（行政管理专业论文）我国食品安全监管体制研究.pdf

at h e s i ss u b m i t t e df o rt h ed e g r e eo fm a s t e r c a n d i d a t e ：w a n gf a n g ( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) s u p e r v i s o r ：p r o f j lg u a n g x i n p r o f w a n gj i a n j u n c o l l e g eo fe c o n o m i c s & m a n a g e m e n t c h i n au n i v e r s i t yo f p e t r o l e u m ( e a s tc h i n a ) 关于学位论文的独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在指导教师指导下独立进行研究工作所取得 的成果，论文中有关资料和数据是实事求是的。尽我所知，除文中已经加以标注 和致谢外，本论文不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含本人或他 人为获得中国石油大学( 华东) 或其它教育机构的学位或学历证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对研究所做的任何贡献均己在论文中作出了明确的说 明。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文作者签名：一2 丑 一 下 日期w 1 年s 月必日 学位论文使用授权书 本人完全同意中国石油大学( 华东) 有权使用本学位论文( 包括但不限 于其印刷版和电子版) ，使用方式包括但不限于：保留学位论文，按规定向 国家有关部门( 机构) 送交学位论文，以学术交流为目的赠送和交换学位论 文，允许学位论文被查阅、借阅和复印，将学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，采用影印、缩印或其他复制手段保存学位论文。 保密学位论文在解密后的使用授权同上。 学位论文作者签名： 王五 指导教师签名：互主强 日期：p 1 年月馏日 日期：p i 年r 月凇日 摘要 摘要：“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题关系着消费者的身心健康和生命 安全，关系着经济发展与社会稳定，一直是重要的公共卫生问题。尤其是近来“瘦肉精”、 “毒奶粉”及“地沟油”等重大食品安全事故事件频发，更是将食品安全问题推到社会 关注的风口浪尖，食品安全已成为我国公众关注的头等大事。在当前食品安全形势如此 严峻的背景下，研究我国食品安全监管体制，对推进我国食品安全监管体制的改革与完 善具有重要的理论与现实意义。 本文主要按“提出问题、分析问题、解决问题”的思路来布局，首先，在当前食品 安全问题频发的形势下，提出我国食品安全监管体制所存在的种种问题，并结合最新发 生的河南双汇“瘦肉精”事件进行详细分析：其次，分析了以美国、欧盟、日本为代表 的发达国家的食品安全监管体制架构，并总结出其共同特征，以便借鉴；最后，在立足 我国具体国情的基础上提出完善我国食品安全监管体制的对策。希望通过层层探讨，从 而更好地推动我国食品安全监管工作的开展，全面提升我国食品安全监管水平。 关键词：食品安全；食品安全监管；食品安全监管体制 s i t u a t i o n ，r e s e a r c h i n go nt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo fo u rc o u n t r i e s f o o ds a f e t yw i l lh a v e i m p o r t a n tt h e o r ya n dr e a l i s t i cm e a n i n g sf o rp r o p e l l i n go u rc o u n t r i e s s u p e r v i s i o ns y s t e mo f f o o ds a f e t y i na c c o r d a n c ew i t l lt h ep r i n c i p l eo f “r a i s i n gp r o b l e m ，a n a l y z i n gp r o b l e ma n ds e t t l i n gt h e p r o b l e m ”，f i r s t l y , u n d e rt h eb a c k g r o u n do fm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tf o o ds a f e t ya c c i d e n t s h a st a k e np l a c e ，p r o p o s i n gv a r i o u sq u