（管理科学与工程专业论文）国家电力公司体制改革方案及措施研究.pdf

摘要 本文通过分析电力工业的重要性及国家电力公司在我国电力工 业中的重要地位，指出国家电力公司是构成我国现行电力体制的主 体；同时通过对我国现行电力工业体制下电力市场三个环节所表现出 来的弊端的分析，阐述了进行电力体制改革的必要性和紧迫性。 文章通过对开放竞争与封闭垄断、电网企业“裁判员”与“运动 员”身份同时存在、社会效益与企业利益这三对矛盾的剖析以及对来 自国电公司内部的挑战的分析，论述了现行电力体制产生弊端的原 因，从理论上论证了以国电公司为主体构成我国现行电力体制存在的 必然性。 经过上述分析后，文章指出国家电力公司应当以电网作为自己的 主业，并在此基础上实行全国联网，把发电、输配电、售电纵向体 化垄断转变成单纯垄断电网，并结合现行电力体制的实际，系统阐述 了对国家电力公司的具体改革措施。 关键词：国有企业、电力工业、体制改革 垄断、竞争、产v 业化 。 v 、 ， a b s t r a c t t h i sa r t i c l ep o i n t so u tt h a tt h en a t i o n a le l e c t r i cc o i st h em a i nb o d yw h i c h c o n s i s t so fo u rn a t i o n a lp r e s e n te l e c t r i cp o w e rs y s t e mb ya n a l y z i n gt h ei m p o r t a n c eo f i n d u s t r y a n d i m p o r t a n tp o s i t i o n i no u rs t a t e - o w n e de l e c t r i c p o w e ri n d u s t r y a n d s i m u l t a n e o u s l ye x p o u n d st h en e c e s s i t y a n du r g e n c yo fr e f o r m i n ge l e c t r i cp o w e r s y s t e m sw i t ha n a l y s i so f t h ed e f e c t sr e v e a l e db yt h r e es e g m e n t si ne l e c t r i cp o w e r m a r k e tu n d e re l e c t r i cp o w e rs y s t e m t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h er e a s o nw h y t h ed e f e c t sa r ec o m i n gi n t ob e i n gi nc u r r e n t e l e c t r i cp o w e rs y s t e m sb yd i s s e c t i n gt h r e ep a i r so fc o n t r a d i c t i n g ：o p e nc o m p e t i t i o n a n dc l o s e dm o n o p o l y , t h es i m u l t a n e o u se x i s t e n c eo ft h ei d e n t i t i e so f “r e f e r e e ”a n d “a t h l e t e ”i ne l e c t r i f i e dw i r en e t t i n ge n t e r p r i s e s ，s o c i a le n t e r p r i s e sa n db e n e f i t so f e n t e r p r i s e sa n da n a l y z i n gt h ec h a l l e n g e sf r o mt h ei n n e rp a r to f t h en a t i o n a le l e c t r i c p o w e r c o i tt h e o r e t i c a l l ye x p o u n d st h en e c e s s i t y t ob e e x i s t i n gf o rt h es t a t e - o w n e d e l e c t r i cp o w e rc o t a k e na st h et h e m et oc o n s i s to fo u rp r e s e n te l e c t r i cs y