（行政管理专业论文）规制失灵与我国政府规制能力建设研究.pdf

摘要 摘要 社会经济的发展离不开市场与政府的作用，市场在社会经济发展中一直起着基础性的资源配置 作用，而市场的无约束发展，势必会导致自然垄断、外部效应以及信息不对称的产生，社会成本的 增加，也就是通常所说的“市场失灵”的产生。任由市场无限制的发展，最终结果不利于社会资源 的有效配置以及社会福利的最大化。政府在弥补市场缺陷方面有其独特的优势，政府具有法定的强 制力和征税的权力，在阻止市场形成垄断、促进社会资源的有效分配方面，有其独到的功能。 政府规制作为应对“市场失灵”的二种手段，是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成 部分，是政府为实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。政府规制理论的发展 主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、可竞争市场理论以及激励性规制理论四个阶段。2 0 世纪七、八十年代，很多国家纷纷针对政府规制失灵采取了各种各样的规制改革，放松规制和加强 规制成为这一时期规制改革的主要内容。然而规制失灵不是仅仅通过规制的放松和加强就能解决的， 政府规制能力的大小在一定程度上决定了政府规制效果的取得，政府规制能力的提升有利于避免规 制失灵的出现，从而有利于资源的有效配置和社会福利的最大化。 关键词：政府规制：规制失灵；放松规制；规制能力 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h es o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n tc a nn o td e v e l o p m e n tw i t h o u tm a r k e to rg o v e r n m e n t ，t h e m a r k e ti sp l a y i n gt h ef o u n d a t i o n a lr e s o u r c e ss e t t i n g - u pi nt h es o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，b u tt h e n o n - r e s t r a i n td e v e l o p m e n to ft h em a r k e tw i l lb ea b l et oc a u s en a t w a lm o n o p o l i e s e x t e r n a le f f e c t s a n di n f o r m a t i o na s y m m e t r y , i tw i l la l s ol e a dt ot h ei n c r e a s eo ft l t es o c i a lc o s t sf i n a l l y , w h i c hi s u s u a l l yk n o w na s “t h em a r k e tm a l f u n c t i o n l e tf r e et h em a r k e tu n l i m i t e dd e v e l o p m e n t ，t h ef i n a l o u t c o m ed o e sn o tf a v o rt h ee f f e c t i v ea l l o c a t i o no fs o c i a lr e s o u r c e sa n dt h em a x i m i z a t i o no fs o c i a l w e l f a r e n eg o v e r n m e n th a si t su n i q u es u p e r i o r i t yi nc o m p e n s a t i n gf o rm a r k e tf l a w , i th a st h el e g a l c o m p e l l i n gf o r c ea n dt h ep o w e ro ft a x a t i o n ，s ot h eg o v e r n m e n th a si t so r i g i n a l f u n c t i o ni l l p r e v e n t i n gt h em a r k e tt of o r mt h em o n o p o l ya n dp r o m o t i n gt h ee f f e c t i v ea l l o c a t i o n o fs o c i a l “络0 u r c e s t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，a sam e a n so fd e a l i n gw i t hm a r k e tm a l f u n c t i o n ，i sa ni m p o r t a n t p a r ti nt h a tt h es t a t ei n t e r m e n t st h