e s t i o n sw h i c he x i s ti nc h i n e s es u p e r v i s i o ns y s t e mo f f o o ds a f e t y , a n dt h e nc o m b i n i n gt h eh e n a ns h u a n g h u i r a c t o p a m i n e e v e n tt oc a r r yo n d e t a i l e da n a l y s i s ；s e c o n d l y ，t a k i n gt h eu n i t e ds t a t e s ，e ua n dj a p a na sd e v e l o p e dc o u n t r i e s r e p r e s e n t a t i v e s ，a n a l y z i n gt h es t r u c t u r e so ft h e s ec o u n t r i e s ss u p e r v i s i o ns y s t e m so ff o o d s a f e t ya n ds u m m a r i n gt h e i rc o m m o nf e a t u r e si no r d e rt ol e a r n f i n a l l y , b a s i n go nc h i n a s s p e c i f i cc o n d i t i o n s ，p r o p o s i n gs u g g e s t i o n st om a k eo u rc o u n t r i e s s u p e r v i s i o ns y s t e mo ff o o d s a f e t yp e r f e c t h o p i n gp a s s i n gt h ea n a l y s i sc a l lp r o m o t eo u rf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nw o r k d e v e l o p m e n t ，s oa st ou p g r a d et h ec o m p r e h e n s i v ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nl e v e l k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y ；f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n ；s u p e r v i s i o ns y s t e mo ff o o ds a f e t y 一、发达国家食品安全监管体制的构成2 0 ( 一) 美国的食品安全监管体制2 1 ( 二) 欧盟的食品安全监管体制2 1 ( 三) 日本的食品安全监管体制一：2 3 二、发达国家食品安全监管体制的启示2 4 ( 一) 健全的法律法规体系2 4 ( 二) 集中统一的管理主体2 5 ( 三) 严格科学的标准检测体系2 6 ( 四) 严格规范的全程监管体系2 7 第五章完善我国食品安全监管体制的思路与对策2 8 一、健全我国食品安全监管体制法律体系2 8 ( 一) 健全我国食品安全监管体制法律体系的完备性2 8 ( 二) 健全我国食品安全监管体制法律体系的全程性2 8 ( 三) 健全我国食品安全监管体制法律体系的国际性2 9 二、完善我国食品安全监管体制制度体系2 9 ( 一) 完善我国食品安全监管体制的市场准入制度2 9 ( 二) 完善我国食品安全监管体制的管理标准制度2 9 ( 三) 完善我国食品安全监管体制的信用制度3 0 ( 四) 完善我国食品安全监管体制的行政问责制度3 0 ( 五) 完善我国食品安全监管体制的信息制度3 1 三、建立食品安全部门联动协调监管机制3 1 四、建立完善的食品安全全程监管体系3 2 五、建立健全食品安全监管社会参与机制3 2 ( 一) 充分发挥媒体的舆论监督作用3 2 ( 二) 消费者广泛参与监督3 3 ( 三) 组建食品行业协会，培育技术服务机构3 3 第六章结论3 4 参考文献3 5 致谢3 7 第一章 目录 ( 二) 食品安全监管的信息不对称理论。5 ( 三) 食品安全监管的政府规制理论6 ( 四) 食品安全监管的责任政府理论7 第三章我国食品安全监管体制的历史变革与现状分析8 一、我国食品安全监管体制的历史变革8 ( 一) 集中监管阶段8 ( 二) 分散监管阶段8 ( 三) 协调监管阶段9 二、我国食品安全监管体制的现状分析9 ( 一) 我国食品安全监管体制9 ( 二) 我国食品安全监管体制存在的主要问题1 0 三、案例分析一由双汇“瘦肉精 事件透视我国食品安全监管体制1 5 ( 一) 问题提出1 5 ( 二) 事件处理1 6 ( 三) 问题分析16 第四章发达国家食品安全监管体制的借鉴2 0 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 一、研究背景 第一章前言 “民以食为天，食以安为先，食品安全一直是重要的公共卫生问题。