s t e m s t h r o u g h t h ea b o v e - m e n t i o n e da n a l y s i s , t h ea r t i c l ep o i n t so u tt h a tt h es t a t e - o w n e d e l e c t r i cp o w e rc o s h o u l dt a k ee l e c t r i f i e dw i r en e t t i n ga si t so w nm a i nb u s i n e s s ，o n t h eb a s i so fw h i c hi ts h o u l dp u tw i r e - n e t t i n gi n t op r a c t i c et oc h a n g eg e n e r a t i o no f e l e c t r i c p o w e r ，t r a n s m i s s i o n a n dd i s t r i b u t i o no fe l e c t r i c p o w e r , s a l e o fe l e c t r i c p o w e r ，p o s i t i v ei n t e g r a t i o n ，s i m p l em o n o p o l y o v e re l e c t r i f i e dw i r e - n e t t i n ga n db y a m b i n i n gt h er e a l i t ya n dp r a c t i c ep r e s e n te l e c t r i cp o w e rs y s t e m se l a b o r a t e so nt h e c o n c r e t er e f e r r i n gm e a s u r e sf o rt h en a t i o n a le l e c t r i cp o w e rc o k e y w o r d s ：n a t i o n a l e n t e r p r i s e e l e c t r i cp o w e r i n d u s t r y r e f o r m so f s y s t e m m o n o p o l yc o m p e t i t i o n i n d u s t r i l i z a t i o n 第1 章引言 1 1 电力产品的特点 在任何一个国家的国民经济的构成体系中，电力工业都是至关重 要的基础性能源工业，国家和政府都要采取各种手段来保证电力供应 的安全、稳定、充足，我国当然也不例外。在已经制定的“十五”规 划纲要中，国务院明确指出：在国有经济应当保持垄断地位的1 5 个 行业中，电力工业是其中之一。在人们日常的生产生活中，电力是一 种不可或缺的重要产品，而且随着社会的进步，电力产品将会更加广 泛地应用于社会生产生活的各个方面。作为一个对技术要求较高的产 品，电力不仅作为社会基础性产品表现出其重要性的特点。而且从技 术角度上还具有其自身独有的特点。 1 1 1 作为社会基础性产品所表现出来的特性 1 1 1 1 重要性 电力作为一种能源，一种关乎国计民生的社会基础性产品，它的 产量大小、价格高低、质量好坏紧密牵涉到社会生产和生活的方方面 面，可谓牵一发而动全身，因而在国民经济中占有重要地位。 1 1 1 2 不可替代性 电力之所以重要，还在于其与其他能源比较，它是一种洁净和方 便的能源。也正是由于具备这两个特点，作为一种能源，电力在社会 生产生活中具有极为广泛的用途，这是其他能源所无法比拟的。并且 在目前的经济和技术条件下，在可以展望的未来，还没有另外一种能 源能够取代其重要地位。 1 1 2 电力工业和产品自身所具有的技术特点 1 1 2 1 输电网络的专属性 在迄今为止的实践和科学实验中，电力如果要达到从电厂到用户 的产品实现过程，还不能大规模地实现无网络输送，它必须通过专门 的网络传输。而且这种网络本身有着严格的技术要求，对于它的建设 要求规划统一、技术可行，并且投资十分巨大。这种网络被称为电网。 先有电网，再有电力产品的功能实现是电力产品区别于一般产品的重 要特点。 1 1 2 2 产供销进程的同时性 在目前技术条件下，电力是不能大规模储存的，它只能通过电网 从电厂即时输送到用户手中。它的产、供、销必须取得动态的平衡， 否则将会使电网的电压和频率发生波动，给电力系统的发电、输电、 配电、保护设备和用户用电设备造成巨大的危害。 1 t 2 3 产供销全过程中调度的统一性 要实现电力的产、供、销取得动态平衡是一个复杂的技术过程， 必须要对电力的生产、输送、销售进行统一调度，才能确保电网动态 平衡的实现。