。因此，在对地方政府公信力评 价主体加以选择时，应聚焦于社会组织和公众，主要包括： ( 1 ) 公民评价主体。政府执掌公共权力，行使管理职能，解决公共问 题，并对社会组织进行规范、约束与限制，是一个管理主体；同时，它是由 公民选举产生的授权组织，有义务维护公民权益，政府又是一个服务主体。 公民作为政府公共产品和公共服务的接受者成为评价政府公信力水平的关 键主体。 ( 2 ) 大众传媒体。大众传媒是指拥有读者、观众、听众的新闻传播媒 体，即报纸、期刊、广播电视台、电视台等。媒体是传播信息的工具，具有 极强的开放意识和辐射意识，能够迅速的报道披露与公共问题相关的各种信 息，其评价对一般公民甚至整个社会都具有重要影响，因此，大众传播媒体 是政府公信力的重要评价主体。 9 山东大学硕_ i ：学位论文 ( 3 ) 专职评价主体。专职评价主体是指以评价政府为目的和任务而设 置的机构，由专业人士所组成。一般公民在评价政府公信力时往往更侧重于 关注与自身有直接或间接利害关系的公共产品或公共服务，而对自己无关的 问题却极少关注，而专职评价主体基本上能做到更客观、更公正、更全面。 ( 4 ) 其他社会组织。其他社会组织如一般企业、非营利组织等，这些 组织作为政府管理的对象、服务的对象，其评价也直接影响到政府公信力的 强弱。 2 、影响政府公信力的评价因素。政府公信力的强弱与信任的投入方即 社会公众密切相关，政府行为愈正当，政府获得公众高信任值的可能性就愈 高，政府公信力更强。影响政府公信力的因素主要包括： ( 1 ) 政府服务程度。现代社会，政府必须对全社会提供服务。国家与 社会的关系可以划分为政府与市场、政权组织与社会、政府与社会公众、政 府与企业的关系，因此，现代政府的公共服务具体表现为政府为市场服务、 政府为社会良性行为服务、政府为公民服务、政府为企业服务。如果政府把 服务作为管理的出发点和归宿，以服务为中心，把为全社会和全体人民提供 更高质量服务的理念贯穿渗透到政府各个部门、各层次、各环节，公众对政 府的满意度就高，政府公信力更强。 ( 2 ) 政府行为法治化程度。现代社会是法治社会，法律是人民意志的 体现，正如马克思所讲，“只有使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说， 它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。按照建设法治政府 的要求，政府应当把加强党的领导、依法治国与人民群众当家作主作有机统 一，做到依法行政，依据宪法和法律为人民提供高质量的公共服务租公共产 品，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，创建良好的法治政府氛围。 ( 3 ) 政务公开程度。政务公开是当今世界各国行政发展的一个重要趋 势，是行政民主的突出表现和保障。政务公开包括三个方面的公开：第一， 法律、法规、规章和其他规范性文件的公开；第二，立法、行政、司法权力 过程的公开；第三，政府信息的公开。政务公开有利于行政效率和效益的提 高，能够有效地防止腐败，成为公众衡量政府公信力的重要指标。 ( 4 ) 政府公职人员的综合素质。政府各种行为归根结底是由人来实现 的，因此，政府公职人员的综合素质直接体现着政府公信力的水平。政府公 l o 山东大学硕+ 学位论文 职人员的综合素质包括：业务能力、公职人员的政治立场、文化信念、道德 素养等，作为特殊的职业群体，政府行政人员要始终维护公共权力的公共性。 如果政府行政人员能够做到诚实守信、政治立场坚定、业务熟练，全心全意 为人民服务，那么诚信政府也就做到了名副其实。 2 2 地方政府公信力的效应分析 2 2 1 提高地方政府公信力的正面效应 1 、就政治层面而言，提高地方政府公信力有利于增强公众对政府的合 法性认同。政府的合法性是指政府进行政治统治和履行公共管理职能的正当 性、合理性、公平性，是指公众对政府的认同程度和服从程度。相对于对宪 法和法律的尊敬，合法性更注重社会成员的认可，社会普遍承认在政府合法 性的获取与维持过程中起着决定性的作用，合法性的获得更应重视公众的意 愿，正如卢梭所认为的，人民拥有的公意是政府合法性的唯一基础。根据合 法性的原则，现代政治应当建立在可信的基础上，现代社会出现的某种政治 危机或政府危机，其实质就是信任危机，而信任危机则意味着执政的合法性 遭到质疑。因此，增强政府的合法性关键要增强公众对政府价值观及政府治 理的正当性、合法性、公平性的认可及服从程度。