它关系着消 费者的身心健康和生命安全，关系着社会的稳定和经济的发展，一直是社会关注的热点 问题。而近年来，重大食品安全事件频发，将食品安全问题推到了社会关注的风口浪尖。 2 0 0 4 年，安徽阜阳劣质奶粉导致“大头娃娃事件：广州市4 0 多名患者因饮用散 装白酒而中毒，其中有1 4 人因医治无效死亡。 2 0 0 5 年，“苏丹红”事件、雀巢“超碘奶粉”事件及光明牛奶“变质奶 事件都在 社会引起轰动。 2 0 0 6 年，上海“瘦肉精”事件，3 0 0 余人食物中毒入院；北京“福寿螺”事件，导 致1 6 0 余名广州管圆线虫病患者。 2 0 0 7 年，台湾著名食品企业味全食品一批较大婴儿配方奶粉被检验出含有致病菌阪 崎肠杆菌。 2 0 0 8 年，著名品牌三鹿婴幼儿配方奶粉含“三聚氰胺”，致使全国共有2 9 4 万名婴 幼儿因食用问题奶粉患泌尿系统结石，重症患儿1 5 4 人，死亡1 1 人。 2 0 0 9 年，卫生部召开新闻发布会，声明“王老吉”中含有的夏枯草不在允许食用的 8 7 种中药材名单中，这意味着流传了1 7 0 多年的凉茶涉嫌违法添加非食用物质。 2 0 1 0 年，江苏南京多家医院已经出现了多名因食用龙虾而入院的病人，患者全身酸 痛，人数总计超过3 0 例。医生诊断为肌红蛋白超标导致肌肉溶解，病情严重者可出现 肾功能受损。 2 0 1 1 年，央视“3 1 5 ”特别行动瘦肉精猪肉流入双汇公司，报道了猪贩将喂食有 “瘦肉精 的生猪销售给济源双汇食品有限公司，一时间引发轩然大波。食用含有“瘦 肉精”的肉会对人体产生危害，常见有恶心、头晕、四肢无力、手颤等中毒症状。 以上一例例令人触目惊心的事例，不仅暴露了市场调节的缺陷存在，更凸显出了 我国目前食品安全监管体制中所存在的种种问题，政府的监管能力受到了强烈质疑，极 大地损伤了政府的公信力和形象。因此，对我国食品安全监管体制进行深入、细致的研 究势在必行。 第一章前言 二、研究目的与意义 食品安全关系到消费者的身心健康和生命安全，关系到社会的稳定与经济的健康发 展，关系到国家和政府的形象。切实保障食品安全，是建设和谐社会的本质要求，是落 实科学发展观的客观需要，也是行政管理职能到位的关键所在。在重大食品安全事故频 发的当前提出该课题，旨在通过分析目前我国食品安全监管体制所存在的主要问题，有 选择地借鉴发达国家食品安全监管体制的先进经验和管理方式，从而完善我国的食品安 全监管体制。因此对食品安全监管体制的研究，既是一个现实探索问题，也是一个理论 研究问题。 ( 1 ) 理论意义：近年来，食品安全问题已成为全球普遍关注的核心问题之一，频发 的重大食品安全事故早已引起各国政府关注。政府管理理论的一个重大课题便是对食品 安全监管问题的研究，因为食品安全监管是一个复杂、动态的系统过程，它需要集中经 济学、政治学、法学、公共管理学等学科综合分析。因此，本文将综合运用以上学科分 析探讨，来对食品安全监管体制进行理论研究，进而在理论层面推动我国食品安全监管 体制的完善。 ( 2 ) 现实意义：近年来，我国重大食品安全事故频发：从毒奶粉到注水肉，从毒大 米到地沟油，每一例个案的曝光，都引发着人们无数的想象和恐慌。调查表明，国内消 费者对任何一种食品的信任度都低于5 0 ，食品安全已经成为人们关注的头等大事。在 当前形势下，国民生活质量的提高、食品行业的健康发展以及和谐社会的构建都需要政 府加强对食品安全的监管，为消费者提供安全卫生的食品环境，这也是一个有责任感和 使命感的政府必须去做的事情。频发的食品安全事故凸显了我国食品安全监管体制存在 着种种问题，因此我们必须要不断完善我国食品安全监管体制，使其能更好地保障食品 安全。所以在此重要时刻，深入研究我国食品安全监管体制对于我国下一步更好地开展 食品安全监管工作、促进食品行业健康快速发展、维护社会公共秩序井然都具有重大意 义。 三、研究思路与方法 该课题在现实依据和理论依据的基础上，以公共管理学中责任政府理论、政府规制 理论和经济学中的外部性理论、信息不对称理论作为理论基础，论述了研究与完善食品 安全监管体制的必要性。结合运用以下研究方法，通过对大量国内外资料进行总结和分 2 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 析，对我国食品安全监管体制存在问题进行深入研究，并在借鉴发达国家食品安全监管 体制先进经验和管理方式的基础上，提出完善我国食品安全监管体制的对策。具有现实 可行性和理论可行性。文章大致分为三部分，按照提出问题、分析问题、解决问题的顺 序撰写，思路清晰，具有技术可行性。 ( 1 ) 文献资料法。通过检索我国食品安全监管体制及相关问题的文献资料，详细了 解国内外食品安全监管的研究成果和实践经验，并认真分析彼此优缺点，从而能更好地 把握研究现状，提高研究的针对性、有效性。 ( 2 ) 个案研究法。在理论研究的基础上通过对最近引发公众关注的河南双汇“瘦肉 精 事件详细解析，从问题提出、事件处理到问题分析，来层层透视我国的食品安全监 管体制。 ( 3 ) 跨学科研究法。