（中国近现代史专业论文）民国时期上海市公用局发展公用事业政策研究.pdf

内容摘要 本文研究民国时期上海市公用局发展公用事业的政策，集中于两个时 间期，第一个时期是从1 9 2 7 年上海特别市政府成立至1 9 3 7 年抗日战争爆 发前夕。第二个时期是1 9 4 5 年抗日战争后至1 9 4 9 年上海解放前夕，简称 为抗战前与抗战后两个时期。 本文主要在梳理原始档案资料的基础上，提炼归纳出民国时期上海市 公用局发展公用事业四个方面的政策，它们分别是：抗战前公用局对民营 公用事业的监督制度、支持政策、对外商在租界以外地区公用事业的变通 措施，以及抗战后对公用事业的全局政策。 监督制度以区域性监督和双重监督为原则，对华界民营公用事业的举 办、工程建设和业务开展等方面进行监督。支持政策分为一般支持政策和 特殊支持政策，从专营权、资金和利润等方面对民营公用事业的发展给予 支持。变通措施是公用局在理论上主张收回租界以外地区的外商公用事业， 但在现实中又不得不维持原状的两难困境中所采取的一种特殊政策。全局 政策是抗战后公用局为恢复和发展上海公用事业而提出的，包括长远规划 政策、利用外资政策和改良政策等。 本文在归纳民国时期上海市公用局发展公用事业四个方面政策的基 础上，同时对其积极意义和局限性作了评价。 关键词民国时期上海市公用局公用事业监督制度支持政策变 通措施全局政策 a b s t r a c t l h i st h e s i si st o 、s t u d yp o l i c i e sf o rd e v e l o p i n gp u b l i cu t i i i t i e s o fs h a n g h a ip u b l i cu t i t i t i e sb u r e a ud u r i n gt h er e p u b l i co fc h i n a ， i tc e n t e r so nt w op e r i o d s ：f r o mt h ee s t a b l i s h m e n to fs h a n g h a is p e c i a l m u n i c i p a lg o v e r n m e n tt o1 9 3 7j u s tb e f o r et h eo u t b r e a ko fw a ro f r e s i s t a n c ea g a i n s tj a p a ni st h ef i r s tp e r i o d ；f r o m1 9 4 5w h e nt h ew a r e n d e dt o1 9 4 9j u s tb e f o r et h e1 i b e r a t i o no fs h a n g h a ii st h es e c o n d p e r i o d o nt h eb a s i so fo r i g i n a la r c h i y e s ，t h et h e s i ss u m su pm a i nf o u r p o l i c e s f o r t h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cu t i l i t i e so fs h a n g h a i p u b l i cu t i l i t i e s b u r e a ud u r i n g t h e r e p u b l i c o fc h i n a ，t h e ya r e s u p e r v i s e da n ds u p p o r t i v ep o l i c e sf o rt h ep r i v a t ep u b l i cu t i l i t i e s a n df t e x i b l em e a s u r e sf o r f o r e i g np u b l i c u t i l i t i e so u t s i d et h e c o n c e s s i o n sb e f o r et h ew a ro fr e s i s t a n c ea g a i n s tj a p a na sw e l la s p o l i c i e sf o rt h ew h o l ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cu t i l i t i e sa f t e rt h e w a r u n d e rt h ep r i n c i p l e so fr e g i o n a la n dd o u b l es u p e r v i s i o n ，t h e p u b l i cu t i l i t i e sb u r e a u s u p e r v i s e d t h e e s t a b l i s h m e n t ，e n g i n e e r c o n s t r u c t i o n ，o p e r a t i o na n do t