这是电力产品在实现过程中有别于其他产品的一个重要 技术特点。 1 1 2 4 电力机组投运的非随机性 火电机组的投入生产必须有较长时间的准备过程，不能实现在短 时间内从停机状态到发电出力状态的转变，并且在运行过程中的最大 出力是有限度的；水电机组虽说投入生产的过程较短，但其出力大小 与水头高低、防汛调度等因素有关，而且同样存在最大出力的问题。 这就决定了电力机组的生产过程不能实现与电力负荷的随机平衡，必 需要有一定数量的机组处于热备用状态，以维持电网的平衡和安全。 这对电网和发电厂商、电力用户都是必要的。 1 1 2 5 电能在传输过程中的损耗性 因为电力必须通过网络传输。在目前的技术条件下，传输的过程 中必然有损耗，其损耗的程度决定于电网电压的商低、电网的材质、 周围环境等因素，这种电能在线路上的损耗被称为线损。作为电网的 经营者，必须采取各种有效的管理措施和技术手段来降低线损。 正因为电力工业和产品对国民经济和人们的生产生活如此重要， 用途如此广泛，我们就必须采取各种方法来使电力产品能够更加充 足、廉价、优质，使其更加符合社会基础性和公众性的特点。也正 中南大学 工育蕾囊拳院疆士论文 是因为电力工业和产品有其自身的技术特点，在采取任何方法对电力 工业进行改革时都必须充分考虑技术条件的影响和制约。 1 2 我国电力工业发展的沿革 建国以来，我国电力工业的发展经历了一个从无到有，从小到大， 从弱到强的发展过程。电力工业作为国际上公认的其他行业发展的基 础工业，在我国建国后五十年的发展过程中，经历了一个快速发展的 过程；尤其是在改革开放的二十年发展历程中，更是得到了超常规的 发展。这不仅是电力工业本身内在的要求，还是其作为其他行业发展 先行者角色，受到其他行业对能源需求日趋旺盛的外在动力而带来的 结果：同样也是其作为社会生活水平提高的标志，受到人们为提高生 活质量而对电力需求增长的结果。 1 2 1 电力先行的必要性 电力产品不能够大规模储存，一般很少从国外进口，基本上靠国 内生产自己生产供应。一个现代化的社会，洁净、方便、高效的能源 是其必然的选择，而电力正是这样一种符合上述要求的能源。在今后 的一段时间内，在社会生产和生活领域，对电力的需求将会有巨大的 增长。 1 2 1 1 电力工业是其他行业发展的基础 ( 1 ) 第一产业： 第一产业要实现产业现代化，对电力的需求将会有大幅度的上 升。农村人口众多，平均生产力水平和收入都十分低下，农民在现有 生产力水平和产业模式下要实现增收具有相当的困难。从已经成功的 实例和发展的方向看，农村实现产业升级是必然的解决方法。随着农 村生产集约化和现代化水平的提高，方便、洁净的电力必将成为产业 现代化的首选能源。 ( 2 ) 第二产业： 第二产业是我国电力产品的主要消耗者，随着大部分国有企业逐 渐走出低谷，它们对电能的消耗也将逐步增多。 ( 3 ) 第三产业： 第三产业是发展最快的行业，同时也是电能消耗增长最快的行业。 可以预见第三产业的增长势头在较长的时间内仍会保持下去，对电能 的消耗也将保持快速增长。 1 2 1 2 电力使用程度的增高是社会生活水平提高后的必然 一个社会现代化水平的高低，与其电气化程度的高低密切相关。 2 0 0 0 年我国宏观经济运行在经历了数年的低靡后出现拐点，g d p 较上 年增长8 3 ，并首次超过一万亿美元，国民经济可望在今后相当长 的一段时间里持续高速增长。随着国民经济的高速发展，社会生活水 平也必将大幅提高，作为一个社会现代化水平的标志，城乡居民生活 能源结构的电气化水平也必将随社会生活水平的提高而提高。 ( 1 ) 城市居民： 随着社会现代化程度的不断提高和环保观念的不断深入人心，城 市家庭电气化的程度将会越来越高。在家庭现代化的过程中，电力在 各种能源中将以其方便、洁净的特点为城市居民所首选。 ( 2 ) 农村居民： 农村居民的城市化是我国调整社会人口结构、解决农民增收问题 的重要途径。随着农村的逐步城市化，相当多的农村人口将会逐渐向 城市人口转化。在这个过程中，生活能源的电气化将成为必然，电力 的使用将得以快速发展。 在生产、生活两方面对电力需求增长的情况下，应当加快发展电 力工业，以满足人们对电力产品的需求。如果对电力产品的需求不能 充分得到满足，就会给人们的生产、生活带来极大的不方便，甚至可 能影响到国家的稳定和安全。所以电力产品不但要能充分满足其他行 业生产租人们生活用电的需要，还必须保持适度的备用容量，以超前 于社会经济的发展速度。 1 2 2 电力工业在各个阶段的发展过程和特征 1 2 2 1 迂回式快速发展的起步阶段 这个历史时期具体为1 9 4 9 年到1 9 7 8 年。