（行政管理专业论文）我国环境管理体系的有效性研究.pdf

上海人学硕一i ：学位论文 摘要 2 0 0 5 年1 月，评估世界各国( 地区) 环境质量的“环境可持续指数”( e s i ) ， 在瑞士达沃斯正式对外发布。在全球1 4 4 个国家和地区中，按照满分1 0 0 点的 打分规则，芬兰位居第一，中国( 3 8 6 点) 位于伊朗之后，名列第1 3 3 位( 倒 数第1 4 位) 。面对这样严重的环境形势，我国的环境管理到底该如何应对。 中国的生态环境恶化问题是人们有目共睹的事情。更重要的是这一现状是 在形式上十分完备的环境管理体系的“管理 下发生的。为此，本文将聚焦于 中国环境管理体系的有效性问题。 内容上本文的结构可分为三部分： 一是对我国环境管理体系的构成及其现状进行理论描述。将环境管理体系 分为文本、执行、监督三大子系统并对各系统进行了内涵上的解剖。环境管理 的法律文件和其他规范性文件构成文本体系；环保机构及其运行机制组成执行 体系；针对文本体系的监督和针对执行体系的监督组合形成整体的监督体系。 二是构建本文独特的针对中国环境管理体系有效性的分析框架。这个框架 包括从统一性、完整性、科学性的角度对文本体系的分析；从环保价值观、执 行体制、执行主体及企业行为等指标对执行体系的分析；并从多角度对监督体 系的有效性进行了分析。 三是提升我国环境管理体系有效性的对策研究。针对中国环境管理体系有 效性存在的诸多问题如：文本体系的规则冲突、体制原因形成的执行功能低下、 监督体系缺乏动力等，借鉴美、日等发达国家环境管理模式及国际环境管理的 新经验；提出了若干对策如以自愿性环境协议和环保n g 0 为工具来弥补目前环 境管理体系有效性的不足等。 关键词：环境管理体系有效性公民环境权n g o 自愿协议 v a b s tr a c t t h ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t s y s t e m i nc h i n ai s c o m p l e t e ，b u t t h e e n v i r o n m e n ti sd e t e r i o r a t i n g w h y ? i no r d e rt oa n s w e rt h i sq u e s t i o n ，w ew i l lf o c u s o nt h ee f f e c t i v e n e s so fe m si nt h i sp a p e r t h i sp a p e rc o n t a i n st h r e ep a r t s ： f i r s to fa l l ，d e s c r i b et h es t r u c t u r eo fc h i n a se m s w ed i v i d et h es y s t e mi n t o t h r e es u b s y s t e m s ，a n dt h e na n a l y z et h e i rc o n n o t a t i o n t h es u b s y s t e mo ft e x ti s c o m p o s e do fl e g a ld o c u m e n t sa n do t h e rr e g u l a t o r yd o c u m e n t s ；t h es u b s y s t e mo f i m p l e m e n t a t i o ni sc o m p o s e do fe n v i r o n m e n t a la g e n c i e sa n di t so p e r a t i n gm e c h a n i s m ； t h es u b s y s t e mo fs u p e r v i s i o ni sc o m p o s e do ft h es u p e r v i s i o no ft e x ta n dt h e s u p e r v i s i o no fi m p l e m e n t a t i o n s e c o n d ，c o n s t r u c tau n i q u ef r a m e w o r kt oa n a l y z et h ee f f e c t i v e n e s so fc h i n a s e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e m t h i sf r a m e w o r kc o n t a i n st h ea n a l y s i so ft e x t f r o mt h ea n g l eo fu n i t y ，i n t e g r i t y ，a n ds c i e n t i f i c ；t h ea n a l y s i so fi m p l e m e n t a t i o nf r o m t h ea n g l eo fe n v i r o n m e n t a lv a l u e ，e x e c u t i o ns y s t e m ，m a i nb o d ya n de n t e r p