ee c o n o m i cp o l i c yu n d e rt h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n s ，a n di s n l a tt h eg o v e r n m e n tc a r r i e so nt h es t a n d a r da n dt h er e s t r i c t i o nt ot h em i c r o s c o p i ce c o n o m i cs u b j e c t s f o ra c h i e v i n gs o m ek i n d so fp u b l i cp o l i c yg o a l s t h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nt h e o r y m a i n l ye x p e r i e n c e df i v es t a g e sw h i c ha r et h ep u b l i ci n t e r e s tt h e o r yo fr e g u l a t i o n ，t h ec a p t u r et h e o r y o fr e g u l a t i o n ，t h ec o n t e s t a b l em a r k e tt h e o r ya n dt h ei n c e n t i v et h e o r yo fr e g u l a t i o n b u ts o m e t i m e s t h eg o v e m m e n tr e g u l a t i o na c t i v i t i e sa l s oc a l ll o s ee f f e c t i v e n e s smt h ep r a c t i c eo p e r a t i o n t h e r e f o r e s i n c et h e19 7 0 sa n d19 8 0 s ，m a n yc o u n t r i e sa d o p t e dv a r i o u so fr e g u l a t i o nr e f o r ma g a i n s tt h e g o v e m m e n tr e g u l a t i o nm a l f u n c t i o n ，d u r i n gt h i sp e r i o dd e r e g u l a t i o na n de n h a n c i n gr e g u l a t i o n b e c o m et h ep r i m a r yc o n t e n t so fr e g u l a t i o nr e f o r m h o w e v e rr e g u l a t i o nm a l f u n c t i o ni sn o tm e r e l y s o l v e dt h r o u g ht h er e l a x a t i o no re n h a n c e m e n to fr e g u l a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nc o m p e t e n c e d e c i d e st h ea c q u i s i t i o no fr e g u l a t i o ne f f e c tt oac e r t a i ne x t e n t ，t h ep r o m o t i o no fg o v e r n m e n t r e g u l a t i o nc o m p e t e n c ei sa d v a n t a g e o u si na v o i d i n gt h ea p p e a r a n c eo fr e g u l a t i o nm a l f u n c t i o na n di l l t h ee f f e c t i v ea l l o c a t i o no fs o c i a lr e s o u r c e sa n dt h em a x i m i z a t i o no fs o c i a lw e l f a r e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ；r e g u l a t i o nm a l f u n c t i o n ：d e r e g u l a t i o n ：r e g u l a t i o n c o m p e t e n c e h 东南大学硕士学位论文 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 巡- 声2 6 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名： 日期： 砂叶 绪言 一、选题的目的及意义 绪言 1 9 世纪中叶，英、美等国政府对铁路行业的规制引发了各国扩大政府规制范围、增强政 府规制能力的热潮。