（行政管理专业论文）西方国家企业化政府改革及其借鉴.pdf

内容摘要 y6 3 9 5 59 从二十世纪7 0 年代末、8 0 年代初丌始的西方公共行政改革浪潮是以知识经济、 网络信息、民主政治为社会背景的，涉及到对公共行政性质、宗旨、职能的彻底反 思，以及其运作机制、行动方式的重新设计。其中从美国开始的重塑政府、再造政 府运动较有影向。重塑政府主要是为了重新调整政府与社会、政府与市场的关系， 改变以前官僚体制下的诸多弊端：尽量充分利用市场和社会提供公共服务，尽町能 实现社会自治，弥补政府财力不足，实现“全能政府”向“有限政府”的转变；改 革政府部门内部管理体制，用“企业精神”代替“官僚主义”，提高政府部门的工作 效率和为社会服务的质量，使政府彻底摆脱财政危机、管理危机和信任危机的川扰。 中国自建国以来经历了数次的机构改革，总是无法从“精简膨胀”的怪圈中走 出来，行政改革远远落后于经济体制改革。1 9 9 8 年的政府机构改革是在社会主义市 场经济体制基本建立的情况f 进行的，是一种行政体制的创新，但改革仍然具有明 显的过渡性，有待形成新型的政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系模式。 本文参考了西方企业化政府的改革思想，希望通过重新界定政府职能、强化服务意 识和i 市场导向意识、培育社会自治组织、转变政府管理模式等手段，建立一个精十、 高效和廉洁的政府。 关键词：企业化政府，行政改革，公其服务市场化，行政绩效管理 a b s t r a c t w i t ht h es o c i a l b a c k g r o u n d o f k n o w l e d g ee c o n o m y ，n e t w o r k i n f o r m a t i o na n dd e m o c r a t i c p o l i t i c s ，t h e w a v eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e t b r ms t a r t e db e t w e e nt h ee n do f19 7 0 sa n dt h e b e g i n n i n go f 19 8 0 si n w e s t e r nc o u n t r i e s 。t h i sr e f o r mi n v o l v e sr e t h i n k i n gt h en a t u r e ，p u r p o s ea n d f u n c t i o no f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，a n dr e d e s i g n i n gf o rt h co p e r a t i o ns y s t e m a n da c t i o nm e t h o d so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 。t h ec a m p a i g no f r e s h a p i n gt h e g o v e r n m e n t s t a r t e df r o mu s a i sm o r ei n f l u e n t i a l r e s h a p i n g t h e g o v e r n m e n t i s m a i n l y t o r e a d j u s t t h e r e l a t i o n s h i p s b e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i e t y , g o v e r n m e n ta n dm a r k e t ，a n dc h a n g et h e m a l p r a c t i c eu n d e r t h ef o r m e r b u r e a u c r a t i c ；t r y t om a k ef u l lu s eo fm a r k e ta n d s o c i e t yt op r o v i d ep u b l i cs e r v i c e s ，t r yt oa c h i e v ea u t o n o m yo ft h es o c i e t ya n d m a k eu pt h ei n s u f f i c i e n tf i n a n c i a lr e s o u r c e so f g o v e r n m e n t , a n dr e a i i z et h e t r a n s f o r m a t i o nf r o m a l l - r o u n d g o v e r m n e n t t o “l i m i t e d g o v e r n m e n t ”： r e f o r mt h ea d m i n i s t r a t i o n s y s t e m i n s i d e g o v e m m e n tb yr e p l a c i n g “b u r e a u c r a t i c ”b