r i s e s ；a n d t h ea n a l y s i so fs u p e r v i s i o nf r o mm u l t i a n g l e t h i r d ，r e s e a r c hi n t ot h ec o u n t e r m e a s u r e s i no r d e rt od e a lw i t ht h o s ep r o b l e m s ： t h ec o n f l i c t si nt e x ts y s t e m ，t h el a c ko fm o m e n t u mi ns u p e r v i s i o ns y s t e m ，w em a d ea n u m b e ro fc o u n t e r m e a s u r e ss u c ha sc h o o s i n gv e a st oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so f i m p l e m e n t a t i o ns y s t e mb yl e a r n i n gf r o mt h ea d v a n c e dm o d e lo fe n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n ti nj a p a na n du s a k e y w o r d s ：e m se f f e c t i v e n e s s n g ov e a s v i 上海大学硕：卜学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：垂塑幽k 日期：趔壁! 堕：墨 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 日期： 上海人学硕士学位论文 第一章绪论弟一早 三百1 = 匕 1 1 研究问题和研究意义 1 1 1 研究问题 我国环境管理发展至今，已经形成了较为完备的管理体系。国家环保总局 公布的全国环境统计公报( 2 0 0 6 年) 显示，在环境法制方面，仅2 0 0 6 年一 年，我国制定环境保护部门规章7 件、颁布环境保护地方性法规3 8 件、颁布环 境保护地方性政府规章4 1 件。国家环保总局制定环境保护标准1 1 8 项，地方颁 布环境标准2 4 项。在环保系统能力建设方面，截至2 0 0 6 年底，我国各级环保 系统共包含机构1 1 3 2 个。其中国家级4 1 个、省级3 5 2 个、地市级2 0 0 5 个、 县级7 6 8 0 个、乡镇1 2 4 3 个。各级环保系统实有人数1 7 0 2 9 0 人。其中国家级 2 0 6 5 人、省级1 0 9 1 1 人、地市级4 3 0 8 4 人、县级1 0 9 8 3 9 人、乡镇4 3 9 1 人。 但是在这样的环境管理体系下，我国的环境状况却不见好转，反而日益恶 化。新华社报道，一份由小康杂志开展的年度观点调查发现，环境状 况已连续三年成为中国人生活中最不满意的一部份。中国现代化报告2 0 0 7 也指出，2 0 0 4 年中国生态现代化水平指数为4 2 分，在1 1 8 个国家中排第1 0 0 位1 为什么这个看似完整的体系却没发挥出与其形式相称的效用? 这是涉及我 国环境管理体系有效性的一个问题。在现实已经给出答案的基础上，我们应该 探讨影响该体系有效性的各种因素及相应对策。 1 1 2 研究意义 1 9 9 2 年的联合国环境与发展大会2 正式提出了“可持续发展”3 这个概念。 1 小康杂志调查的11 个指数为：休闲指数、饮食指数、公共服务指数、居住指数、生命指数、生态指 数、教育指数、消费指数、平安指数、信用指数和快乐指数，其中快乐指数最高，环境指数的分最低。 21 9 9 2 年，联合国环境与发展大会里约地球峰会在巴西里约热内卢召开，通过2 1 世纪议程 3 可持续发展( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 概念最早h l 现祖；世界环境与发展委员会的我们共同的未来 报告( 1 9 8 7 年) 中，指既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力。 上海人学硕士学位论文 这是一种从环境和自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式，核心 是社会经济发展与资源、环境相协调，从传统的偏重数量增长的经济发展模式 转向强调改善发展质量的可持续发展模式。本质上说，可持续发展是对过往人 类片面强调发展经济目标，忽视对资源的保护与污染的最深刻反思，所以这种 思想一经提出就成为了时代的最强音。 但根据世界银行和国内有关机关测算4 ，我国在g d p 高速增长同时，环境 污染日益严重。固体废弃物和污染事故已经大大超出我国的环境容量；资源也 同渐耗竭，“电荒 、“水荒 、“地荒”等困扰这我国众多城市。我国的环境保护 与经济发展背道而驰。 在国际持续发展浪潮的影响下，结合我国目前资源环境的严峻现状，显而 易见，如果不把合理使用资源、改良生态环境，经济增长就很难持续，任何经 济改革也不会取得真正的成功。