（行政管理专业论文）我国转型期的行政秩序建构问题研究——从比较三种行政管理范式的视角.pdf

摘要 摘要 在全球化背景之下，转型时期的中国行政领域存在种种行政失范行为。这些行政失范行为导致了行政 领域的无序状态，从而影响了我国行政工作的有效开展。文章在对我国目前行政失范现状描述的同时分析 了行政失范形成的原因，指出我国现存的行政失范行为和行政无序的状态的直接原因是行政制度的缺失和 不完善，而深层原因则是各种行政管理范式下的理性之间的内在矛盾性。因此，建构良好行政秩序的理论 基础就是如何结合中国的国情来消除各种行政管理范式之间的理性思想的冲突。 文章对各种理性之间整合的可能性进行了分析，认为三种行政管理范式下的理性，即传统行政的工具 理性、新公共簖轰下的价值理性，以及新公共管理下的理性“经济人”假设，这三者之间的矛盾主要源于 工具理性和价值理性的分歧。通过对韦伯“价值中立”的重新解读，重新划分和界定工具理性和价值理性 之间的范围可以实现两者的整合；而工具理性和价值理性则是源于经验理性和建构理性，所以文章对经验 理性和价值理性亦进行了整合。 最后，在建构良好行政秩序的实现过程中：首先，培育行政秩序的实体一政府和社会组织；其次， 使它们在建构行政秩序的过程中应准确定位自身在该过程中的角色，并发挥积极的作用。只有这样才能保 证行政秩序建构过程的科学、健康的发展。 关键词：行政失范；行政秩序；行政管理范式；理性；社会组织 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t d u r i n gt h e 五a s i t i o np e r i o do fc h i n aa n da tt h eb a c k g r o u n do fg l o b a l i z a t i o n ，t h e r ea r c al o to fd i f f e r e n tk i n d s o fa d m i n i s t r a t i v ea n e m i cb e h a v i o r si nt h ef i e l do fo u rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h e s eb e h a v i o r si n f l u e n c et h e e f f i c i e n c yo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h i sa r t i c l ed e s c r i b e st h es i t u a t i o no fo u ra d m i n i s t r a t i v ea n o d e b e h a v i o r sa n d p o i n t so u th o wt oc a u s et h e s ea n o d eb e h a v i o r s a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i so fo u rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，w ec a n g 就t h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n ：t h e r ea r et w or e a s o n sc a u s et h es i t u a t i o no f o u rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n o n er e a s o ni s t h ed i r e c tr e a s o n ，w h i c hi st h ed e f i c i e n c yo fo u ra d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ，a n dt h eo t h e ri st h ec o n f l i c t sa m o n gt h e d i f f e r e n tr a t i o n a l i t yo fd i f f e r e n tk i n d so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o np a r a d i g m s i fw ew a n tt oc o n s t r u c tab e t t e r a d m i n i s t r a t i v eo r d e r , w es h o u l dr e l a t et oc h i n a sb a c k g r o u n da n dc o n q u e rt h ec o n f l i c t sa m o n gt h ev a r i o u sp u b l i c a d m i n i s t r a t i o np a r a d i g m s t h i st