（伦理学专业论文）行政公正研究.pdf

i 行政公正研究 行政公正研究 研究生姓名：卢智增 导师姓名：苏平富 学科专业：伦理学 研究方向：行政伦理与公共政策研究 年级：2004 级 摘要 摘要 公正作为一种重要的伦理原则，贯穿于人类生活的各个领域，而最需要公正的领域是 公共行政的领域。在当代民主国家里，行政权力源于人民的主权，属于公共权力，政府是 全社会利益的代表者和管理者，公共行政的这种公共性决定了它的公正性。因此，现代政 府更应该以行政公正为其核心理念，促进社会公正能在更为全面和深刻的意义上实现，这 既是公共行政无法推卸的责任，也是全社会的共同要求。正因为如此，对行政公正的研究， 具有一定的理论意义和实践意义，它既可以丰富社会主义公正观和行政伦理思想，并为公 共行政的道德化提供理论指导；同时它对于推进反腐败斗争、消除行政不公、构建和谐社 会有着十分重要的影响，能产生良性效应。 为此，我们首先必须明确何谓行政公正，为什么要突出强调公正是公共行政的伦理目 标。论文一开始便梳理综合了中、西、马的公正思想，得出启示，并结合公共行政的公共 性特征，阐释了行政公正的基本内涵。作者认为，所谓行政公正，就是政府及其公共行政 针对社会个体的公正，是一种保障和促进社会成员之间权利、机会平等的公共行为，它要 求社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社 会公平和正义得到切实维护和实现。 之后，论文深入分析了行政公正的价值目标，认为行政公正是在关于自由、平等、民 主的制度设计和道德建言中反映出来的，而且自由、平等、民主只有通过公共行政的实践 才能真正实现；概括了现代行政公正应遵循的基本原则，即权利义务相统一原则、自由平 等相统一原则、公平效率相统一原则以及作为公正的发展原则；提出了实行行政公正要正 确处理好三对关系，实现三个有机统一，即实现社会公正与个人公正、目的公正与手段公 正、实质公正与形式公正的有机统一。 在此基础上，论文指出我国社会转型时期，政府在公共行政实践中仍然存在一些公正 缺失现象。究其原因，在从传统的计划经济体制向现代市场经济体制转变这一带历史性的 制度变迁过程中，制度短缺成为行政公正缺失的最主要的、最根本的、深层次的原因；其 次，在我国长期的行政过程中，行政责任意识十分匮乏，权责脱节现象时有发生，导致行 政不公日益凸显；再者，我国传统的行政伦理精神显现出越来越多的滞后性，一定程度上 ii 影响了行政公正的实现；另外，行政公正缺失一定程度上是由于官员民众关系的不平等引 起的。 最后，为了保障行政公正的实现，论文从他律和自律的角度探讨了实现行政公正的基 本思路和对策，即加强行政伦理制度建设，规范行政行为；完善行政伦理监督机制，促进 行政公开；加快公民行政参与步伐，推进民主行政；强化行政伦理养成机制，培养伦理人 格。 论文主要运用了历史分析法、比较分析法、理论联系实际的方法等来进行研究。通过 历史分析法，论文梳理了中、西、马公正理论的历史渊源；通过比较分析法，论文综合了 中、西、马公正思想的精华，为提出行政公正观奠定理论基础；通过理论联系实际的方法， 论文分析了公共行政实践中存在的不公正现象，并剖析原因，探讨行政公正实现的途径。 论文的创新之处有二：一是结合伦理学的公正理论与公共行政的公共性特征，创造性 地提出了行政公正观，并认为行政公正观是公共行政的核心理念；二是站在行政伦理的视 角，结合公共行政的实践，分析了我国社会转型时期行政公正缺失的原因，并探讨了实现 行政公正的伦理对策，具有切实可行的操作性和一定的现实意义。 总之，作者认为行政公正是公共行政的核心理念和价值基础，我们应该实事求是、循 序渐进、始终不渝地追求实行行政公正。政府行政只有恪守公正的行政伦理，才能促进社 会公正在更为全面和深刻的意义上实现，才能维护和增进国家和社会的长治久安。 关键词关键词：公共行政；行政伦理；公正 iii the study on the administrative justice the study on the administrative justice graduates name: lu zhizeng instructors name: su pingfu major: ethics direction: administrative ethics and public policy studies grade: 2004 abstract abstract as an important ethical principle, justice runs through all aspects of human life, and it is also one of the most necessary factors in the area of public administration. in those contemporary democratic countries, administrative power originates from the peoples sovereignty, and it belongs to public power. the government is a representative owner