h e ra s p e c t so f t h ep r i v a t ep u b li c u t i l i t i e si nc h i n e s ec i t y ：s u p p o r t i v ep o l i c i e si n c l u d e dc o m m o na n d s p e c i a ls u p p o r t i v ep o l i c i e s ：f o r t h e f o r e i g np u b l i c u t i l i t i e s e n t e r p r i s e so u t s i d et h ec o n c e s s i o n s ，i nt h e o r y ，t h e ys h o u l dh a v eb e e n r e c l a i m e d ，b u ti nr e a l i t y ，t h e yh a dt ob em a i n t a i n e d w i t ht h i s i nm i n d ，t h ep u b l i cu t i l i t i e sb u r e a ua d o p t e df l e x i b l em e a s u r e s p o li c i e sf o rt h ew h o l ed e v e l o p m e n ta i m e dt or e s u m ea n dd e v e l o pt h e p u b l i cu t i l i t i e sa f t e rt h ew a ro f r e s i s t a n c ea g a i n s tj a p a n ，i n c l u d i n g l o n g t e r mp o l i c i e s ，p o l i c i e sf o ru s i n gf o r e i g nc a p i t a la n do t h e r p o l i c i e s o nt h eb a s i so fs u m m i n gu p t h e s i se v a l u a t e st h e i rp o s i t i r e t h ea b o v e m e n t i o n e dp o li c i e s ，t h e a n d1i m i t e da s p e c t s k e yw o r d s t h er e p u b l i co fc h i n a s h a n g h a ip u b l i cu t i l i t i e sb u r e a u t h ep u b l i cu t i l i t i e s f l e x i b l em e a s u r e s s u p e r v i s e dp o l i c e s p o l i c e sf o rt h ew h o l e s u p p o r t i v ep o l i c e s d e v e l o p m e n t 东华大学学位论文原创性声明 本人郑重声明t 我恪守学术道德崇尚严谨学风所星交的学位论文是本人在导师的 指导下。独立进行研究工作所取得的成果除文中已明确注明和引用的内容外，本论文不包 含任何其他个人或集体已经发袭或撰写过的作品及成果的内容论文为本人亲自撰写我对 所写的内容负责，并完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作槲；同别匆文 醐：加呻乡月m 东华大学学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定。同意学校保留井向国家 有_ 芙部门或机构送交论文的复印件和吨予版，允许论文被查阅或借阅。本人授权东华大学可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存年l i 编本学位论文 保密口，在年解密后适用本版权书 本学何论文属于 不保密口。 学俺论文千j 者签名：】曩翻救 指导教师签名 口! y i ：1 1 年；月f ) ，日 伶尚衷 日期：洲年；月，；同 导言 一、选题的学术意义 公用事业属于城市公共设施范畴，是城市基础设施的重要组成部分以 及城市生活的重要内容，对国家经济和社会发展起着举足轻重的作用，公 用事业现代化是城市现代化的前提条件。 上海公用事业具有1 0 0 多年的历史，是全国诞生最早，规模最大的城 市公用事业。无论是过去，还是现在，上海公用事业的建设都极大地推动 了上海经济的发展，促进了城市的繁荣。本文对民国时期公用局发展公用 事业政策研究，学术意义主要有如下几点： 第一、学术界以往对解放前公用事业的研究成果较少，对华界公用事 业的研究就更少了。就已有的研究范围而言大多集中于租界，这是因为公 州事业首先在租界内兴起，并形成相对完整的机制，具有典型性、帽剥铂 序性等特点。而华界公用事业发展相对具有模糊性、无序性、复杂性等特 点。研究成果就更少，尤其是对公用局的研究尚未展开。因此本文在这一 领域的探索具有一定的新意。 