h e s i sa n a l y s e st h ep o s s i b i l i t yo fi n t e g r a t i o nt h e s ek i n d so fr a t i o n a l i t y , s u c ha st h et o o lr a t i o n a l i t yo f t r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，v a l u er a t i o n a l i t yo fn e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h eh y p o t h e s i so fe c o n o m i c m a no f n e wp u b l i cm a n a g e m e n t , a n dt h i n k st h a tt h ep 血c i p a lc o n f l i c tb e t w e e nt o o lr a t i o n a l i t ya n dv a l u er a t i o n a l i t y a c c o r d i n gt ow e b st h ev a l u en e u t r a l i t y , w ed e f i n et h es c o p eo ft h et w ok i n d so fr a t i o n a l i t ya n di n t e g r a t et h e m i n a d d i t i o n ，t h i st h e s i sc o n s i d e r e d t h a tt h ed i f f e r e n c e so fe m p i r i c i s md e v e l o p m e n tm o d ea n dc o n s t r u c t i v i s m d e v e l o p m e n tm o d e ，w h i c hl e a d st ot h ed i s c r e p a n c yo f t o o lr a t i o n a l i t ya n dv a l u er a t i o n a l i t y s ow es h o u l di n t e g r a t e t h er a t i o n a l i t yo ft h ee m p i r i c i s md e v e l o p m e n tm o d ea n dc o n s t r u c t i v i s md e v e l o p m e n tm o d e a tl a s t , i nt h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i o n ，w es h o u l dc u l t i v a t et h ea d m i n i s t r a t i v ee n t i t i e s ，w h i c hi n c l u d e g o v e r n m e n ta n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n s b o t ho f t h ea d m i n i s t r a t i v ee n t i t i e ss h o u l df i xt h e i rp o s i t i o n si nt h ep r o c e s so f c o n s t r u c t i o n ，o n l yi nt h i sw a yc a nm a k et h ed e v e l o p m e n to fo u ra d m i n i s t r a t i v eo r d e rm o r es c i e n t i f i ca n dm o r e h e a l t h y k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea n o m i e ；a d m i n i s t r a t i v eo r d e r ；, p u b l i ca d m i n i s t r a t i o np a r a d i g m s ；r a t i o n a l i t y ；s o c i a l o r g a n i z a t i o n 东南大学硕士学位论文 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：日期： 旦足= f 羔= l 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 i i 氓一2 弓 前言 上- l 刖吾 一、问题提出的背景 对于行政管理，我们往往寄希望于某种或某些科学的方式、方法来保障行政管理的健康发展。这些方 式、方法通常具有一定的操作性，并在一定程度上促进了行政管理的发展。