作为对市场积极调控的一种规制政策，它对国比经济的运行起到越米越 重要的作用。在现代市场经济条件下，政府对微观经济主体的有意识干预始于1 9 世纪中后期， 尤其发端于1 9 世纪末的反垄断政策最为明显。1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济危机以后，政府经济干 预不仅强化了对微观经济主体的规制，而且逐步指向宏观领域，形成系统的宏观调控政策。 在社会发展的各个不同时期，政府与市场之间的关系是不同的。在亚当斯密时代，资本 主义刚刚起步，需要市场充分发挥其资源配置作用，这就需要政府减少对市场的干预，让市 场自发调节功能得到最大发挥，正如斯密所说的，政府应该做个“守夜人”，让市场这只“看 不见的手”充分发挥作用。正是在斯密学说的影响下，在很长一段时间内政府都放任市场自 行发展，资本主义经济也确实取得了飞跃式的进步。2 0 世纪二、三十年代世界“经济危机” 的出现，才使人们认识到市场也有失灵的时候，“守夜人”的政府角色已经远远不能适应时代 发展的需要了。凯恩斯的就业、利息与货币通论发表之后，西方主要资本主义国家开始 对政府干预市场的作用加以重新审视和研究，政府干预、加强规制已成为这个时代的话题。 正是在政府积极干预市场，加强对各重要产业组织的规制之下，两方主要资本主义国家的经 济危机才得到缓解，并摆脱危机，实现经济复苏，最终走向新的一轮经济高速发展的时期。 2 0 世纪5 0 年代以后，西方政府规制以能源为主要规制对象，同时社会性规制也日趋加强。 然而，随着技术革新速度的加快和西方社会经济的发展，传统政府规制对市场和企业限制的 过宽过严，造成了规制的种种问题，原先的政府规制在实际运行中产生了许多非预期后果。 自2 0 世纪7 0 年代初期开始，公众及社会科学家( 尤其是经济学家) 对各种规制方案的不满和 批评，引发了一场旨在解决规制缺陷的规制改革运动。这场规制改革运动以放松规制和进行 激励性规制为导向，由美国发起，迅速扩展到英国、日本等发达资本主义国家，甚至亚洲的 一些发展中国家。 在政府规制改革发展的世界背景之下，中国政府自2 0 世纪7 0 年代末亦在社会经济的各个 领域进行了程度不同的规制改革。然而我国的规制改革是与我国经济转型、政治体制转轨密 切相关的，相比于两方国家的规制改革，尚有很多不太规范的地方。我国在进行规制改革的 过程当中，更多地是学习西方国家的规制放松，到底应该怎样进行规制改革并没有形成清晰 的思路。学术界一般把规制失灵作为我们进行规制改革的依据，因此在研究我国规制改革的 路径和依赖时，有必要对政府规制失灵作一考察。笔者正是通过对政府规制失灵的内涵、原 冈及其相关理论的论述，得出规制改革的另一途径政府规制能力的建设和提升。政府规 制能力是判断一项规制政策有效与否的重要依据，再好的规制政策若是没有较好的执行以及 监控措施，都无法实现预设的社会公共目标和规制政策的目的。当前我国正处于重要的转轨 时期，建设和提升政府的规制能力是改革的目的之一，进行此课题研究非常必要，不仅具有 理论意义，更有重要的现实意义。希望通过对规制能力的研究，促进我国政府规制改革和规 制能力的提升。 东南大学硕士学位论文 二、研究现状 1 、国内研究现状 对于政府规制失灵的解释，国外相关研究一般集中于两种规制失灵模式的分析，即为被 规制者利益服务的规制模式分析和为规制者利益服务的规制模式分析。 ( 1 ) 为被规制者利益服务的规制 “政府规制失灵是指政府规制未能达到提高市场活力和维护社会公正的预期目的，或造 成了负面效应以及经济绩效和社会福利的净损失。1 而政府规制失灵的一个重要方面就是政 府规制没有实现对被规制者的有效规制，相反规制政策则是为被规制者谋求利益的，规制政 策的制定与执行受到被规制者极大的影响，规制政策的最终效果没有实现既定的规制目标和 社会福利最大化。对于这样的一种规制失灵，国外有关学者提出了不同的解释模式。 寻租模式最初由塔洛克( t u r l o c k ) 、克鲁格( k r u e g e r ) 和布坎南( j m b u c h a n a n ) 等人提出，之后经过巴格瓦蒂( b h a g w a t i ，1 9 8 7 ) 的“最佳游说”和麦克切斯特( m c c h e s n y ， 1 9 8 8 ) 的“政治创租”、“抽租”等理论的发展，寻租这一经济学概念遂用于分析政治问题。 寻租就是通过从事非生产性竞争活动，获取某些行业或项目的独家经营权、特许权、优惠权， 还有优惠的税率、汇率、利率及其它稀缺资源的供给，从而获取利润。政府规制者利用行政 干预的办法米增加某些行业或企业的利润，人为创租，诱使这些企业向他们“进贡”以作为 得到租的条件。同时，政府规制者还会故意提出某项会使一些企业利益受损的政策或规定作 为威胁，迫使这些企业割舍一部分既得利益与政府规制者分享，人为抽租，以换取政府规制 者放弃制定或实施该项政策或规定，这样“寻租”与“创租”的过程就导致了政府规制的失 灵。 政府俘获模式最早由获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家乔治磅拒蒂格勒在其发表的经 济管制论中首次用经济学分析政府管制时提出的，他首次尝试用经济学的基本范畴和方法 分析政府规制的产生。一个产业的诸厂商，会从效用极人化目标出发，通过成本收益比较来 选择自己从事经济活动的环境。