我国未来的发展战略必须是环境与发展相协调 的可持续发展战略，高效优质的环境管理必不可少。 因此，研究环境管理体系的有效性并对其进行修j 下与提高，最终达到环境 保护与经济发展的双赢，进一步增强我国的综合国力就是本文研究的意义所在。 1 2 文献综述 1 2 1 环境管理的基础理论 1 ) 环境 辞海将环境概括为“周围的境况。如自然环境，社会环境。 在乔世明 的环境损害与法律责任一书中提到：“从哲学上说，环境是相对与主体而言 的客体，它与主体相互依存，其内容也随着主体的不同而不同。”5 因此，不同 专业领域，不同国家的人都对环境有着各自的理解。从环境科学角度，周珂在 环境法一书中将其表述为：“围绕着人群的空间及其中可以直接或问接影响 人类生活和发展的种种自然因素的总体。”从法律角度，蔡守秋教授在环境法 学教程中提到：“法律上的环境概念，是指法律条文或有权法律解释所明确规 4 根绝世界银行测算，上世纪9 0 年代中期，中国的经济增长有2 3 是在对生态环境透支的基础上实现的。 5 乔世明：环境损害与法律责任中国经济出版社1 9 9 9 年 2 上海人学硕士学位论文 定或阐释的环境概念，它反映的是立法机关的认可。不同国家的环境法律对环 境不一定有相同的定义。”6 目前，各国在法律上定义环境的方式包括四种7 ：抽 象的定义方式；间接的定义方式；列举定义的方式；结合定义的方式。我国就 是属于结合定义的类型 2 ) 环境问题 所谓环境问题，广义上是指任何不利于人类生存和发展的环境结构和状态 的变化。狭义上指环境的结构与状态在人类社会经济活动的作用下所产生的不 利于人类生存和发展的变化。8 环境问题的产生与发展，蔡守秋教授认为大致经历了萌芽、发展及全面恶 化一局部抑制三个时期9 。朱庚申认为在人类社会发展初期，不存在人为的环境 问题。环境文明始于农业文明阶段，经历了局部破坏，工业环境问题，环境公 害和全球性环境问题四个阶段。阳乔世明则把环境问题概括为产业革命，公海发 展和公害泛滥三个阶段。 3 ) 环境管理 关于环境管理的内涵，叶文虎的环境管理学、朱庚申的环境管理学、 曾思育的环境管理与环境社会科学研究方法、吴继霞的当代环境管理的理 念建构、张义生的环境管理学概论、张承中的环境管理的原理与方法 6 蔡守秋：环境法学教程科学出版社2 0 0 3 年 7 四种定义法：( 1 ) 抽象的定义方式。只在立法l ：给环境下一个抽象的定义，并不具体指明环境的范围， 如1 9 9 1 年颁布的保加利哑环境保护法规定：“环境足指相互关联并影响生态j p 稳、生活质量、人体健 康、文化与历史遗产和景观的自然与人工i 大i 素的综合体。”( 2 ) 问接的定义方式。环境市法中并不对环境 做法律i ：的定义，但在各具体法中分别规定r 各自的适用范围，相当于间接列举性地规定了环境的法律定 义。如瑞典的环境保护法，虽然它足一部基本法，但却起到了专门立法的作用。该法第一条规定：“本 法适用于：( 一) 从十地、建筑物、或设施将废水、同体废物或气体向河流、湖泊或j i ；他区域排放” ( 3 ) 列举定义的方式。在市法中并不对环境作抽象的定义，而足以列举具体环境要素的方式对法律l ：的 环境下定义。如美国的国家环境政策法对环境列举为：“其中包括但_ i 限于，空气和水包括海域、 港湾、河u 和淡水：陆地环境森林、干地、湿地、山脉、城市、郊区和农村环境。”( 4 ) 结合定义的 方式。法律对环境的定义既包括抽象的概括，又有对具体环境要素的列举 8 金瑞林：( ( 环境一与资源保护法，北京大学出版社2 0 0 0 年第1 5 页， 9 蔡守秋教授在环境法学教程一书中，将环境问题的产生发展分为了三个时期：第一，1 8 世纪工业 革命前，环境问题萌芽阶段。第二，工业革命开始伞第二次世界人战结束环境问题急剧发展、局部恶化。 第三，第二次世界大战结束至今。环境问题伞面发展和局部被抑制阶段。 1 0 朱庚申教授的环境管理学一书认为，农业文明阶段，开始祖j 局部范嗣内d 现人为的生态破坏。进 入1 8 世纪后，从工业革命开始，造就了丁业环境问题，人类进入到2 0 世纪中叶，震惊世界的环境公害事 件接连小断发生，第一次给人类敲响的警钟。到了2 0 世纪7 0 年代后，环境问题复杂严峻发展成为全球性 环境问题。 1 1 公害发展的三个阶段：第一，产业革命，煤烟尘、二氧化碳引起大气污染，矿业和制硷业的发展又引 起了水污染。第二，2 0 世纪4 0 年代公害发展时期。第三，2 0 世纪5 0 年代至7 0 年代公害泛滥期。 3 上海人学硕上学位论文 等论著中都有各自的论述。下面将他们的观点做一个简单概括。 从2 0 世纪8 0 年代开始，我国环保专家和学者就对环境管理提出了各自的 观点和看法，大致可分为二个阶段： 首先，2 0 世纪7 0 - 8 0 年代，狭义的理解阶段，即环境保护部门采取各种有 效措施和手段控制污染的行为。这种理解主要停留在环境管理的微观层面上， 并没有从人的管理入手，也没有从环境与发展的决策高度，从国家经济社会发 展的战略高度来思考，因此严格来说这种狭义的环境管理并不能从根本上解决 问题。 到了2 0 世纪9 0 年代，人们认识到想要从本质上解决环境问题，必须站在 经济社会发展的战略高度采取对策，从区域发展的综合决策入手。