但是这些方法、方式并不全面： 官僚制下的效率至上的工具理性观一方面祛除了人们心智的“迷惑”，使人们走向科学发展之路；另一方 面却因表现出的功利性和对人的物化作用而备受批判。新公共行政范式所崇尚的正义、公平等价值理性， 充满着现代社会的“人文关怀”精神，为了行政管理的发展树立了一个鲜明的旗帜，但是却因其实现的可 能性甚低而饱受争议。因此，我们需要用一种相对全面的眼光来看待这些方式、方法，即如何整合这些方 式、方法，实质也就是建构一种较为系统、完整的行政体系，也就是笔者所指的行政秩序。要建构这样的 行政秩序必须要结合当前的两大实际：其一，全球化；其二，中国自身的转型。正是由于这两个宏观因素 的影响，所以才需要我们认清当今形势，并当机立断地、深刻地发动变革，这样才能跟上时代的步伐。换 句话说，全球化背景下的中国转型是我们建构行政秩序面临的巨大挑战。 全球化已经成为了世界各国在经济、政治、文化等方面改革的宏观背景。全球化也是影响建构中国行 政秩序的因素之一。我国原先的体制在全球化趋势强有力地冲击下，开始变得逐渐松动，而国家的经济、 政治、文化中所出现的失范现象也日益增加。为了能够跟上全球化的步伐，发展中国家需要改变原有国家、 社会的体制。这样的变革，不仅包括社会某一领域某一层次的变革，也应包括社会整体性的变动或结构变 迁。这也就是很多学者所指的“转型”。因此，我们可以这样理解，全球化是引发社会变革的重要原因。 社会转型是一个十分复杂的社会现象，人们可以从各个层面去认识和理解它，但一般说来，它可以指社会 结构、政治制度、生产方式的变革，又可以指社会习俗、价值观念和生活方式的变迁，而转型期就是社会 发展中激烈的质变阶段。这个阶段由于技术的突破、制度的创新、思想观念的转变，处于一个相对混乱和 无序的状态。南京大学朱力教授在变迁之痛：转型期的社会失范研究中客观地指出了我国的失范行为， 并且以量化的方式描述出我国转型时期失范的客观状态及公众的感受程度。目前中国就处于这样的一个时 期，旧的体制无法适应，新的体制尚不完善，这就容易出现“真空”地带。这样的“真空”地带出现在了 我国政治、经济、文化等各个领域，因而处于转型期的中国的变革之路注定困难重重。 经济基础决定着包括政治在内的诸多上层建筑，同时政治制度对经济发展有着反作用。最为基础的经 济改革自然是首当其冲，但一个国家的政治体制合理与否同样决定着经济的发展。在政治领域构建完善的 制度意义重大。正如杨光斌在制度的形式与国家的兴衰中所指：制度( 政治制度) 的形式决定着一个 国家的兴衰。构建完善的政治体系，安排科学合理的政治制度是我国政治改革的核心。自改革开放以来， 事实上，中国在制度方面已经取得了相当程度的进步，但是中国社会在某种程度上，在许多方面，都正处 于有法律却无秩序的阶段。这些无秩序，社会学家把它称为“失范”，政治学家叫它为“不稳定”，更中 性的、遮掩性的说法是“转型时期”。四为什么在现有的行政体制下仍显露出行政权力的滥用、普遍的寻 租等现象。这些行政失范现象表明我国行政制度中必然存在着其生长的土壤。这种引发行政失范的机制将 不断地冲击我国现有的行政秩序，导致行政的无序和混乱。因此，我们在建构行政秩序的过程中所要做的 就是认真面对由于我国转型而带来的重重挑战。 杨光斌著制度的形式与国家的兴衰：比较政治发展的理论与经验研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 5 蒋立山为什么有法律没有秩序一中国转型时期的社会秩序分析 j 法学杂志 l 东南大学硕士学位论文 二、行政秩序的界定 行政秩序这一概念在行政管理领域内很少有专门论述，但在社会学、行政法学中有简单的涉猎。王学 辉、宋玉波在行政权研究中从行政法角度来给出行政秩序的定义；而有些著作并没有直接研究行政秩 序，而是更多地谈及秩序本身，以及一些与行政相关的秩序，如经济秩序、社会秩序等。因此，笔者围绕 行政秩序展开阐述，并力图归纳和说明什么是行政秩序。 秩序的诞生，是因为当人们处在一种混乱、不可预测的情景之下，自己的利益已经或者将要受到侵害 的时候，这时候人们内心就有了对秩序的渴求，因此可以说，秩序形成的前提是混乱；另外秩序的建立其 目的就是要将已有的冲突、矛盾进行缓和甚至是消除，以维护人们的利益。所以，在现有的行政体制下所 显露出的行政失范行为已经与我国现有的行政秩序发生了冲突和背离，导致行政的无序和混乱。这也就产 生了“行政秩序”的需求。一个良好的秩序对于一个组织、集体乃至国家都至关重要。这点在亨廷顿的变 动社会的政治秩序中的得到了验证：“基本的问题不是自由，而是创立一个合法的政治秩序”山秩序 意味着一定的规范和准则，意味着对系统进行有效的控制，以减少不确定性和不可控性。另外，哈耶克在 自由秩序原理中，他明确提出规则与秩序的概念，“所谓秩序意指这样一种事态，其间，无数各 种各样的要素之间的关系极为密切，所以我们可以从我们对整体中的某个空间部分或某个时间部分所做的 了解中对其余部分作出正确的预期，或者至少是学会作出颇有希望被证明为正确的预期”。同时在哈耶克 看来由个体行为而形成的秩序，必然是一个高度复杂的现象。换而言之，秩序的复杂性要高于规则。固这 也就说明秩序对于人类的重要性，规则、制度是秩序的核心内涵。 