第二、从政府层面研究公用事业的成果较少。以往的研究梳理了解放 前公用事业的基本概况，侧重于公用事业自身发展的角度，而较少从政府 层面研究公用事业。本文主要研究政府为发展公用事业而采取的政策，有 利于拓宽公用事业的研究领域。 第三、资料收集上的创新。以往对公用事业的研究主要以出版物和印 刷品为主，而本文资料的主要来源为档案。档案资料具有原始性，有利于 还原历史的真实面目。作者是在查阅了大量档案资料之后，才发现新资料 并研究这些政策的。抗战前后公用局发展公用事业的政策资料大多未能以 书籍、报刊等形式保存下来。如公用局对沪西外商公用事业的政簸，在当 时属于保密文件，不可能公布。因此，研究本课题必须查阅大量档案。 i 政策是管理部门为了使社会或杜会中的一个区域向正确的方向发展面提出的法令、锚# 度、措施和 条例等。陈振i 蚰生编，政策科学，中国人民大学山版社，1 9 9 8 年9 月第1 版，第5 8 负 1 二、研究现状与前景 上海史学界对公用事业的研究取得了一定的成果。上海人民出版社1 9 9 1 年1 月出版蔡君时的上海公用事业( 1 8 4 0 - - 1 9 8 6 ) 一书，上海社会科学 院2 0 0 0 年出版了上海电力工业志，上海社会科学院出版社于2 0 0 0 年1 月 出版蕻君时的上海公用事业。上述著作主要梳理了上海公用事业的历史 发展概况。研究公用事业的论文大多是对公用事业的各个组成部分进行研 究，而全局性研究相刑较少。如薛念文在抗战时期上海市内道路交通情 况评述中写道，上海在战前市政和道路状况都有很大的发展，但抗战的 爆发给上海带来了很大的破坏，公用事业也未能幸免。何品、孙慧整理了 一部分公用事业企业和公司档案，以旧上海公用事业机构发展概况资料 发表在档案与史学上2 。王印焕在2 0 0 3 年第4 期史学月刊上发表了 交通近代化过程中人力车与电车的矛盾分析认为人力车与电车的矛盾， 是交通近代化过程中新旧两种交通工具的较量，其冲突的根源，主要在于 取缔人力车的同时，如何安置好众多人力车夫的生计。 在有关上海史的研究专著中，也有涉及到公用事业的一部分，如上 海通史，上海近代工业史，从上海发现历史等。这些研究梳理了上 海公用事业的历史发展概况，主要集中于公用事业发展的规模、数量、公 用事业企业状况、经营、技术、设备等方面。简而言之，主要集中在公用 事业发展的物质层面，对政策制度等层面研究相对较少。因此，笔者认为 公用事业在以下几个方面还有待深入研究： 第一、对公用事业的研究大多是分f - j 另l j 类的研究，整体性和综合性研 究缺少。以往注重分门别类对公用事业中的水、电、煤、交通等进行研究， 对总体研究相对不足。对公用事业各个部分的研究是研究细化的要求，但 同时也必须将各个部分综合起来研究，才能够从总体上把握上海公用事业 发展的特点和规律等。本文将不再侧重于公用事业的各个组成部分的研究， 。薛念文，抗战时期上海市内道路交通情况评述，史学月刊，2 0 0 2 年第1 期t 第3 7 一d 0 页。 ：何品、孙慧，旧上海公j _ 事业机构发展概况资料( 一) 、( 二) 档案与史学，2 0 0 3 年第2 期与第3 期。 3 王印焕，交通近代化过程中人力车与电车的矛盾分析， 史学月刊，2 0 0 3 年 第4 期，第9 9 一1 0 4 页。 2 而侧重研究上海市公用局发展公用事业的政策。 第二、上海公用事业发展呈阶段性、区域性特点，应注意差异性研究。 现有的研究虽有分期研究，但还有待完善。解放前上海公用事业的发展分 为，租界时期，晚清时期、辛亥革命时期、北洋军阀时期、上海特别市政 府至抗战前、抗战时期、抗战以后等阶段。上述公用事业发展的每一阶段 都有其独特的特点和规律，但分阶段、分区域研究还不多见。华界与租界 的公用事业发展情况殊异，但又具有相似点。比较华界与租界公用事业发 展的异同，才能更加完整地研究解放前上海公用事业发展的概貌及规律。 当然，阶段性研究、区域性研究情况非常复杂，全面研究难度很大，本文 主要侧重研究抗战前后公用局发展公用事业的政策。 第三、史学界对解放前上海市政府发展公用事业政策研究较缺乏。公 用事业的发展与政府的政策息息相关，两者之间的关系更多地是通过政策 体现出来。在一定程度上，政府发展公用事业的政策对公用事业的发展起 主导性作用。因此，对政府发展公用事业的政策研究以及行政管理的彤f 究 将是今后研究的方向。 三、研究中需要说明的问题 1 、本文研究的时间段及区域 本文研究集中于两个时间段，第一段时期是从1 9 2 7 年上海特别市政府 成立至1 9 3 7 年抗日战争爆发前夕。第二段时期是1 9 4 5 年抗日战争后至1 9 4 9 年上海解放前夕，简称为抗战前与抗战后两个时期。日伪时期的公用事业 情况特殊，不在本文研究范围内。 抗战前租界不在公用局的管辖范围内，自然也不在本文的研究范围内。 因此抗战目f 研究的区域主要集中于华界。抗战胜利后，租界不复存在，因 此这一时期研究范围包括整个上海地区。上述两个时间段的选择主要是出 于这样的原因，一方面，在这两段时期内，公用事业发展环境相对稳定， 便于研究。另一方面，抗战前的这一时期是上海公用事业的发展高峰时期， 发展已 ! _ u 具规模，上海城市发展也处于快速发展和繁荣时期，抗战后则是 上海公用事业的重建时期。