of the entire societys interests, and so it is the manager of the society. the public nature of public administration has decided its justice. therefore, the government should promote the realization of social justice more fully and deeply keeping the administrative justice as the central theory in its mind. it is not only the responsibility of public administration, but also the common demands of the entire society. for the abovementioned reasons, the study on administrative justice has its theoretical and practical significance. it can enrich the socialist concept of justice and the theory of administrative ethics, and provide the theoretical guidance to moralize the public administration as well. it will also push forward the anti-corruption struggle; eliminate the administrative injustice and establish a harmonious society. importantly, it can bring a great deal of beneficial effects. firstly, we must make clear what administrative justice is and why we must take seriously justice as an ethical goal of public administration. at the beginning of the paper，the author starts to sort out and sum up the ideas of justice from china, west world and karl max and then get a conclusion. he tries to combine with the common characteristics of public administration to illustrate the basic content of administrative justice. the author thinks that so-called administrative justice is the justice which government and its public administration give to individuals. it is also a public action which aims at protecting and promoting the equality of rights and opportunity among the members of a society. this requires iv all sectors interests in a society are properly coordinated; the inner contradictions among the people and other social contradictions are correctly handled; the social justice and equality are protected and realized. next, the author analyzes the value goal of administrative justice in details. he believes that administrative justice is reflected by the ethical suggestions of freedom, equality and democracy. besides, freedom, equality and democracy can be truly realized only through the practice of public administration. it has also summarized the basic principles that modern administrative justice should