（管理科学与工程专业论文）潍坊市政府投资项目建设管理的研究.pdf

山东建筑大学硕士学位论文 摘要 我国基本建设领域内存在两大建设投资主体：政府投资和民营投资。在市场经济 发达的国家，政府对民营投资的管理相对比较宽松，而对政府投资的管理十分严格。 政府投资工程与民营投资工程不同。民营投资工程的投资人与业主通常为同一主体， 而政府投资工程的投资人通常为纳税人，业主往往为建设单位，二者割裂，容易造成 资金的浪费、滋生腐败、缺乏监管机构对工程的监管与约束等现象。 在国外发达的市场经济国家，政府投资工程一般被纳入政府采购市场，而我国政 府采购市场还处于起步阶段，将政府投资工程纳入政府采购市场、构筑与国际惯例接 轨的政府采购市场，将会推动我国整个工程建设投资领域的发展。政府投资工程采购 是政府采购的重要组成部分，占全部政府采购额的6 5 以上。由此可见，工程采购在 政府采购中占有很重要的比重，因此，规范政府投资工程采购意义重大。实行政府投 资工程采购的目的是为了保证工程质量、缩短建设工期、节约投资、提高经济效益和 防止政府采购中的腐败行为等。 本文从潍坊市政府投资工程建设管理以及政府投资工程采购现状出发，借鉴发达 国家和地区的先进经验，提出进一步完善政府投资工程采购的配套措施，其中主要包 括：完善政府投资工程采购法律法规体系、改革政府投资工程采购的管理机制、进一 步完善政府投资工程的招标采购、加强政府投资工程采购专业队伍建设、进一步规范 政府投资工程采购技术、积极推行“绿色政府投资工程采购”等，以保证政府投资工 程实施过程中的“公开、公平和公正 ，并以效益为目标，从而实现纳税人资金使用效 益最大化。 关键词：政府投资项目，政府采购，工程采购 山东建筑大学硕士学位论文 r e s e a r c ho nc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n to f g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o je c ti nw e i f a n g g a ow e i ( m a n a g e m e n ts c i e n c ea n de n g i n e e r i n g ) d i r e c t e db yw a n gh a i z i a b s t r a c t t h e r ea r et w om a i ns h a r e h o l d e r si ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nf i e l d ：g o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s e i nam a r k e te c o n o m yc o u n t r y , t h eg o v e r n m e n ti ss t r i c tw i t hp u b l i ci n v e s t m e n t ， w h e r e a s ，m o d e r a t et oe n t e r p r i s ei n v e s t m e n t p u b l i ci n v e s t m e n tc o n s t r u c t i o na led i f f e r e n tt o t h ee n t e r p r i s ei n v e s t m e n tc o n s t r u c t i o n u s u a l l y , t h ei n v e s t o ra n dt h eo w n e ra r et h es a l t l ei na l l e n t e r p r i s e - i n v e s t e dc o n s t r u c t i o n h o w e v e r , i nag o v e r n m e n t - i n v e s t e dc o n s t r u c t i o n ，t h ei n v e s t o r i st a x p a y e ra n dt h eo w n e ri sc o n s t r u c t i o ne n t e r p r i s e t h es e p a r a t eb e t w e e nt h eo w n e ra n dt h e i n v e s t o ri sl i a b l et ot h er e s u l ti nw a s t eo fc a p i t a l ，l a c ko fm o n i t o r i n ga n dg o v e r n m e n t c o r r u p t i o na c t s i no v e r s e a sd e v e l o p e dm a r k e te c o n o m yc o u n t r y , t h eg o v e r n m e n t i n v e s t e dc o n s t r u c t i o n a r ei n c l u d e di ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e ti no r d e rt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f c o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n t o u rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e ti si nt h ep r i m a r ys t a g e a b o v e 6 5p e r c