地方政府作为公众参与管 理国家社会的重要环节和载体，提高地方政府公信力可以代表和反映居民的 一致要求、有效地回应居民的需求、为公民参与提供训练场、促进民主政治 的发展，民主政治的实现进而有利于增强公众对政府的合法性认同。所谓“人 无信不立，业无信难兴，政无信必颓 。 2 、就经济层面而言，提高地方政府公信力有利于提高市场失信方将受 到惩罚的预期，完善社会主义市场秩序。在宏观规划方面、在指导全国社会 经济整体运行方面中央政府具有绝对性的优势，不可替代；但在地方经济具 体的发展措施及策略方面地方政府则更具优势，全国不可能整齐划一。地方 政府作为区域经济的组织者、调控者、监管者、服务者，地方政府公信力水 平直接影响着地区市场经济的发展状况。市场经济不仅是法治经济，也是信 用经济。作为法治经济，各地市场中各种规则的建立和执行仅仅依靠市场主 体自律往往是无济于事的，地方政府可以超脱于市场主体各方的利益纠葛， 一方面为市场制定游戏规则和信用规则；另一方面可以运用必要的经济手 段、行政手段、甚至法律手段确保市场游戏规则和信用规则的切实履行。作 山东大学硕：1 ：学位论文 为信用经济的市场经济，信用对于市场至关重要，著名的美国耶鲁大学教授 保罗肯尼迪在大国的兴衰一书中指出，西方信用制度发源于政府公债 形成的市场，由此可见，信用理论的提出首先是在经济领域。学者富山也提 出了在社会资本与物质资本同样重要的时代，只有那些拥有较高信任度的社 会，才可能创造较稳定、规模较大的企业组织，以便在新的全球经济中具备 竞争力。守信应是市场经济健康发展的一个前提条件，市场中买卖关系是建 立在彼此信任基础上的。但当前我国各地市场中失信现象却屡见不鲜，假冒 伪劣产品、虚假广告、知识产权剽窃、三角债务甚至多角债务泛滥，究其原 因，地方政府公信力不强，信用不足使得市场失信方认为自己的失信行为不 会受到惩罚，或者说即使受到惩罚也会小于其所获得的收益。论语日“君 子之德风，小入之德草，草上之风，必偃，地方政府的信用状况直接影响 到各地市场秩序的状况。提高地方政府公信力有利于形成市场失信必将受到 惩罚的预期，维护社会主义市场秩序。 3 、就社会层面而言，提高地方政府公信力有助于推动整个社会信用体 系的建立。马克思在资本论中曾经从系统论的角度提出“现在的社会不 是坚实的结晶体，而是能够变化并且经常处于变化过程中的有机体 。社会 有机体的各个组成部分是相互联系、相互作用、相互影响的，作为社会信用 体系，社会信用体系的主体具有多元性，包括政府信用、政党信用、社会组 织信用、企业信用、团体信用、行业协会信用及公民个人信用等，这些不同 信用主体所体现的信用相互联系、相互作用、相互影响，构成一个完整的社 会信用系统。在这一社会信用系统中，政府作为社会秩序的维护者、组织者、 监督者，政府信用处于核心地位。核心地位的确立决定政府在社会体系中具 有以下作用：其一，表率作用。政府行为是其他社会主体行为的表率。如果 把所有的社会行为比作一种游戏的话，那么政府不仅是“游戏的参与者， 也是游戏规则的制定者和监督者。当政府以“游戏 参与者身份出现时，由 于政府还是制定者这一特殊身份，就使得政府成为其他社会主体的导向、榜 样、灯塔。政府信用如同多米诺骨牌的第一张牌，如果政府失信，那么企业 失信、公民个体失信、社会中介组织失信等将接连出现，产生可怕的“多米 诺骨牌应 ，整个社会信用体系将会崩溃。其二，保障作用。只有有信用的 地方政府制定的法规制度才能为其他社会主体所信赖，这样才能为整个社会 1 2 山东人学硕士学位论文 信用体系建立一个良好的诚信环境。 2 2 2 地方政府公信力弱化带来的负面效应 1 、地方政府公信力弱化与政府成本上升。拥有良好的信誉是政府的重 要资源，尤其是在社会转型时期，面对各种不确定因素，政府的各种社会政 策难免有不周全之处，拥有较强的公信力，出现矛盾，百姓也能理解政府， 问题迎刃而解；而政府公信力弱化，尤其是地方政府公信力弱化则会给转型 期的政府带来极大的危害，政策难以贯彻，情况尖锐化、矛盾扩大化、问题 多样化，小矛盾不解决，大矛盾越来越突出，这样必然增大政府运作的交易 成本，降低治理效果，造成社会资源的极大浪费。政府与公众之间是一种互 动的博弈关系，政府对公众的一时欺骗将影响到公众日后的行为，公信力的 弱化使得政府在长期的治理活动中很难得到公众的理解与配合，建立起来的 经济、社会秩序难以为继，新的法规难以推行，政府不得不动用各种强制手 段，投入极大的人力、物力、财力，从而导致政府运作成本的增加。 2 、政府公信力弱化与经济抑制。