因此，抗战前后的两个时期具有典型意义。 2 、公用事业概念 广义的城市公用事业是指自来水、煤气、集中供热、公共交通( 公共 汽车、电车、出租汽车、轮渡、地铁等) 、运输( 港口、码头、航空) 、公 共设施( 下水道、道路、路灯等基础设施建设) 、以及电报、电话等。还有 一种对城市公用事业的定义，它一般是指用于城市生产、流通和居民生活 的各项事业的总称，包括城市供水、供电、供热、供气、公共交通、排水、 污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容卫生、垃圾处置和城市绿化等方 面。它们大多是与居民生活休戚相关的城市基础设施1 。 狭义的公用事业界定的范畴仅为自来水、煤气、集中供热、供电、 公共交通等五类行业。本文所研究的公用事业属于狭义的范畴。与其 他竞争性的行业相比，公用事业具有消费上的兼容性，生产经营上的规模 性、地域性，公用和公益性、价格机制不灵活性等特点。而且，公用事业 又是特殊的自然垄断产业，具有独特的性质：受共同利益影响的产业及其 活动。此外，具有独特的契约问题，即因巨额专用投资而削弱了利用市场竞 争机制产生一流绩效的能力2 。 3 、本文研究的重点难点 本文研究的重点主要集中对抗战前后上海市公用局发展公用事业的 些政策，重点为以下四个方面：抗战前上海市公用局对民营公用事业的监 督制度及支持政策、对外商在租界以外地区举办公用事业的措施、抗战后 公用局发展公用事业的全局政策。抗战前主要研究民营和外商公用事业， 而对公营将不作研究。这是因为抗战前华界内的公营公用企业很少，公用 局并没有明确制定对公营事业的政策，所以研究价值不大。 本文的主要难点有： 首先，由于上海公用事业的研究处于起步阶段。可资借鉴的研究成果 较缺乏，特别是对华界公用事业研究成果更少，这在一定程度上限制了本 文研究的视野。 。吴光芸，城市公_ l i j 事业的比营化与政府治理结构转型，湖北人学成人教育学院学 报，2 0 0 3 年6 爿第3 期，第4 2 页。 2 赫丛喜、郑浩、高俊鹏，城市公用事业现行体制存在的问题与改革措施齐齐 哈尔人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 年3 月，第4 5 页。 其次，利用档案资料遇到一些困难。档案资料的原始性既是优势，也 增添了不少的难度。由于档案资料未经过任何学术整理，利用难度较大， 需要大量u , t f , i j 进行鉴别、筛选、整理。另外，档案资料具有不均衡性，即 在某些方面较为丰富，另一些方面却极其缺乏，某一时期资料丰富，而另 一时期相对稀少。 最后，上海公用事业研究领域具有范围广、时问长、内涵丰富、形式 复杂等特点。范围广是指公用事业本身包含着诸多方面，如水、电、煤、 陆地交通、邮电通信、港口码头、道路建设、路灯、下水道等。时问长足 指上海市公用事业的发展具有一百多年的历史。内涵丰富是指研究的角度 多维，从不同的角度进行研究，就会得出差异性的结论。形式复杂是指解 放前上海公用事业的活动集中在两个不同的区域，一是租界，一是华界， 租界又分为公共租界与法租界，因此，公用事业的发展被分割开来，互不 相属，各自为政。另外，公用事业企业组织形式复杂，有外商独资承办、 j | i 【界当局与外商合办、租界当局主办、外商与华商合办、华商独资经营、 上海市政府主办等形式。 因此，本文将集中研究抗战前后上海市公用局发展公用事业的政策， 期待在点的层面上取得突破。 第一章民国初期以来上海公用事业的发展和公用局的成立 在研究抗钱前和抗战胜利后上海市公用局发展公用事业的政策之前， 有必要了解民国初期以来上海公用事业发展概况及公用局成立的原因，这 有助于对公用局发展公用事业政策的理解和研究。 一、民国初期以来上海公用事业的发展1 公用局的成立是由于公用事业发展的需要而出现的，民国初期以来r 海公用事业发展主有表现如下： 民国初期以来，英商上海自来水公司供水区域已扩展到法租界和华 界部分地区，是上海市区主要的供水部门。法商电车电灯自来水公司于 j 9 0 9 年重组以来，到民国时期规模已经庞大，按营业性质可分为三大部 分交通( 包括有轨、无轨电车和公共汽车) 、电灯、自来水。 2 0 世纪以来，上海又出现了多家供水的新厂。李s 严书创办的闸北水 电厂于1 9 1 1 年开始向闸北地区供水，1 9 2 4 年又改为商办闸北水电股份有 限公司。闸北水电公司与华界的另一家水厂一一内地自来水公司合并， 供水能力在1 9 2 7 年就达到了每日7 6 8 0 0 立方米。 民国初年上海公共租界工部局在杨树浦路洞庭路沿黄浦江边建造 新厂，新电厂占地三百余亩，1 9 2 3 年，杨树浦电厂装机容量达到1 1 1 万千瓦，成为当时远东最大的火力发电厂。至2 0 年代末，上海公共租界 工部局电气处的年供电量为4 5 8 3 6 万度。超过同时期英国的曼彻斯特、 伯明翰、利物浦、格拉斯哥、谢菲尔德等城市。1 9 2 9 年，工部局电气处 将其全部资产及经营权，以8 1 0 0 万银两的价格转让给美商，更名为上海 电力公司。 这一时期华资电厂也陆续兴办，如先后成立的华商电气公司、闸北 水电公司、浦东电气公司、南翔电气公司、真如电气公司等。