如果放任竞争，那么成本为零实现竞争性结构无需各 厂商支付费用，但收益较低，只能获得竞争性报酬。在此基础上，芝加哥学派经济学家佩尔 兹曼( s p e l t z m a n ) 、加里贝克尔( b e c k e t ) 进一步完善和发展了该理论。“俘获理论认 为，政府规制是为了满足产业对规制的需要产生的( 即立法者为产业俘获) ，而规制机构最 终会被产业所控制( 即执法者被产业俘获) 。”2 具体来说，“政府俘获是指立法者和规制机 构也追求利益最人化，因而，某些利益集团能够俘获立法者和规制者使政府通过有利丁他们 的规制。”3 芝加哥模式是由芝加哥学派经济学家佩尔兹曼和艾德曼( e d e l m a n ) 等人提出，是政府 俘获模式的发展。这个模式认为规制的产生与市场失灵有关，哪里有市场就会有竞争，必然 会出现自然垄断，存在垄断利润，在无管制的情况下垄断利润被企业占有。政府规制多半发 生在该产业成本低或需求高涨时期，政府规制在需求高涨时偏向于保护消费者，在需求低落 时偏向于保护生产者。在受管制的情况下，政府规制者被授予法律上的垄断权，决定如何处 理这些垄断利润，因此很少有规制政策被支持，除非他们证明是被规制者集团所接受的或为 这些集团利益服务的。所以被规制者有一种经济刺激试图影响政府规制者，以尽可能建立对 1 王学军论规制失灵及政府规制能力的提升 j ，公共管理学报，2 0 0 5 ，( 5 ) 2 美 w 吉帕维斯库斯，约翰m 弗农，小约瑟e 哈林钒反垄断与官职经济学 m 陈甬军等罹北京：机械 工业出版社，2 0 0 4 1 8 4 3 卢正腿转轨国家政府俘获理论与中国公共管理变革 雎公共行政2 0 0 6 ，l 2 绪言 本产业有利的规制制度，与政府规制者共同分享垄断利润。 自从1 9 7 9 年劳伯和马盖特( l o e b ，m a n dw a m a g a t 1 9 7 9 ) 将政府规制看成一个委托代理 问题以来，委托代理理论在政府规制中得到了广泛应用。后来，罗斯艾克曼和纳伊用委托 代理的框架分析行政中的腐败问题，拉峰( l a f f o n ) 和梯偌( t i r o l e ) 等人用它米分析政府规 制问题。从整个行政过程来看，政府规制实际上处于多重委托代理关系中，规制者是多个委 托人的代理人，主要包括：执政党、立法机构、司法机构、消费者团体、厂商和舆论机关。 此外，从广义上说，政府与官员，选举人和政治家，政治家和规制者，规制者和被规制者， 负责人和代理人之间都存在某种代理关系。简单的委托代理模式由政府、i 规制者和被规制者 组成。然而委托者与代理者的效用函数是不同的，规制者追求公共利益最大化，被规制者追 求自我利益最大化，同时由于代理双方之间存在着信息不对称，当两者利益相冲突时，代理 人会用“隐蔽信息”通过“逆选择”、“隐蔽行动”等方式引发“道德风险”，损害委托人 的利益，从而导致政府规制的火效与失灵。 ( 2 ) 为规制者利益服务的规制模式 政府规制失灵还表现在规制者在规制的过程中不断谋取自身利益或部门利益，忽视公共 利益的实现。在规制部门中，担任各种不同角色的行政官员都是追求自身利益最人化的经济 人，他们在规制的过程中往往通过各种途径最人限度地实现自己的利益。由于规制部门人员 中这种追求私利的行为，很大程度上导致规制效果的低下，不仅公共利益未能得到有效的维 护，社会资源配置也出现低效率，最终导致规制目标难以实现。对这种规制失灵的模式分析 主要有政府机构塑造模式和街头官僚模式。 弗兰克迈耶( f m a j o n e ) 在考察欧洲规制政府的兴起时，最早提出了规制者从规制 的发展中获益的政府和部门塑造模式。他认为由于那些有抱负的欧共体市场官员把规制机构 当作他们职业生涯唯一可选择的道路，因而规制政府在欧共体官僚机构中便快速增长起来。 其后，邓里维( d u n l e a v y ) 进一步完善发展了迈耶的理论，明确提出政府机构塑造模式，用 来分析政府规制的失灵。政府塑造模式认为，规制机构的成员可以分为三类：职业主义者、 政治家和专家。职业主义者反对任何放松规制、削弱规制机构权力的措施，他们期望与规制 机构建立长期的关系，以稳定自己的职业生涯；政治家把规制机构当作他们职业生涯发展的 一个阶梯或跳板，他们只关心自身政治生涯的发展，而不是真正关注于规制的具体效果和目 标；专家更多的带有知识分子的色彩，追求“真理”，力求从规范经济分析角度考察什么样 的规制政策更有效。当高层官员在政治家预算的压力下到米的时候，他们将重塑和重组官僚 机构。具有政策性定位的高层官员可能把规制的成本推给更加分散的官僚群体，使之再向下 推给正运行的地方性的与区域性的部门，这样政府机构的膨胀成为必然。 “街头官僚”是李普斯基( l i p s k y ) 于1 9 7 7 年在建立一个街头官僚理论一文提出的， 随后出版的街头官僚：公共服务中个人的困惑一书，标志着街头官僚理论的正式建立。 所谓“街头官僚”是指“处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接 和公民打交道的公务员，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福 利机构的工作人员、收税员，等等。 1 由于他们在决定被规制机构的利益和惩罚性质、数量 和质量时拥有很大的自由裁量权，他们会为了个人的私利轻易地做出各种对被规制者利益有 影响的决定，从而导致规制失灵的产生。