综合政治学、法学、经济学、行政管理学和公共政策学等多学 科视角来分析食品安全监管体制。 四、本文难点与创新点 本文的难点主要是第一手资料的收集会有些困难；分析发达国家经验时，由于信息 渠道所限，关于食品安全监管研究文献资料所反映更多是介绍性的，缺乏第一手资料。 本文的创新点主要有两点：第一，将理论研究和现实案例相结合，双汇“瘦肉精” 事件详细解析，从问题提出、事件处理到问题分析，生动形象地层层透视我国的食品安 全监管体制。第二，在研究者只将关注点放在政府职责，往往忽略社会监管的力量的现 实情况下，提出建立健全食品安全监管社会参与机制的观点，让新闻媒体、非政府组织 及消费者都积极参与，动员整个社会的强大力量来进行食品安全的监管，将食品安全监 管置于政府、市场和社会的三重监管之下，从而对完善我国食品安全监管体制起到重大 推动作用。 ( 一) 食品安全 食品安全是指对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担 保。即食品的种植、生产、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动全部符合国家 强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者及其后 代身心健康乃至生命安全的隐患。n j 该概念表明食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括 过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。 ( 二) 食品安全监管 食品安全监管是指行政主体为确保食品安全，以法律为依据，采取特定的行政行为 或准立法、准司法行为，对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。它主 要是政府在食品种植、生产、加工及消费等环节对相应主体进行行政控制或干涉，以达 到最终保障食品安全的目的。 ( 三) 食品安全监管体制 食品安全监管体制是指以法律的形式提出我国食品安全基本监管框架和各方职能， 主要包括监管主体、监管客体以及监管方式等方面的制度。监管主体指政府相关的监管 部门机构；监管客体指监管的对象，一般包括个人和企业，消费者和生产者；监管方式 则指通过法律、行政、技术等手段进行监管，从而达到保障食品安全，维护消费者合法 权益的最终目的。 二、食品安全监管的理论基础 ( 一) 食品安全监管的外部性理论 1 8 9 0 年马歇尔在其经济学原理中首先提出来外部性问题，后经庇古、科斯等学 者的不断发展和完善，最终形成著名的外部性理论。外部性亦称外部成本、外部效应， 它分为两种：正的外部性与负的外部性。外部性是指某一经济主体对另一经济主体产生 一种无法通过市场价格来进行买卖的外部影响。例如，某厂商为了追逐自身利润最大化， 偷工减料，生产劣质商品投入市场，这一行为直接影响到购买该商品的消费者的利益， 4 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 但该厂商却未为自身行为产生的有害后果付费。这就是所谓的负的外部性。从经济学角 度分析，当存在外部性时，市场配置会产生无效率的结果，它无法运用所谓的价格机制 来有效调节市场，那就会导致许多问题z 。 在食品市场中，外部性同样存在，尤其是负的外部性的影响，更是给食品安全带来 众多隐患。例如在食品生产和流通领域中，常常会有一些不负责任的食品生产企业或厂 商为了自身利益，偷工减料、以劣充好，让那些问题食品流入市场，这些行为不仅影响 了消费者的食用需求，也伤害了消费者的身心健康，更有甚者会危及消费者的生命安全。 长此以往，消费者必定会对类似食品产生不信任和恐惧感。而且，由于食品安全信息交 流渠道不畅通等原因，消费者很难准确辨别一种食品是否安全，造成消费者的心理恐慌， 从而会相应减少对该食品的消费量，这有可能导致该食品整个生产链条的断裂甚至是苦 心经营良久的品牌倒塌。这种因为“一颗老鼠屎坏了整锅粥”的现象在现实中比比皆是， 这将会给企业和国家带来多大的经济利益损害! 食品生产、交易过程中所产生的负的外部性，不仅危害广大消费者的身心健康和生 命安全，更会危及社会的稳定和经济健康发展，让广大消费者和整个国家来为那些不良 厂商的自身利益埋单，实在是非常不合理的事情，必须予以制止。 外部性问题仅仅依靠市场的自我调节是无法克服的，我们必须借助外力的影响，运 用政府强有力的调控和监管来尽力避免食品的负的外部性，保障食品市场健康运行。因 此，政府必须加强对食品安全的监管，建立一套完善的食品安全监管体制来规制生产者、 销售者的行为，尽量避免其负的外部性，从而来满足并维护消费者食品安全的需求。 ( 二) 食品安全监管的信息不对称理论 信息不对称理论是指在市场经济活动中，不同的人对相关信息的了解和掌握是有差 异的。处于有利地位的往往是那些掌握信息比较充分的人。该理论认为：在市场交易中， 买卖双方对所交易的对象拥有的信息是不对等的，往往是卖方更了解有关商品的各种信 息。在这种状况下，买卖双方很难站到平等的位置上进行交易，而卖方为了追逐利益最 大化而常常会欺骗买方，使其处于不利境地，从而使得食品市场的资源配置无法达到帕 累托最优状态。