1 9 4 9 年，我国的电力机 组装机容量仅为1 8 5 万千瓦，发电量仅为4 3 1 万千瓦时；从1 9 4 9 年 到1 9 6 0 年，我国电力工业发展较为迅速，到1 9 6 0 年年发电量增长为 5 9 4 万千瓦时：1 9 6 0 年到1 9 6 2 年，电力生产出现了首次滑坡，其中 1 9 6 1 年发电量仅为4 8 0 万千瓦时；1 9 6 2 年到1 9 6 5 年，电力工业又进 入了较快增长期，1 9 6 5 年年底我国装机容量为1 5 0 7 万千瓦，发电量 为6 7 6 亿千瓦时，分别为1 9 4 9 年的8 2 倍和15 7 倍；从1 9 6 7 年起 到1 9 7 8 年之间，电力工业生产又次出现滑坡，虽说电力机组建设 总体上取得了较快发展，到1 9 7 8 年装机容量突破5 0 0 0 万千瓦，但是 电力生产很不稳定，并导致了七十年代初我国开始出现缺电现象。 从这一段时期电力工业的发展特点来看，其发展速度较快，但却 因为种种原因几经反复和波折，从总体上来看，呈现一种迂回、曲线 上舞方式。 1 2 2 2 超常规发展的高速发展阶段 这段历史时期具体为1 9 7 9 年到1 9 9 5 年。党的十一届三中全会以 后，我国进入了改革开放的历史新时期。随着经济开始腾飞，电力工 业也加快了发展速度。到1 9 8 7 年，装机容量突破了1 亿千瓦。1 9 9 1 年到1 9 9 5 年的“八五”期间是我国电力工业改革与发展的一个重要 时期，由于实行了“政企分开、省为实体、联合电网、统一高度、集 资办电”及“因地因网制宜”的办电方针，电力工业的总体水平有了 较大提高。发电量年均增长1 1 ：每年投产的大中型发电机组超过 12 0 0 万千瓦，年均增长9 5 ，并于1 9 9 5 年3 月达到2 亿千瓦，前后 8 年时间完成了建国3 8 年才达到的装机规模。 在这个历史时期中，用电需求方面的快速发展是促使电力机组建 设步伐加快的主要原因。“七五”期间，国民经济迅猛发展，乡镇企 业以每年2 8 一3 0 的速度递增，全国缺电现象越来越严重。从1 9 8 0 年开始，每年缺口达1 0 0 0 万千瓦以上，1 9 8 8 年更高达1 5 0 0 万千瓦。 全国各地电网限制用电，在高峰负荷时需临时停止部分用户用电。 “八五”期间由于电力发展与经济发展基本同步，初步缓解了长期缺 电局面；全国电力供需矛盾在总量上有所缓和，但仍未得到根本解决。 据查，1 9 9 4 年全国缺电力1 5 以上，缺电量在1 0 以上。华中电网仅 9 6 年1 7 月份就累计拉闸2 3 13 3 9 条次。 这一段时期电力工业的特点是电力建设和生产都出现了极快的 增长势头，电力需求旺盛到了电力建设和生产无法跟上需求增长速度 的程度。也正是因为电力供给和需求的矛盾，才刺激了电力工业以超 常规的速度发展。 1 2 2 3 电力买方市场的形成阶段 这段历史时期具体为1 9 9 5 年至今。1 9 9 5 年后，电力建设仍然继 续保持着快速发展的势头。1 9 9 9 年底，我国发电装机容量达到2 9 8 8 亿千瓦，随着2 0 0 0 年底华能苏州电厂二号3 0 万千瓦机组的正式投产 运行，装机容量突破了3 亿千瓦，位列世界第二；在发电量方面，至 1 9 9 9 年年末年发电量达1 2 3 3 1 亿千瓦时，同列世界第二。 进入“九五”以后，由于各方面的原因，许多国有大中型企业普 遍进入产业调整期，开工不足、经济效益大幅滑坡；大量中小型国企 和乡镇企业关停并转，举步维艰；城乡居民用户因为实际收入减少， 对未来收入心理预期也趋降低，在消费方面则表现出持币待购、现实 消费能力减弱；以上各方面原因造成了电力产品的主要消费者消费能 力的降低。 从这个时期电力工业的发展特点来看，电力建设仍保持高速发展 态势和电力消费增长趋缓是这一时期的两个重要特征。供需两方面的 原因使得电力市场由原来的卖方市场开始转向买方市场，电力工业初 步表现出供过于求的状态。但从另外一个方面看，电力供给在总体上 首次出现大于需求，对国民经济的“瓶颈”作用也已初步消除。 1 3 国家电力公司系统在我国电力工业中的重要地位 国家电力公司( 以下简称国电公司) 是在全国范围内经营电力的 生产、输送、销售的一家公司。国电公司成立于i 9 9 7 年i 月l6 日， 是由国务院出资设立，采取国有独资的形式，是国务院界定的国有资 产的出资者和国务院授权的投资主体及资产经营主体：是经营跨区送 电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人，按企业集团经营管 理。它不具有政府行政管理职能和行业管理职能，接受国家经贸委电 力工业司等有关部门的行政管理、监督和中国电力企业联合会的行业 管理。 6 1 3 1 国电公司的构成体系 1 3 1 1 国电公司的历史形态 国家电力公司的前身是原电力部。原电力部在代表国务院行使政 府管电的行政职能、并行使电力行业管理职能的同时。还同时以企业 的身份行使企业的职能。