e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sc o n s t r u c t i o np r o c u r e m e n t ，s oi ti so fg r e a t i m p o r t a n c et os t a n d a r d i z eg o v e m m e n tc o n s t r u c t i o np r o c u r e m e n t ，f r o mw h i c hw ec a nb e n e f i t ag r e a td e a ls u c ha s ：a s s u r i n gc o n s t r u c t i o nq u a l i t y , s h o r t e n i n gd u r a t i o n , s a v i n gi n v e s t m e n ta n d a v o i d i n gc o r r u p t i o na c t s f r o mt h ec o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n ta n dp r o c u r e m e n to fw e if a n gg o v e m m e n t - i n v e s t e d p r o j e c ti nt h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，l e a r n i n gf r o mt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo fd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n d r e g i o n s ，t oi m p r o v e c o n s t r u c t i o n p r o c u r e m e n t o f g o v e r n m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n r e q u i r e s s e t t i n g a p e r f e c t s y s t e m o fl a w sa n d r e g u l a t i o n s o f g o v e r n m e n t - i n v e s t e dc o n s t r u c t i o n ， r e f o r m i n gp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m o f g o v e r n m e n t - i n v e s t e dc o n s t r u c t i o n ，i m p r o v i n g t h e b i d d i n gp r o c u r e m e n tm e t h o do f g o v e r n m e n t i n v e s t e dc o n s t r u c t i o n ，i n c r e a s i n gt h ec o n s t r u c t i o no fp r o f e s s i o n a l t r o o p sa n d s t a n d a r d i z i n gt h ep r o c u r e m e n tt e c h n o l o g yo fg o v e r n m e n t - i n v e s t e dc o n s t r u c t i o n ，s o a st o i i 山东建筑大学硕士学位论文 a c h i e v eo p e n n e s s ，f a i m e s sa n dj u s t i c ei nc o n s t r u c t i o np r o c e s sa n dm a x i m i z et a x p a y e r s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，c o n s t r u c t i o n p r o c u r e m e n t i i i 原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，论文中不舍其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而 使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人承担本声明的法律责任。 学位论文作者签名： 日期 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、 ；r - 编学位论文。 保密论文在解密后遵守此声明。 学位论文作者签名： 导 师签名： 日 日 移 _广一 山东建筑大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 政府投资项目概念界定 “政府投资”这一概念是从中国改革开放以后逐渐开始使用的。回顾新中国6 0 多 年的历史，所有针对固定资产的技改投资、扩建投资、新建投资项目，全部属于生产 资料范畴内的活动，在计划控制下全社会的投资活动都属于各级、各行业政府投资部 门的决策实施管理活动l l 】。 政府投资项目，是一个在市场经济体制建立的过程中出现的新概念，在美国称为 “政府工程 ( g o v e r n m e n tp r o j e c t ) ：在日本和我国香港等国家和地区叫作“公共工程” ( p u b l i cp r o j e c t ) 。 