国内学者王学辉、宋玉波从行政法的视角给出了行政秩序的定义：“以行政法律规范为主体的社会规 范调整行政管理活动，并在该领域内产生的权力规范、权力保障、利益平衡、效率优先的有序状态。”他 们强调行政秩序的范围不应该定义得过于狭窄，以至于望文生义地将行政秩序定义为行政法律规范，完全 忽略了道德规范、社会习俗等规则。( 这与哈耶克的思想有着异曲同工之处。哈耶克所致力倡导的让人们 从道德规范、社会习俗中学习，完成理性的进化，并通过“试错”和“模仿”的方式，自发形成秩序。) 张宇钟则指出公共行政秩序是公共行政活动稳定与平衡、合乎规律与合乎规则的状态。许多人非常重视行 政机关自身的秩序性程度与社会秩序之间的关系，有的人甚至认为：行政机关自身的秩序化程度高就意味 着社会秩序的稳定。留本人认为对行政秩序的认识应该从这样两个方面入手j 首先，应该注意行政的有序 状态，包括实体的存在状态是否有序、实体的行为方式是否合理等等，这些状态是行政秩序的表象；其次， 对行政秩序需要有更多的理解则应该在抽象的制度层面上。因此，笔者认为在我国行政秩序是指行政主体 通过建构和设置特定的制度安排( 依据现行的宪法和行政法律规范等) 来规范和调整行政管理对象的活动， 并在该领域内产生的权力规范、权力保障、利益平衡、效率优先的有序状态。主要表现出：行政( 组织、 制度) 结构的均衡性、行政( 组织、程序) 运行的稳定性和行政行为的有规则性。 另外，值得提出的就是，在我们建构行政秩序理论的时候，需要寻求切入点。汪丁丁( 1 9 9 2 ) 认为， 制度可以被理解为如何协调分工的人们的知识载体，制度是在世代相传过程中，经由人类理性不断积累而 筛选的协调分工的知识。如果从制度的功能角度来看，制度是用于限制、解放和扩张个人行动的集体行 动，制度无非是集体行动控制个人行动，是界定消费集和生产集的根本原因。 从中不难看出理性思想对 。塞缪尔亨廷顿变动社会的政治秩序 m 上海：上海译文出版社，1 9 8 9 年版8 梁峰规则与自发秩序：哈耶克社会理论的构建 j 学海，2 0 0 4 施雪华政府权能理论 m 杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 汪丁丁制度创新的一般理论 j 经济研究，1 9 9 2 ( 5 ) 康芒斯制度经济学：上卷 m 北京：商务印书馆，1 9 6 2 8 7 2 前言 制度和秩序形成的重要影响。因此，从理性的视角对制度进行分析有可能是研究秩序的一条新途径。以理 性作为切入点也可以在欧文休斯的思想中找到依据。他在公共管理与行政一书中认为，公共行政、公共 政策、公共管理都是对公共部门的研究，是三种不同的途径，它们之间也是相关的。叫本人也表示赞同，新公共 行政、新公共管理与传统公共行政之间并非是完全割裂的。新公共行政摒弃了效率、技术，并以公平和公共 利益取而代之，这在本人看来只是完成了价值取向上的个转折：相对于新公共管理而言更是一种主张( 私有化) 市场化的推广或者是管理主义的扩张。传统行政下的工具理性，新公共行政的社会价值以及新公共管理的经济人 理性假设。我们可以这样认为：三种行政管理范式基本假设可以统一归结到理性的范畴，但不同的行政范式有着 截然不同的理性思想。通过完成对三种不同理性的整合奠定构建三种管理范式的基础是我的设想。因此，以理 性作为构建行政秩序理论的切入点，同时以理性为主线完成对三种行政管理范式的整合。 。陈振明公共管理前沿 m 福州：福建人民出版社。2 0 0 0 2 1 2 3 东南大学硕士学位论文 三、研究内容与结构安排 。本文从我国现行行政管理体制中所暴露出来的问题即行政失范出发，利用行政管理、政治学以及社会 学等相关理论进行分析，总结出我国行政体制存在的缺陷和不足。在我看来，我国行政体制的不足源自于 其内在的理性思想的冲突：传统公共行政下的工具理性、新公共行政下的行政伦理观以及新公共管理下的 经济人假设( 自利假说) 奠定了不同行政管理范式的基础，同时也为行政失范、行政无序埋下了伏笔。所 以，我认为对行政失范的现象可以从“理性”入手进行分析。我所做的努力就是通过对三种行政管理范 式下的有着巨大差异的理性假设进行比较分析，并利用三者之间的互补关系进行有效地整合，继而以此为 基础，重新构建三种行政管理的共同追求行政秩序的构建。文章的思路，可以简单地表述成以下图： 解决问题的理论途径 对三种行政管理范式下不同理性的比较分析和整合 4 第一章行政失范 第一章行政失范 西方欧美国家凭借其发达的物质文明，输出其制度文明；而广大发展中国家的物质文明相对贫乏，其 制度文明也难以呈现强势。这一切从历史和现实来看都给发展中国家选择政府体系造成一种无形的压力。 所以，人们往往会形成这样一种思维定势：西方政府体系模式是唯一能够带来繁荣的模式，而其他的模 式均不能与之相提并论。但实践的经验告诉我们，一味地照搬西方是行不通的。更何况有些西方行政管理 理论之间存在着明显的分歧和内在冲突性，所以我们很难保证在选择完全相反的行政理论的时候，对行政 管理的发展会产生何种影响。尽管有些理论在中国这块改革的土壤中也表现出较强的适应性，但是如果忽 略了行政管理背景的巨大差异性，这容易产生和形成行政失范( 行为) ，而有可能导致行政改革的受阻或 失败。 