y e n t e r p r i s es p i r i t ”，i m p r o v ew o r ke f f i c i e n c ya n dq u a l i t yo f s e r v i c ef o rs o c i e t yo ft h eg o v e r n m e n ts e c t i o n s ，a n dd r i v eg o v e r n m e n tt og e t r i do ft h eh a r a s s m e n t o ff i n a n c i a lc r i s i s ，a d m i n i s t r a t i o nc r i s i sa n d c r e d i tc r i s i s t h o r o u g h l y s i n c et h ef o u n d a t i o no f p e o p l e sr e p u b l i co f c h i n ai n19 4 9 ，c h i n ah a s e x p e r i e n c e dn u m e r o u si n s t r u c t i o nr e f o r m s ，b u ta l w a y sc o u i d n tb ef r e ef r o m t h ec u r s e o f “s i m p l i f y e x p a n d a n da d m i n i s t r a t i o nr e f o r mh a sb e e nf a r b a c k w a r d c o m p a r i n g w i t he c o n o m y s y s t e m r e f o r m g o v e m m e n ti n s t r u c t i o nr e f o r mi n19 9 8w a sc a r r i e d o u tu n d e rt h e c i r c u m s t a n c e st h a ts o c i a l i s mm a r k e t i n ge c o n o m y s y s t e mh a db e e nb a s i c a l l y b u i l tu p i ti sa ni n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mb u ts t i l l b ee x p l i c i t l y t r a n s i t i o n a l i ti s e x p e c t e d t of o r mn e w r e l a t i o n s h i p m o d e lb e t w e e n g o v e r n m e n t a n d c i t i z e n s ，g o v e r n m e n t a n d s o c i e t y a n d g o v e r n m e n ta n d m a r k e t w i t har e f e r e n c et ot h er e f o r m i d e o l o g yo fe n t e r p r i s ea d m i n i s t r a t i o n ， t h i s e s s a yp r o b e si n t ot h eh o p eo ff o u n d i n gac a p a b l e ，e f f i c i e n ta n dh o n e s t g o v e r n m e n tb y m e a n so f r e d e f i n i n g t h e g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s ， s t r e n g t h e n i n g t h ec o n s c i o u s n e s so f s e r v i c ea n d m a r k e t o r i e n t a t i o n ， d e v e l o p i n gs o c i a la u t o n o m o u so r g a n i z a t i o n s ，t r a n s f o r m i n gt h eg o v e r n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o np a t t e r n sa n ds oo n k e yw o r d s ：e n t e r p r i s eg o v e r n m e n t ，a d m i n i s t r a t i o nr e g a l m ，p u b l i cs e r v i c e m a r k e t a b l i z a t i o n ，a d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c ym a n a g e m e n t 西方固家企业化政府改革噩其借鉴 引言 兴起于上世纪7 0 年代末、8 0 年代初的西方新一轮行政改革，足在西方备国卣 接面临着沉重的财政压力的情况下进行的。