即环境管理 是指依据国家的环境法律、环境政策、法规和标准，坚持宏观综合决策与微观 执法监督相结合，从环境与发展综合决策入手，运用各种有效管理手段，调控 人类的各种行为，协调经济、社会发展同环境保护之间的关系，限制人类损害 环境质量的活动以维护区域正常的环境秩序和环境安全，实现区域社会可持续 发展的行为总体 4 ) 环境管理体系 在环境管理的论著中，真正清晰而又完整地阐述环境管理体系构成的较为 少见，相关的论述聚焦于环境法律制度或者国家环境管理体制。这方面的著作 有：蔡守秋的环境法教程，金瑞林的2 0 世纪环境法学研究评述、朴光洙、 刘定慧的环境法与环境执法、曾思育的环境管理与环境社会科学研究方法 等。首先，环境法律制度。蔡守秋指出，它是环境管理制度的法律化，是一系 列法律规范组成的特定法律体系。其次，国家环境管理体制。吕忠梅教授称之 为环境监督管理体制，即国家环境行政管理的机构设置、职权划分与协调以及 管理活动规范运行的方式。 1 2 2 国内外环境管理研究的新动向 1 ) 公民环境权理论： 2 0 0 3 年6 月2 5 日，法国政府内阁通过了由宪章委员会起草的环境宪章 4 上海大学硕士学位论文 草案，将环境权奉为至高无上，使环境权取得了与1 8 7 9 年通过的政治和民事权 利同等的法律地位。 环境权理论作为一种新的社会主张，学术界还对其有着不同的理解。有的 学者将其理解为各种环境资源法律法规中有关保护环境资源的各种权利的总 和；有的认为其仅指公民享受适宜环境的权利；有的则认为环境权是指保护环 境的权利等。比较具有代表性的是周训芳教授在环境权论一书中阐述的环 境权涵义。垤另外，还有李挚萍的论我们环境法中权利义务的重构、毛润琳 的公民权的实现、桂烈男的公众参与与环境管理的理论与实践创新、何 英和鄢赋的环境行政权与公民环境权的分立与协同等都对公民权进行了论 述，提出怎样保障公民权，让公民权在环境管理中发挥更大的作用。 2 ) 环保n g o ( n o n g o v e r n m e n t a ln o n p r o f ito r g a n iz a tio n ) 即民间非赢利环保组织，该理论强调以n g o 为核心形成社会调整机制，运 用社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整，如利用环 保群众运动和环境道德舆论去克服外部性的败德冲动。蔡守秋的第三种调整 机制一当代环境资源法研究的一个新领域一书从组织制度角度出发，将环境资 源法的调整机制概括为三种：行政性政府调整机制；赢利性企业组织调整机制 即市场调整机制；非政府非赢利组织调整机制即社会调整机制。这种有别于政 府和企业的第三领域，形成用协作代替竞争的机制，较好的弥补了市场失灵和 政府失效。 3 ) 自愿协议，英文为v o l u n t a r ya g r e e m e n t s ，简称v a s ： 曲格平在2 0 0 5 年6 月2 8 同的“中欧环境管理创新与可持续发展 大会上 提到：“从国际环境保护管理发展趋势看。除实施强制性措施外，更多地开始倡 导和运用鼓励性方式，鼓励企业实现比现行环保法规标准更高的环境目标。这 种自愿协议不仅能调动起企业的自觉性和主动性，而且可以降低成本，已成为 西方国家广泛兴起和运用的一种方式。 1 2 岗训芳教授在环境权论一书中提出，首先，环境法中的核心权利，只包括公民对良好环境的权利 和公民出于生存目的需要而对环境资源的开发利用的权利两类；其次，环境权最基本的特征是共享性和生 存权的密切相关性，最独特的特征是作为环境权课题的环境带有明显的价值判断特征；第三，弱势群体的 环境权问题，他们获得这样一种权利，只是为他们解决生存问题提供了环境条件和生存条件，冈此，与一 般的民事权利不同，政府自己成为了当然的环境义务人。最后，特别强调了环境权关系中政府的环境义务。 5 上海人学硕上学位论文 所谓自愿协议是指双方就环境目标所达成的一种协议，协议双方自愿参加， 共同制定，并利用合作协议来促使环境质量目标要求的达到。自愿协议有很多 种形式：有企业自己制定、有企业与政府有关部门商定的、有企业与政府和非 政府组织( n g o ) 共同商定的、有企业与n g o 商定的等等，其中，以企业与政府 的协议约束力最高，成为自愿协议的主流。 4 ) 绿色消费： 从一定程度上讲，公众的消费习惯关系到环境的整体面貌，特别是决定着 产业的发展方向，对环境保护事业的发展有着重大意义。因此，向公众作环境 保护的宣传教育，提高环境意识，是环境保护的一项基本建设。在西方，一些 国家向公众推出“绿色消费指南 ，“有益于地球的购物指南”等读物。调查证 明，提倡绿色消费深得民心，“绿色”消费行为有助于改变需求结构及其发展趋 势，促使企业生产者生产环境友好产品，最终使产业结构向着有益于环境的方 向发展。 5 ) 绿色社区：+ 为了给逐渐兴起的公民环保运动找到基层载体，使公民能在社区自我教育 和自我管理的机制和活动中提高环保意识，行使自己的坏保权利和责任，绿色 社区被提了出来。中国的民间环保组织为数不多，通过社区来动员公众，就显 的更为重要。廖晓义在环境教育和环境管理的新模式一绿色社区中介绍了地 球村关于绿色社区的理论与实践，为中国的公民环保运动找到了新途径。 1 3 研究思路、方法和论文架构 1 3 1 研究思路 1 ) 有效性分析框架： 本文围绕着环境管理体系的有效性展开，因此，对有效性的分析是本文的 重点所在。但是整个环境管理体系是庞大而繁杂，为了正确地分析我国环境管 理体系，本文有必要先建立起一个有效性的分析框架，从逻辑上理清如何评价 这个体系以及为何要如此评价。 