失范( a n o m i e ) 本是社会学中特定的概念，行政失范和一般社会失范最大的区别就在于它的政治性。 这种政治性主要表现在行政失范主体的政治性，即公务人员以及政府机构等组织，本身就具有强烈的政治 色彩。因此，行政行为是指行政主体在宏观的政治环境下、在公共行政过程中遵循的道德准则和规范前提 下，合理运用和行使公共权力的过程。相反，行政失范可以理解为行政主体在公共行政过程中本应遵循某 种道德准则与规范，但是却没有去遵循，反常态、逆规则而失去规范的一类现象。我们可以从行政行为的 层面、行政制度层面以及行政伦理价值理念这三个方面来认识行政失范。从行政伦理行为的层面来讲，也 就是说，行政人实施行政行为，不是以公共利益、人民利益为出发点而是代之以私利；行政人行使公共权 力不正当，越位、缺位、错位等等；行政人在公共行政的过程中应该坚持以人为本、办事公道，却毫无规 范；行政人实施行政行为程序不正当，没能实现程序正义的价值要求等等，这些都是行政人行为不合伦理 要求的具体体现。从行政制度规范的层面来讲，它是指行政的制度及其规范，未包含伦理的精神，欠缺伦 理的内容，具体地说，某种制度及其规范缺失或者未充分体现公共的、人本的、公正的理念等等，从而导 致制度规范自身的混乱。简而言之，行政失范正是由于行政人在道德意识上的偏差、制度规范在伦理内涵 上的缺失，才最终导致行政人在行政行为上失去规范，背离行政伦理统一的价值标准，以反常规、不合规 范的方式，跳出合乎规范的秩序安排。 第一节我国行政失范的现状 2 0 世纪8 0 年代以来，行政改革运动波及全球。这次改革打破了传统理论和管理模式的束缚，尝试用新 的理论对行政管理进行根本性或方向性调整，被形象地称之为“政府重塑”、“治道变革”、“政府再造” 等等。发达国家先后展开了一轮接一轮规模较大、形式各异的行政改革，其主要做法和动向体现在：政府 职能的市场化、公共服务的社会化、行政权力的分散化、政府管理的电子化和政府管理企业化等方面。自 1 9 9 3 年以来，政府改革和以往行政改革所呈现出不同：这次的改革以建立社会主义市场经济的发展相适应， 政府的职能必须由适应计划经济而承担的职能向适合市场经济发展要求的职能。通过国企民营化改革、政 府培育民营化企业等途径，逐步建立一个有中国特色的社会主义市场经济。与此同时，薄弱的社会管理职 能也得到了相应的强化。如何培育公民社会，如何让公民合理地行使自身的权利，如何解决城乡二元结构 等问题，已经越来越受到政府的重视。可见，我国传统行政秩序正在被不断地被现代行政秩序打破和更替。 。林尚立国内政府间关系 m 杭州：浙江人民出版社，2 0 0 0 版序言，卜5 5 东南大学硕士学位论文 这就对我们行政制度的完善程度、政府的行政能力、行政人员的素质有着越来越高的要求。当前，正是由 于三方面的欠缺与不足导致了我国行政失范的涌现，具体表现为： 首先是政府的寻租现象。政府权力来自于公众的自然权利的转让，但这种权力所带来的影响力又远远 大于个人的自然权利。政府权力理应服务于公众、促进公共福利的发展；一旦政府权力缺乏有效的制约， 权力自身的垄断性和配置资源的强制性成为诱导和形成腐败的因素。寻租实际上是政府官员与政府以外的 利益主体之间的双向寻租，政府官员利用特权进行创租，目的在于寻租，而其他想获得特权或想购买特定 生产要素产权的利益主体便以与政府官员分享租金为条件，从官员处获取租金。正如董晓宇指出公共权力 腐败的机理可以从四个方面的综合得以解释：资源的稀缺性；权力对资源配置的强制性支配性关系；权力 运行的委托一代理机制；作为代理人角色的权力执掌者的经济人特性。就寻租来看，在计划体制下，虽 然政府对整个经济运行统筹计划，但由于政府对非公有制其他经济类型的限制发展，政策和法律的约束使 得一些个人和集团的寻租动机大大减少；而在市场制下，由于大多数稀缺资源的配置和市场的进出都是由 “看不见的手”决定的，政府的作用相比计划体制下要弱的多，寻租的机会相对来说也不是太多。但在由 计划体制向市场体制的转型期，由于两种体制的并存，使得寻租的机会大大增加，这主要因为一方面由于 在计划体制下，国家计划和管制的结果使寻租机会增多；另一方面，由于又在市场体制下，各种所有制类 型的企业和集团并存，人们有追求利益最大化的动机和权利，同时又由于在转型时期法制的不健全，就会 使寻租现象发生的机率大大增加。罾考夫曼和赫尔曼在解决转轨国家中的政府俘获问题一文中提到： “当我们考虑腐败问题是，一个官僚形象迅速进入眼帘：他正向无权无势的个人和企业勒索和贿赂，我认 为国家是一只掠夺之手”。“政府俘获”也是寻租的一种形式，作为一种整体腐败的形式其危害 程度则要比其他的寻租现象严重的多。“企业通过向公职人员提供( 非法的) 个人所得来指定有利于自身 的国家法律、政策和规章的企图”。锄很显然，这样与建立完善的市场经济制度是相违背的。作为委 托代理机制下的政府所拥有的公共权力本身是体现公民意志、维护公共利益的，但委托代理入一旦违背了 这个初衷、滥用权力，将不可避免地形成寻租现象。因此，只有当政府权力在一定程度上得到有效地控制， 才能遏制寻租现象的产生和蔓延。 其次是行政成本高昂、行政效率低下。不少行政人员由于深受“政绩观”的影响，对于政府的公益事 业或政府工程总是不计成本地使用各种手段来谋求政绩，追求形象工程。在一些人看来，成本意识淡薄也 许并不能构成行政失范。