规制执行者的动机直接关系到规制效果的取得和规 制目标的实现，然而由丁他们工作难以程序化，工作涉及人而不是物，这种自主权的存在使 得他们有可能采取某种不合作的策略来抵制上级组织的命令，同时规制机构对他们进行绩效 测量存在很大的难度，进一步导致了规制失灵的产生。街头官僚的这些特征使政府的街头官 僚机构垄断了对于该种服务或利益的供给，政治家和高层管理者制定的政策能否实现，最终 取决于街头官僚实施该政策时的行为方式。 m l i p s k y s t r e e t - l e v e lb u r e a u c r a c y m n e wy o r k ：r u s s e l ls a g ef o u n d a t i o n ，1 9 8 0 5 - 9 3 东南大学硕士学位论文 2 、国内研究现状 西方政府规制的研究兴起于2 0 世纪7 0 年代，中国则是在9 0 年代开始政府规制的研究。 当代中国政府规制研究兴起的表现是对当代中国政府规制研究中的理论、观点、方法和成果 的概括和总结，是对当代中国政府规制研究主体、客体以及研究活动的归纳和概括。政府规 制是一个综合交叉的领域，在国外，经济学、法学和政治科学是政府规制研究文献的主要学 科来源，中国的政府规制研究大体上也在这儿个学科展开，但研究基本上都处于初级阶段， 一般只是对西方理论的简单介绍，对于中国自身面临的政府规制问题缺乏全面性研究。 在国内经济学界，政府规制被看成产业组织理论的延伸，因此对政府规制的研究也是产 业组织理论研究者的研究重点。北京大学的张维迎教授是从产业组织理论和企业理论出发研 究政府规制的代表。张维迎教授研究了规制的原冈、限度、效果以及政府规制改革的原则和 方向等问题，并在分析了中国政府规制的特殊成因时提出了政府“要像戒毒一样戒除政府管 制”的观点。1 除此之外，主要研究中国制度变迁的“天则研究所”也较早意识到政府规制研 究的重要性，并于1 9 9 5 年将“管制和放松管制过程的案例研究”纳入研究项目。2 天则研究所 采用新政治经济学的方法( 新制度经济学、公共选择理论、新经济史学和经济学等) ，通过具 体的案例研究中国规制制度，取得了一批丰硕的成果。 国内法学界对于政府规制研究的关注首先与引进和研究“法律经济学”这门学科相一致， 因为法律经济学“是用经济学的方法和理论，而且主要是运用价格理论、以及运用福利经济 学、公共选择理论以及其他有关实证和规范的方法考察研究法律和法律制度的形成结构、过 程、效果、效率以及未来发展的学科”，3 其理论认为，各种法律形式之间具有不同的成本和 收益，人们基于成本和收益的考量在规制和其他法律手段之间做出选择，以获得经济效益。 这是法律经济学研究政府规制的基本思想。其次，开始出现从法学角度研究政府规制的专著 和论文。从法学的视角来看，政府规制涉及到企业、公民和政府三大主体，不但包括公民权 利、政府权力还包括两者之间的关系，因此私法和公法领域都开始对政府规制进行研究。总 之，在法学界对于政府规制的研究已经初步展开，不但引进了法律经济学这种交叉研究的方 法，而且在不同的法学领域展开了对政府规制的研究。 政治与行政学界着重从政府规制政策的形成和调整以及行政执行体制的角度研究政府规 制。国家行政学院的杜钢建教授主要从政治学和公共行政学的角度探讨了中国政府规制体制 改革和规制能力问题。北京大学徐湘林教授着重从行政执行体制的角度研究了中国行政审批 制度改革中的体制制约和制度制约问题。中国人民大学的张成福教授从政府再造战略的角度 研究了政府规制问题。政治学和行政学的研究主要是中观层面上的管理学研究方法，对于政 策过程和管理体制研究是政治与行政学科的研究所长。但是，政府规制具有很大的特殊性，。 这种特殊性表现为政府规制职能、规制政策本身具有很强的专业性，同时又是公民、企业和 政府博弈互动的结果。从当前的研究状况来看，除了已有的优秀研究成果以外，政治与行政 学的研究总体上还未能很好的运用现代社会科学的分析工具，比如交易费用理论、公共选择 理论、博弈论，对政府规制政策兼有专业性和互动性的政治、行政机制等，来对之进行富有 说服力的分析和解释。 此外，我国一些学者开始从规制能力的建设和提升角度对规制失灵的对策进行研究。杜 刚建主要对政府规制能力的评估标准进行了研究，认为政府规制能力的评估标准可以分为界 定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度、强硬度八个方面，而每个方面 1 张维也产权、政府与信誉 m 北京：三联“l 版社，2 0 0 1 1 3 4 2 张曙光中国制度变迁的案例研究 m ：第二第i - 海：i ：海人民：| j 版社，1 9 9 9 5 0 1 3 美 理直德b 波斯纳法律的经济分析 m ：第四舰蒋兆康译北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 2 4 绪言 又分为五个等级。王学军、胡小武则从公共政策的制定、执行和监督几个阶段对规制失灵的 原因和政府规制能力的提升措施进行了研究。曹堂哲从与政府规制能力紧密相关的政府规制 职能、政府规制权力和政府规制制度方面对其做了分析，并提出了政府规制能力提升的相关 对策和措施。 总体来看，学术界对中国政府规制的研究基本反映了经济社会的变化，并很好地同应了 这种变化。