follow. they are the principles: rights unit with duties; freedom units with equality; justice units with efficiency and also these principle are taken as a way to develop justice. when practicing administrative justice, the author believes that we must handle three pairs of relations properly and realize three aims of organic unity: the unity of social justice and individual justice, the unity of objective justice and means of justice, and the unity of real justice and form justice. on this basis, the paper has presented that there are still some justice deficiency existing in the practice of public administration of government in the period of transition. in the historical evolution period from a traditional system of planned economy to a system of modern market economy, lack of relevant systems is the most fundamental, deep-seated reason for the shortage of the administrative justice; secondly, in the long administrative process, there is an acute shortage of administrative responsibilities, and rights frequently do not fall into line with duties, leading to increasing administrative unfairness; moreover, chinas traditional administrative ethics has got some delayed development, to a certain extent, affecting the achievement of administrative justice. to a certain extent, this is caused by the asymmetry of the relations between the administrative personnel and the masses. finally, in order to guarantee the realization of the administrative justice, from the perspectives of self-discipline and supervision, the basic ideas and measures to produce the administrative justice are discussed in the paper, to strengthen the administrative ethics system, to regulate behavior; to improve the ethical oversight mechanism, and to promote public administration; to speed up participation in the executive and administrative promote democracy; to strengthen administrative ethics education and cultivation; to breed the ethical character. in the paper, the methods of historical analysis and of comparative analysis are applied, combining theory with practice to conduct a study. through historical v analysis, the origins of the justice theories from china, west world and karl max are sorted out; by comparison analysis, the