1 9 1 8 年上 海内地电灯公司与华商电车公司合并，组建华商电气公司，并发行了股 本：1 y 内容参阅前人成果有熊月之主编上海通史，民国经济第8 卷，上海：上 海人民出版社1 9 9 9 年9 月第1 版。蔡君时主编，上海公用事业上海：上海社会 科学院山版社，2 0 0 0 年1 月第1 版。 6 票。至1 9 2 6 年，该公司发电设备总容量达1 6 万千瓦，居全国民营电厂 之首。浦东电气公司是、由童世亨等人集资创办的，电厂位于浦东张家浜 南岸，到1 9 2 1 年，发电设备总容量2 4 0 千瓦，此后，浦东沿黄浦江一带也 开始闩夜供电。1 9 1 1 年，外资2 家电厂的发电容量占上海总发电容量的 9 5 6 。 1 9 1 3 年，南市华商电车公司有轨电车线路通车。1 9 1 4 年，英商上 海电车公司第一条无轨电车线路通车，1 9 2 2 年，华商公利汽车公司经 营的第一条公共汽车线路开通。2 0 年代成立的公共交通企业还有：上 川交通公司、闸北兴市公共汽车公司、英商中国公共汽车公司、华商 公共汽车公司、沪南公共汽车公司等，组成了上海公共交通初期网络， 并且有了航行于浦江两岸的轮渡，并成立了上海出租汽车同业联合会， 到1 9 2 1 年发展至2 1 家，1 9 2 6 年发展至5 l 家，成为一个新兴行业。 总体说来，公用局成立前上海公用事业的发展，从供气，供水，扩 展到公共交通，供应面从公共租界扩展到全上海市区，形成了上海公用 事业分布网的雏形。 二、公用局的成立 如前所述，民国初期以来上海公用事业有了一定的发展，但同时也 产生了许多自身无法克服的矛盾，特别是华界公用事业，尤其需要政府 成立专门机构进行管理。 1 、公用局成立的原因 直接原因主要有三个，第一、华界公用事业发展存在盲目性。虽然 2 0 世纪以来，华界公用事业获得一定的发展，但由于缺乏管理，其发展 却呈盲目状态：公用企业各自为政，互不相属，公用事业建设重复和浪 费等不良现象时有发生。第二、华界公用事业企业存在局限性，自身难 以克服。公用局成立以前，华界公用事业企业虽有发展，但一直面临着 资余不足、高级管理人才缺乏、外商竞争的压力等问题，企业自身难以 解决，需要政府加强管理。第三、华界公用事业的管理任务同益复杂承i 繁重，需要成立专职机关。随着上海华界各种门类的公用事业不断增多， 如在水、电、交通等方面，出现了多家公用事业新厂及企业，政府管理 的任务同益复杂和繁重。 间接原因：2 0 世纪以来，公用事业对城市的发展越来越重要。公用 局成立以前，上海工业、商业等行业快速发展，经济日益繁荣，而这些都 离不开公用事业的发展。华界公用事业虽有发展，但赶不上城市发展的步 伐。与同时期租界相比；则落后很多。如前文是所述的2 家外资电厂的 发电容量就占上海总发电容量的9 5 6 。因此，需要政府加强管理，促 进其发展。 在上述情况下，1 9 2 7 年上海特别市成立以后，就设立了管理公用事业 的专门机构上海市公用局，标志着华界公用事业发展进入了新时期。 2 、公用局的职能 公用局的职能是：给水、煤气电气、电话、路灯、标准钟、广告， 码头仓库、电车、公共汽车、长途汽车、轮渡、车辆及船舶( 出入吴淞 口的除外) 等一切交通工具的登记、检验及发照、车辆及船舶驾驶员的 考试、发照等。公用局下分4 个科，分管各行业。根据事务繁简不同，义 设立了8 个附属机关：广告管理处、路灯管理处、车务处，船务处、轮渡 总管理处、码头仓库管理处、水处和公共汽车管理处。但管辖范围不及 租界。 抗同战争胜利后，租界不复存在，上海市公用局管辖范围覆盖全市， 管理职能与战前一样，第一处设给水、水厂厂务、煤气、广告4 个科第 二处设电力、路灯、电气用户3 个科，第三处设航务、码头仓库、航务 凭证3 个科，第四处设车辆、驾驶员考验、车务稽查、车辆牌照4 个科。 为了加强对公用事业的管理并促进其进一步发展，上海市公用局采 取了一系列发展公用事业的政策。抗战前，公用局制定了发展民营公用事 业的政策主要包括监督制度和支持政策，以及对外商在租界以外地区兴办 公用事业采取了变通措施。监督制度是前提，民营公用事业只有在接受公 用局的监督之后，才能获得政府的支持。而外商公用企业不受上海市政府 的法律约束，因此，政府对其措施具有特殊性和交通性，这与对民营公用 习f 业的政策有很大的不同。抗战胜利后公用局发展公用事业的政策特点主 要是统一性和全局观。 第二章抗战前公用局对民营公用事业的监督制度 公用局认为应首先加强对华界公用企业的控制与管理，这是改善华界 公用事业发展不良局面的第一步，因此要求政府采取相应的政策，如制定 规章制度、法律条文等。此前，上海市并没有建立严格、科学的公用事业 管理和监督机制。西方发达国家在发展公用事业事业初期，就对城市公用 事业法制化十分重视。以法国为例，1 7 9 1 年就颁布了阿拉尔德法，其 中有条款确认市镇政府可以对公用事业的公有或私有经营者进行监督的法 律依据1 。 在这种情况下，经过两年多的酝酿，公用局f 式制定了对华界民营公 用事业的监督制度，主要通过市政府名义以制度、条例的形式体现出来。 1 9 2 8 年8 月1 日，出台了上海特别市政府关于商办公用事业监督政策及 其说明，不久，又颁布了规定商办公用事业监理规则及其处分细则案。 