但是鉴于中国政府规制的实践经验的缺乏，各个学科的深入程度还不够，各个学 科之间的融合和交叉研究还没有形成很好的规范，学科之间也缺乏对话和交流，导致了政府 规制学术研究很难全面的解释、预测政府规制改革。 三、本文研究思路与研究方法及可能的创新之处 本文对政府规制失灵及其对策的研究，将从以下几个方面展开：第一，通过对基本概念 所作的分析，建立起关于政府规制的一般性认识包括对政府规制的含义、分类以及通常 学者对政府规制失灵的原因的分析。然后对政府规制理论的发展作了阐述，主要包括规制公 共利益理论、规制俘虏理论、可竞争市场理论、激励型规制理论和现代规制理论。第二，从 公共政策的过程视角探讨政府规制失灵的原因，首先对规制失灵的内涵和主要内容做了介绍， 然后对规制失灵的原因作了分析，最后对解决规制失灵的一般做法放松规制和加强规制作了 分析，并指出解决规制失灵的另一路径提升政府规制能力，这是政府规制改革中应被重 视的一个方面。第三，主要对政府规制能力的建设和提升等相关问题做了研究和探讨，首先 对良好的政府规制的内涵和相关原则做了分析，接着对影响政府规制能力的相关变量做了分 析，由此得出政府规制能力建设和提升的主要途径和措施，从而达到取得良好规制效果的目 的。第四，通过对传统政府管理理念的分析，得出政府规制能力的建设和提升离不开政府管 理理念的重新塑造，服务型政府理念因其始终考虑公民的合法权益而得到重视和提倡，因而 在政府规制改革过程中，有必要对政府规制机构的管理理念进行重新构建，以达到预防规制 失灵、提升政府规制能力、实现良好规制效果以及社会福利最人化的目的。 本文基于公共行政学的研究视角，同时借鉴了制度经济学的研究方法，通过对政府规制 政策制定、执行、监控的过程以及规制者、被规制者与社会公众三者之间的相互作用的详细 分析，从而得出政府规制火灵中的可能影响因素和我国政府规制能力提升的主要途径。同时 运用经济学中的信息偏差理论和交易成本理论解释规制失灵是如何产生的。 当前我国学术界对政府规制的研究多集中于用经济学、法学的理论米解释规制失灵的原 因。本文则主要从规制政策的制定、执行以及监控的政策过程角度，对规制失灵的原冈做另 一视角的分析，以更加全面地揭示规制失灵的内在因素。另外，对于规制失灵的解决之道， 学术界一般都倾向丁对政府规制的放松，然而在实际的政府规制过程当中，有些规制失灵不 是简单地通过放松规制就能解决的，更重要的原因在于政府规制能力的低下。本文试图从政 府规制能力建设和提升的角度来阐释政府规制失灵的另一解决之道。通过此种研究方法，可 以避免传统规制失灵研究的理论方法和理论范式的宏观性，使得对规制失灵的研究更具有微 观上的现实性，这也有利于对规制失灵具体原因的理解和对解决路径的探讨。 5 东南大学硕士学位论文 第一章政府规制及其主要理论分析 政府与市场一直是人们谈论的话题。社会经济的发展离不开市场与政府的作用，市场在社会经 济发展中一直起着基础性的资源配置作用，而市场的无约束发展，势必会导致自然垄断、外部效应 以及信息不对称的产生，也就是通常所说的“市场失灵”的产生。任由市场无限制的发展，最终结 果不利于社会资源的有效配置以及社会福利的最人化。政府在弥补市场缺陷方面有其独特的优势， 政府具有法定的强制力和征税的权力，在阻止市场形成垄断、促进社会资源的有效分配方面有其独 到的功能。政府规制正是针对“市场失灵”而产生的，它是市场经济条件下国家干预经济政策的重 要组成部分，是政府为实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要包括经济 性规制与社会性规制。政府规制理论的发展主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、可竞争 市场理论、激烈性规制理论以及现代规制理论五个阶段，下面檄详细论述。 政府规制的含义 第一节政府规制的含义与分类 由于对规制含义理解的争议，西方国家的学者们对政府规制的表述存在着差异。维斯卡西等学 者认为，政府规制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。史普博认为， 规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特 殊行为。“许多关于规制的讨论把政府政策说成是对商业或产业的管理。规制通常被描述为对企业的 控制，而企业既可以是商品的提供者，又可以是劳动和资源的雇佣者。然而，对市场某一方买 方或卖方的控制，都会对另一方产生相应的影响，对能够被出售的物品的限制立即便转化为对 可能被购买的物品的限制。政府对市场配置机制的干预可能会改变商品和服务的生产、消费和分配 行为。市场法规的颁布和执行会改变均衡的供给与需求的政策。因此规制影响到交易的特征和买卖 双方契约关系的条件。1 日本学者金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下， 以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。植草益则认为， 通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动 进行限制的行为。规制可以分为私人规制( 私人进行的规制，比如父母对子女) 与公的规制。公的 规制是社会公共机构( 一般指政府) 依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。