在国内，深圳市政府在2 0 0 0 年4 月颁布的深圳市政府投资项目管理条例中首 次提出政府投资项目这一概念，并把政府投资项目定义为：利用本市级预算内资金、 土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。我国对于政府投 资项目的概念的认识是一个渐进加深认识的过程，应该看到，政府投资项目无疑比财 政性基本建设资金投资项目的内容更宽，除了财政性资金外，还应包括财政担保的国 内外金融组织的贷款，外国政府赠款以及国际援助资金等等。 鉴于此，2 0 0 0 年财政部组织有关专家学者经过多次专题讨论，出版了政府投资 项目标底审查实务一书，书中正式提出了政府投资项目的定义，即“政府投资项目 是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的物质文化生活需要， 以及出于政治、国防等方面的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方性债券， 利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建 的固定资产投资项目 。 国家建设部( 住宅与城乡建设部) 政府投资工程管理方式改革课题组在建设部 政府投资工程管理方式改革研究报告中提出以工程投资的资金来源不同而将政府投 资工程定义为：指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、 生活需要，以及出于政治、国际等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地 方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内 外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。在 界定政府投资工程的基础上，提出政府投资工程应首先将政府投资工程与非政府投资 工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。前者强调建立政府投资专门机构， 山东建筑大学硕士学位论文 借助社会中介机构的力量直接实施管理；后者则强调用市场的办法进行调控，政府只 管建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。其次，将政府投资工程进 一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程，实行不同的管理方式。 1 2 政府投资项目的分类及特点 1 2 1 政府投资项目的分类 2 】 政府投资项目根据不同方法，可作如下不同的分类： ( 1 ) 财政性投资项目 包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理 专项基金中的用于基本建设投资的项目。 ( 2 ) 国债专项投资项目 国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资 金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专 项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资 金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。 ( 3 ) 财政担保银行贷款建设项目 由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目，也包 括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金 还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此 类项目也应纳入政府投资项目严格管理。 ( 4 ) 国际援助建设项目 国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供 无偿援助或低息( 无息) 贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的 运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济 组织( 亚州开发银行) ，友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。 1 2 2 政府投资项目的特点 政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以具有与一般投 资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品， 即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽盈利，却难以收 回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府投资项目也可能会因国家发 山东建筑大学硕士学位论文 展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技 ：术产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资项目的主要特点为【3 】： ( 1 ) 政府投资项目大多数集中在为社会发展服务、非盈利的公益性项目 这是由政府投资项目的性质所决定的，政府投资项目的性质就是非盈利性。因为 在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府 财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资 ；回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、。