essence of the justice theories between china, western world and karl max is brought, the administrative justice has laid a theoretical foundation for the sense of administrative fairness; combining theory with reality, the phenomena of injustice that exist in the administration of practice are analyzed, including the reasons, then ways to achieve the administrative justice are explored. there are two fresh points in the paper: firstly, the combination of justice theory in ethics with common nature of public administration, the administrative justice is creatively proposed, which is the core idea of public administration. secondly, from the perspective of administrative ethics, the causes to bring a lack of administrative justice in the social transition are analyzed, in light of the practice of public administration. the ethical and fair administrative measures are explored, which are practical and workable will bring out some practical significance. in short, the administrative justice is the core idea of public administration and basic value; we should be realistic and progressive, unremittingly in pursuit of administrative justice. only if the administrative justice abides by the administrative ethics, social justice can be promoted in a more comprehensive and profound significance and the long-term stability of the state and the society will be able to be maintained and enhanced. key wordskey words: public administration; administrative ethics; justice 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工 作及取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其 他机构已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律责任。 研究生签名： 日期： 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西师范大学有关保留、使用学位论文的规定。广西师范 大学、中国科学技术信息研究所、清华大学论文合作部，有权保留本人所送 交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密 论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部分 内容。论文的公布（包括刊登）授权广西师范大学学位办办理。 研究生签名： 日期： 导 师签名： 日期： 1 引言 引言 公正是人类道德史上最为古老的道德原则，也是人类道德的永恒主题和人类永恒的价 值追求。早在人类思维还不知晓道德为何物的原始社会，人们就已经在氏族部落内外的交 往中恪守着公正原则，世代传承着崇尚公正的道德观念。在人类的历史长河中，在人类的 一切社会关系中，无论是古今还是中外，作为道德原则的公正始终存在于道德的深层结构 之中，成为人们心中不朽的道德律，再也没有比公正理想更具有持久的魅力，没有比公正 的概念更能反映出一种和谐的社会形态的憧憬。这一点，在西方伦理思想史上表现得更为 突出，亚里士多德曾指出，倘若社会对公正缺乏切实可行的共同理解，社会就将失去作为 政治共同体存在的基础。