1 9 9 7 年1 月1 6 日，国电公司正式挂牌，并 与电力部实行“一套人马，两块牌子”双轨运行；1 9 9 8 年3 月1 9 日， 电力部撤消，国电公司开始退出政府系列，以企业的身份进入了市场。 i 原电力部的组织结构和业务范围( 图卜1 ) 国家电力部 东北 电网 管理 局 华北 电网 管理 局 下属省 电业局 及直属 电厂 下属省 电业局 及直属 电厂 华东 电网 管理 局 西北 电网 管理 局 主三ll 毫卢il 垂乡： 下属 各辅 助企 业 下属 各火 电厂 下属 各辅 助企 业 下属 各市 电业 局 王 下属 各县 级电 力局 下属 各水 电站 图卜1 原电力部组织结构图 华中 电网 管理 局 下属省 电业局 及直属 电厂 独立 省电 业局 原电力部主要由五大电网管理局和九个独立省电力局构成，它们 之间的划分依据地域的不同和在地域基础上形成的分割的电网而确 定。其中五大电网管理局为华中、华东、华北、东北、西北五家电网 管理局，依据所在地域和电网的不同分别受原电力部委托经营本网所 辖省电业局的全部资产和网局自有资产；各独立省电业局则受权经营 本省电业局管辖资产。网局自有资产主要是直属和控股、参股电厂； 省电业局则包括有发电组织、供电组织以及些相关辅助组织。其中 发电环节是原电力部及所属网、省局的核心收入来源。 原电力部作为一个政企合一的部办公司，集行政管理职能、行业 管理职能、企业职能于一身，具有厚重的行政色彩；在其体现企业职 能的业务范围方面，囊括了从发电、输电、配电、售电甚至辅助行业 的所有环节。根据地域的不同，其所辖电网也被分割成互不相连的若 干块，由五大电网集团和独立省局分别管理。在各自范围内，每个相 对独立的主体经营的业务范围包括了发、供、配、售等电力工业的全 部职能。 客观地说，五大电网集团和独立省局相对于原电力部是有着较大 权限和较高的自由度的，原电力部的组织模式从总体上相对来说更趋 近于松散型的组织结构。 2 国电公司的使命 国电公司诞生于一个以政府机构大改革和产业、企业大调整为重 要特征的的新旧体制交替的时代，这一时期，许多国务院部、办、委 脱离政府系列，改制成为企业。因此，可以说国电公司既是政治体制 和经济体制改革的结果，又是市场经济发展的产物，一开始就决定了 它的成长过程的困难和开创事业的创瓤性：它既要让广大用户满意， 又要使自身得到较快的发展：既要借鉴发达国家先进的电力模式，又 要使其符合中国的国情；既要从全局出发，实现与旧体制的对接，又 要锐意改革，完成创造新体制的任务；既要使政府主管部门放心，又 要让下属企业安心。在矛盾中求生存，在矛盾中求发展是国电公司一 诞生就必须面对的命运。 1 3 1 2 国电公司的组织结构( 图卜2 ) 国家电力公司 南方联 营公司 及其他 独立省 公司 直 属 电 厂 下属 各辅 助企 业 下属 各火 电厂 下属 各辅 助企 业 下属 各市 电业 局 王 下属 各县 级电 力局 下属 各水 电站 西 北 分 公 司 下属 省公 司及 直属 电厂 垡 由 分 公 司 下属 省公 司及 直属 电厂 电网 建设 分公 司 图1 - 2国电公司组织结构图 与原电力部的组织结构有着显著不同的是，国电公司对五大电力 集团公司进行了分公司化改组，从而使自身的组织结构由松散型逐步 向集约型转变，改变了各分公司和独立省公司各自为政、原电力部对 下属组织调控手段不强的状况；新近成立的电网建设分公司的主要任 务则是逐步把几块分开的电网联接起来，从客观上促成了弥合分公司 之间的地缘差别，为分公司的交流创造了条件。加之独立省公司全都 9 ililjlj一属公及属一 华北分公司下省司直电 illlllj一属公及属一 东北分公司1下省司直电 是国电公司的全资子公司，就形成了国电公司二级机构分公司化和全 资子公司化的组织结构。在此，有必要对公司之间的母子、总分的产 权关系加以阐述。 1 母子公司和总分公司的概念 公司之间的母子、总分结构是一个产权上的概念，是相对子公司 和分公司在法律上的地位来说的。对于母子公司产权结构来说，母公 司是子公司的全额或者部分出资者，子公司在法律上享有独立的法人 地位，自负盈亏、自主经营、独立核算，母公司与子公司是投资与被 投资的关系；对于总分公司产权结构来说，总公司是分公司的全额出 资人，分公司在法律上不享有独立法人地位，只是总公司的派出机构， 母公司对子公司的行为要负全部责任。母予结构与总分结构在产权关 系上是完全不同的。 2 总分公司与母子公司组织结构并存的产权关系 国电公司在产权结构上进行了五大集团公司分公司化改组的改 革，强调分公司组织形式是国电公司系统重要的组织形式之一，总公 司对分公司实行法人授权制度和经营目标责任制度。所谓法人授权， 是指分公司从法律意义上并无独立法人地位，总公司仅仅是授予分公 司较大的经营权力，分公司仍隶属于总公司，并且需向总公司负责； 国电公司在与重组后的五大集团公司的产权定位上即采取了法人授 权的总分公司的产权结构关系。