当时，西方行政改革的历史已经证明， 传统的行政理念和改革思路不能从根本卜改变“日益扩大的财政赤字，居高不_ 卜的 行政成本，日渐低落的行政效益”的现实，“帕金森定律”仍然在起作用，官僚机 构依旧在膨胀。在传统思路失灵的情况下，人们开始苦苦探索，重新寻求新的改革 思路。传统的官僚制度已经不能完全适应全球化的市场时代，必须对i , j k 化的体制 机构的残余加以重塑和改造，于是行政改革开始向最具管理活力的企业管理寻求帮 助。 这就是“以企业精神改造政府”改革思想的源头。其基本思路就是调整政府与 公民、政府与社会、政府与企业、政府与市场的关系，借用私营部门的管理技术和 管理经验来改革公营部门，改变原来官僚体制中不适应知识经济、网络经济、民卡 社会要求的部分，建造“企业化”政府。 企业化政府行政改革，为西方国家僵化的政治、行政传统提供了新的活力，相 当程度地改善了西方国家的公共行政，促进了经济发展，满足了更多的公共服务需 要，提高了国际市场的竞争力。 我国正处于社会主义市场经济建设的关键时期，原有行政管理体制已远远落后 于经济体制，同时我国的行政改革又处在全球性行政改革的浪潮之中。因此，我囝 行政改革不仅是适应社会主义市场经济体制的需要，而且也是社会主义民主政治发 展的需要。然而我们的改革依然面临着诸多压力、存在诸多难题，所以我们需要参 考和借鉴西方发达国家的改革思想和成功经验。 之所以选择西方国家企业化政府改革及其借鉴这个题目，是基于对东西方 行政改革在实践和效果上的某种“雷同”比较，以及由此所产生的探讨我国行政改 革未来走向的兴趣：西方国家的市场化改革运动是在二十世纪七十年代末开始的， 此时我国也e 开始在更广泛和更深层次上进行大规模的经济体制改革：西方困家的 行政改革极大地推动了经济发展，我国的经济发展急迫要求对行政体制进行改革； 西方“企业化政府”的行政改革模式在一定程度上取得了成功，我国历次行政改革 l 上j 于缺乏制度创新而难以走出困境，机构臃肿、效率低下、资源浪费等通病未能根 西方国家企业化政府改革及其借坚 除。 本文共分四部分。第一部分是企业化政府概述，介绍了企业化政府的含义及其 特征和企业化政府产生的时代背景。第二部分是企业化政府改革的理论基础，着重 介绍了公共选择理论、交易成本理论和代理理论、管理理论、翥f 公共管理理论。第 三部分是西方企业化政府改革的实践，包括主要改革措施，改革的主要经验和改革 中存在的主要问题。第四部分主要是西方国家企业化政府改革对我国行政改革的借 豁，首先介绍我国借鉴西方国家企业化政府改革的可行性，其次提出了我国行政改 革应重点从以下几个方面着手：第一，重新界定政府作用，合理配置政府职能；第 二，强化市场导向意识，树立“服务行政”理念；第三，强化成本一收益意识，实 行绩效管理；第四，培育良好的公民社会，实现市场、政府与社会的良性互动。 1 企业化政府概述 1 1 企业化政府的含义及其特征 企业化政府是适应行政环境的变化，在重新探索政府与社会的关系基础卜建立 起来的，是具有企业家精神的政府。如果想要充分了解什么是企业化政府，我们就 需要首先把握一个核心概念，即“企业精神”。 1 1 1 企业精神 “企业精神”又称“企业家精神”，早期也有称之为“企业文化”、“企业魂”， 或者“经营哲学”、“经营思想”、“经营训”，现在则大多被用以指与“官僚主义” 相对立、并能克服官僚主义的一种行政理念。它源于1 8 0 0 年法国经济学家让萨 伊( j b s a y ) 所创造的“企业家”一词，萨伊说，“企业家把经济资源从生产率和 产出较低的地方转移到较高的地方，运用新形式创造最大限度的生产率和实效”。1 关于企业家，奥地利美国经济学家约瑟夫熊彼德认为，企业家的任务是 “创造性的破坏”，是破坏和打舌l i l t 的秩序，勇于创新和革新，“有革新型企业家引 起的动态不平衡( 不是平衡和优化) 爿是健康的经济的正常情况，才是经济理 【美】栽维奥斯本等改革政府一一企业精神如何改革着公营部门，上海：上海译文出版社19 9 6 ，译 者序7 2 西方国家企业化政府改革厦其借鉴 沦和经济实践的实质的中心所在”。i b e lj , i j 多把企业家称为“富于冒险精神的人物， 渴望新事物对变革绝不惊慌”。9 彼得德鲁克认为，“企业家把变化看成足准 则，是健康正常的现象。他们自己通常不会引发变化。但是一这也就给企业家平【j 企业家精神下了定义企业家总是在寻找变化，对变化做出反应，并把变化作为 一个可供开发利用的机会”。“企业精神”同“官僚主义”是格格不入的。正如 德鲁克所占，企业精神不是一套“完整而彻底”的模式，而是随机应变的“。步一 着棋”能使任何社会、工业、公共服务或工商企业富有弹性，能适应变化，实现自 我更新。“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都町 以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企 业家都会变成官僚主义者。”。阿尔文托夫勒在未来的冲击中写道，“组织形 式欲求生存，必须扬弃使自己失去机动性并降低其对变革的敏感性和反应速度的官 僚主义作风组织中的这种新精神，比较接近企业家的精神”。” 美国学者赖利费瑞尔( l a r r y c f a r r e l l ) 甚至由此提出，“幽家企业精神” 的概念，认为国家企业精神是经由历史的冲击而产生的对政治及文化的影响力，并 依赖于政治主导实体及参与者的创造力及活力。