人们往往有这样的想法：政府花钱办事，至于花钱的多少并不重要，关键看你事 情有没有办成。实际上，更有甚者认为政府工程与自身利益无关或者自身无力左右政府行为，因此更无必 要去考虑政府是否应该花多大的代价去完成某项工程。在我看来，这种不计成本的行为实际是“政绩观” 和官僚体系共同作用下形成的扭曲的行政行为。作为合格的行政人员特别是行政政策的决策者必须对政府 工程的投入成本和输出效益作合理地判定，不应一味地追求政绩，而应该把有限的资源用到最为需要的地 方。行政成本高昂使得我国行政资源配置不合理，这直接影响了政府的行政效率。在1 9 世纪初期，欧洲国 家的赋税收入占国民收入的8 一1 0 ，而现在国家却吞噬了国民收入的3 0 0 , 6 - 5 0 9 6 。固在我国公车私用的现象相 当普遍，再加上各项考察招待费用等使得我国的行政支出却不断上升。这些现象都导致我国行政成本居高 不下。因此降低行政成本的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候，否则，政府职能转变和行政改革 将会失去其原来的意义。 o 董晓宇公告权力腐败行为的形成机理与遏制思路 j 中国行政管理，2 0 0 2 ( 4 ) 留秦志新中国转型时期寻租问题研究 d ： 硕士学位论文 北京：北京科技大学行政管理学院，2 0 0 5 乔尔赫尔曼， 丹尼尔考夫曼解决转轨国家中的政府俘获问题 c 见：吴敬琏主编比较 北京：中信出版社， 2 0 0 3 3 法 亨利勒帕日：美国新自由主义经济学 m 北京：北京大学出版社，1 9 8 5 年版1 4 0 6 第一章行政失范 再次是政府权力下放。政府权力下放，有利于提高公民参政、议政的积极性，有利于扩大基层民主。 但由于政府权力下放不但要考虑公民社会和公民个体参政、议政能力的有限性，而且还要考虑政府的下放 应该如何下放、在什么时间下放、权力下放该到何种程度。政府权力下放没有固定的模式、没有统一的标 准，正因为如此，我们政府在权力的集中和放权方面出现了失误。政府在传统行政管理理念的支配下，政 府在和公民之间的主次、轻重关系被颠倒了。历史地看，我国几次大的社会变革似乎都没有很好地解决政 府与公民的关系。原因就是是或过于倚重政府的力量，或过分地夸大民众的力量，或陷入一个两难的困境。 而陷入两难困境真正的根源，在于中国社会一直以来就没有真正形成一个独立的、自治的、结构性的公民 领域。我国现代化进程若要摆脱历史的恶性循环、走出两难困境，肯定地讲，必须要在理论上和实践中 回答国家与社会、政府和公民的关系问题。民主行政必须建立坚实的民主政治基础上，不仅需要制度上的 配合，更需要从文化和治理观念上着手。实际上，我国真正走向民主政治之路不过近几十年的事，不仅制 度的建立尚未完备，而且民主观念的形成及人民素质也都还未成熟，是否足以构建一个公民参与型的民主 行政的治理政府，颇值得深思。 最后在制度规范方面。面对社会的转型，一些原有的制度规范没能很好的发生应有的作用，而新的制 度规范又尚未建立，也就是说发生了规范上的混乱；又或者说是制度规范本身欠缺伦理的内容。比如说， 我国的人事干部选任制度的不健全，往往使用人权掌握在少数领导手里，这就为某些人跑官、要官、买官 大开方便之门，官场变为市场，给社会生活特别是政治生活造成极大的危害。又比如说，由于一些制度规 范本身的不公正，就很容易导致行政主体行政过程的不公正，而走向失范等等。比照现实，“孙志刚事件” 就是一面镜子。城市流浪乞讨人员收容遣送办法正是由于人文关怀和社会正义的缺失，才致使年轻生 命的陨落，这也预示着缺失正义内涵的制度规范必将走向终结。 第二节行政失范形成的原因 对于行政失范和行政无序，我们不能简单地停留在行政失范的概念层面上，要完成对行政秩序的构建， 必须要对行政失范的根源进行挖掘。行政领域存在着自组织机能和自构秩序机制，从而形成行政领域的固 有秩序，维持行政领域既存状态之存在：同时，行政领域内在也充满着矛盾冲突，存在着对现存秩序的破 坏力量。正是这两个方面和两种力量的相互较量和彼此消长，才形成了秩序和失范。当背离行政既存秩 序的破坏力量能够被构序力量所有效抑制的时候，社会就会呈现出一种有序状态；而当这种破坏力量在局 部或者总体上超过了行政领域自组织能力和秩序的自我修复能力时，行政失范就不可避免。因此，行政失 范和行政无序并不是社会特定时期的特殊现象，它在社会生活中广泛存在，既存在于社会发展的各个时期 和各个阶段。因此，行政失范、行政无序和行政秩序状态是行政领域内部的一种力量对比的表现形式。 一、行政失范形成的间接原因 行政领域的发展，主要是受到政治领域的影响，但同时也受到经济、文化等各个领域的影响。因此， 导致行政失范的因素也包含经济、文化等，这些影响因素称之为间接因素。其中经济因素无疑是最具有根 本性因素。物质文明决定着精神文明和政治文明：经济基础，决定着上层建筑的构建。我国的社会生产力 邓正来国家与社会：中国市民社会研究 m 成都：四川人民出版社，1 9 9 7 3 7 东南大学硕士学位论文 相对落后，政府行政能力将势必受到影响和限制；生产力分布极不均匀，容易导致各个区域之间矛盾的紧 张和尖锐。这种落后的社会生产力，必须使各种社会关系、社会矛盾处于紧张状态，并极易引发各种社会 问题，是生产各种社会失范和无序现象的根本原因。