而且由于食品产品在生产、运输、储藏等过程中所具有的的隐秘性、专 业性的特点，食品生产商自然掌握更多的食品安全信息，处于优势地位，而食品消费者 则相对来讲处于信息的劣势地位，这样就很容易出现食品安全问题，从而使消费者对市 场上的食品质量产生强烈的不信任感，劣质食品通过低价优势就会驱逐质量合格食品， 5 第二章食品安全监管的相关理论概述 从而出现常见的“劣币驱逐良币”现象。同样由于信息的不对称，造成消费者的恐慌， 消费者会对此类食品产生强烈抵触情绪，可能将导致该类食品销售的急剧下降，从而造 成整个产业的萎缩甚至导致市场混乱，这会直接影响到经济的健康发展和社会稳定。信 息不对称是市场经济自身的痼疾，要想减少其对经济发展的危害，政府应当在市场体系 中发挥强有力的作用，充分履行相应的监督管理职能，以保证占有信息优势的卖方向外 界传达真实准确的相关信息。 我国食品安全中存在的一个严重问题便是买卖双方在信息占有上的巨大差距，消费 者对食品安全信息掌握不够明显处于劣势，无法获得足够的食品安全信息或市场中食品 安全信息真假难辨，并且没有足够的权威来确保其信息的真实性与准确性。所以根据信 息不对称理论，我国应当建立完善的食品信息制度，以立法的形式强制规定拥有相对完 整信息的食品供给者必须完整、准确、有效地向食品消费者披露食品安全相关信息，并 且要对由于信息不对称原因而给消费者带来的损害承担相应法律责任。同时政府也要负 起相关的监管职责，拓宽食品安全信息交流渠道，构建方便快捷的食品安全信息网络， 让食品安全信息最大限度地掌握在广大消费者手中，从而引导消费者健康消费，这些对 食品生产者、供应商都是种监督和鞭策，会让他们不敢再像以前那样为了利益肆无忌惮， 也使得他们为了自身长远利益更加重视食品质量，从而更好地保障食品安全。 ( 三) 食品安全监管的政府规制理论 政府规制理论的产生是市场经济演进的结果，是在市场失灵，竞争引起生产、资本 集中而导致垄断的出现，以及存在外部性等情况下逐渐发展形成的。政府规制，又称行 政规制，规制是政府行政机构以法律为根据、以治理市场失灵为己任、以颁布法律法规 等为手段，从而直接干预或控制市场上相应经济主体的不公正交易行为。政府规制的主 体是政府，客体是市场上的相应经济主体，如企业或消费者等。政府规制是围绕市场中 政府与企业发生的关系，是为了维护正常的市场秩序，政府对市场主体的经营行为进行 的规范和监管，而不是运用货币或财政政策来进行的宏观调控行为。政府规制有直接 规制和间接规制两种，我们常见的经济性规制和社会性规制便为直接规制。经济性规制 是指政府运用自身权限，在自然垄断和信息不对称领域，通过行政许可等手段，对企业 相应经济行为进行限制，以保证使用者能公平利用资源的行为；社会性规制是指政府对 产品或服务的质量以及与之相关的一系列活动制定特定标准或禁止、限制其特定行为以 达到保护消费者的安全卫生和保护环境的目的的规制行为。口二 6 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 食品所具有的技术性、专业性等特性以及消费者很难全面掌握食品安全信息的现实 情况，就产生了在食品安全监管中加强政府规制的需求。政府可以通过对食品生产、加 工、流通环节进行监管或控制，例如要求食品生产加工企业具备食品卫生许可资格；还 可以制定一系列的食品行业检测或管理标准来约束食品生产者的行为，并通过立法及行 政手段来拓宽食品安全风险信息交流渠道，责令食品生产、经营者向公众提供真实全面 的食品安全信息，来弥补消费者在市场中因为信息不对称而带来的弱势地位。 ( 四) 食品安全监管的责任政府理论 公共管理学家法约尔指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充， 凡权力行使的地方就有责任。h 抑构建责任型政府是现代民主政治的必然要求，也是当 代政府的发展趋势，它要求政府必须回应社会和公民的基本要求，必须积极履行其社会 义务和职责，必须承担政治、法律上的责任，必须接受内外部的监控以确保责任实现。 责任政府的权力和责任必须成正比例关系。即“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。 “民以食为天”食品安全是民生之本，作为一个具有责任感和使命感的政府，政府必须 进行食品安全监管，满足公众食品安全的需求。但长期以来，由于食品安全法律法规不 完善及监管部门责任意识淡薄等原因，我国食品安全监管部门在涉及经济利益或监管权 力时便激烈争夺，相互越界，当出现食品安全事故时又都不愿承担责任，出现相互推诿、 互相扯皮，往往最终造成我国食品安全监管不力的困境。而在这样的背景下出现的食品 安全事故事件就是政府责任缺失所致，无数的事例都验证着食品安全的保障很大程度上 取决于政府相应部门履行责任的情况如何。因此，为了提升食品安全监管水平，保障食 品安全监管效果，构建责任型政府势在必行。 7 分散到协调的过程。按照其架构的不断变化，我国食品安全监管体制的历史变革可以粗 略划分为集中监管、分散监管和协调监管三个阶段。