难以盈利或投资回收期较长的项目又 往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民 生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性 的基础设施上。 ( 2 ) 超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大 这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的 超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨 7 大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与该生产 力相关的诸多产业、部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造，甚至影响到整 个社会经济的发展与人民生活水平的提高。 政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法， 其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的 附加价值；如果项目决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济 效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目决策不科学，事先 没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大 的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染，甚至是整 个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以，政府投资项目必须进行全过程 的决策风险管理。 ( 3 ) 政府投资项目有比民营投资项目更严格的管理程序 ： 各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益， 一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格 执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边 工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今 后财政预算体制的改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法， 山东建筑大学硕士学位论文 可以预见未来几年内，国家会进一步采取以下措施和制度严格管理政府投资项目： 严格的立项审批制度，建立国家或地方政府投资项目储备库，执行严格的可行 性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为年度执行项目，列入预算，报国家或地 方人大专门委员会批准； 严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的采购， 也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际惯 例和w t o 的规定，实施无歧视，公开的竞争性招标方式； 严格的项目评审程序，从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概 预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算( 决算) ，都要执行严格的财政评审制度； 严格的项目管理制度，政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三 超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”，为杜绝这一可能性真正发生，就要由 政府有关部门组建类似盈利项目的项目法人；对本项目实行严格的项目管理，实施投 资成本、工期进度、质量的三大控制，严格工程合同管理中的索赔与支付，严格项目 竣工验收以及结算；一旦项目发生超出人大专门委员会批准的预算的事件，就要有合 理的理由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是否追加预算，若没有令人大专门 委员会信服的理由，就应受到处分。 ( 4 ) 政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注 由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地 方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当 然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立 专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地 报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活质量改善 的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项目顺利 完成的重要保障。 1 3 政府投资项目相关概念综述 1 3 1 投资主体 顾名思义，政府投资项目的投资主体就是政府。