国电公司在与各省电力公司的产权关 系是母子结构的产权关系，各省电力公司都是国电公司的子公司，都 享有独立的法人地位。而且因为国电公司作为国务院界定的国有资产 的出资者和经营主体，是所有省级电力公司的唯一母公司，从实际意 义上来考虑，其子公司与分公司并无多大区别。但是从法律意义上来 说，国电公司的二级组织是由分公司与子公司混合构成的。 1 3 1 3 国电公司的业务范围和拓展趋势 1 9 9 9 年1 月1 8 日，国电公司总经理高严提出国电公司的发展战 略构想，即把国电公司建设成为电源控股型、电网经营型、现代化、 集团化管理的国际一流企业。这个“两型两化”构想可以反映国电公 司的业务范围：即以电网、电源两个环节作为自己的业务主干。 ( 1 ) 电网业务：加快电网建设，强化电网赢利能力。 国电公司把电网经营作为了其核心业务，加大了对电网建设的投 入。1 9 9 9 年，国电公司对电网的投资达8 7 8 亿元，占全年全部固定 资产投资的5 3 3 ，较1 9 9 8 年同比增长了1 7 个百分点。其中对城乡 配电网的投资为6 1 0 亿元，占电网总投资的7 0 。国电公司将参照国 际惯例，增强电网的赢利能力，改变单纯依靠发电作为主要赢利手段 的现状。强化售电环节对于电网的从属性，将逐步把农村供电所收归 电网企业管理。 ( 2 ) 电源业务：积极发展水电，优化火电结构，适当发展核电， 因地制宜发展新能源：继续加大在大容量、高参数机组方面的投入， 对一部分小火电机组进行了强制淘汰。 国电公司把对电源的控股经营作为其另外一个业务主干。在加强 对电源建设投入的同时对电源实行结构调整：配合国家西部大开发， 加快了对西部以水电建设为主要开工项目的资金投入，并建设“西电 东送”配套主干电网；对火电机组实行“上大压小”政策，在新建和 改造一部分大型机组的同时，1 9 9 9 年全年关停小火电机组约1 8 2 万 千瓦：在东部负荷中心新建核电机组：在西部等地开发了风电等新能 源。 ( 3 ) 其他业务：逐步剥离电力支持企业。 随着国电公司逐步突出主营业务，对于电力建设、维护、设计等 外围支持企业将逐步采取资产剥离的方式，使其自主经营。 由此可见，国电公司将会把电网和电源业务作为支柱产业，来实 现其“两型两化”的发展目标。 1 3 2 国电公司在输配电、售电和发电环节的重要地位 1 3 2 i 国电公司在输配电环节的重要地位 国电公司是国务院界定的经营跨区送电的经济实体和统一管理 国家电网的企业法人。在全国电力市场上占有垄断性的地位。除了某 些省的电力市场、一些地方自营电网所形成的电力市场和不适宜于构 建电网的地区，国电公司在全国范围内占据了绝大部分供电市场。 到目前为止，国家电力公司系统的供电范围覆盖了全国除内蒙 古、西藏、广东、海南、港澳台电网以外的2 8 个省、市、自治区， 占据了全国绝大部分电力市场。 1 3 2 2 国电公司在售电环节的重要地位 在现行电力体制下，售电环节和输配电环节是紧密粘合在一起 的。除了少数趸售地区以及不属于国电公司系统的农村供电所外，国 电公司系统直接供电机构占据了售电环节的绝大部分市场。1 9 9 9 年 其供电量为全国总量的8 3 。 1 3 2 3 国电公司在发电环节的重要地位 对电源实现控股是国电公司的重要目标之一。虽然在发电环节国 电公司系统发电厂的控制力不如售电环节，但仍占具有重要地位。 到1 9 9 9 年底，国电公司全资拥有和控股的机组容量为1 4 7 亿千 瓦，发电量为6 3 7 0 亿千瓦时。国电公司系统全资及控股的机组容量、 发电量均约为全国总量的一半左右。 从以上两个方面来看，国电公司系统在发电环节占据了近一半的 份额，而在输配电和售电环节更是占据了全国绝大部分电力市场。在 我国国民经济中具有重要地位的电力工业中，国电公司无疑具有举足 轻重的地位。 1 3 3 以国电公司为构成主体的我国现行电力体制 电力体制的含义包括了电力行业的组织结构、运营模式等内容。 从我国电力行业的组织结构、运营流程方式来看，我国现行电力体制 是以国电公司为主体构成的。 i 3 3 1 我国电力行业产销运营方式及企业组织结构的构成 电力行业的产销运营方式包括了电力产品从发电厂到用户和电 费从用户返回发电厂的流转过程。其流转方式可见电力产销运营流转 图卜3 ： 发电厂生产电力 电网企业调度发电厂生产电 力并负责购买电力 通过输电网络传输电力 通过配电网络传输电力 电网企业向发电厂支付购电费用 售电企业向电网企业支付购电费 售电机构从配电网络购买电力 电力用户向售电机构购买电力 用户支付电费给售电机构 图1 - 3电力产销运营流转图 从电力产销运营流转图来看，电网企业和售电企业担负着电力生 产者和消费者之间的桥梁作用。特别是电网企业，承担了根据用户需 求调度发电企业生产的责任，在电力体制中具有重要地位。 