矗 ( 一) 集中监管阶段 1 9 4 9 年建国至1 9 8 0 中期为我国的食品安全监管体制发展的第一阶段，由于缺乏相 关经验，当时主要向前苏联学习，食品安全的监督管理集中有卫生部门负责，其负责制 定相应标准和管理规则，而卫生防疫机构则主要实施监督，并按专业监管。在这一阶段 也相继成立一些食品卫生研究机构，对与食品安全相关的技术进行专门研究，并组建一 支食品卫生监督队伍，对其技术水平和执法能力进行培养，基本形成了食品卫生监督网 络，使我国当时的食品卫生状况得到很好改善，从而为我国食品安全卫生事业奠定了基 础。 ( 二) 分散监管阶段 1 9 8 0 中期至2 0 0 3 年，是我国食品安全监管体制变化的第二阶段，主要呈现分散 监管状态。在此期间，随着社会的发展，政府对食品安全问题也愈来愈重视，主要体现 在以下方面：第一，我国食品安全监管的范围不断扩大，如监管种类从最初的诸如肉、 奶、蛋类、粮油制品等生活必需品逐步扩大到所有可能的种类；第二，我国食品安全监 管内容也在不断拓展，如以前只是对食品卫生标准、食品的加工储运等最基本方面进行 监管，到后来逐渐涉及初级产品的饲料生产、农药残留以及食品添加剂等更为全面的内 容。这些都是我国食品安全监管体制在不断发展和完善的表现，但我们不能在取得的进 步中得意忘形忘乎所以，必须清醒地看到这一阶段我国食品安全监管体制也存在不少缺 陷。例如监管范围和监管内容的不断拓展，就必然要求有更多的监管部门和监管人员， 到2 1 世纪初，我国食品安全监管的中央机构就已有十多个部门：农业部、质检总局、 工商总局、卫生部等，部门众多且各有自己监管的职责，至此我国的食品安全监管就呈 分散监管的状态。众多政府部门分散监管食品安全，而彼此之间监管职责划分不明，容 易产生重复监管或监管漏洞，相互推诿扯皮的现象便时有发生，而没有一个权威的食品 安全综合协调机构，这些监管部门之间的冲突没法得到有效协调，这样就会降低食品安 8 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 全监管效率，影响食品安全监管效果，无法从根本上保障我国的食品安全。 ( 三) 协调监管阶段 2 0 0 3 年至今，我国进入食品安全协调监管阶段。针对分散监管的弊端，2 0 0 3 年国 务院对我国食品安全体制进行改革，决定组建国家食品药品监管局，赋予其对我国食品 安全宏观监督和综合协调职能。2 0 0 4 年，国务院关于进一步加强食品安全工作的决定 等文件进一步明确了农业、卫生、质检、工商等食品安全监管部门职责，并明确地方各 级人民政府对当地食品安全负总责。2 0 0 9 年6 月，新的食品安全法实施，规定实行 分段监管，无缝隙衔接，并在分段监管的基础上，成立国务院食品安全委员会，对我国 食品安全问题进行综合监督与组织协调。至此我国形成了“分段监管为主、品种监管为 辅的综合监督与具体监管相结合的食品安全监管体制。在此基础上，各部门的职责 也进一步明确，如：新的食品安全法明文规定：卫生部承担综合协调食品安全监管， 质检局负责生产环节监管，工商局负责食品流通环节监管，国家食品药品监督管理局负 责监管餐饮业、食堂消费环节等。在国务院食品安全委员会的综合领导下，各监管部门 职责进一步明确，食品安全监管工作也取得很大进展，食品安全更受重视。 二、我国食品安全监管体制的现状分析 ( 一) 我国食品安全监管体制 我国现行的食品安全监管体制采取的是“分段监管为主、品种监管为辅 多部门综 合监管模式。根据国务院机构改革方案，确立“全国统一领导、地方政府负责、部门指 导协调、各方联合行动 的监管格局。一2 0 0 9 年新实施的食品安全法规定实行分段 监管，无缝隙衔接，进一步确立了监管环节由部门监管的原则。并在分段监管的基础上， 成立国务院食品安全委员会，对我国食品安全问题进行综合监督与组织协调。新的食 品安全法使得各部f - i n 责进一步明确，如规定农业部门负责初级农产品环节监管；质 检部门负责生产加工环节监管；工商部门负责食品流通环节监管；食品药品监督管理局 负责食品卫生许可、餐饮业和食堂等消费环节的安全。各监管部门在国务院食品安全委 员会的监督与协调下认真履行各自职责，共同努力来保障我国食品安全。为了能更形象 具体地来展现我国的食品安全监管体制，来看下面的组织结构图： 9 ( - - ) 我国食品安全监管体制存在的主要问题 我国的食品安全监管体制也在不断的发展和完善，这是有目共睹的，但在欣慰的同 时我们必须客观地承认它依然存在着种种问题，主要表现如下： 1 食品安全法律法规不健全 法律是进行食品安全监管的有力保障和基本依据。虽说我们现己颁布的设计食品安 全监管的法律法规数量多达几十部，如食品安全法、食品卫生法、产品质量法、 消费者权益保护法等，但这些法律更多的只是对食品安全问题进行些理论层面上的 规定，我国目前的食品安全监管的法律法规中还存在着诸多不足，主要表现在以下三个 方面： ( 1 ) 现有食品安全法律缺乏系统性和协调性 我国有关食品安全的法律法规覆盖范围狭窄，更多限于对食品企业的生产、经营和 消费后的规制，而包括种植、养殖等源头环节的规定却少之又少。但许多先进国家的经 验表明：要想彻底解决食品安全问题，充分满足消费者食品安全需求，必须把食品生产 中的所有环节当做一个不可分割的统一体包括从初级农产品的种植到食品储运及流通 的所有环节应统统纳入到食品安全监管的范围中。