6 i ：海大学硕上学位论文 步骤一，坏境管理体系的构成。 这是整个有效性分析框架的“地基。必须先了解环境管理体系的构成，我 们才能以此为基础去做出评价。一个完整的环境管理体系应该是静态与动态相 结合的有机体。因此，本文为了能清晰描述出环境管理体系的构成，在整个大 体系之下又将其拆分成三个子系统：以法律文本等形式表现的环境法规等是其 静态的文本体系；由相关国家机构组成的是其执行体系，最后以司法为主体构 成了其监督体系。其中，文本体系具包括环境管理的法律体系、非规范性文件 以及为了实现法律体系、非规范性文件所设立的环境目标而建立的环境管理基 本制度；执行体系包括环境管理机构的设置及其职权划分；监督体系包括针对 文本体系的监督和针对执行体系的监督两部分。 步骤二，环境管理三大子系统的有效性分析 因为本文将环境管理体系分为了文本、执行与监督三大子系统，因此分析 整个体系的有效性就必须先从这三个子系统入手，分别对文本、执行和监督体 系的有效性做出分析。 首先，文本体系的有效性分析框架：文本体系主要是包括环境管理的法律、 非规范性文件和基本制度，就其自身而言就静态的，因此分析文本体系从三个 方面切入： 文本体系的统一性； 文本体系的完整性； 文本体系的科学性。 其次，执行体系的有效性分析框架：执行体系是文本体系的动态化，其通 过设置好的机构和划分好的职权承担起环境执法任务，实现文本体系所设置的 目标。分析执行体系从四个方面切入： 环保价值观； 执行体制； 执行主体； 企业行为； 第三，监督体系的有效性分析框架：监督体系是为了保证文本体系和执行 7 上海人学硕上学位论文 体系按照其设定运行，不偏离轨道而存在的。因此，评估监督体系从两个方面 切入： 针对文本体系的监督有效性：从步骤一中对文本体系构成的描述以及各 部分所占的比重、重要性看，该部分的监督有效性主要是针对各类环境 法律文件制定的监督，包括过程监督和事后监督。 针对执行体系的监督有效性：这部分的评估主要从三方面入手一；内部 监督体制；外部监督体制；监督力量。 步骤三，环境管理体系有效性的总体评价。分析完三大子系统的有效性后， 我们就可以据此提出对环境管理体系有效性的整体评价。这部分从正反两面展 开： 我国环境管理体系有效性的发挥。不可否认，我国环境管理在三大子系 统的联合运作下是取得了一定成就的。在对我国管理体系有效性分析的 过程中，这方面虽不是重点，但也必须有一个清楚认识，因为只有客观 的态度才能导出正确的评价结果。 我国环境管理体系有效性不足。在总结三个子系统的有效性评估情况 后，可以得出我国环境管理体系的确存在有效性不足的问题，并且各子 系统的有效性问题程度不一。因此，这部分的分析从两方面着手：三大 子系统有效性强弱的分析以及三大子系统的协调性分析。 8 上海人学硕l ：学位论文 9 上海大学硕：l ：学位论文 图l 我国环境管理体系整体有效性评估框架 2 ) 提升我国环境管理有效性的对策研究。 当前国际上存在不少环境管理的新理念与新模式，为我们的对策研究提供 了参考。但是，新鲜的理念模式的采纳需要推敲，需要经过我们的论证才能决 定是否采用。因此，在这一部分本文要着重讨论各种新模式、新理念在我国经 济社会大背景下的适应性问题。首先，基于我国环境管理体系有效性不足，引 进新模式新理念势在必行。但是目前国际上存在的诸多环境管理新模式究竟与 我国是否适应，就此适应性问题展开讨论，为最终的政策建议做铺避。其次， 选取2 3 个国外的成功环境管理模式，分析国际环境管理的发展趋势，并结合 前面两章做出最终的政策选择与政策完善建议。 1 3 2 研究方法 1 ) 框架分析法。在文章的绪论中以文字和图形相结合的方式搭建起文章核 心内容的分析框架，为研究指明j 下确方向。 2 ) 宏观论述与微观分析相结合。在论文写作中，运用宏观论证与微观分析 想结合的方法，在论述环境管理体系构成的过程中主要从政府的宏观法规政策 方面着手；在分析环境管理体系有效性不足的过程中则从微观的具体方面切入。 3 ) 理论论证与实证分析相结合。在进行理论分析的同时挑选典型事例，在 实际事例中找规律，为自己的理论分析提供可靠支持。 4 ) 动态与静态论证相结合。从我国环境管理以往发展的历史、政府已有的 措施角度论述我国环境管理的已然问题( 静态论证) ；对我国环境管理发展目前 面临的问题及未来可能遇到的问题拟采取的应对策略角度论述政府环境管理的 未然问题( 动态论证) 。 5 ) 对比论证。在分析国内环境管理的同时，也借鉴国外的环境管理经验， 以期找出环境管理中的规律性问题。 1 0 f ：海人学硕上学位论文 1 3 3 论文架构 第一章导言问题的提出与研究意义 在文明高度发达的现在社会，人类的生存环境质量越来越受 到重视，政府面对被工业破坏的生态环境该何去何从? 导言将问 题的提出、研究意义，文献综述和论文思路四人部分对环境管理 做一个充分的总括性叙述，为止文部分做好铺垫。 1r 第二章 研究基石一我国环境管理体系的构成 准确描述我国环境管理体系的构成是研究其有效性的必要 前提。本章就从文本体系，执行体系以及监督体系全方位描述我 国现行的环境管理体系，并在次基础上剖析其核心的价值追求一 环境管理体系的有效性。 1r 第三章现状分析我国环境管理体系的有效性分析 我国环境管理体系的核心是追求环境政策的有效性，那么我 国的环境政策有效性的状况是如何的? 