“造成英国衰退的理由是因为这 个国家的企业精神已经势微”，。“台湾由赤贫转变成殷福的小岛，这是个有着创 造出全国经济奇迹的企业精神的地方”，8 “英国失落的挣扎和台湾的奇迹再一次昭 示，自然资源或外在环境并不能注定经济成败，而是在于是否具有国家企业精神的 品质和深度”。” 1 1 2 企业化政府的含义及其特征 美国学者奥斯本和盖布勒在改革政府：企业精神如何改革着公营部门一书 中明确提出了“企业化政府”一词：“我们使用企业化政府一词来指我们目睹 【美 彼得f 德鲁克革新与企业謇精神一一实践与原理上海：上海翻译出版社1 9 8 8 ，3 l 美 阿尔文托走勒未来的冲击北京：新华出版社1 9 9 6 ，12 6 【美 彼得f 德鲁克革新与企业家精神一一实践与原理上海：上海翻译出版社，19 8 8 3 2 同上，29 2 页 【美】戴堆奥斯本等改革政府一一企业精神如何改革着公营部门上海：上海译文出版社，19 9 6 ，前言7 f 美 阿尔文托夫勒未来的冲击北京：新华出版社1 9 9 6 ，12 卜12 6 【美】籁利费瑞尔重寻企业精神一一迈向二十一世纪成功的关键台北：牛顿出版股份有限膺司，1 9 95 ， 2 8 0 同上，283 页 同上，2 85 页 同上29 1 贯 西方国享企业化政府改革及其借鉴 在美国各地出现的新模式我们说到企业家的模式时，指的是习惯性地照搬行事 的公营部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其敦盏和效能”，“企 业化的政府追求更加有效率和效用的管理方式”，9 “我们必须把官僚机构改造 成企业化机构，做好准备除去陈旧的激励机制，乐于少花钱多办事，渴望啵纳新的 思想”。帕特里夏英格拉姆教授在公共管理体制改革的模式中也提到，“私 有化与效率相伴随企业家政府。这是一种新型政府模式，在陔模式中，属于核 心部分的公共服务将以出租合同的形式由富有冒险精神和企业家创新精神的私营 组织来提供，大为精简的公共机构成为一个授权者，而不是一个供给者，其职能冰 缩为确定和监督合同的执行。9 在传统的官僚体制下，政府具有低效率和自我扩张冲动的行政顽疾。一方面， 政府是提供公共服务的垄断者，部门之间不存在竞争，政府官员比企业家要自由得 多，相当多的官员没有选票的约束因而没有动力去改善行政效率，同时受终身雇佣 条例的保护因而没有压力去努力提高：【= 作效率。另一方面，政府机构是靠“预算” 而不是靠利润支出过日子，政府的“成功”是由取得更多的预算而不是按所取得的 成果来衡量，因此，规模大小成为了服务机构成功程度的标准，不断增大机构本身 成了供应部门的一个生存目标。此外，官僚政府倾向于把自身使命看成是纯粹道德 上的而不是经济的和与成本一效益核算的东西，因而它没有动力去降低成本、实现 最优化。 “企业化政府”广泛采用私营部门的管理方式，以化解政府在公共服务供给方 面存在的危机为主要目标。同官僚政府模式相比较，“企业化政府”具有非常明显 的几个特征：是一个起催化作用的政府，扮演着催化剂和促进者的角色，扶持那些 能发挥作用的新组织，引导它们进行“职能”和“服务”的要寥；是一个社区捌有 的政府，给社区和公民授权，让社区自行解决自己的卫生、住房等服务问题；是竞 争型的政府，把竞争机制注入到公共服务中，以此促进公共服务的质量和高效；是 有使命感的政府，通过控制预算总额来激活人事管理，使政府由“任务驱动型组织 替代规则驱动型组织”；是讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款，进行全面 的质量管理和绩效考核：是受顾客驱使的政府，把公共服务的对象界定为顾客，按 戴堆奥斯奉等改革政府一一企业精神如何改革着公营部门上海：上海译文出版社，l9 9 6 ，前言5 - 6 同上，序1 9 同上，序24 国末行政学院国际合作交流部编译西方国家行政改革述评北京：国謇行政学院出版社i9 9 8 5 3 4 西方国寡企业化政府改革及其借鉴 照顾客的需要提供各种服务，并让顾客有所选择：是有事业心的政府，不仅节俭花 钱而e l 合法赚钱；是有预见的政府，具有强烈的预防意识，总是提前拟定预防对策， 尽其所能地考虑未来的发展问题，防忠于未然：是主张分权的政府，采用参与式管 理，赋予一线工作人员以更大的自主权，营造能快速适应社会需求的行政环境：是 以市场为导向的政府，运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，通过市场力量 来调动社会组织与个人的积极性。 “企业化”政府当然不是指用企业来代替政府，它只是试图把企业管理的精髓 移植到政府中来，以管理中的“经营理念”和“责任理念”来改造传统的“行政理 念”和“官僚理念”，以达到重新塑造政府形象的目的。实际上，政府也不可能像 企业那样来运作：政府和企业是两种根本不同的机构组织，在本质上是两种截然才j 同的制度，前者行使国家政治权力，更多强调的是政治意义1 j j 的社会效应，以满足 社会为目标；后者是一种经营型组织，以营利为目的。 如果用一句话来概括什么是企业化政府的话，我们可以说，企业化政府是非官 僚化的、具有创新精神与活力、以市场及公民需求为导向的、具有较高工作效率的 政府。 