有学者甚至断言： “西方伦理学史几乎就是一部公正思想史。 ”可 见，公正是最基本的道德规范，是伦理学的核心范畴，甚至可以在一定意义上说，没有公 正就没有道德，没有公正论就没有伦理学。 公正作为一种重要的伦理原则，贯穿于人类生活的各个领域，而最需要公正的领域则 是公共行政的领域。在民主宪政国家里，行政权力源于人民主权或人民权利，属于公共权 力。公共行政的这种公共性决定了它的公正性，因为不仅公共的应该是公正的，而且只有 公共的才是公正的。在任何时候，惟有政府的公共行政，才能保持理性，担当起提供社会 公正的使命。尤其是进入 20 世纪以来，作为德政之基石的“行政公正”更是社会孜孜以 求的价值目标，是公共行政的一个至关重要的伦理原则，这主要是基于以下背景造成的。 其一，行政公正是减少行政自由裁量权对公民合法权益侵害的需要。20 世纪后，行政权的 扩张成为一种无法抑制的趋势，其重要结果之一便是行政权的基本运作模式由羁束行政转 变为自由裁量，自由裁量权由此成为现代行政权的核心。在自由裁量行政权下，行政权的 外围边界或者说公民权利的确认由代议机关交给了行政机关，由行政机关根据实际情况灵 活掌握。在这种情况下，自由裁量权所带来的大量不确定因素使公民合法权益受到损害的 可能性大大增加，而确立行政公正原则，旨在排除行政主体在自由裁量中的恣意，减少行 政自由裁量权对公民合法权益的损害，确保公共行政的公正性。其二，行政公正是现代民 主精神的需要。民主是社会大多数人甚至全体社会成员权利、义务和利益的政治表现。在 现代民主国家中，全体公民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应 公正地对待所有公民，不能厚此薄彼，而且在民主程度越高的国家，行政的公正性越强。 在社会组织空前发展、社会组织的自主意识和自治能力增强的社会，坚持行政公正，有助 于促进公共效用和支撑文明社会，能够保证国家安定和社会稳定；反之，不公正的行政则 与现代民主精神格格不入，甚至会引起社会秩序的混乱，阻碍社会的发展。其三，行政公 正是塑造政府良好形象的需要。经验表明，公民对政府权力的认同与服从并不取决于政府 拥有巨大的权力，而是政府所具有的人格魅力形成的权威，公正地行使行政权则是产生政 府人格魅力、塑造政府良好形象的基本源泉。政府行使权力的过程实质上是一个为人民服 务的过程，政府只有公正地使用手中的权力，才能符合人民授权的本意，才能得到人民的 2 认同。 因此，站在公共行政的视角，公正是一个能综合、包含和指导、调整其他价值目标的 最高的全局性的价值目标，对公正的追求提出了改变现有公共行政模式的要求，或者说要 求公共行政告别传统的单一政治性而走向道德化，这不仅是公共行政运行的客观需要，而 且对整个社会的健全有着十分重要的影响。 那么，什么是行政公正，怎样实现行政公正？本文运用历史分析法、比较分析法和理 论联系实际的方法，梳理了中、西、马公正理论的历史渊源，并在此基础上，结合公共行 政的实践，创造性地提出了行政公正观，深刻剖析了行政公正的相关理论问题，审视了我 国行政公正缺失的主要表现及其深层根源，并针对种种行政不公现象，努力探索实现行政 公正的对策。 3 一、何谓行政公正 一、何谓行政公正 （一）公正概说 （一）公正概说 公正是当今国内外人文学界的聚讼焦点，这是因为，一方面公正是人类社会永恒的价 值追求，是“社会制度的首要价值，就像真理是思想体系的首要价值一样” ； 1另一方面， 公正是一个极其抽象、极其复杂、内容极难确定的概念，它具有一张普洛透斯的脸，可随 心所欲地呈现出极不相同的模样。因此，了解公正观的历史演变，把握公正概念的内涵和 实质，就成为探讨行政公正观的基础。 1、公正概念的内涵 在界定公正概念之前，我们首先分析公正与正义的细微区别。公正、正义是意义相近 的词，在英文中都是用“justice”表示，从历史上来看，大多数著作家没有将这两个概 念严加区别。实际上，二者含义是不完全相同的。从理论上来看，公正与正义是属种关系， 正义的内涵比公正丰富，而公正的外延比正义大，是正义的一定公正，公正的未必正义， 不公正的一定不正义，不正义的未必不公正。其次，从实践上来看，公正是一个社会首要 的和基本的价值，或者说公正是个人和社会行为必须遵守的黄金定律，它侧重于公平，主 要与不公、偏私相对应；正义是一种较高的要求，或者说正义是人生的追求、社会的追求， 它侧重于道义，主要是与不义、邪恶相对应。因此，英文词“justice”虽然包含“公正” 、 “正义”两种意思，但总体上更偏重于“公正” ，译作“公正”更为妥当。 那么，究竟什么是公正呢？我们不妨先从汉语语义、语形考察开始。 说文解字这 样解释公正： “公，平分也。从八，从。八犹背也。韩非曰，背（私）为公。 ” 2“正， 是也。从止，一以止” ， 3即一个人行有所止。 现代汉语词典解释公正为： “公平正直， 没有偏私。 ” 4辞海将公正定义为： “社会道德范畴和道德品质之一，指从一定原则和 准则出发对人们行为和作用所作的相应评价；也指一种平等的社会状况，即按同一原则和 标准对待相同情况的人和事。 ” 5 在西方，公正一词源于古希腊，意为“置于直线上的东西” ，与正直、公平、合法同 义。公正的经典定义来自古罗马法学家乌尔庇安： “正义（公正）乃是使每个人获得其应 得的东西的永恒不变的意志。 ” 6亚里士多德认为：公正“包含两个因素事物和应该接 受事物的人；大家认为相等的人就该配给相等的事物。 ” 7后来阿奎那发展其定义，公正是 “一种习惯，依据这种习惯，一个人以一种永恒不变的意愿使每个人获得其应得的东西。 ” 8密尔进而说： “每个人得到他应得的东西为公道；也公认每个人得到他不应得的福利或遭 受他不应得的祸害为不公道。 ” 9当代伦理学家麦金太尔也认为： “公正是给每个人包 括给予者本人应得的本分。 ” 10美国百科全书的条目释义中说， “公正是一个社会 的全体成员相互间恰当关系的最高概念” ，它“不取决于人们关于它究竟是什么的想法， 也不取决于人们自认为公正之事的实践，而是以一切人固有的、内在的权利为其基础的； 这种权利源于自然法面前人人皆有的社会平等。 ” 4 从以上可以看出，不论是中国还是西方，在任何道德体系中，公正首先是围绕人展开 的、维护和保证人的权利的一种价值观念取向，是协调人际关系、个人同社会集体关系的 指导原则和行为规范；其次，公正是根据价值取向和原则对事实状态（过程、结果）进行 道德评价的重要标准和起码标准；再次，作为道德规范，公正是对社会人际关系应有状态 的描述，因而又具有理想性的因素。因此，我们可以对公正概念作出定义：公正就是为一 定的道德体系所认可的对社会成员之权利和义务的恰当分配，是社会关系的均衡合理以及 达到这种均衡合理的关系所要恪守的规范尺度。 2、公正观的历史发展 （1）中国公正思想的历史回眸 中国古代公正思想虽很不系统，但中国也是研究公正较早的国家之一，正如宋希仁先 生所言： “中国人很重公平、正义，自古论说者不少。诸子百家之论有所谓公，有所谓平， 有所谓正，有所谓义。公、平、正、义虽然各有诠解，但又互相贯通。 公者比正 ， 公 则万事平 ； 义者正也 ， 正者义之要 ； 公者以仁体之为无私，无私即为正 。 ” 11 中国古代公正思想有两个高峰：先秦诸子百家与宋明理学。先秦公正思想主要集中于 孔子、孟子、荀子、墨子与易经 。 “公正”一词虽然最早见于韩非子解老 ： “所谓 直者，义必公正，心不偏私也。 ”但在以孔孟思想为代表的儒家经典中， “仁” 、 “义” 、 “礼” 、 “正”等概念实际上已具有了“公正”的含义。 “夫仁者，己欲立而立人，己欲达而达人” （ 论语雍也 ） 、 “君子之于天下也，无适也，无莫也，义之与比” （ 论语里仁 ） 、 “政 者，正也，子率以正，孰敢不正” （ 论语颜渊 ） 、 “正利而为谓之事，正义而为谓之行” （ 荀子正名 ） ，等等，这都说明了在古人的思想意识里， “仁义” 、 “礼义”的公正思想 是基本的实践准则，也是一种崇高的道德理想。 宋明时期，理学家们认为“理”是公正的表现形式，合“理”就是公正，不合“理” 就是不公正， “只是好恶当理，便是公正” （ 朱子语类卷二十六） 。宋明理学家把自然、 社会、人生中的真、善、美、公正、光明都视为“天理之自然”或“理之自然” ，而把假、 恶、丑、不公正、黑暗都说成是人欲，强调“存天理，灭人欲” ，这有一定的积极意义， 但由于他们所说的“天理”实质上是封建伦理道德的基本原则，致使“公正”被封建统治 阶级利用而丧失了其公平合理性。 （2）西方公正思想的历史演变 在西方，公正思想始于古希腊，经历了古希腊公正观，中世纪公正观，启蒙时期公正 观，当代公正观等几个阶段。 远在古希腊时期，人们就对公正问题产生了各种认识。梭伦的公正就是不偏不倚、保 护双方论，毕达哥拉斯的公正就是和谐论，赫拉克利特的公正就是斗争论。柏拉图认为公 正是最具综合性的概念，公正就是“各守本分，各司其职” ，是与智慧、勇敢、节制并列 的“四主德”之一。他十分强调“公正即和谐”的原则，认为个人善的追求和实现最终必 将诉诸于城邦（国家）的共同善，是典型的个人道德与社会道德整合的公正论。亚里士多 5 德主要是从政治、经济和法律的角度来论述公正的，在他看来，公正之于个人是一种德性， 是“全德” 、 “至德” ；公正之于城邦则是社会原则，是“树立社会秩序的基础” ；公正“以 公共利益为归依” ，体现合法、中道与平等。到了中世纪，公正问题被纳入了神学的视野。 中世纪的思想家从奥古斯丁到托马斯阿奎那，都把上帝的意志作为公正的基础，认为公 正只有在基督教国家里才能实现。 直到文艺复兴时期， 公正问题才摆脱神权走向世俗生活， 公正的人性观念逐渐成为时代精神。 近代西方公正观把自由、平等、博爱作为首要价值，把公正与政治、国家、社会直接 联系起来。格劳修斯、霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠、康德等一大批思想家从“自然状 态” 、 “自然权利” 、 “社会契约”等理论学说出发，阐述他们的公正观。格劳修斯论证了公 正道德理论；霍布斯提出社会契约论，认为公正就是遵守契约，尊重他人的财产所有权； 洛克提出国家和人权学说，认为政治的公正或国家的根本目的就是保护人的生命、自由、 财产；卢梭提倡更彻底的平等，认为“唯有公意才能按照国家创制的目的，即公共幸 福，来指导国家的各种力量” 。 12道义论者康德从自由是属于每个人的唯一原始和自然的 权利这一前提出发，认为权利（公正）为全部条件， “根据这些条件，任何人的有意识的 行为，按照一条普遍的自由法则，确实能够和其他人的有意识的行为相协调” 。 