这个部分主要同答这个 问题并针对其中的各种问题分析其产生原冈，为寻找解决之道打 下基础。 1r 第四章 对策前置一新环境管理模式和理念与我国环境管理的适 应性分析 国内外的环境管理研究提供了很多的现成对策，我们在寻求解 决之道时首先应该对这些现成对策进行审视，所以本章的主要任务 是对现存的新环境管理模式和理念做一个相对于我国的适应性分 析，找山最适合的可用对策。 上 第五章发挥我国环境管理体系效能最大化的政策选择 本文的最后一章即是最终的政策选择与完善。在分析国际环境 管理趋势后，结合以上的适应性分析结果，选择最适合我国的环境 管理发展之路并展望前景。 图2 论文框架 1 1 一j ：海人学硕 ：学位论文 第二章我国的环境管理体系 2 1 环境管理的文本体系 2 1 1 环境管理文本体系的构成 所谓环境管理的文本体系，是指环境管理体系中包含的为了实现环境保护 目标而制定的各类法律文件和其他规范性文件。 1 ) 环境管理的法律体系 环境管理的宪法性原则： 宪法是我国的根本大法，在国家的法律体系中处于最高地位，任何法律法 规都不得与之相抵触。宪法规定了制定环境保护法的基本准则，为各种环境法 律和规章的制定提供了立法依据。我国宪法中关于环境管理的规定如下： 第一、关于环境保护的总原则，为国家环境保护活动提供了宪法依据：宪 法第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他 公害 第二、关于公民环境权，为目前学术界的公民环境权理论：宪法第五十 一条规定：“中华人民年共和国公民爱行使自由和权利的时候，不得损害国家的、 社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” 第三、关于一些重要环境资源所有权问题的规定：包括宪法第九条第 一款规定、第九条第二款、第十条第一款、第十条第二款规定、第二十二条第 二款规定以及第二十六条第二款。1 3 环境保护基本法 。 环境保护基本法为我国环境管理文本体系的主干，是以宪法中有关环境保 ”宪法第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山坡、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家 所有。即全民所有；由法律规定属于集体所有的森另和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第九条第二款规 定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或 者破坏自然资源。”第十条第一款：“城市的土地属于国家所有。”第十条第二款规定：“农村和郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”第二十二条第二款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵 文物和其他重要历史文化遗产。”第二十六条第二款规定“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。” f ：海大学硕上学位论文 护的规定为立法依据，对环境保护方面的重大问题加以综合调整的综合性实体 法。它是除了宪法以外其他单行环境法的立法依据。我国现行的综合性环境保 护法是中华人民共和国环境保护法1 4 0 本法规定了国家在环境保护方面总 的方针、政策、原则、制度、环境保护的对象，确定了环境管理的机构、组织、 权力、职责，以及违法者承担的法律责任。1 5 环境保护单行法律 环境保护单行法是以宪法和环境保护基本法为依据，针对特别的保护对象 或特定的污染防治对象而由国家立法机关制定的单项法律法规，是宪法及环境 保护基本法的具体化。目前我国的环境保护单行法从内容上可以划分为以下两 个部分： 第一、污染防治法。在我国的环境保护单行法中，污染防治法数量最多， 范围涉及大气、海洋、水污染、噪声、振动、放射性、电磁辐射以及有毒有害 化学品和危险物品的危险制定等。1 6 第二、自然资源保护法。自然资源保护法的立法目的是保护自然环境，使 自然环境免受破坏，保证生物资源永续利用，维持生态平衡，因此这类规定的 主要内容是保护某一个环境要素，也包括对自然资源管理和防治对该类自然污 染和破坏的法律规范。1 7 环境保护的地方性法规及规章 地方性法规、规章是指由省、自治区、直辖市和其他依法享有制定权的地 方人民代表大会极其常务委员会和地方人民政府制定的有关合理开发、利用和 保护、改善环境方面的地方环境法规和地方环境行政规章。它是以实施国家环 1 4 我国现行的中华人民共和国环境保护法，于1 9 8 9 年1 2 月2 6 日第七届全国人民代表犬会常务委员 会第十一次会议上通过，并自公布之f i 起施行。 d 中华人民共和国环境保护法：第一、市法目的：在于保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和 其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设和发展。