电力企业的组织构成包含了电力行业所有企业之间的组织结构 关系。电力企业的组织结构方式可见电力行业组织结构图卜4 ： 发电企业系列 提供电力产品 输配电企业系列 提供电力产品 售电企业系列 为发电、输配电企业提供电力设计、 建设、维护等产品和服务 电力支持企业系列 图卜4 电力行业组织结构 发电企业中，5 0 的机组容量属于国电公司系统，5 0 的电力由这 些电厂生产：输配电企业中，全国绝大部分电力市场由国电公司系统 掌握：售电企业中，全国绝大部分电力由国电公司系统售电企业销售： 电力支持企业中，绝大部分属于国电公司系统；国电公司系统所属电 力企业在我国整个电力企业中占据了重要地位。根据国电公司在电力 产销运营流程中和电力组织结构中的重要地位，可知国电公司是我国 电力工业体制的主体。 1 4 电力体制改革的必要性和紧迫性 虽然以国电公司为主体的电力系统为我国国民经济的发展做出 了巨大贡献，但是长期以来，社会各界对现行电力体制的非议却一直 没有停止过。在发电市场上，众多非国电公司发电厂商纷纷抱怨自己 的高效发电机组年利用小时数太少，而一部分“出身好”的高煤耗、 高污染、低效率的小火电却能实现满发：在用电市场上，为数众多的 农民用不上电，一部分工业大户反映电价过高。电力市场有悖于经济 常理的表现，使人对电力体制的合理性提出了疑问。 1 4 1 现行电力体制的弊端在发电环节的表现 1 4 1 1 多种上网电价使发电企业失去了基本的评判标准 4 在我国电力非常缺乏的时期，政府出台了一系列鼓励多家办电的 政策，如鼓励集资办电、实行多种电价、新电新价等，以通过提高电 价、保证投资者回报率的手段，达到增加电力投资的目的。但同时这 也使发电企业失去了控制成本、降低上网电价的动力，使得发电厂商 上网电价居高不下。几乎每建设一个新电厂，就会有一种新的上网电 价：甚至同一个电厂中不同机组的上网电价都不同。电力的“同网不 同价、同质不同价”使发电企业之间失去了基本的评判标准。 1 4 1 2 电网调度部门不能按照“公平、公正、公开”的原则调度， 未能体现经济规律 发电厂何时发电，发多少电，以何种电价上网，都由电网调度部 门掌握，可以说电网调度部门拥有对发电企业至关重要的权力，所以 它本身应当是“公平、公正、公开”的“三公”原则的代言人。在用 电增长缓慢，机组上网发电利用小时数减少的今天，各种体制的电厂 都希望自己能够有较多的上网发电时间，电网调度的调度权力是否实 现“三公”就显得越发重要。而现实的情况是集资新厂往往不能得到 同等的机组利用小时数，拿着红头文件到处告状；隶属于电网企业的 调度部门本能地利用手中的调度权保护自己的国有老厂。这使得电网 企业以外的投资主体强烈要求对电网调度实行监督，防止黑箱操作。 1 4 1 3 落后的小火电能够实现满发，新建的高效机组却无法满发， 临域的水电机组被迫弃水 发电市场的地方保护主义较为严重。有些省市为了保护地方利 益，宁可让高煤耗、高污染、上网电价高达0 6 - 0 9 元的小火电昼夜 满负荷运行，而坚持不购买临域电价为0 15 0 2 5 元的水电，以至于 临域水电为了水库安全，不得不长时间大量弃水。 1 4 2 现行电力体制的弊端在用电环节的表现 1 4 2 1 人均用电量低，电价过高 随着新建机组的不断并网发电和配电网建设的快速发展，人们生 产、生活用电不再紧缺，电力市场已由卖方市场转入了买方市场。但 是在这种情况下，全国仍有一部分地区电力紧缺。据统计，到目前为 止全国仍有1 0 个县的6 0 0 0 万人没有用上电：四川是发电大省，但却 有近1 3 的农民用不上电。1 9 9 7 年我国人均用电量只有9 0 9 千瓦时， 相当于世界平均水平的1 3 ；农村通电率虽达9 5 8 ，但人均年用电 量不到6 0 千瓦时，不到5 0 千瓦时的县占了6 0 。为什么人均用电量 低? 众多非经济因素，如人口多、地域广、自然条件相差大都起着很 大的作用，但是有一条经济因素不可忽视：那就是电价过高。过高的 电价抑制了人们的消费欲望，用电量不能有效扩大便在意料之中。从 国家电力公司2 0 0 0 年3 月份在广州召开的电力会议上获悉，目前全 国到户城市居民平均电价是0 4 2 元千瓦时，农村电价是0 5 0 元千 瓦时：在电价较高的广东省，平均上网电价是o 5 3 元千瓦时，到户 城市居民电价为0 6 9 元千瓦时，农村电价为o 9 5 元千瓦时，在一 些农村地区最高达到8 元千瓦时。 1 4 2 2 电力供过于求，上网电价不断下降，电网对用户电价却不降 反升 竞价上网电价最低时已达0 1 元千瓦时，用户电价却未随之下 降，反而略有上升。在整个电力消费构成中，工业用电一直占有7 5 以上份额，工业用户特别是重工业用户是电力产品的主要消费者，电 价过高直接影响了这些企业的竞争能力。 