13功利主 义者则更多地把目光投向公正是对共同福利的保证上，把是否促进最大多数人的最大幸福 作为法律和政府行为是否公正的标准，认为“公共的效用是公正的唯一起源” 。 14 罗尔斯和诺齐克是当代西方新公正理论的典型代表，前者着重于社会整体的公正秩序 与合理性，强调社会平等；后者偏重于个人权利与价值实现，强调社会效率。罗尔斯认为 公正“是整个道德的中心概念” ， “是社会制度的首要价值” ，这意味着公正的主要问题“是 社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作 产生的利益之划分的方式” 。 15为此，他提出了“一般性的公正观” ： “所有社会价值 自由和机会、收入和财富、自尊的基础都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值 的一种不平等分配合乎每一个人的利益。 ” 16而体现这一公正观的则是两个正义原则， “第 一个原则：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有 一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排：使它们（1）被合理地 期望适合于每一个人的利益；并且， （2）依系于地位和职务向所有人开放。 ” 17在罗尔斯 看来， 第一个原则是平等自由原则， 第二个原则是机会的公正平等原则和差别原则的结合， 两个正义原则的要义是，在肯定和确保每个社会成员的基本权利和义务及机会的自由平等 的基础上，对实际存在着的“社会的与经济的不平等”进行普遍有利的合理性调节和再分 配，以使社会的和经济的不平等“合乎每个人的利益” ，尤其是要“适合于最少惠者的最 大利益” 。罗尔斯的“作为公平的正义观” ，受到了诺齐克的批评。诺齐克的公正观以“权 利原则”为核心，旨在维护“个人权利的神圣性和绝对性” 。他主张用“持有”这一中性 的术语来代替“分配” ，强调分配的公正性并不在于分配的最终结果是否平均，而在于分 配的程序是否正当，是否最大努力地捍卫个人自由和权利， “无论如何，只要它是从一公 6 正的状态中以公正的步骤产生的，它本身就是公正的” 。 18罗尔斯和诺齐克分别代表了当 代西方政治哲学关于公正理论的两大主要倾向，尽管存在诸多区别，但两者同属于当代西 方新自由主义，都以个人的基本的自由平等权利为出发点，都重视政府在实施公正政策中 的作用。 （3）马克思主义的公正思想 马克思恩格斯在总结前人的公正观的基础上，深化了公正思想。他们认为，公正是人 类社会最崇高的境界，是社会主义和共产主义首要价值之所在，并且把自由与平等作为与 公正相联系的基本价值。他们还认为，公正观是社会存在的反映，特别是社会经济结构、 阶级结构的反映，正如恩格斯所说，公正“始终是现存经济关系的或者反映其保守方面或 者反映其革命方面的观念化、神圣化的表现。 ” 19因此，公正不是抽象的，而是具体的； 不是永恒不变的，而是随着社会经济基础的发展变化而发展变化的。马克思恩格斯指出， 只有消灭私有制，消灭阶级，消灭剥削和压迫之后才能实现真正的公正，真正的自由和平 等只有在共产主义制度下才可能实现；而这样的制度是正义所要求的。 因此，在马克思恩 格斯看来，公正的意义应该是社会发展的利益“人人共享” 、人类“普遍受益” 、 “人人平 等” 、人类获得普遍自由和解放、 “各尽所能，按需分配” 。 3、历史上公正思想的启示 首先，公正作为伦理学的核心范畴，其含义是多重的。它在社会生活中不是一个抽象 的概念，而是有具体的伦理谋划与落实。从制度层面上讲，公正就是正义，是政府权能的 表现，是对制度尤其是政治、法律制度的要求；从社会的道义取向来讲，公正就是公平， 是对参与社会生活的公民在机会与结果上的一种平等要求；从个体德性上讲，公正就是要 为人正直，是对个人品质的要求。因此，法治社会的公正，就是要保证制度正义、社会公 平、个人正直。 其次，公正作为人类一种永恒的价值追求，是实质性与形式性、永恒性与历史性、理 想性与现实性的统一。公正的实质性就是公正所追求的价值目标，公正的形式性则是公正 的法律形式；公正的永恒性是指公正的最高价值目标，即有利于全体社会成员的全面、自 由、平等发展，是永恒不变的，公正的历史性则是指公正是相对的，它的实际内容和形式 会随着社会历史条件的发展变化而发展变化；我们对公正的追求应该是理想主义与现实主 义的有机结合，既不能纯粹功利化，也不能完全理想化，甚至陷入乌托邦构想，而是要把 公正不断由现实推向理想，从理想返归现实。 其三，公正作为人类社会所追求的价值目标的总合，内在地蕴含着自由、平等、民主 思想。公正本身是一个价值目标，但公正作为价值目标不同于其他各种价值目标，它具有 广泛的统摄性和高度的抽象性，是人类社会所追求的各种价值目标的总合，不仅包含对自 由、平等、民主的要求，而且包含了对自由、平等、民主可能导致的社会问题给予适当解 决的要求。一方面，只有在自由、平等、民主的社会才有可能实现社会公正；另一方面， 只有社会公正才能为普遍的自由、平等、民主提供保证。正因为如此，任何公正观，就其 7 实质性内容而言，都不外乎是对自由、平等、民主这三种价值目标的不同理解、抉择、取 舍、组合。 