第二、保护对象：那些直接或者间接影响人 类生存和发展的环境要素的总体，包括人气、水、海洋、十地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗物、 自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。第三、基本原则和基本制度：协调发展 原则：预防为主原则的：以及环境影响评价制度、“三同时”制度、许可由f 制度等第p q 、规定，保护自然 环境、防治环境污染的基本要求和相应的法律义务。如向大气中超标排放污染物为违法行为，防治水土流 失、建立环境保护责任制等。第五、规定了环境管理机构对环境监督管理的权限、任务以及公民个人保护 环境的义务。第六、规定j ，违反环境发的法律责任，即行政责任、民事责任和刑事责任。 1 6 我围的污染防治法包括：大气污染防治法、海洋环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环 境防治法、环境噪声污染防治法、放射性污染防治法、化学品污染防治法 1 7 我国的自然资源法包括；土地资源法、水资源法、矿产资源法、森林资源法、野生动植物资 源法、草原资源法、防沙治沙法、海洋资源法、渔业资源法 1 3 一i ：海人学硕士学位论文 境法律、行政法规为目的，以解决本地区某一特定环境问题为目的因地制而制 定的，具有较强的针对性和可操作性，其效力高于本级和下级人民政府环境规 章，但只在制定的地方适用。目前，全国大多数省、t l 治区、直辖市根据宪 法和环境保护法陆续颁布了大量环境保护法规，其中有综合性的在辖区 范围内适用的环境保护条例1 8 ，也有专管该地区某一方面环境要素或污染源的 单行法规1 9 ，还有各种地方性的环境质量补充标准和污染物排放标准以及跨省 份的环境保护条例。 其它部门法中的环境保护规范 由于环境保护的广泛性，专门的环境保护立法数量再多，也不能满足调整 涉及环境的各种社会关系。因此，在其他部门法，如民法、行政法、刑法、经 济法、劳动法等，中也包含了不少与环境保护有关的法律规范，尤其是法律责 任、程序制度等方面的，它们也是环境保护法体系的重要组成部分。 第一、民法通则中包含的环境保护规范：关于国家和集体所有自然资源 的所有权、使用权、经营权以及单位及个人对自然资源管理、保护、合理利用 义务的规定；公民生命健康权的规定；关于物权关系、相邻关系中有关环境资 源的规定；受到污染后，有获得损失赔偿权的规定；关于承担民事责任的规定。 第二、刑法中有关于“破坏环境资源保护罪”的1 3 种具体犯罪规定。2 0 第三、行政法规的治安管理条例中对于未构成犯罪的环境违法行为有 给予行政出发的规定。 此外，许多经济法中如企业法、农业法、交通运输法、涉外经济法、建筑 法中都包含环境的内容。诉讼法中有关于处理环境行政纠纷、民事纠纷和刑事 审判程序的规定。 中国参加的国际环境保护公约 1 8 如上海市环境保护条例：1 9 9 4 年1 2 月8 同上海市第十届人民代表大会常务委员会第| f p u 次会议通 过，根据1 9 9 7 年5 月2 7u l ：海市第l 届人民代表大会常务委员会第三十六次会议关于修改( 上海市环 境保护条例) 的决定修正，2 0 0 5 年l o 月2 8u 上海市第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会 议修订 ”如2 0 0 0 年制定的中国第一个地方性海域保护法规深圳经济特区海域污染防治条例和地方性环境行 政规章北京市放置大气污染管理暂行办法 系大环境污染事故；非法进境倾倒、堆放、处置用体废物罪；擅自进【j 同体废物罪；非法捕捞水产品 罪；非法捕猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪：非法收购运输f 售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动 物制品罪；非法狩猎罪；非法占用耕地罪；非法采矿罪；破坏性采矿罪；非法采伐、毁坏珍贵树木罪；盗 伐林木罪；非法滥伐林木罪；非法收购盗伐、滥伐的林术罪。 1 4 上海大学顾十学位论文 由于环境问题是全人类面临的共同问题，它的解决需要世界各国携手共同 努力，所以环境保护的国际法规范也越来越为各国所重视。中国参加或者缔结 的与环境保护有关的国际条约2 1 ，除中国宣布予以保留的条款外，都是中国环 境法体系的重要组成部分。根据中国宪法的有关规定，经全国人大常委会或国 务院批准缔结和参加的国际条约、公约和议定书与国内法具有同等法律效力。 环境保护法第4 6 条规定，如遇国际条约与国内法有不同规定时，应优先适 用国际公约的规定，但有中国声明保留的条款除外。 环境标准 环境标准是环境法体系的重要组成部分，是国家为了维护环境质量、控制 环境污染、保护人体健康和生态平衡而制定的各种技术指标和规范的总称。环 境标准由环境保护基本法授权的国家特定机关即国务院环境保护行政主管部门 制定。地方环境标准由省级环保部门组织草拟，报同级人民政府审批、发布、 并报国务院环境保护行政主管部门备案。中国的环境标准2 2 ，主要包括以下五 类： 第一、环境基础标准，指对环境保护工作中需要的技术术语、符号、指南、 导则、代码及信息等所做的规定。如制定地方水污染排放标准的技术原则与 方法、大气污染物排放标准准则。 第二、环境质量标准，指对一定区域内、限制有害物质和因素的最高允许 浓度所作的综合规定。国家环境质量标准，如生活引饮用水标准、大气环 境质量标准。