社会生产力落后，严重影响到我国行政体系发展。 其次，我国虽然已经进入了社会主义社会，但历史上形成的封建主义文化人仍然在社会生活的各个领 域顽强生存。我国许多社会问题带有浓厚的封建主义色彩。主要有官僚主义、家长制、特权、专制、领导 职务终身制等等。此外，各种宗法观念、等级观念、事实上的身份制、公民观念的淡薄、情高于法等都是 封建残余在现实生活中的表现。它已经成为我国发展进步的严重障碍，是各种不正之风的主要根源。随着 改革开放，我国在吸收世界各种优秀文化成果方面取得了举世瞩目的成就但是西方资本主义文化的影响 也是不可忽视的这主要表现在两个方面：第一，西方各种资产阶级腐朽文化的侵蚀。各种极利己主义、 拜金主义观等精神对我国产生各种消极的影响。第二，资产阶级自由化思潮的渗透和泛滥。一些人不加区 别地追求西方的个人自由，不顾国情地要求照搬西方社会制度，容易造成社会混乱、动荡和各种社会问题。 哪显然，封建主义思想和西方资本主义思想对我国行政行为有着重要的影响。另外，在政治上，我国转型 社会正处于一种“民主发展不足”状态。一方面，随着社会的转型，人民的民主要求越来越高，政治参与 的愿望越来越强烈；另一方面，民主的制度建设，民主的程序确立和人民的民主素质提高都存在着先天不 足和后天失调的状况。社会的转型，必须要有强大的权威和秩序保证。从理论上来讲，民主的发展正是保 证这种权威和秩序的重要机制。但是由于“民主发展不足”状态的存在，结果导致民主与秩序的对立。民 主不仅没有带来秩序和稳定，反而导致政治动荡和冲突。这已为许多发展中国家的教训所证实。“社会动 员和政治参与扩张的速度偏高，政治组织化和制度化的速度偏低，其结果只能是政治不稳定和无秩序。” 二、行政失范形成的直接原因 在转型社会中，导致行政失范不仅有间接原因，还有直接原因。由于我国社会转型深刻而迅猛，所以 容易形成秩序的“真空状态”和秩序间的强制替代。这种秩序真空的扩张和秩序间的强制替代，是造成行 政失范的直接原因。在社会转型过程中，旧因素的瓦解，消失或者被淘汰过程和新因素的产生，形成和发 挥作用的过程往往不能进行有效而及时地“对接”，而形成一定的秩序“空白区间”或“真空状态”。这在 组织、制度和社会结构方面尤为突出。例如行政制度的不完善和行政体制的不健全，就是导致行政失范的 内在基本原因。正如我国学者蒋立山在为什么有法律却没有秩序一文中所指出的：我国法律法规制定 的指定数量已经有了质的提高，但是法律、行政秩序的状况却不尽如人意。锄行政制度的不完善、行政体 制的不健全，主要包括了两个方面：一是缺少制度。二是有制度，但不科学不合理。对于前者，我们称之 为制度化程度低；对于后者我们称之为制度认同程度低。制度化是指社会生活中，个人和组织的社会行为 和社会交往活动按照稳定的模式向前发展，逐步形成与完善为制度，并使这些制度反过来规范个人和组织 的行为，使之免除个人的因素的困扰过程。这里的制度既包括成文的，也包括不成文的。它是指“稳定的 受到尊重的和不断重现的行为模式。”因此，制度化就是组织和程序获得价值和稳定性的过程。一个社会 制度化程度低，必然导致对外部环境反应的僵化，不能有效地迎接各种面临的挑战，不能进行有效地社会 整合，并容易为外界势力所左右。但是，仅仅建立制度还不行，一个社会即使颁布成千上万的法律和制度， 如果不能获得社会全体成员的认可，也只能是一纸空文。因此，制度化本身就应该包括制度的社会认同。 刑建国，汪青松，吴鹏森秩序论 m 北京：人民出版社，1 9 9 3 3 5 2 圆塞缪尔亨廷顿变革社会中的政治秩序 m 北京：华夏出版社，1 9 8 8 年版5 蒋立山为什么有法律却没有秩宇一中国转型时期的社会秩序分析 j 法学杂志 塞缪尔亨廷顿变革社会中的政治秩序 m 北京：华夏出版社，1 9 8 8 年版 8 第一章行政失范 得不到高度认同的社会制度，是不能起到规范人们行为的作用的。 其实，社会转型从一定意义上来讲也就是从一种秩序转变到另外一种秩序。在“稳定压倒一切”的 方针下，我们应力图把“失范”、“无序”控制在最小的范围内以保证改革和发展的最大限度地有序进行。 事实上，我们已经找到了这条通往成功的道路来保障我们发展的稳定和有序性，那就是制度。我国的目前 行政体制改革也正是通过行政制度这一途径来逐步建构我国行政秩序的有序性。如何构建科学的制度( 制 度安排) 来保障秩序的持续发展是关键。那么我们应该如何变革我们的制度，如何为新的制度寻求一个理 论支撑，那个理论的突破口又在哪里。我们不仅要提出一连串的质疑。实质上，这又回到了我在前言中所 提到的解决途径：以理性思想为切入点，通过整合理性来奠定新制度的基础，从而实现对行政秩序的建构。 沈湘平著理性与秩序：在人学的视野中 m 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 3 1 9 东南大学硕士学位论文 第二章对行政秩序基本假设理性的解析 第一节行政秩序的理性渊源 从我个人的观点来看，从理性的视角来建构行政秩序进行研究可能是一条新的途径。但理性是一个相当庞 杂的概念，各种理性之间有着一致性，也有分歧，甚至是存在着根本的矛盾。所以，要讲清行政秩序的理 性渊源：首先，要大致说明各种理性；其次，这些理性对行政秩序产生什么样的影响，也就是阐述行政秩 序和理性思想的关系。 