其四，当代的公正追求不仅仅是一般的社会理想，而且渗透到政治、经济、法律、教 育等各个具体领域，转化为具体的公正准则和目标，现实地影响并支配着当代人的实际生 活。当代人在民主政治与市场经济充分发展的基础上，在对公正追求的过程中，力求解决 人与社会发展中存在的政治、经济、文化等问题，在各个领域制定具体的公正准则，实践 公正理念，展现公正的社会价值，努力实现人的自由、平等、全面的发展。尤其是在公共 行政领域，行政公正是政策权威的内在本质，是对政府本身的德性和公共行政行为提出的 公正的伦理要求。行政伦理以公正为其价值基础贯穿于公共行政之中，不仅是现代公共行 政对社会公众负责的要求，同时也适应了社会主义文明程度的提高，必将对整个社会产生 良性效应。 （二）公共行政的公共性 （二）公共行政的公共性 现代意义的公共行政，就是公共行政主体(核心是一国狭义上的政府)为了解决公共问 题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。公共 行政的公共性，则是指行政权力来自公意，管理社会公共事务的目的指向维护公共利益和 服务公众。公共性是公共行政的核心，是其存在价值之所在，可以说，没有公共性，就没 有公共行政。 在西方，行政公共性理论最早可追溯到古希腊时期。从词源上来看， “公共”一词在 古希腊有两个词源：一是来自古希腊语“pubes”或者“maturity” ，它强调个人能超出自 身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公正精神是一个人成熟并且可以参加公 共事务的标志；二是来自古希腊语“koinion” ，意思是“关心” ，暗含着相互关系的重要 性。这两个词源加在一起就使得“ public”这个词意味着一个人不仅能与他人合作共事 而且能够为他人着想。柏拉图在理想国中论述道： “在我看来，之所以要建立一个城 邦，是因为我们每一个人不能单靠自己达到自足，我们需要很多东西。 ” “我们每个人为了 各种需要，招来各种各样的人。由于需要许多东西，我们邀请许多人住在一起，作为伙伴 和助手，这个公共住宅区，我们叫它作城邦。 ” 20亚里士多德也认为城邦是“一个有利于 公众的要务并听断私事的团体” ， “凡照顾到公共利益的各种政体都是正当或正宗的政体， 而只照顾统治者们的利益的政体都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离） ” 。 21马克思、 恩格斯不止一次谈论到人类公共权力的来源，并强调公共权力是社会公共利益和公共意志 的体现。他们认为，即使在阶段社会中，统治阶级篡夺并垄断公共权力，使其成为凌驾于 社会之上的阶级特权，但是阶级社会的行政还有其公共管理性质。在他们看来，公共性是 任何行政都具有的性质，因为在任何社会，个人、集团之间的矛盾乃至冲突总是存在的， 但在矛盾、冲突的背后，又总有互相联系、互相渗透、互相转化的一面，这就是公共性存 在的基础。没有公共性，社会就会成为一盘散沙；社会越进步，行政的公共性特征就越显 著。正因为如此，弗雷德里克森认为，公共性是一种理念，也是一种能力。作为一种理念， 8 公共性意味着所有的人们，为了公共的利益而不是出于个人或者家庭的目的才走到一起 来；作为一种能力，公共性意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极获取充分信息的 能力。 22 那么，对于公共行政的公共性，应当如何正确理解呢？首先，公共行政的主体是国家 行政机构，即通常所说的政府。戴维马修斯曾言： “政府是公众集体行动的工具，政府 是公众的财产。 ”现代公共行政的公共理念认为，政府是公共利益的代表和体现，政府的 一切权力来源于公民与公民之间的契约或公民与政府之间的委托，行政权力是人民赋予 的，为人民服务并受人民的监督，其存在的目的是为了执行公共意志，满足社会公共需要， 实现社会公共利益。其次，公共行政的客体是公共事务。由于政府权力是公共权力，它来 源于社会成员共同生活的需要，因而公共行政的对象也必然是公共事务，政府活动的核心 必然是对公共事务的处理，包括政治管理、经济管理、文化管理、社会管理等各个方面和 各个领域，而私人事务不属于它的管辖范围。同时，由于公共事务关系到不同群体的利益， 仅仅依靠市场的方式无法真正有效地解决或解决的成本过高，因而只能借助于行政主体的 公共权力予以解决，尤其是伴随着福利行政时代的到来， “最少干预、最好政府”已为“最 多服务、最好政府”的理念所代替，经济、社会和文化生活等一切领域的公共问题，都需 要通过公共行政来及时进行规划、引导和供给，从而极大地满足公众的公共需要与公共利 益。再次，公共行政的功能是向社会全体人民提供全面而优质的公共产品和为社会提供公 正公平的公共服务。现代公共行政已不再是单方的权力宣示，而是利用公共资源对个人给 予“生存照顾” ；虽然依然保留着一定的公共权力作为其活动的基础和后盾，但“他们如 今保有权力的根据不再是它们所享有的权利，而是他们所必须履行的义务” ，而且“他们 的权力有一个限度，这个限度就是履行义务所必须的权力的最小值” 。 23当今社会，随着 政府提供的公共产品、公共服务的内容、数量及质量的不断增