1 9 3 0 年出台了民营公用事业监督条例案及地方政府监理公用事业事 项案。本部分接下来将首先研究公用局制定监督制度的原因，然后再考虑 其具体内容。 一、监督制度制订的原因 决定城市公用事业管理和监督体制的主要因素，一般认为，包括法律 体系、机构设置、价格机制和竞争机制四大方面2 。公用局所制订的监督制 度，在这四个方面，特别是在法律体系和价格机制加强了管理和监督。1 9 2 8 年5 月上海公用局主要出台了上海特别市商办公用事业监理规则( 以下 简称商规) ，1 9 3 0 年1 月出台了上海市公用局民营公用事业监督条例 ( 以下简称民例) 。本文将以这两部条例为主进行研究，首先有必要研 究制定监督制度的原因。 1 、制订的原因 。陈平，城市公用事业法制化的思考。商业与经济管理，2 0 0 3 年第l j 9 j t 总第 1 3 5 删第4 8 页。 2 陈平，中英城市公用事业管理体制比较，商业经济与管理，2 0 0 3 年1 月第1 期，第3 0 页。 条例解释了监督制度之所以制定的原因，笔者归纳如下： 第一、克服公用事业发展的混乱状态，加强对公用企业的管理。公用 局因此在监督条例中规定，“各水电商如在市内营业，必须登记，其材料， 必要时，亦加以郑重之检验”。第二、引导公用企业合理发展。商规 明确提出，监督条例的制定“完全出于维护公用事业之善意，使不至于腐 化”2 。翦期举办公用事业所遇到的种种困难表明：管理的腐败和混乱使企 业深受其害，必须加强对公用企业的科学管理。此外，华界公用事业处于 不断的发展中，监督制度必须与之相适应，因此要求公用局的监督具有灵 活性，商规第1 5 条也有类似规定。1 9 3 0 年9 月，上海市公用局曾根据 情形的变化，请求立法院重新订立监督法案3 。第三、公用事业与人民生活 息息相关。盲目举办或举办不当，将会对人民生活造成很大的危害。因此， 公用事业的安全性就显得更为重要，以电气为例，公共场所容纳民众较多， 故电气设备的安全性特别重要。 公用局在商规中声称：制度制订的最终目的是以行政权力促进商 办公用事业，使市民与公司同时受益。以事实为例，上海民营公用事业种 类繁多，主管局实行监督取缔，两年以来，如电费改低，水质改善，长途 汽车车辆增加等等，已取得了显著成效4 。因此，公用局一再强调监督的双 重利益，即市民与公司同享其利，并希望得到市民及公司股东等的支持：“颇 能了解其精神而盼望其实施”5 。 2 、监督原则 公用企业监督机构的确定主要根据两项原则：区域性监督原则和双重 监督原则。区域性监督原则指公用企业由其所在区域的地方政府监督6 ，1 9 2 8 。上海市公j 【甘局关于民营公用事业监督条例案，1 9 3 0 年1 月4 日，上海市档案馆藏， 全宗号q 5 3 6 8 8 。 2 规定商办公川事业监理规则及其处分细则案，1 9 2 8 年5 月6 日，上海市档案馆藏t 全宗号q 6 3 6 8 5 。 ， 上海市公用局请立法院重订公用事业事业监督法案，1 9 3 0 年9 月，上海市档案 馆藏，全宗号q 5 3 1 8 2 2 。 规定商办公肼孳业监理规则及其处分细则案，1 9 2 8 年5 月6 目，上海咖档案馆藏， 全宗号q 5 3 6 8 5 。 5 同上。 s 请在中央法规幽规定地方政府监理公用事业事项案，上海市档案馆藏，全宗号 0 5 3 1 8 0 6 。 、 l o 年上海市政府为此特地出台了地方政府监理公用事业事项案。公用局在 民例第3 条规定，民营公用事业除应由中央主管机关监督外，其经营 范围属于县区域者，由县政府监督，属于市区域者，由市政府监督，属于 县市两区域以上者，由省政府监督。在1 9 3 0 年2 月7 日公用局所制定的上 海市公用局关于跨越县市两区之民营公用事业监督法案，进一步确定了双 重监督原则1 。 双重监督原则是指由各级政府与公用局共同监督的原则。商舰的第 l 条规定，下述三类公用事业须受公用局与政府的双重监督。第一类情况是 凡在市区内之商办公用事业。第二类是在本市区内设立公用事业机关，而 不在本市区内营业之公用企业。第三类是其机关虽不在本市区内，而在本 市区内营业者。实行双重监督更能保证公用事业的良性发展，还关系到地 方政府的行政主权，“其营业区域等与地方设施有密切关系，而其使用公蹄 等，则事涉地方政府主权”2 。根据双重监督原则，商人申办公用事业，必 须经过当地政府、市政府( 公用局) 的批准。商规第2 条规定，商人欲 在本市区内经营公用事业，应先拟订详细计划书，由公用局审核再转交市 政府批准，或出公用局直接上交国民政府主管部门批准后，才能够设立。 通过区域性监督和双重监督，公用局初步控制了公用事业的举办权， 从而为加强管理奠定了基础。 二、监督制度的内容 公用局成立后，为了加强对民营公用事业的监督和控制，必须首先明 确自己的权限及职责，才请2 有效引导公用事业的发展。因此，监督制度的 主要内容是具体规定了公用局的权限及职责，笔者将其归纳为六个方面， 在监督制度中，公用局首先确定了对公用企业的举办权的监督。 1 、监督举办权 在1 9 2 9 年1 1 月出台的登记办理案中，明确规定了民营公用事业 t 上海市公州局关于跨越县市两区之 毽营公j j 事业监督法案，1 9 2 9 年1 1 月1 6 日 上海市档案馆藏，全宗号q 5 3 1 8 2 1 。 