一、理性的争鸣 纵观理性思想史，不同的角度人们对理性的分类也不一样。陆江兵认为理性大致可以分为这几个方面： “( 1 ) 从本体论角度，存在一种客观理性。( 2 ) 从认识论角度，有一种认知理性或科技理性或工具理性。( 3 ) 从价值论角度，有一种价值理性。( 4 ) 从方法论角度，是一种逻辑理性。”哪事实上对于理性范围的界定 是相当困难的，因为缺乏具体划分标准，而从某个特定的视角来划分总是显得十分的模糊。例如上文陆江 兵分别从认识论的角度和价值论角度区分工具理性和价值理性，而当前从价值角度来划分，一般将理性划 分成工具理性和价值理性。因此，本人在此所做的也只是根据自己对理性的看法重新做一些粗略的划分。 本人认为理性可以划为客观理性与主观理性、理论理性与实践理性、完全理性与有限理性、经验理性与建 构理性。 ( 一) 客观理性和主观理性 从西方近代理性观的突出贡献在于使理性从宇宙、神、上帝归依于入，人称为了自然和历史的主人。 客观理性( 宇宙理性、上帝理性) 是超越存在，它是个大全，世界万物无不受它的支配，普遍性和无限性 就是它的本质特征。主观理性( 仁人的理性) 是客观理性的一部分，就人人皆有理性而言，人的理性也是 普遍的；但相对于宇宙理性这个大全，人的理性是有限的和特殊的。随着自然科学的发展，人们逐渐地抛 弃客观理性，高扬人的主观理性。 ( 二) 理论理性和实践理性 理性精神是欧洲文艺复兴以及启蒙时代的主旋律和最重要的成就之一，正是秉承着这种精神，文艺复 兴和启蒙时代的思想家们开始系统地反思弥漫中世纪的思想蒙昧和精神钳制，开启了真正意义上的思想革 命。人类对于自身理解和理解力的骄傲和自信代替了对上帝意志的敬畏和迷信，从而使得人类的判断成为 了“万物的尺度”，开始了人类社会生存与发展历史上真正意义上的人性解放。正如德国思想家康德 ( i m m a n u e lk a n t ) 所说的，理性就是“启蒙”，“启蒙”就是个人敢于独立运用自己的理性。在社会科学 研究中，“理性”一词通常是指人所具有的一种本性，是确证人区别于其他动物的根本标志。它常常在两 种意义上被使用：一是在哲学的认识论中，理性是指人的概念、判断、推理等思维形式和思维活动的能力， 这是被学界通常称之为的“认识理性”。二是在人的社会实践中，理性被视为人类独有的，用以调节和控 。具体参见：陆江兵技术理性、制度与社会发展 m 南京：南京大学出版社，2 0 0 0 6 - 7 l o 第二章对行政秩序基本假设理性的解析 制人的欲望和行为的精神力量，这是被学界通常称之为“实践理性”。根据马克思主义的观点，理论源于 实践并高于实践，但是理论必须经受实践的检验，最终要回到实践，要能够运用于实践。 ( 三) 普遍理性、完全理性与特殊理性、有限理性 理性的普遍性和无限性( 完全) 性是人们长期以来的信念。在古代，客观理性( 宇宙理性、上帝理性) 是超越存在，所体现出来的特征就是普遍性和无限性。主观理性( 人的理性) 是客观理性的一部分，每个 人都有理性，因此人的理性亦是普遍的；但相对于客观理性( 上帝理性) 而言，人的理信是有限的和特殊 的。例如苏格拉底所谓“认识自己的无知”和中国老子所谓“知不知，尚矣”都从认识的角度说明人的理 性的有限。古典政治经济学家亚当斯密所开创的自由市场经济原理的基本预设之一也就是人的理性是无限 的，他能掌握市场的全部信息，因而能自由作出理性的决策，并最终导致整个社会的理性状态。但是，西 方的普遍理性的观点已经备受质疑，理性在认识论、知识论层次的无限性、完全性也开始动摇。事实是， 人们发现，尽管科学技术已经极大发展，但是世界合人类自身仍有许多不解之谜和不可控制的灾变，人类 知识的增加反而意味着无知范围的增加，人反而更加感到自己受到各种偶然因素的支配。经济学家赫伯 特西蒙独立地发现和提出“有限理论”，认为在市场上地人由于种种原因，他所得到地信息是不可能完 整地，他只能以自己所掌握的有限信息进行并非完全理性的决策。哈耶克从知识社会学的角度指出，一定 阶段的知识总和“是以分散的、不完全的，有时深甚至是彼此冲突的新信念的形式散存于个人之间的”，“知 识的分离特征”。因此现实存在的人的( 认识) 理性都是有限的。人们为了克服个人理性的有限性， 精英理性、集体理性便成了克服个人理性的有效途径。 ( 四) 经验理性和建构理性 经验理性强调人类的理性能力有限，只能借助经验认识事物。人类的知识也都是来自经验，对于非经 经验检验的东西，是不能轻易接受的；而建构理性认为人的理性认识具有无限性，它可以借助把握事物的 本质、规律，来预测事物的发展趋势和方向，从而把握事物的发展进程，甚至于可以操控或决定其进程。 对于经验理性来说，由于人是从经验中学习的，人们无法把握事物的本质，更无法把握社会发展的规律， 而制度乃是人们在社会中“发现”的，是无数人自由行动的结果，也就是说秩序和制度是自然演化而成的， 人们只能经验的把握它们，然后把它们概括出来，形成制度或规范；对于建构理性来说，由于人类具有抽 象思维能力，人的理性可以借助推理来把握事物的本质，甚至把握社会的发展规律，凭借对规律的认识， 来预测社会发展的方向，建构、设计更完美的制度来适合社会发展的需要，并借此祛除现存制度的弊病。