而我国当前关于食品安全的法律法 规，并没有涵盖食品生产的所有环节，只是对其中比较重要的环节进行规定，所以不够 完整。而在食品安全的执法监督领域，农业、质检、工商等部门又各有自己的相关法规， 1 0 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 各执一法疆3 ，容易导致执法交叉和执法空白的现象出现，为监管执法带来了一定的难度。 同时，政府监管部门“角色不清”，这是我国行政管理中存在的一个普遍问题。政府职 能部门集立法者与执法者为一身，既制定相应法律法规，又行使执法功能；既是游戏规 则的制定者，又是游戏的执行者，这样就是凡事都是政府说了算，“绝对的权力导致绝 对的腐败”，这样的设置就会出现监管部门或人员为了追逐自身利益而对一些食品违法 者大开绿灯，致使劣质或有害食品流入市场的现象，根本无法确保我国的食品安全。再 者食品安全相关法律法规概括的模糊性，使得我国食品安全监管部门“权限不清”，彼 此之间职能权限界定不清造成监管混乱的现象时常发生，这严重制约着我国食品安全问 题的很好解决。国务院食品安全监管委员会的成立是应势而生，但现实状况总是错综复 杂的，具体实施还是会打折扣的。这些都体现了我国食品安全法律规制体系还缺乏应有 的完整性和系统性，从而不利于食品安全监管的进行。 ( 2 ) 现有食品安全法律法规效力度不够 目前我国食品安全法律法规效力度不够，主要体现在以下两个方面：一方面是食品 安全法律效力低。目前我国食品安全监管相关法律主要由五种具有不同法律效力层级的 规范性文件组成，即法律、行政法规、地方性法规、部门规章和其他规范性文件。而涉 及食品安全且处于法律层级的却很少，并因其出台早，覆盖范围相对狭窄，条文规定也 很笼统，缺乏一定的操作性，已无法满足当前社会发展需求。而其他已经出台的“暂行 条例、条例、规定”等文件虽多，但法律效力较低，根本无法很好地指导食品安全监管。 一另一方面是执法力度不够。现行食品安全法律法规往往忽视劣质食品的危害，并因未 真正认识到其危害性，所以往往处罚也较轻。如食品卫生法中规定对制造或销售问 题食品的行为最高罚款才为5 万元，相对于某些暴利产品，这些罚款根本就微不足道， 无法对违法者产生震慑作用，从而也就无法产生惩前毖后的效果。而且，我国食品安全 监管法律体系中还缺乏违法者退出机制，各执法部门对违法问题更多限于事后追究，待 违法事实发生后产生恶劣后果时才来进行处罚，并且处罚力度偏轻，常常以罚代刑，交 钱了事，缺乏足够的威慑力。 ( 3 ) 缺乏规范化和持续性的法律执行过程 现阶段，我国在打击假冒伪劣产品，维护食品安全的执法过程中，普遍存在“雷声 大、雨点小”的现象，往往只停留在表面，没有深入进行，没有挖掘产生问题的深层次 原因，治根不治本；并且我国的食品安全监管更侧重于事后追究，而在事前预防这点做 的明显不足。我国食品安全监管执法往往只是在重大食品安全事故发生后，已经对消费 第三章我国食品安全监管体制的历史变革与现状分析 者和社会造成不可挽回的损失的时候，政府监管部门才开始重视，上级机关发文“坚决 惩治，下级监管部门就迅速行动进行检查、惩处等，“三鹿毒奶粉”及双汇“瘦肉精 事件都是活生生的案例。其实如果政府监管部门能持续规范的履行自身职责的话，很多 食品问题是完全可以避免的，不仅如此，当那些食品安全事故逐步退出公众关注的视野 时，相应监管部门也就松懈了，那些严厉打击假冒伪劣食品的行动也随之消失，那些隐 藏起来的制假造假分子为了个人利益便又会卷土重来，进而再度产生相似的食品安全问 题。这种只是一时而非持续规范的食品安全监管执法行为，会使得我国的食品安全问题 陷入“泛滥一打击一食品安全问题暂时缓解一再度泛滥一再打击”这样的怪圈，无法从 根本上解决食品安全的问题。观 由此可见，以我国食品安全法律体系的现状，我们必须承认：我国食品安全的法律 法规还不够完善，有许多需要改进与完善的地方，我国食品法律体系需要进一步的科学 化、系统化。 2 多部门分阶段监管职责不清 目前我国采用的是多部门分阶段监管食品安全模式，农业、工商，质检、卫生等各 管一段。从表面上来看，各个部门分段监管，似乎存在多重保障机制，但实际上重复监 管和漏管等现象却比较严重。因为在多部门分阶段监管中，由于监管范围和监管内容的 不断拓展，而法律法规和政府条文中又往往用比较概括、模糊的语言来描述各个监管部 门的职能，这样就使得各部门的职能划分不明晰，理解也就因人因事而异，存在着一定 弹性和误区，这样在进行食品安全监管时就会出现很多问题，如我们常见的面对重大食 品安全事故责任追究时，各监管部门彼此推诿扯皮，谁都觉得不是自身责任，这样极不 利于食品安全监管的顺利进行。据商务部：2 0 0 5 年流通领域食品安全调查报告的调 查结果显示：尽管国务院已明确食品安全管理应遵照“分段管理为主，品种管理为辅 的原则川，但众多监管部门各自都有对自身职责的理解和认定，彼此之间职责不清，极 易造成部门利益冲突和监管空白的现象，很难使各个监管部门之间形成合力，从而齐抓 共管来顺利推进我国食品安全监管工作的开展。 再者，职能划分模糊，多头执法就会降低执法力度，造成越权和部门脱节，有损执 法威严。