但是，随着我国社会主义市场经 济体制的建立，投资领域逐步引入市场竞争体制，开始出现投资主体多元化趋势，私 人投资不断发展壮大，并渗透到基本建设投资领域。政府投资在与私人投资相结合的 山东建筑大学硕士学位论文 过程中，政府应当始终保持着政府投资项目投资的主导地位，否则就会改变政府投资 项目的性质。党的十四届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展“九 五 计划和2 0 1 0 年远景目标的建议要求在投资领域，“要明确投资主体，建立严格 的投资决策责任制，强化投资风险约束机制，谁投资谁决策谁承担责任和风险。全面 推行建设项目法人责任制和招标投标制度，把市场争机制引入投资领域 。政府投资项 目虽然应当具备比一般民间项目更严格的基本建设程序制度，但是决不能超越整个投 资领域，脱离市场竞争。如果政府投资项目没有明确的投资主体，整个投资领域的市 场竞争就会畸形发展。 1 3 2 决策主体 项目决策是整个政府投资项目实施过程的首要环节。政府作为政府投资项目的唯 一投资主体，理应同时充当政府投资项目决策主体。另外，外部团体及公众的参与也 为政府机构提供了决策支持。但是因此而产生的错综复杂的利益格局也造成政府投资 竹。 项目决策困难。我国是社会主义国家，其经济目标是为了最大限度地满足广大人民群。 众不断增长的物质和文化生活需要。然而，国民经济系统中的不同部门、地区和企业 构成了相对独立的有着各自经济利益的不同利益主体。一方面，国家从长期经济发展 目标出发，政府投资项目需要向一些重点产业、地区和部门倾斜。另一方面，地方、 部门和企业为了加强自身在国民经济中的地位和各自的经济利益，千方百计争取国家 置 尽可能多的政府投资拨款和贷款。我国政府本着集体主义的根本原则，地区、部门的- 局部利益必须服从国家整体利益，在两者发生矛盾时，地区和部门应该以牺牲自身利 益为代价来维护国家整体利益。 政府投资项目决策的一项重要内容就是投资控制，其目标应该是尽最大可能让纳 税人满意。但这有双层含义。一方面是在获得预期效益的前提下尽量节省投资；另一方 面就是一定投资要获得尽可能大的效益。这两个方面对不同的纳税人来说都有不同的 态度，即不同的风险偏好。所以应该把项目决策权交给纳税人，按照他们的意愿来决 定是否进行投资。我国各级人民代表大会的代表是纳税人选出来的，因此应该通过人 大对政府投资项目进行决策。 1 3 3 管理主体 政府投资项目的管理主体实质上就是通常我们所说的建设单位。由于目前我国政 府投资项目的管理主体不明确，即项目建设过程中的“业主 虚位，因此整个项目的 山东建筑大学硕士学位论文 投资失控不可难免。因为业主制是项目投资控制与风险约束机制的基石，业主可以利 用其有利的市场地位使承包商沦为“中间投资者 ，进而将项目管理风险最大限度地转 移给承包商。从目前的体制看，政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。发改 委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部系统负责概、 预、结( 决) 算，包括标底审查与支付审核等；建设行政主管部门负责实施。上述单位均 是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担管理政府投资项目主体的职 责：但是政府项目投资管理的主体又不能是建设单位，因为建设单位往往因为缺少投 资约束机制而倾向于无限增大投资。项目建设单位缺少投资约束机制的原因是绝大多 数政府投资项目属于无收益或非盈利的公共项目，没有增殖保值、还本付息的压力， 所以投资越多越好，多多益善，建设单位不能充当政府投资项目的管理主体。 政府投资项目的管理主体应仿照以下国际惯例设置：( 1 ) 由政府有关部门和受益 的建设单位共同组建“业主 ，仿照盈利项目的“项目法人责任制”，成为项目的“管 理主体”。政府投资项目的业主主要承担将项目实际支出控制在批准的“预算”范围内 的义务，否则就要受到严厉的责任追究和纪律处分的“硬约束”。( 2 ) 仿照香港特别行 政区在政府内按工程类别设置工务管理部门，如建筑、路政、水务等部门，将政府投 资项目分类交有关公务部门管理。这些工务部门类似我国的“业主 ，对项目实施全过 程负责，建成后交建设单位使用，也实施同上的投资控制硬约束。 在目前我国实施机构改革的形势下，上述目标似乎不太可能实现，但是比起节省 的投资看( 全国政府投资达数千亿元之巨) ，适当增设政府这方面的编制仍是经济的， 即使不能实现机构的设置，也可以设置上述投资的“硬约束”，强制现有政府投资项目 建设单位完成投资控制的任务，否则给予严厉的处罚，以保障政府投资的效益。 1 4 选题背景及意义 1 4 1 选题背景 一个新事物的产生，都有其必然产生的原因和背景。政府采购介入政府投资工程 这不是无中生有，而是国际惯例。政府投资工程，顾名思义，这是政府投资建设工程。 对政府工程投资使用管理的监控、调节和分配的正是财政部门的职能，财政部门对政 府投资建设工程的全过程进行监督，规范政府支出行为有着义不容辞的责任。 近几年，政府投资建设工程频繁出现安全、质量等方面问题。财政资金不仅被白 白地浪费，而且可能影响国家经济政策的实现，甚至可能扰乱了正常的建设市场秩序。 山东建筑大学硕士学位论文 为此，国务院办公厅向各地、各部门发出通告，要求采取措施加强基础设施工程管理， 其中最主要一条：基础设施项目的勘察设计、施工和主要设备、材料采购要实行公开 招标采购。 政府投资工程采购的份额占一个地区全部政府采购总额的6 5 以上，若建立了规 范的政府投资工程采购运作模式和管理机制，其所起的作用将是巨大而有深远意义的。 近几年以来，潍坊市的城市现代化建设步伐在不断加快、城市经济也在迅猛发展， 政府投资工程采购在不同程度上也存在着问题，如何进一步通过建立合理的、适应市 场经济发展需要的政府投资工程采购制度，完善政府投资工程采购配套措施，迎接时 代和实践的挑战，正是本文所要研究加以解决的。 