萨缪尔森也把 政府规制限定在政府对产业行为的限制上。而斯蒂格利茨则将规制拓展到更大的范围，认为政府对 产业的保护、扶助以及合理化和转换等，都应属于政府微观规制的范畴。可见，正确理解政府规制 的含义和内涵，有助于对政府与市场的关系更透彻的认识。 卡恩认为，“规制的实施是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好 的经济绩效。规制者对公共事业的规制定义如下：对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直 接的政府规定如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户 时应尽义务的规定2 政府规制是与市场竞相对立的，之所以政府规制取代市场竞争，是由市场 竞争的不完全以及市场资源配置的低效率决定的。 综上所述，政府规制是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分，是政府为实现某种 公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动 主体的进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为的监督与管理来实现。政府 1 美 丹尼尔f 史普博：管制与市场 m 上海：上海人民出版社，1 9 9 9 i 2 美 丹尼尔f 史普博：管制与市场 m 上海；上海人民出版社，1 9 9 9 2 8 6 第一章政府规制及其主要理论分析 规制作为弥补“市场失灵”的一种手段，是现代市场经济不可或缺的一种制度安排，它也是市场需 求与政府供给的有效结合。规制是政府向社会提供的一种独特的公共产品，是为了提高资源的配置 效率和社会福利的最大化。 二、政府规制的分类 政府规制有广义和狭义之分。广义上的政府规制涵盖所有的政府行为，它包括为防止经济波动、 维持稳定与促进增长而采取的财政、税收、货币等手段对宏观经济进行调控的行为、针对不公平竞 争、促进信息公开和保护产权而对市场经济及活动主体采取的间接规制以及为提高资源配置效率、 增加社会福利而对市场经济进行的直接规制。而狭义的政府规制专指政府对市场经济主体采取的直 接规制，本文所讨论的政府规制主要是指狭义上的政府直接规制。 依据微观经济干预政策性质的不同，可以把政府规制区分为经济性规制与社会性规制。经济性 规制是指在自然垄断和存在信息偏好的领域，为了防止发生资源配置低效和确保资源利用者之间的 公平，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和 质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。1 经济性规制主要通过以下儿种方式实施：一是通过发 放许可证或是制定较高的进入标准对企业进入及退山某一产业或对产业内竞争者的数量进行规制； 二是对有关企业的产品或服务的价格进行规制，包括价格水平规制与价格结构规制；三是对企业提 供产品或服务的产量进行规制，产量高低直接影响价格，关系到生产者与消费者的利益，通过产量 规制可以限制或鼓励企业生产；四是产品或服务质量规制。 经济性规制的核心内容就是进入规制与价格规制。所谓进入规制，是指政府或规制机构根据自 然垄断行业的特点，为防止潜在竞争者的威胁，使既存自然垄断行业无法用边际成本价格或盈亏相 抵价格维持生存，对潜在竞争者的进入进行规范和制约，通过限制新企业的进入，保障既存企业的 垄断地位，以实现规模经济，避免恶性竞争而造成资源浪费。这种进入规制主要是由自然垄断行业 的特点决定的。克拉克森等经济学家认为，自然垄断的基本特征是生产函数一般呈规模报酬递增规 律，即生产规模越大，单位产品的成本就越小。冈此，由一个企业大规模生产，要比由儿家较小规 模的企业同时进行生产更能有效地利用资源。沃特森认为，自然垄断是这样一种状况：单个企业能 比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。鲍莫尔、潘扎尔、威利格则认为， 自然垄断的最显著特征是其成本的弱增性。所谓成本弱增性是指由一个厂商生产整个行业产出的总 成本比由两个或两个以上的厂商生产这个产出的总成本要低。自然垄断行业还具有巨大的沉淀成本 特性，企业投资在这一领域的固定资本由于专用性很强，在企业转产或退出时，这些资本很难转用 或转卖给生产或经销其他产品的行业或企业，这就造成了无法挽回的资本损失。正是由于这些特性， 政府为提高资源配置效率和社会福利的最大化，通过对进入企业数量的限制来达到这种目的。 价格规制是政府规制的另一主要手段。价格规制分为价格水平规制和价格结构规制。价格水平 的高低，不仅影响着企业的生产经营行为和生产经营效果，也直接关系到资源配置效率和社会分配 效率。价格水平规制主要是为了实现资源的优化配置、社会效率的有效分配、激励企业生产以及保 障企业利益。价格结构是针对同一产品或服务的不同消费者制定不同的价格，以反映需求的变动对 生产成本的影响。然而这也会导致企业会通过差别定价来过多地攫取消费者剩余，最终影响到社会 福利的提升。政府对企业确定的价格结构加以考察和监督，其任务和目标就是充分考虑需求结构对 规制价格的影响，制定出与需求结构相适应的规制价格结构，并据此监督企业如何把共同成本合理 地分摊到产品或服务之中，由不同的用户米承担。