例如：在“三鹿毒奶粉事件”被全面披露前，就己经有患者亲属向国家质检部 门反映奶粉涉嫌致病的问题，但根本没有引起相关部门的重视，质监部门也只是建议其 再向卫生部门反映。在这些监管部门相互推诿中，就造成了仿佛谁都管又事实上“谁都 不管的执法空白，从而给食品不法分子以可乘之机，埋下食品安全问题隐患。国家原 1 2 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 本期望在食品安全问题上齐抓共管来彻底管好，但现实情况却是各监管部门激烈争夺可 能存在的经济利益或监管权力，相互越界，当出现食品安全事故时又都不愿承担责任， 相互推诿扯皮，这样最终就会造成食品安全监管不力、效果不佳而食品安全问题又很难 追究责任的境况。弛。而且在我国由于各个食品安全监管部门的职能分散，彼此又都独自 工作，使得食品安全监管的执法人员会相对显少，面对错综复杂的食品安全问题，可能 会有人力、物力欠缺的问题产生，从而对食品监管工作的开展有些力不从心，这种各自 为政的做法会导致食品安全监管执法不到位，从而降低执法力度，增加执法成本，浪费 有限监管资源，也大大影响食品安全监管效率的充分发挥。 3 食品市场准入制度不完善 食品在市场上流通，所以完善的市场准入制度对食品安全的保障至关重要。而目前 我国食品市场准入制度却只处于建设的基础阶段，由食品安全法律法规及相关监管机构 等构成的食品安全市场准入基本框架还未建立。目前食品安全市场准入制度主要有：一 是对食品生产企业实施生产许可证制度；二是对企业生产的食品实施强制检验制度；三 是对实施食品生产许可制度的产品实行市场准入标识制度。我国目前食品安全市场准 入管理制度中存在一些问题，主要表现如下： ( 1 ) 检验对象有限、检验项目单一。检验所覆盖的范围狭窄，譬如只是检验特定的 几个品种，而且检验项目主要是检验蔬菜的有机磷含量、畜禽的兽药含量等，食品中存 在的很多潜在危害根本检验不出来，这样初级的检验根本没法保障食品安全，更无法满 足当代消费者对食品安全愈来愈高的需求。 ( 2 ) 检验机构不健全、检验手段落后。目前我国食品安全检验机构数量有限，很多 检验功能也不具备，并且目前我国食品市场准入的检测以速测为主，虽说速度快，但手 段太过简单，许多食品安全隐患根本无法检测出来，这样检测大多只是形式，对食品市 场准入管理起不了多大作用。 ( 3 ) 市场准入缺乏联动机制。这是我国食品市场准入制度存在的重要问题，也严重 阻碍了我国食品安全监管工作的顺利开展。因为市场具有分散性与流动性，就会使许多 问题食品从一个市场流入另一市场，而缺乏市场准入联动机制使得这些问题根本无法得 到有效控制，从而导致我国食品安全问题频发的后果。 ( 4 ) 质量体系运行不规范。我国目前食品生产、加工的单位有4 4 8 万家，8 0 以上 是1 0 人以下的小作坊、个体户，这些小作坊根本就不可能严格按照质量管理体系得有 关规定生产加工，譬如不少食品加工厂存在着生产环境很难达到环境卫生要求，缺乏严 1 3 格的 定的 标准 声称 仅让 竟是 标准体系由国家、行业、地方以及企业标准等构成，也已制定了各类食品产品标准、食 品污染物和农药残留限量标准等。截至到2 0 0 6 年底，涉及食品安全的国家标准1 9 6 5 项， 食品行业标准2 8 9 2 项，基本涵盖了食品生产、加工、流通、消费的各个环节j ”。但我 国有关食品安全标准虽然数量众多，实际上依然存在诸多问题： ( 1 ) 标准交叉重叠，缺乏统一性、实用性和可操作性。在我国，关于食品安全的 国家标准与行业标准、强制性标准与推荐性标准等划分界线不够明晰和合理，有些相关 规定存在着极其严重的交叉重复现象。针对同个商品却有多个标准，而且其检验方法、 限量标准也不相同，标准之间常常不协调，甚至会相互矛盾n 钢。例如当前尘嚣直上的河 南“瘦肉精”事件，不同的监管机构给出的检验结果也不尽相同。比如河南省质检局的 两批次抽检均未发“瘦肉精”，而济源市政府则检测出双汇冷鲜肉“瘦肉精 呈阳性， 这不但会给检测人员带来麻烦，也让消费者无法清楚地了解食品安全性从而认清事件的 严重程度，无法适应现代食品生产和市场监管的需要。 ( 2 ) 我国食品安全标准未能与国际标准接轨。我国当前的食品安全标准只采用了 很少国际标准，甚至一些标准与国际标准相差很大，技术指标也严重落后。例如，我国 1 9 9 5 年制定的食品卫生法中仅规定了2 9 1 条食品农药残留指标，而国际食品法典则 规定了2 4 3 9 条农药残留标准。以乳制品为例，“乳制品的四项全球安全指标：污染物指 标、微生物指标、药物残留指标和食品添加剂指标与美国等发达国家相比较低。”n 础 ( 3 ) 标准指标体系孤立，重理论而轻实际。无论是从制定还是管理上，我国的食 品安全标准体系，更多考虑的是卫生指标对人体健康的影响，而没有充分考虑我国的科 技发展和食品企业的实际水平，因此很多标准只能停留在条文规定中，根本无法在企业 内部真正实施。当然也有些为迎合某些标准而改变自己原有产品风格的行业企业，涌现 1 4 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 出了很多不伦不类的产品标准，让消费者根本无从辨识，严重影响了我国食品行业的健 康发展。 总之，当前我国的食品安全标准呈现“散、乱、差”