2 上海市公l 局关丁民营公用事业监督条例案，1 9 3 0 年1 月4 日，上海市档案馆藏 全宗号q 5 3 6 8 8 。 必须到上海市公用局办理登记1 。经监督机关许可后，再依法申请登记，然 后由监督机关核定举办期限。商规的第4 条规定，监督机关许可时，应 核定筹备期限。对于民营公用事业未经批准或超过筹备时限，仍不丌始营 业者，“监督机关得撤销之”2 。民例第3 条也有类似规定。 一部分华界公用企业经营严重亏损，生产效率低，服务质量差的现状， 使公用局认为有必要加大政府干预的力度，促使企业改善生产，因此，特 地规定了监督机关有限令公用企业改良设备的权利。民例的第1 0 条规 定，如果民营公用事业管理不善，或设备不周全，妨碍用户利益或损害社 会安全时，监督机关应限令改良。商规在第9 条中也作了进一步规定， 民营公用事业全年纯利达到资本总额2 5 时，应把一部分利润放到改是设 备上。公用事业关系大多数市民日常生活，而且属于独占性质，“不能任多 人共事经营，则如任其延不举办，于市政设施大有影响也”3 。在此基础上， 公用局进一步规定了对公用企业的工程建设监督的权利。 2 、工程监督权 在1 9 3 0 年制定的商规第7 条规定，监督机关有监督施工权，商办 公用事业机关如果举办工程或购买机器，或处理其他重要工作儿与公用 事业有直接关系都必须依照下列程序接受公用局监督：一、工程开始之前， 应向工务局报领执照及办理公用局所规定的必备手续。二、递交详细的图 例及说明，由公用局审核。三、经公用局审查合格并批准后，如果是属于 投标性质，应在招标开标时候，请公用局派相关人员监督。如果订立合同， 应先将合同递交公用局审核。四、工程竣工时，应请公用局派员验收。五、 工程建设中，公用局可随时派人检验其材料。如上述五项程序，检验不合 格或未获批准时，工程必须重新设计或施工，直到达标为止4 。简者之，民 营公用事业从施工图、工程投标及施工建设等都在法令的监督范围内。 对公用事业工程建设过程的监督，笔者认为公用局所持理由主要有二： ，规定公用事业登记由上海市公用局办理案，1 9 2 9 年1 1 月6 日，上海市档案馆藏 全宗号q 5 3 1 8 1 4 。 2 上海市公刈局犬下比营公州事业监督条例案，1 9 3 0 年1 月4 日，上海市档案馆藏 全宗号q 5 3 6 8 8 。 同上。 1 规定商办公川事业监理规则及其处分细则案1 9 2 8 年5 月6 日，上海市档案馆藏 全宗号q 5 3 6 8 5 。 直接原因是关系到公用企业的成本与安全。而且订立合同如有不正当的条 件，招标开标经过如有不真实的情形，“足使最后之结果产生不良之影响， 彼时虽欲修改，或已嗟叹不及，或重费资财，岂不深可惋惜”1 。间接原因 是关系市民负担及享用。如果没有监督或监督不力，必将使公司吃亏不少， 或市民受累无穷。鉴于以往各公用企业在举办公用事业过程中所出现的种 种问题，公用局必须对公用企业的举办采取比较严密的监督，不能再重蹈 覆辙。内地自来水公司就是一个很好的例子，“公司欲添筑快滤池等，工程 师计划需费二十余万两，经主管局指示采用马尔康设计，只须十余万两， 减轻成本至十余万两”2 。 因此，通过监督可降低公用企业成本，提高企业效率，促进公司的进 一步发展，也可保护市民的利益。因此，公用局对公用企业工程建没监督 定为数步，事前有慎重的审核，事后有严密的监督和检验3 。 3 、业务监督权 工程建设完成之后，公用企业的业务也必须接受到政府监督。民例 第8 条规定，民营公用事业应于年终，将重要职员及简历、工程设备及计 划、营业状况及其收支报告制成表册上报监督机关，监督机关接到表册后 摘要公布。而商规在第8 条中则规定公用企业还应向监督机关递交股 东会、董事会及其他重要会议的议事录。 对于所述项的监督，是由于职员的任命关系到公司设施及工程营业等。 工程又关系营业，营业又关系公司的发展及市民负担，存在逻辑的关系， 互为牵制，直接影响公司与市民的利益。但对于递交公用企业重要会议配 录的规定却使公用企业勉为其难会议记录属于公司内部的商业机密，不 宜公布。但公用局认为“但此理由，亦殊欠允”1 。其理由笔者归结为以下 几个方面： 第一、公用事业属于专营性质。公用事业很少有竞争对手，切设施 - 规定商办公j i j 事业监理规则及其处分细则案，1 9 2 8 年5 月6 日，上海市档案馆藏 全宗号q 5 3 6 8 5 。 2 同上。 3 同上。 4 上海市公用局关于民营公用事业监督条例案，1 9 3 0 年1 月4 日上海市档案馆藏 全宗号q 5 3 1 6 4 9 。 尽可公开：。第二、公用事业须臾不可缺少。如缺少电力，生产就要停顿。 如缺少自来水，人们的饮用及日常用水将极为困难。第三、借鉴国外经验。 上海华界公用事业的法律体系、管理制度等尚处于空白其管理和运行存 在大量问题。因此，有必要借鉴西方发达国家城市公用事业的经验，为华 界公用事业建设提供一1 些思路。而对公司会议的监督权就是从国外借鉴而 来，不属于中国首创，这可协调公用事业的发展，“处平衡调剂地位”1 。第 四、民营企业合有代表政府举办之意。公用事业关系市民的公共利益，本 应公办，出商人举办已不完全符合原则2 。