1 4 2 选题意义 政府投资是国家与地区进行宏观调控的必要手段，在社会投资和资源配置中起着 重要的宏观导向作用，可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推 动经济发展和结构的优化，对社会具有主导作用和倍数效应。 尤其2 0 0 8 年下半年以来中央财政“4 万亿扩内需计划 将近3 8 投向基础设施建 设，政府投资力度大、新上工程项目多。政府投资建设项目约占各级政府投资项目的 8 0 9 6 ，而政府投资工程采购是政府采购的重要组成部分，占全部政府采购额的6 5 以上。 若管理到位，不仅可以实现国家与地区的宏观经济战略，拉动经济的增长，提高政府 l 投资效率，而且对目前投资市场的不规范和过度竞争等具有示范效应。因此，对潍坊 市政府投资工程采购制度、完善政府投资工程采购配套措施进行研究，具有重大意义。 1 5 研究方法 本文所采用的研究方法具体包括： ( 1 ) 比较研究的方法。通过对政府投资工程采购与传统政府采购的比较，使政府 投资工程采购的概念更加清晰明确；通过对不同国家和地区政府投资工程采购政策实 践的比较，从中汲取有益的经验，结合我国国情和潍坊市的实际情况，来指导和推动 政府投资工程采购的实践。 ( 2 ) 结合实际进行分析的方法。本文的写作既注重理论分析，又注重实际分析。 通过对政府投资项目、政府投资工程采购相关理论进行探讨，着重分析潍坊市政府投 资工程采购的实际，并注重将理论与潍坊政府投资工程采购的实践相结合，在此基础 之上，提出了完善政府投资工程采购的建议思考。 山东建筑大学硕士学位论文 第2 章政府投资工程建设管理 政府投资工程管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府 投资工程管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化。从现在的各种文 件规定分析，政府投资工程管理制度主要有：建设程序管理制度、工程合同管理制、 工程建设监理制、项目法人负责制、政府采购制度等内容。 2 1 我国政府投资工程管理制度【4 】 2 1 1 建设程序管理制度 建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是指建 设过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序，是反映了建设项目本 身的特点和客观规律的。进行基本建设，坚持按科学的基本建设程序办事，就是要求 基本建设工作必须按照符合客观规律要求的一定顺序进行，正确处理基本建设工作中 从制定建设规划、确定建设项目、勘察、定点、设计、施工、安装、试车，直到竣工 验收交付使用等各个阶段、各个环节之间的关系，达到提高投资效益的目的，这是关 系基本建设工作全局的一个重要问题，也是按照自然规律和经济规律管理基本建设的 一个根本原则。 一个建设项目从计划建设到建成投产，一般要经过决策、实施和交付使用三大阶 段。主要分为9 个阶段，即项目建议书、可行性报告、初步设计、施工图设计、施工 准备、建设实施、生产准备、竣工验收、项目后评价。 政府投资建设活动一般都要投入大量的人力、物力和财力，稍有失误和不慎，就 会造成重大的损失。因此，政府投资建设项目必须严格遵守建设程序管理制度。 2 1 2 工程合同管理制 为适应社会主义市场经济体制需要，加强政府投资项目管理，保护政府投资项目 工程合同双方的合法权益，必须对政府投资项目实施严格的工程合同管理制。 工程合同管理包括勘察合同管理、设计合同管理、总承包合同管理、建设监理合 同管理、材料、设备采购合同管理和施工合同管理等内容，但工程合同管理的核心是 施工合同管理。政府投资项目实施工程合同管理制的最大难点，在于索赔制度的实施。 般而言，政府各部门对政府投资项目实施严格的评审制度，审计机关也对项目实施 严格的工程预算执行审计，政府对承包商的索赔一般都采取了严厉的管制，即承包商 山东建筑大学硕士学位论文 的索赔难以成功。但是索赔是工程管理领域中的国际惯例，政府有关部门应尊重、遵 循这一惯例，采取有效措施控制索赔，但绝不能制止索赔。 2 1 3 工程建设监理制 工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，承担其项目管理工作，根据国家 有关部门批准的工程建设文件、法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同， 对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动。 建设工程监理制从1 9 8 8 年在我国开始试点以来，在建设领域发挥了巨大的作用。 1 9 9 7 年中华人民共和国建筑法以法律的形式明确做出规定，国家推行建设工程监 理制。同时，依据建设工程监理范围和规模标准规定，政府投资建设项目均已列入 强制实行监理范围。 2 1 4 项目法人责任制 改革开放以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、 范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。为了改变这种状况，建立投资责任约 束机制，规范项目法人行为，明确其权、责、利，提高投资效益，依照公司法，国 家发展计划委员会( 今发展与改革委员会) 于1 9 9 6 年4 月制定颁发了关于实行建设 项目法人责任制的暂行规定( 简称规定) 。根据规定要求，国有单位经营性基 本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。项目法人责任制的核心 就是明确由项目法人承担投资风险；确保投资安全和发挥工程效益。实际上就是明确 责任主体，做到权、责、利全面挂钩。 