1 2 企业化政府产生的时代背景 为了缓解国家财政压力和消除官僚主义严重弊端，受英国政府首开先河的行政 改革措施的影响，2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，西方各国相继制定了各自的、与市 场化的经济改革相呼应的行政改革方案，如美国的“重塑政府”新西兰的“财政 与人事改革”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化计划”、法因 的“革新公共行政计划”、希腊的“1 9 8 3 一1 9 9 5 年行政现代化计划”、葡萄牙的“公 共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。这些国家尽管由于国情的不 同而在行政改革的进程和具体措施上有所差异，改革也被冠以各种不同名称，但改 革的主要思想和基本主张都大体一致，即借用私营部门的管理技术和管理经验来改 革公营部门。以企业精神“重塑”政府，“企业化政府”模式成了医治官僚主义的 灵丹妙药，并逐渐发展成为“不争论政府的大小而力求政府效率。不强求政府做什 么而着眼于政府怎么做，不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩 西方国家企, j k f t 政府改革厦其借鉴 论政府办事的动机而着重政府办事的效果。” “企业化政府”的思想在以美国为代表的西方国家的兴起，有着其特定的经济、 政治和社会的时代背景。 首先，知识经济时代需要企业化政府。当叫空进入二1 _ + 世纪八十年代，人类已 经生活在全球化的市场时代，生活在一个信息化社会里。在这个社会罩，人们关注 和参与公共服务的意识明显增强，对传统官僚体制下的行政管理方式越来越感到反 感，各种组织所受到的竞争压力也越来越大。“今天的环境要求各种体制机构不足 简单地替公民f l jj e 务，而足要把权力赋予公民”。这种因环境的变化而对体制本身 所提出的新要求，马克斯韦伯的传统官僚制的政治体制显然是难以胜任的，“自 动设备绝不会强加官僚制度对文明的控制，而只会给它带来器火在未来的2 5 到5 0 年间，我们都将加入官僚主义送葬的行列”。 其次，现实的政治背景需要企业化政府。传统的官僚政治体制，以威尔逊、占 德诺的政治一行政两分沦和马克斯- 韦伯的官僚政治理论为基础，它足大工业社会 的产物，是极权主义统治滥用权力的取代物，曾经意味着组织方式的理性和效率， 给政府工作带来了逻辑规范。可是时代变化了，它的先天内在弱点也就更加突出以 致几乎完全走向了反面：官僚政治制度极力推崇“理性”和“效率”，但却以社会 效益为代价而仅获得了有限的局部效率和机械效率，以丧失公务员的主观创造性和 主动精神为代价而仅获得了有限的逻辑规范；崇尚专门技术、条块分割的专业化单 位来解决各种行政问题，却导致了政府全面功能的退化，机构臃肿不堪、部门重替 交叉、行政效率低下。正是由于传统的官僚体制越来越没有斗：讥和生命，一一种新的 行政思想才必然要求破土而出，这种改革思想就是“企业化政府”。 再次，现实的社会背景呼唤企业化政府。二十世纪的六十至八十年代，尤其七 十年代是美国人自称为历史上最黑暗的时代之一。在此期间，美国经历了一系列 危机：一是经济危机，因1 9 7 3 年石油危机以及日本经济崛起对美国工业的致命打 击，使美国从第二次世界大战后的繁荣，跌入耻辱的深渊；二是社会危机，越南战 争和民权运动引发社会的分裂与激烈的对抗，一系列失败的社会福利政策使穷人越 美j 栽堆- 奥斯本等改革政府一一企业精神如何改革着公营部门上海：上海译文出版社 9 9 6 ，译者 序4 美 找维奥斯本等改革政府一一企业精神如何改革着公营部门上海：上海牵文出版社1 9 96 序l 7 【美】阿尔支托夫勒未来的冲击北京：新华出版社19 9 6 ，12 0 一12 1 毛寿龙等西方政府的治道变革北京：改革出版社，1 9 93 ，123 6 西方国末企业化政府改革及其借鍪 来越穷，政府包袱越来越重；三足财政危机，国家巨额赤字，人民抗税，联邦政府 大幅度消减拨款，相当数量的州与地方政府接近或已经到了破产的境地；四是政府 信任危机，白新政府尤其是第二次世界大战以来的伟大政府形象一落千丈。在各种 危机面前，率先举起改革大旗的是各9 - i , i 平h 地方政府。他们在巨大的财政和公众信心 的压力下，别无选择，不得不学习企业管理的经验以改革政府的工作方式就在 政府管理陷入四面楚歌之际，工商管理却获得了公共管理所无法比拟的良好声誉。 一些城市接受了“公司伙伴关系”，并且制定出一些“其它选择”方式来向社会提 供服务，些城市在服务提供者之刚培育竞争，并创造出了新的预算体制，一些公 营部门甚至提出了“我们存在的理由就是为了顾客服务”的新口号。“企业化政府” 的理念终于在实践中得以实现。 2 企业化政府改革的理论基础 西方国家的企业化政府行政改革，不论是渐进主义式的法国、德国、荷兰和瑞 典，还是激进主义式的英国、美国或者新西兰，其改革思想都受到了各种理论思潮 的影响和推动。其中，公共选择理论、交易成本和代理理论、管理理论以及新近产 生的新公共管理思想等，共同构成了企业化政府行政改革的理论基础。 2 1 公共选择理论 公共选择理论又称理性选择理论，其主要代表人物是布坎南( j a m e sb u c h a n a n ) 和图洛克( g o r d o nt u l l o c k ) 。公共选择的基本行为假定是：人是关心个人利益的， 是理性的，并且是效用最大化的追逐者。