政府把公用事业交给私营，因此， 理当接受政府监督。第五、可防止公用企业牟取暴利。少数经营者利用秘 密手段为所欲为，操纵牟利，“流弊所及，或增市民之负担，丧失股东之血 本，或竟负债破产，陷于不可收拾之地步”。届时，势必需要政府出面维持， 最后的负担将落于市民头上。第六、政府能通融处理。如果理由f 当，公 用企业有正当的商业秘密，政府也可不予宣布3 。如无正当理由而加以拒绝， 正是需要切实调查，加以取缔。综上所述，公用局认为，商办公用企业，1 ： 会的任何记录，政府有必要进行了解和干预，而不容拒绝。为此，1 9 3 0 年9 月2 5 日，公用局还制定了各公用企业接待监督人员的办法1 。 除了上述对公用企业的业务进行监督外，商规在第1 l 条中还规定 监督机关的下列职权：一、有权撤换技术上或与经营公用事业有重要关系 的不称职职员。二、核查账目。三、列席股东会董事会及其他重要会议。 四、执行其他与监督取缔有关的事项。 对于人事权的监督，笔者认为公用局主要从以下几个方面进行考虑： 第一、社会活动或社会组织是人的行动的结果，用人务必得当。“经营 各种事业之机关，均为无生命之机体，如何经营，全在乎人。不得其人， 上海市公用局关于民营公用事业监督条例案，1 9 3 0 年1 月4 日，上海市档案馆藏， 全宗号q 5 3 1 6 4 9 。 z 同上。 3 规定商办公用事业监理规则及其处分细则案1 9 2 8 年5 月6 日，上海市档案馆藏， 全宗号q 5 3 6 8 6 。 上海市公用局视察公_ 【 j 事业及招待视察人员的办法案1 9 3 0 年9 月2 5 日，上海 市档案馆藏，全宗号q 5 3 1 8 5 5 。 虽有极完善之组织，决不能产生良美之结果”1 。以内地自来水公司为例， 由于抽水机损坏发生数十小时水荒，公用局认为假使当时公司任人得当， 平日注意修理，就可能杜绝此类事情的发生。 第二、公用事业的发展和完善要靠集体努力，而不是个人或少数精英。 “惟本市政府以为，欲使公用事业经营完善，不全恃于技师人员，即与营 业等职员同有密切关系”2 。不仅与高级技术人员有关，与其他任何等级人 员都有重要关系。 第三、制止公用企业的腐败现象。“我国各大公司，每有腐败人员盘踞 侵蚀，或股东对于经理，或经理对于属员，寻常公司深受其害”3 。以内地 自来水公司为例，从前没有工程师，管理者混乱，上至公司总务人员，下 至工头都可以同时管理，造成严重的腐败事件。后来虽然由主管局督促安 排了工程师，但公司仍由毫无工程知识的总务人员管理，所以不能彻底改 良。腐败表面上使公用企业深受其害，实际上是广大市民。 第四、j 监督机关拥有人事任免权，能任命理想的人选。这样可使公用 企业有效执行政府发展公用事业的政策。而以往“即因用人、行政尚未能 悉属主管局指挥，无从贯彻整理之计划”1 。同时，由于城市公用事业具有 专业性、技术性强等特点，公用事业管理层应由一批懂技术、善管理、专 业素质高的人组成。 简言之，公用事业是以服务为宗旨，不仅需要纯粹的体力劳动者，更 需要具有专长的高素质人才，他们能为快速发展的公用事业提供所需要的 技能和先进的管理经验等。因此，公用事业要提高生产效率和经济效益， 不仅要提高机器设备等物质技术，更要提高公用事业中从业人员的素质。 从这一层面而言，公用局对人才高度重视的政策，不无积极的意义。 因此，公用局认为拥有对公用企业人事的撤换权，有两大好处，9 是 为市民安全享用公用事业增加一重保障。二是当公司对于营私舞弊的职员 。规定商办公用事业监理规则及其处分细则案，1 9 2 8 年5 月6 日，上海市档案馆藏 全宗号5 - 3 6 8 5 。 2 同上。 3 上海市公刖局关于民营公用事业监督条例案，1 9 3 0 年1 月4 日，上海市档案馆藏 全宗号q 5 3 6 8 8 。 请立法院重订公_ l ：| j 事业监督法案，1 9 3 0 年9 月i 曰，上海市档案馆藏，全宗号 q 5 3 1 8 2 2 。 不能撤换时，可以通过政府帮助撤换，确保公司良性发展1 。 监督机关拥有对公司账目的审核权和列席会议权，笔者认为公用局主 要是从这几个方面考虑其一，可以核实会议记录。公用局听取公司相关 人员的意见，以便核对公司所报会议记录是否属实。其二，公用事业的价 格与市民的负担有关。其三、与税收有关。公用企业收支是否确实与政府 的营业等税收有关。其四，国外早已有许多现成例子可借鉴。如“美国伊 犟诺州公用事业委员会职权十项，其中项即为检查及稽核账目。叉一项 为取一切图样、文件、账册、单据、财产清账及其他簿记”。德国也有类似 规定：“德国哥龙市政府对于该市商办自来水公司，可随时派员前往检查账 目”2 。f 1 本也不例外，东京市政府对于该市商办煤气公司，得检查其账簿 及关于财产之各项文件。其五、租界当局对公用企业账目也有检查权。上 海公共租界工部局对于上海自来水公司的账目也派人员检查。而法租界公 董局对于法商自来水公司亦有特权检查其账目。基于上述利一种理由，公用 局认为“宫厅对于其账目，自应有稽核之权”3 。除了对公司的业务进行监 督外，公用局还可根据需要对公用企业及业务实行审批权。 4 、审批权 在民例的第6 条中规定，民营公用事业应将其组织经过，及与行 政机关所签订的条款呈报监督机关。如监督机关认为有修改的必要，将意 见呈交中央