项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设 实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。 项目法人责任制就是将建设项目运用现代企业制度来管理，使“产权清晰、权责明确、 政企分开、管理科学 ，明确项目法人对项目的建设与投产后的生产经营实行一条龙管 理，全面负责。建立项目法人责任制，就是按照市场经济的原则，转换项目建设与经 营机制，改善项目管理，提高投资效益，建立有效的微观运行机制。 项目法人责任制作为我国基本建设领域改革的制度之一，从其实行的情况来看， 对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用，但仍存在一些问题。如 项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。由于暂行规定主要是规范国有单位 经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，在项目建成后以及对非经营性基 山东建筑大学硕士学位论文 本建设项目( 约占各级政府投资项目的8 0 ) 而言，项目法人责任制就变成了一个不确 定的概念。如项目法人如何对项目运行管理负责( 负责建设的高层管理人员往往不负 责运行管理，这对控制工程成本非常不利) ，非经营性项目的项目法人如何组建、按何 种机制运行等，暂行规定都未作严密的、科学的、强制性的规定。而且项目法人责 任制实质上是行政领导责任制。但从目前基础设施建设资金的筹集和使用来说，仍具 有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，同时由于非经营性项目 都是涉及国家和地方经济发展全局的项目，为体现项目的重要性，保证项目实施的顺 利进行，项目法人的领导班子大多由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理 仍以行政手段为主，辅以经济手段。暂行规定中“国家公务人员不得兼任项目法人 的领导职务 ( 第二十一条) 的规定，但在非经营性项目中很难执行。 2 1 5 政府采购制度 建设领域中政府采购制度是发源于西方发达国家的一项规范政府投资项目材料、 设备、以及施工、管理服务采购行为的制度。为了保证政府采购的公正、公平、公开 性，便于纳税人监督，政府采购制度的核心是实行竞争性招标制度。我国从9 0 年代中 后期开始试行政府采购制度，取得了良好的效果，既减少了政府采购支出又赢得了社 会各界的赞赏。1 9 9 9 年我国人大颁布了中华人民共和国招标投标法，进一步从法律 制度上明确了政府采购的基本形式即招投标制，为规范政府采购制度奠定了法律基础。 为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利 益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，2 0 0 2 年全国人大又颁发了政 府采购法，于2 0 0 3 年施行。该法针对政府采购的一些普遍性问题作了明确规定。我 国加入w t o ，必须遵守w t o 的政府采购协议( 即g p a ) ，其中最经典的原则就是 竞争性和无歧视性。竞争性即要求招标程序必须符合国际竞争性招标原则( i c b ) ，包 括低价中标原则等；无歧视性即必须向全球供应商公开招标，不得设置歧视性评标定 标程序，妨碍开放性。 2 2 潍坊市政府投资工程建设管理的改革现状【5 】 潍坊市政府投资工程建设管理改革的历程和全国大多数地区一样，经历了大致相 同的发展阶段，主要有： ( 1 ) 基建处室型 各个行政部门( 如教育、文化、卫生、体育) 以及一些工程项目较多的单位均设 山东建筑大学硕士学位论文 有基建处室，由其负责具体项目的实施，而行政部门主要是进行常规性的行政性管理。 这种摸式的最大的问题是“道德风险 问题，由于政府投资的无偿性，项目管理主体 一般都会想尽一切办法去争取投资，不断的增加工程预算，最大限度地获取财政资金， 为自己单位谋取利益。该方式产生于上世纪5 0 年代，至今仍是一些部门最为常见的一 种方式。 ( 2 ) 工程指挥部型 该模式是指机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责某一工程建设与监 督管理的全过程。机构负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣 布解散，人员回原单位。指挥部实际上起着工程总承包商的作用。尽管我国政府早己 明令要求严格执行项目法人责任制，但各种形式的指挥部仍在发挥作用。这种方式产 生于“三线建设”时期并延续至今，主要用于一些大型的公共建筑、市政工程以及环 境治理工程等。另外，一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基 建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处， 管理方式与工程指挥部基本相同。由于政府投资项目管理主体是一个临时机构，人员 素质参差不齐，介入政府投资项目管理具有偶然性和间断性，工程建成后即行解散， 不仅管理水平低下，还导致业主的各项责任难以真正落实，更谈不上让其积极地去主 动控制投资。 ( 3 ) 项目法人型 按照国家计委( 今发展与改革委员会) 计建设6 7 3 号文关于实行建设项目法人 责任制的暂行规定，盈利性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立 性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、 增值，实行全过程负责。机构的法定代表人一般由行政领导担任。工程项目管理班子 由项目建成后的使用或经营单位组建。工程完工后，该班子一般转为经营管理班子。 