据此推论，政府官员总是倾向于使其部 门的预算最大化，而政治家总是寻求支持选票的最大化，就象企业家总想追求利润 的最大化一样。在他们看来，政府对经济的干预和调节是一种需求者( 公众) 与供 给者( 政府) 之间交易的结果。 公共选择理论的产生有其特殊的政治、经济背景。第二次世界大战以后，凯恩 斯国家干预理论越来越盛行，成为新主流经济学的理论支柱。凯恩斯主义认为，市 场具有内在的不稳定因素，不能保证资源有效配置，实现社会充分就业，必须实行 ( d 【美】丹尼斯- 缪勒心共选择北京：商务印书馆19 9 24 5 7 西方国家企业化政府改革及其借鉴 政府干预，以弥补市场的缺陷。凯恩斯主义把政府干预看作是解决市场失败问题的 灵丹妙药。然而社会经济并没有按照凯恩斯主义所设想的那样来运行，而是出现了 始料不及的滞涨危机。这就促使人们不得不考虑在市场失灵的背后可能还有政府干 预失灵的原因。因此，反对国家干预，主张自由放任的新自由主义理论开始抬头。 公共选择理论正是迎合了新自由主义的复兴。该理论围绕着凯恩斯主义于预动机和 行为失败大做文章，对政府在公共管理中的行为做出诊断，主要观点有： 第一，政府并非是按照公众要求提供物品和公共服务的机器，而是由自利的人 选出，并由自利的人组成的群体。理想的官僚已不复存在。够府官员总是倾向于使 其部门的预算最大化，政治家总是寻求支持票数的最大化。个人主义，利己主义在 追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化，已成为政府公务人员的普遍特 征。 第二，政府机构提供公共物品、公共服务时的垄断性、非价格性，容易导致政 府工作质量的下降。政府机构提供公共物品和公共服务的主要特征之一是非市场 性，通常由一个机构对特定的服务领域提供垄断性服务，公众没有选择的机会。这 种特殊的服务性质，使政府机构在提供公共物品和公共服务时可以降低质量，提高 价格。 第三，政府机构内部缺乏有效的激励机制，从而在公务人员中形成了逃避风险、 不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态。由于没有竞争压力，政府工作效率低 下。 第四，政府在提供垄断服务的同时也垄断了信息，公众和民意机关难以对他们 的工作效率实施有效的监督和控制，政府机构产出的质和量也难以测定和度量。 公共选择理论运用现代经济学的逻辑和方法分折政府在公共管理中的行为，它 对政治家主要关心的是社会福利、公共利益的说法表示怀疑，认为政治家们可能为 了达到自己的目的而不惜牺牲选民的利益，利益集团会因为寻租行为损害范围更大 的社群，而政治官员会努力增加其部门预算进而获取越来越多的资源。其结果，政 府会越来越膨胀，政府服务水平越来约低下。因此，它认为“没有任何逻辑理由证 明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重，那么最好的出 路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的 机会。为此，公共选择理论为弥补市场失灵与政府失败解决政府与社会的关系问 题开出了药方。 西方国謇企业化政府改革及其借鉴 第一，各种类型的组织都可以提供公共物品的服务。鉴二黟府公务员的“经济 人”特征以及内部诸多矛盾，公共选择理论主张私人企业、非赢利性公共机构、半 独立性公共机构、政府官僚机构等各种类型的组织都可以参与提供公共物品的服 务，打破政府公共物品服务的垄断性和非价格性。通过众多的公私服务机构之间的 相互竞争，柬降低投入、提高服务质量，让社会公众通过自由选择享受“尽善尽美” 的服务。 第二，公众的选择决定着单个公共机构的存亡。公共选择理论主张充分发挥市 场机制和个人选择的作用，通过公私组织之间、公共组织之间的充分竞争，给公众 一个“用脚投票”的机会，以公众的选择和需要来决定公共机构的生存和发展。从 而迫使公共机构改善服务质量，以赢得更多的“顾客”。 第三，通过分权，实行权威的分割。公共选择理论主张限制政府的作用和政府 机构的职能，出售政府的商业性资产。政府各部门不应集政策制定与政策执行于一 身，各种组织在不同的职能和管辖区域上都可以相互竞争，以便建立起便f 控制、 高效灵活、具有政治代表性并体现地方自治的小规模化的公共服务体系。 公共选择理论关于政府及公营部门角色问题的研究，直接产生了一种“企业家 政府”的改革思想。这种思想的核心内容是用市场竞争的方法来打破政府的垄断地 位，改进公共产品和服务的供给，在政府及公营部门间引入竞争机制，在竞争中实 行奖励，迫使行政官僚们减少成本和创新办事方法。 2 2 交易成本理论、代理理论 交易成本理论和代理理论是新制度经济学的两个重要理论，强调交易成本，丰 张在市场作用中实现资源最优配置。 “交易成本”最初由诺贝尔奖获得者、经济学家罗纳德克欧斯( r o n a l d c o a s e ) 1 9 3 7 年提出，后经威廉姆斯森( 0 e w i u i a m s o n ) 发展成为交易成本理论。克欧斯 认为，建立公司有利可图的主要原因，是存在利用价格机制的成本，如果交易成本 低，就应该把工作承包给别的公司，如果交易成本很高，就在组织内部生产。”威 廉姆斯认为，人类行为具有有限理性和机会主义，这是交易成本的重要原因。