省、自治区、直辖市只能就国家环境质量标准中未规定的项目制 定地方补充标准，对国家已有的规定，不能另行指定标准。 第三、污染物排放标准，是指为了实现质量标准，结合技术经济条件和环 境特点，规定污染源循序排放的污染物最高限额。国家污染物排放标准，如锅 炉大气污染排放标准、危险废物储存污染控制标准。各省、市、自治区对国 家污染物排放标准中未规定的项目，可以制定地方污染物排放标准，而且地方 2 1 我国参加或者缔结的重要国际环境条约有：联合国环境人类宣言、内罗毕宣言、濒危物种国际贸 易公约、关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约、京都议定书、关于消耗臭氰物质的蒙特利尔议 定书、保护臭氧层维也纳公约、联合国海洋法公约、联合国生物多样性公约、联合国气候变化框 架公约、摔制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约、( 1 i t 界文化和自然遗产保护公约等。 2 2 我国的环境标准具体包括：水环境标准、大气环境标准、固体污染控制标准、环境噪声标准、十壤环 境标准、移动源排放标准、放射性与电磁辐射标准、生态环境保护标准、环境基础标准和其他环境标准。 上海人学硕一十：学位论文 污染物排放标准优先于国家污染物排放标准执行。 第四、环境方法标准，是指为监测环境质量和污染物排放、规范采样、分 析测试、数据处理等技术而制定的技术规范。如锅炉烟尘测试方法、大气 粉尘浓度测定方法。这些方法标准使各种环境测试和统计数据准确、可靠并且 具有可比性的保证。 第五、环境标准样品标准，是指为保证环境监测数据的准确、可靠，对于 量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技术规范。它是一种实物标准， 如水质c o d 标准样品。 2 ) 环境管理的其他规范性文件 所谓环境管理的其他规范性文件，是指没有环境行政法规和行政规章制定 权的国家行政机关为实施环境法律、法规、规章而制定的具有普遍约束力的决 定、命令、行政措施等。这类非规范性文件的制定主体包括市2 3 、县、乡镇的 人民政府及其下属的环保职能部门。包括以下两大类： 人民政府制定的规范性文件。市、县、乡的人民政府为了实现环境法律、 法规、规章所设定的环保目标，分别在各自的权限范围内制定各类环保的非规 范性文件。这些非规范性文件虽然并不具有法律效力，但在环境保护的实际操 作中却起着类似法律性文件的规范作用。如2 0 0 6 年6 月2 5 日苏州市人民政府颁 发的苏州市人民政府印发关于推进环境保护工作若干政策措施的通知2 4 、2 0 0 4 年2 月2 6 同苏州人民政府颁发的苏州市人民政府关于加强控制燃煤大气污染 的通告等。 环保职能部门制定的规范性文件。地方各级人民政府的下属环境行政部 门是地方实施环境管理的专门职能部门，在我国主要是指各地环保局。这类规 范性文件包括环保职能部门为有效实施具体的环境管理，根据环境保护法律、 法规以及政府规范性文件的精神所制定具体的实施办法，措施，方案等。如吴 环发 2 0 0 6 8 3 号：吴江市环保局进一步加强效能建设的十条措施、苏环 【2 0 0 5 1 2 7 6 号：关于印发实施苏州市环境保护信访工作规程的通知、苏州市 2 3 这里所说的市，是指除i 厂具有行政立法权的省会城市、直辖市、国务院批准的较人的市、作为经济特 区的市之外的市，包括设区与不设区的市2 种，如苏州、吴江。 2 4 苏州市人民政府印发关于推进环境保护工作若干政策措施的通知： 1 6 i ：海大学硕士学位论文 农林局下发的苏州市第一次农业污染源普查实施方案等。 2 1 2 环境管理的基本制度 环境管理的基本制度是指被一系列环境与资源法律和法规条文具体规定 的，与国家环境政策、方针和行政目标相统一的，贯彻于环境保护行政、自然 资源保护管理和生态保护行政的一系列行政管理规定和措施的总和。这些法律 制度和措施由环境行政主管部门来监督实施，并对法律关系的参加者直接具有 法律的约束力。因此，环境管理的基本制度在一定程度上就是对环境管理文本 体系的精华提炼。 第三次全国环境保护会议曾将我国环境管理的基本制度归纳为著名的“八 项制度 。在我国环境法和环境政策的权威论述中，一般又把这八项分为“老三 项”2 5 和“新五项”。“老三项”即环境影响评价制度、“三同时 制度、排污收 费制度。但是随着社会经济的不断发展，“老三项”制度已经无法解决r 益严重 的环境污染和生态破坏问题。在这种情况下，各地环保部门经过探索创造出许 多新的制度和措施，这就是“新五项”制度，包括环境保护目标责任制度、城 市环境综合治理定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治 理制度。“老三项 和“新五项 制度，共同构成了中国环境管理制度的基础框 架，这八项制度都是以法律为准绳的切实可行的强制性行政管理手段，但从他 们的功能和在中国环境管理制度体系中的位置、作用和运转机制来看，又存在 着差异。 1 ) 从层次上看，目前中国的环境管理制度可划分为上下3 个层次。位于顶 层的是环境保护目标责任制度，它体现了我国现行的国情和政体的决定性作用。 位于中间的是2 个并列的层次：城市环境综合治理定量考核制度以及污染集中 控制制度。因为这两项制度体现了环境质量保护与改善的客