首先，地方政府公信力弱化会造成市 场交易成本的上升。在现代社会，企业的正常活动得以开展，企业信用在经 济活动中降低交易成本作用的发挥，就是基于企业对于国家制度的信任，即 对良好的政府信用的依赖。政府公信力下降会破坏整个社会的信用状况，而 一个社会如果人与人之间的信任度很低，在交易过程中交易双方精力、时间、 成本的支出就会增大，交易难度增加，成交率下降，交易后索赔、诉讼、仲 裁等案件增多，整个社会交易成本随之上升，正如马克思所说：“这种劳动 由于双方的恶意而增大，但并不创造价值。其次，政府公信力下降降低 了市场的行为调节能力。作为信用经济的市场经济，在依靠法律及行政手段 进行监管的同时，更加需要无形的信用关系来调节各种市场行为，在各种信 用关系中政府信用与公众信任构成了调节各种市场行为的重要力量。政府公 信力一旦下降，地方市场行为调节能力就会受到影响，信用关系与繁荣的市 场经济相辅相成。最后，地方政府公信力下降会阻碍经济投资。随着入世和 改革的一步步深入，各种投资方在投资前进行考察时都会对目标加以全面地 考察，信用环境是投资环境的重要构成要素，而地方政府的信用状况则是信 用环境的关键因素，地方政府失信会破坏经济发展的外部环境，直接影响国 国马克思，恩格斯马克思恩格斯全集【m 】北京：人民出版社，1 9 7 3 ：1 4 7 1 3 山东大学硕士学位论文 内及国外资本的流入，阻碍地方经济发展。 3 、地方政府公信力弱化与国际形象的破坏。地方政府是实现国家统治 的基石，地方政府的信用状况不仅是个局部问题，而是与整个国家直接关联 的，关系到真个国家在国际上的信用形象。美国学者弗兰西斯福山在信 任：社会美德与创造经济繁荣一书中曾预言，2 1 世纪是信誉的世纪，哪 个国家的信誉度最高，哪个国家就会赢得更广阔的市场前景。我国大学 中也提到：“为人君止于仁，为人臣止于敬，为人子止于孝，为人父止于慈， 与国人交止于信。 在特殊的转型时期，能否塑造良好的地方政府形象不仅 关系到政府职能能否得到有效行使和发挥，政府工作能否顺利开展，而且关 系着能否树立良好的对外国际形象，关系着我国改革的新型的政府能否得到 他国的认可、欢迎和支持。我国加入世贸组织后，对政府的信用提出了更高 的要求，在1 6 0 多条入世协议中，有1 4 0 多条协议与政府有关，如果地方政 府公信力下降，就会导致局部破坏整体，政府整体的国际信用形象受到破坏， 导致国际竞争力下降。 1 4 山东大学硕上学位论文 3 国外关于政府公信力的相关理论阐述及经验借鉴 3 1 国外关于政府公信力的相关理论阐述 在国外政府公信力理论虽然没有被系统的提出，但许多理论相关阐述却 为我们研究政府公信力问题提供了大量的资料。 3 1 1 马列经典相关阐述 马克思主义经典作家虽然没有直接阐述政府公信力问题，但他们重视 政治合法性，关注党群关系，强调无产阶级政党是人民群众利益的代表者， 由这些问题的阐述我们可以看出政府公信力的重要地位。首先，马克思主义 经典作家重视政治统治的合法性。他们认为，任何政治权威的最深厚的基础 存在于一定社会的经济关系以及受经济关系决定和影响的社会关系之中。马 克思恩格斯注重政治统治中的非强制性因素。马克思指出，和专制国家一样， 资本主义国家“既包括执行一切社会性质所产生的公共事务，又包括由政府 同人民大众相对立而产生的各种特殊职能 。他们认为，国家通过社会职能提 供公共服务，这种“公共产品 客观上为全体社会成员共享，并非统治阶级所 独有。因此，只有当被统治阶级认同并默认了政治统治的“合理性 之后， 政治统治才得以维持。而如何才能得到被统治者的认同，无疑这需要政府公 信力的不断提高。同时，马克思恩格斯等人高度重视党群关系，指出无产阶 级政党是人民群众利益的代表者，而这个代表者从产生之日起就担负着领导 人民群众的重任，马克思指出：“工人阶级的政治运动自然是以为自身夺取 政权作为最终目的，为此当然需要一个发展到一定程度的、在经济斗争中成 长起来的工人阶级的预先的组织。”无产阶级不是被动地接受党对阶级利 益的代表，党的领导核心作用的发挥，主要在于工人乃至人民群众的认可，而 这种认可在无产阶级政党夺取政权、成立政府之后包含着百姓对政府是否信 任的含义。列宁指出，一个政党要善于说服大多数人民相信其纲领的正确， 同样，当这个政党上台执政之后也要善于说服大多数人们相信其政治统治的 。马克思。恩格斯马克思恩格斯选集 m 北京，人民l i j 版社，1 9 9 8 l6 0 3 6 0 4 山东大学硕士学位论文 正确。可见，马克思主义经典作家关于政治合法性