2 有 限理性意味着，人不可能考虑到特定条件下所有问题的复杂性，草拟合同时也不可 于军编译英国地方行政改革研究北京：国家行政学院出版社1 9 9 9 ，5 2 美 思拉恩埃格特森新制度经济学北京：商务c r , 4 ；t 1 9 9 6 ，1 0 9 西方国束企业化政府改革厦其借坚 能事先考虑到所有未来的情况并将其纳入合同，因此，合同是小完全的；机会主义 的存在意味着，合同双方都在寻找合同的漏洞，以利用这些漏桶为自己谋利。关j 二 交易双方能否利用合同漏洞牟取到私利，威廉姆斯认为，这主要取决于系列的结 构条件和环境因素，如交易的频率、不确定性程度、信息失衡状况、是否存在有限 理性制约等。交易成本理论的重要内容之一就是关于开展各种交易的最优管理结 构，特别是物品和服务的生产与交换的最佳组织方式。 代理理论是交易成本经济学的一个分支。代理理沦是把社会生活和政治生活理 解为。系列的委托人一方与代理人一方发生交易的“合同”或防议关系，当委托人 赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这位代理人受契约制约 代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬。代理理论最早用于解决企、p 因所有权与经营控制权分离所引发的问题。但人们很快就发现这种代理问题存在 于一切组织之中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关 系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系等都体现了这种特征。因而，在西 方国家代理理论较广泛地运用在社会、政治、经济等各个方面，用于解决社会、政 治、经济等各领域问题，调整当事人双方的关系。 代理理论的核心是委托人与代理人双方签定合同。根据合同条款，代理人代表 委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报 酬。像公共选择理论样，代理理论的基本假设之一是，人是理性的，都追求a 我 利益和效用的最大化。由于委托人和代理人的目标不同，两者之间获得的信息不对 称( 如代理人对委托人的情况比较了解，而委托人对代理人的情况所知有限) ，因 此两者容易发生利益冲突。例如，就企业而言，委托人股东需要追大限度的利润， 而代理人经理则需要企业长期的增长和自身的高工资。代理人不一定最大限度地满 足委托人的利益。委托人与代理人的分离削弱了委托人对代理人行为的监察和控 制。为了保护委托人的利益，协调委托人与代理人之间的关系，就要建立一种责任 制。这种责任制通常由一种表明双方尤其是代理人义务的合同方式来确立。代理人 根据合同的规定，履行自己的义务，完成委托人交办的事务。委托人根据代理人腥 行合同的情况，付给代理人相应的报酬。由此可见，代理理论最关注的是代理人的 选择以及对代理人的激励。 代理理论对西方的公共行政改革产生了一定影响。该理论促使人们考虑在公共 ( d 美i 思拉恩埃格特森新制度经弃学北京：商务印书馆1 9 9 6 ，4 0 1 0 西万国幂企业化政府改革及其借鉴 服务方面，哪些可以由私营部门提供，哪些可以由政府公共部门提供。在服务报酬 方面，根据产出而非投入评定服务的绩效，并付给报酬。代理坶论在政府公共行政 中的运用，为政府公共服务的制度安排提供了新的思路。该理论对公共管理执行的 意义在于，公共决策的执行( 如某些公共服务、公共产品的生产和提供) 也可以采 耿签定合同的方式，明确委托方和代理方的责任，由私营部门或非政府公共组织承 担。代理理论为主张将尽可能多的“公共部门”通过合同把职能转移出去提供了理 论基础。 交易成本理论和代理理论，对于西方行政改革中的许多方面都产生了重要影 响。其中，交易成本理论关于价格成本和交易双方能否谋取到私利的观点，直接影 , i 6 j n i i ) g 些公共服务可以利用市场机制和哪些领域的公共服务必须利用传统的等级 制等；代理理论关于选择代理人的观点，影响到公共服务可以让哪些部门来提供以 及如何给付报酬等。 2 3 管理理论 管理理论是由“科学管理之父”弗里德里克泰勒( f r e d e r i c kw t a y l o r ) 提出 来的，到了2 0 世纪后期有了新的发展，称之为“管理主义”。该理论把管理看作足 一种具有普遍性和纯粹工具性的活动，其原则即可运用于私营企业，也可适用于公 共部门。 管理主义与公共选择理论的共同点是尊崇市场力量、市场作用、市场机制。两 者的主要区别在于：公共选择理论关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减 少政府的干预，充分发挥市场的力量解决政府面i 临的困境。管理主义关注的重点仍 然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公若组织。” 管理主义关注的中心是政府自身及其管理活动。其口号是：“让管理者有管理 的自由”和“进行面向结果的管理”。按照管理主义，既然实践中私营企业的管理 比政府部门的管理要优越得多，那么，政府部门特别是提供公共服务的部门，完全 可以借鉴私营企业的管理理论、管理模式、管理原则、管理方式和经验来重塑政府。 因此，管理主义主张，公共组织应该将决策职能与管理职能分开，并接受更多 的商业部门的管理技术，引进更多的类似市场的竞争机制，要将公共服务通过竞争 投标的方式承包出去，下放管理控制权，把公众作为顾客而予以重视，并签订绩效 周志忍：“当代国外行政改革比较研究* ，国笨行政学院出版社1 9 9 9 ，25 西弓国謇奎翌化政开建革覆其憎鍪 台尉，耍在资源投入时看重结聚剐产出而币是垂疰过程，要依靠续效考核米进行【 | 向结果的管理。 