这种方式产生于上世纪9 0 年代，主要用于具有盈利性质的重要基础设施建设项目，如 水利、电力、港口、高速公路、地铁工程等。 ( 4 ) 政府部门型 政府专业部门自行组织建设，政府专业部门的部分职能既负责行业的行政监督管 理，另一部分职能又负责行业的项目建设。如市政局、建设局等政府部门在一些市政 道路、桥梁等基础设施建设管理上，就存在此种形式，项目建成后也不用移交，直接 归自身管理。建设和管理一体化是其显著特点。 山东建筑大学硕士学位论文 ( 5 ) 政府投资工程采购管理办公室 上世纪9 0 年代末，国务院根据建立政府采购制度的需要和国际惯例，明确财政部 为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后，地方各级人民 政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监 督管理政府采购活动。到2 0 0 0 年，潍坊市政府采购机构建设已基本完成，设立了政府 采购管理机构和执行机构政府采购管理办公室( 下属部分区县称为政府采购与 招投标管理办公室) ，于2 0 0 3 年将政府投资工程也纳入了政府采购范围，这就为政府 投资工程采购工作提供了组织保证。 政府投资工程采购工作的全面开展，一方面强化了财政支出管理，提高了财政资 金使用效益，节减了财政支出；另一方面有效地抑制了腐败，加强了廉政建设。同时 初步营造了一个公平交易的市场环境。但实践中仍存在不少困难和问题，将在以后章 节介绍。 山东建筑大学硕士学位论文 第3 章政府投资工程采购弟3 草收肘于艾贫上程米炯 3 1 政府投资工程采购的含义及相关概念 3 1 1 政府采购的概念 关于政府采购的含义，国际上没有统一的定义。w t o 政府采购协议将政府采 购定义为：成员国的中央政府、次中央政府，购买、租赁、分期付款购买货物、服务、 工程，以及公共设施的购买和营造。联合国贸易和立法委员会货物、工程和服务采 购示范法将政府采购定义为：一国从事采购的任何政府部门机构机关或其它单位或 其任何下属机构以任何方式获取货物、工程或服务的行为。 我国的政府采购的定义“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政资金采 购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务行为 【6 】。这样的定义借鉴了西方国家理论和实践对政府采购问题的认识，初步实现了和国际 法律发展趋势以及加入世贸组织的需要同w t o 在有关法律制度上的接轨。 3 1 2 政府采购的特点 政府采购与私人采购存在着许多相似之处，同为采购，政府采购与私人采购的根 本目的在于尽可能地以经济的方式，按可接收的质量标准获得商品和服务。同私人采 购相似，政府采购部门也需要快速有效地满足需求，因此采购程序必须与商业惯例相 吻合。政府采购部门为了能够利用现代技术和现代方法从事采购，也需要聘用专业的 采购人员和采购管理人员，以保证采购项目符合使用部门的使用要求。但是政府采购 与私人采购相比也有其特殊性，政府采购制度作为一种规范和约束政府经济行为的机 制，具有以下特点：【7 】 8 】 ( 1 ) 政府采购主体具有特定性。尽管各国具体确定的政府采购主体的范围不同， 如有的国家仅指国家政府部门，有的国家包括社会公共实体，有的国家还包括某些国 有或国营企业，但有一点是相同的，即都是靠国家财政性资金或公共资金运转的，这 就有别于社会其他采购主体，如私有或私营企业、个体工商户等。各国对政府采购主 体资格大都以法律确定，如政府采购法。 ( 2 ) 政府采购资金来源具有公共性。政府采购的资金来源于国家财政拨款，国家 财政拨款或是来自于由纳税人的税收形成的公共资金，或是来自于应由政府偿还的公 共借款，如国债等，而不是像私人采购资金来源于采购人。资金来源的不同决定了政 山东建筑文学硕士学位论文 府采购与私人采购在采购管理、采购人员责任等方面有很大的区别。实际上，正是采 购资金来源的不同才将政府采购与私人采购区别开来。因此，不仅政府采购所使用的 资金有着严格的预算限制，只能按法律规定进行支出，而且还伴随着严格的公共审计 程序。 ( 3 ) 政府采购对象具有广泛性。政府采购对象从汽车、家具、办公用品到建筑、 武器、航天飞机等无所不包。任何私营组织或个体经营组织的采购都无法与政府采购 相比。将政府采购对象按其性质划分为货物、工程和服务，是国际上通行的做法。w t o 框架下达成的政府采购协议、联合国国际贸易委员会货物、工程和服务采购示范 法等对政府采购对象都是按此分类的。由于政府采购对象的广泛性，使采购专业化 成了政府采购的一个重要特点。 ( 4 ) 政府采购目的具有非商业性。政府采购不以赢利为目的，而是通过采购以实 现其政府职能或为了公共利益的需要提供某种使用或服务。而私人采购可能是为了生 产、转售或赢利。政府采购管理者却不可有私人采购需要赢利的动机。但政府采购的 这一特点并非等于其活动的非商业化，在市场经济条件下，政府采购一般都要按照市 场规则进行商业化运作。由于政府采购活动的非赢利性和商业化特点，政府采购很容 易滋生腐败现象，故而各国对政府采购行为都建立了相应的法律制度以进行严格的管 理监督机制。 ( 5 ) 政府采购活动具有法定性。法制化管理是政府采购的基本特点之一。现代市 场经济国家，凡是建立了政府采购制度的，一般都制定了系统的政府采购法律、条例 及其配套措施，使政府采购活动几乎毫无例外地在严格的法律和管理限制下进行。而 私人采购就没有这么多的限制。政府采购的法定性决定了政府采购的方式、方法、程 序等必须遵循法定的公开、公正、公平、诚实信用等原则，并接受全社会的监督，以 保证高效使用政府财政资金。 ( 6 ) 政府采购过程具有公开性。政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过 程也应是在完全公开的情况下进行，一切采购活动都要作出记录，所有的采购信息都 应公开，不能进行任何暗箱操作；政府采购部门及其管理者都要受到多方面的监督