因此，价格结构规制主要是为了确保社会福利不 受损失。 政府规制除了经济性规制之外，还有社会性规制。植草益认为，社会性规制是以保障劳动者和 消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们 而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。社会性规制主要归因于外部性和 1 日 植草益：微观规制经济学瞰 北京：中国发展出版社，1 9 9 2 2 7 7 东南大学硕士学位论文 信息偏在的存在。在市场活动中，私人的个人成本往往与社会成本是不一致的，个人收益也与社会 收益不相吻合。也就是说，市场经济活动的参加者生产或消费的行为给其他人带来了正的或负的外 部效应，而自身并未从中获得报酬或付出成本。外部性分为正的外部性和负的外部性。正的外部性 指个人成本大于社会成本，而个人收益却小于社会收益；负的外部性则与之相反，个人成本小于社 会成本，个人收益人于社会收益。在无外界干预的情况下，由于外部性的存在，会导致正的外部性 行为的减少和负的外部性的增加，不利于社会资源的优化配置和社会福利的增加。由于社会分工和 专业化的不断发展，市场活动主体占有的信息是不一样的，必定有掌握较多信息的信息优势者和掌 握较少信息的信息劣势者。在他们进行产品、服务交换的过程中，信息优势者就会对信息劣势方构 成威胁，使其应有的权益受到侵害，出现不安全、不健康的问题。为保障信息劣势者的合法权益， 规范可能给消费者、生产者和社会带来不健康或不安全问题的行为，规制机构一般采取以一f j l 种规 制方式对其进行规制：禁止特定行为、对营业活动进行限制、资格制度、检查鉴定制度、信息公开 制度、收费补偿制度以及标准认证制度等。 第二节政府规制的必要性透视 政府对社会经济的规制表现在各个方面，而市场失灵理论则是政府规制产生的一个重要理由。 市场作为一种经济制度，在其优化资源配置方面起着基础性的作用，但是由于自然垄断的产生、外 部性以及信息不对称等原因，市场无法避免其自身的缺陷，可能导致社会资源配置的低效率、社会 收入分配不公以及公共产品供应不足等现象的产生。作为克服和纠正“市场失灵”的一种手段，政 府在弥补市场自身缺陷方面有着市场无法比拟的优势，加强政府规制被日益提上日程。 一、“市场失灵”及其表现 市场失灵理论自从萨缪尔森的公共支出的纯理论一文发表以来，已走过了几十年的历程。 市场经济像一只“看不见的手”，在人类的经济发展活动中起着十分重要的作用。但市场经济并不总 是灵丹妙药，它也有失效的时候。所谓“市场火灵”是指维持合乎需要的活动或停止不合需要的活 动，其价格市场制度偏离理想化状态，致使市场对资源的配置出现低效率。1 马克思结合英国资 本主义发展的进程，将市场失灵分为两种类型：一种是因市场机制天然具有的内在缺陷而产生的市 场失灵；另一种是因市场制度不完善而造成的市场机制不能正常发挥作用的现象。对于后一种市场 失灵，主要是市场经济运行中的制度、法规的不健全所导致的，这在市场经济刚刚起步的时候是一 常见的现象。这种市场失灵表现为市场优化资源配置的作用尚未得到充分的发挥，可以通过完善市 场运行中的相关法规、制度来达到市场作用的最大化发挥，而不需要借助于其他力量。而第一种市 场失灵是在市场制度健全、法规完善的情况下产生的，这是市场本身所具有的天然的缺陷，不能通 过市场自身的进一步完善而得到解决，只能借助于政府或社会的力量来加以弥补和修正。本文所要 阐述的主要是第一种“市场失灵”。 市场失灵主要表现在以下几个方面： 1 、公共品( p u b l i cg o o d s ) 。经济学上把具有非竞争性和非排他性的产品称为公共品。典型的 公共品如国防、社会治安、市内交通、公园、防洪堤坝等。这种公共品很难依靠市场机制提供出来。 原因在于，对于一般的私人品，消费者必须通过出价购买的方式来满足自己的效用：而对于公共品， 由于非竞争性和非排斥性因素的存在，消费者可以通过“搭便车”方式来满足自身的效用。市场提 供无法显示消费者自己的真实偏好和支付意愿，同时为了避免自己多付出而收益却让别人无偿分享 的经济人动机，会使公共品无法通过市场制度提供出来。正是由于公共物品的这种属性，若是通过 市场自身提供这种公共所需的物品，则永远无法得到充分的满足，社会福利最大化也就无从谈起。 1 胡代光、周安军：当代国外学者论市场经济d i 北京：商务印书馆，1 9 9 6 1 6 s 第一章政府规制及其主要理论分析 市场本身所具有的这种缺陷就为政府干预社会经济提供了一种可能。 2 、外部效应( e x t e r n a lit y ) 。完全竞争市场要求市场参与者的成本和收益都要内在化，如果从 事某项活动的主体除了自己之外还给其他人带来了收益或损害，那么就无法达到帕累托最优配置。 为了消除这种外部性的影响，就必须根据行为主体产生的边际收益或成本予以其补贴或惩罚。外部 效应可分为正负两种情况，正负外部效应划分的依据在于私人成本与社会成本、私人利益与社会利 益的对比关系。私人成本是指企业生产商品时，各种投入的费用，社会成本是指外部成本加上该经 济主体活动所产生的外部利益。正是由于这种外部性，导致社会激励和惩罚不足，使得社会需要的 产品和服务供给不足，而对社会造成危害的产品和服务有供给过多，对于这种外部性的解决，学术 界通常存在两种解决方法。