24 新公共管理理论 新公共管理是一种新的管理理论，是管理理论与公其选择理论和新制度经济学 相互影响、相互融合的结粜，被褫为是对八t 年代以来经合组纵国家采取的公姓行 政改革的一些新的信条和做法的一种统括，标志着管理和技术的进步代表当今各 国行政改革的主流。 新公共管理的涵义主要是企业化的管理、加强竞争和市场导目，总起来就是政 府管理采纳私人企业的管理方法，两不是去努力完善书伯式的官僚制度，利用嶷权、 加强监督、加强责任机制的办法来改善行致绩效。它特别强髑企q k 和市场导同， 更加关心从私人部门管理中借鉴理沦和技术。因此，也有人认为这种新公共管理模 登实际上就是经典的新泰耪式的“管理主义”，咒不过它并不强调通过纯粹等级制 的管理办法也z i 强调遵循泰勒式的科学管理传统，而是强调典型的市场经济中的 企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。 新公共管理本着目的性和经济节约的原则，强调管理丽非政策，偏好私人所有、 台间出租和公共服务的竞争，主张通过职能转移来缩小公共部门的枷模和削减坝算 开支，大力推进政府职能的市场化。用合同管理取代官僚制管理是新兴公共管理 理论在公共管理模式上的重要追求，9 它基在提高公共部门的资源配鼹效率和工作 效率，增强公共服务对公众需求的反应力。在市场竞争的背帚f ，政府不再只是严 格抗行法律，还簧为达成期望目标而尽胃能有效墙利用已有资源，要扶注重投入、 程序和法律转向依靠产f _ i 测评和绩效目标增加各种计划和项目的有效性。 o 雹誊行政学院国辟夸作交流部蝙译西方国家行政改革迷谇北市国章行畦学院出版杠19 98 ，序lz 毛毒龙等西方政府的治遭变革北京：菔革出版杜。1 9 93 ， 3 呻 社刚健新世纪硅府管理改革的新课题心共行政20 0 0 ( 3 ) 1 2 西方国家企业化政厨改革及其借鉴 3 西方企业化政府改革的实践 3 1 西方企业化政府的主要改革措施 观察西方各国的行政改革实践，其普遍趋向都是适应市场经济的需要，进行政 府职能转变、放松管制、调整政府与市场关系、把市场机制引入公共管理领域、实 现政策执行的自主化等。其中，公司化和私有化、公共服务市场化的举措尤其值 得注意。 3 1 1 公司化和私有化 所谓公司化，就是将从事商业活动的政府部门改组成国有企业，并制定更企业 化的运作程序，政府保留财产所有权，作为股份持有者得到红利。这些企业以私 营企业的方式运作，以赢利为目的，不再享有各种保护和特权，还要向其它私有企 业那样缴纳税金和红利，政府也不对其附加非商业性目标，如果确有必要，则要通 过明确的协议和补贴独立的予以完成。政府的作用将从控制投入转变为评估产出。 “公司化”为西方国家的国有企业带来了巨大的效率成果，这主要表现为生产 力的提高、价格的下降、服务的改进以及税收和红利的增加等。以新西兰为例，从 1 9 8 6 年出台国有企业法开始到1 9 8 9 年，期间电价下降了1 3 ，成本下降了2 5 ；电信的生产力上升了8 5 ，价格下降了2 0 ：装电话的等待时间由改革前的6 周将至为2 天。改革前，国家不但从2 0 0 亿的国有资产中得下刮任何的回报，还要 支付大量的补贴：改革后，到1 9 9 2 年，这些国有企业每年支付的红利和税金各约5 亿多元。 私有化指公共资产向私人部门的转移，。即通过市场的作用、依靠市场的力量 来提高生产率，提高企业的绩效水平。它作为对公司化的补充和深入，被西方国家 认为是提高效率的最好的一种方式。英国对私有化尤为偏爱，这反映在它向经合组 织提交的关于公共管理的报告中：“私有化计划在提高效率、增强活力及拓宽所有 权范围的政府战略中是一个关键的组成部分把国有企业变为私人所有允 ( d 毛寿龙等西方政府的冶道变革北京：改革出版社l9 9 3 ，6 7 国家行政学院国际合作交流部编译，西方国家行政改革述评北京：国末行政羊c 宅出版社1 9 9 8 、5 4 薛凯改革政府：新西兰的经验中国行政管理1 9 9 8 ( 12 ) 国家行政学院国际合作交流部编译西方国家行政改革述评北京：国家行政学院出版社j 99 8 ， 10 3 西方国家企业化政府改革及其借鉴 许雇员在所工作的企业中j j 有投资从而共担风险，将会改变雇员工作态度，并目为 每一个人在国家资产中拥有股份提供了平等的机会。” 西方国家的私有化方式主要是出售资产和出售股份。以英国为例，撤切尔夫人 在1 9 7 9 年上台后，将英国最大的卡车运输公司、5 0 万套以上的公有住房、化工企 业、电子公司、电话系统和天然气公司交私营，1 9 8 4 年将长途通讯公司、1 9 8 5 年 和1 9 8 6 年将煤炭公司、航空公司私营化。在撒切尔夫人执政的十一年闯，英圈共 有5 0 余家大型国有企业被出售，其资产总额达2 5 0 亿英镑，持股者的人数由1 9 7 9 年的3 0 0 万增至9 0 0 万人，基本创造了一个持股阶层。目前世界上有一百多个困家 在程度不同地仿效英国的私有化改革措施，法国是西方国家中国有企业民营最多的 国家，日本从八十年代中期开始，对国有铁路、电信电话公社和专卖公社三家企业 实行民营化，美国在里根总统执政期间积极推行私有化计划，新西兰国营企业的商 业化和民营化也比较突出。曲