1 4 3 现行电力体制的弊端在国电公司系统的表现 1 4 3 1 电力行业资本回报率低 1 9 9 9 年，国电公司系统向中央财政上缴8 6 亿元，资金利润率仅 为2 3 。作为一家利润丰厚行业的垄断企业，国电公司系统低水平 的资金回报率是不足以让人相信。 1 4 3 2 实际隐性收入高，垄断带来了国电公司系统的超额利润 但在同时，却能发现国电公司系统存在的高额隐性收入。1 9 9 9 年国家计委对电力行业进行价格检查，查出违法金额2 7 4 亿元。根 据国家计委所作的九十年代我国宏观收入分配实证研究的报告， 电力行业多年来一直居于社会高收入阶层前列：每个省市都能找出国 电公司系统所属的豪华宾馆、疗养院等；电力系统的三产企业蓬勃发 展。这些资金的来源不言自明。 以上现象集中反映了现行电力体制有悖于经济原理和损害社会 1 6 中龠大学工r _ l q 克l 士诗丈 利益的一方面。它造成了电力消费者和生产者之间的割裂，使市场机 制不能有效发挥扶优汰劣的作用；它使得电力行业不能体现其作为公 共服务行业和基础产业的特点，而变成了一个基于利润最大化为目标 的盈利组织；它使得电力用户的购电成本居高不下，损害了社会大多 数利益主体的利益；它使得我国的资源不能得到优化配置，造成了巨 大的资源浪费。针对这些触目惊心的现象，作者认为，现行电力体制 确实已到了非改不可的地步了。鉴于国电公司在我国现行电力体制中 的主体地位，可以认为对于国电公司体制的改造，即代表了对我国电 力工业体制的改造。 第2 章现行电力工业体制与社会发展矛盾的剖析 发电市场、用电市场和国电公司系统所表现出来的种种弊端不禁 让人们深深思考：为什么在电力市场会出现如此不符合经济规律的现 象? 电力工业体制还在哪些方面有所欠缺? 应当对电力市场上的种 种现象作出深刻的分析，以探求导致这些现象的原因。为了更好地达 到这个目的，作者认为有必要首先对电力工业的生产流程有一个初步 的了解。 2 1 电力工业生产的流程和特点 2 1 1 发电环节的生产工艺流程和特点 2 1 1 1 火电机组的生产工艺流程和特点 火电生产电力的基本原理是依靠燃烧煤炭或者其他可燃性燃料， 如油、天然气等，产生热量后生产水蒸气，以推动汽轮机转动：汽轮 机带动发电机转动，产生电能。 1 燃料和产汽环节 将煤炭或者其他能源填入锅炉，燃烧后所产生的热量把汽包中的 水加热成高温高压水蒸气，储存在汽包中。汽包中的高温高压水蒸气 冲击汽轮机叶片，使其高速转动。 2 发电环节 汽轮机与发电机是同轴转动的两台设备，并列放在一起。当汽轮 机以3 0 0 0 转+ 钟的速度转动时，带动发电机以同速转动；发电机转 子经过切割固定磁铁的磁力线，产生频率为5 0 赫兹的电能。 3 变电环节 发电机出口电压一般为6 0 0 0 或1 0 0 0 0 伏特，要实现向远方输送， 必须提高出口电压。电流经过升压站变压器升压后，转换成高电压等 级的电流通过电网向外输送。 火电机组的生产特点是建厂时间相对较短，同等容量的机组建设 时间大约只有水电机组建设的一半或更短；电厂选址的自由度相对较 大，一般选择建于负荷中心；在我国一般以煤炭作为燃料，对环境有 较大的污染作用；生产不受季节变化影响，稳定性较高；初期投资相 对较小，见效快。 2 1 1 2 水电机组的生产工艺流程和特点 水电机组的生产流程与火电相差较大，主要差别在于产生动力的 机理不同。水电的产生动力来源于水轮机的转动，利用水流高速冲击 水轮机叶片，使叶片以3 0 0 0 转分钟的速度高速转动，带动同轴发电 机发电。在发电环节和变电环节，其机理和火电是一样的。 水电机组生产的特点是建厂时间相对较长；电厂选址自由度较 小，只能建于水利资源丰富的地区，一般为偏远山区；建成后不需要 燃料，对环境无污染：生产受季节、水库水头高低、防汛等因素影响 较大；初期投资大，同等容量的水电机组投资约为火电机组的3 倍， 但是建成后运行费用较低；由于必须建成一个水库才能运行，一般兼 有防汛等功能。 我国水能资源非常丰富，理论可利用水能蕴藏量和实际可利用水 能蕴藏量都位居世界第一，而我国的水电资源利用率却一直较低。这 与我国水能资源主要集中于西部山区，开发利用难度较大有关。在社 会环保意识越来越强的今天，水电利用必将越来越具有优势。 2 1 2 输配电环节的生产流程和特点 输电是指把电能从电厂输送到目的地的环节，配电是指把高电压 电能降压后输送到用户处的环节。输电和配电是一个相对的概念。在 主网电压等级为5 0 0 千伏时，2 2 0 千伏的电网也可称为配网：当主网 电压等级为2 2 0 千伏时，1 1 0 千伏及以下才称为配网。 2 1 2 1 输电环节的生产流程和特点 电能从发电厂升压变压器出口端输出后，即进入输电环节。输电 环节分为直流输电和交流输电两种方式。直流是相对于交流而言的， 它们是两种不同的传送机理。 ( 1 ) 直流输电的生产流程和特点 直流输电是采用直流的方式输送电能。它在线路首端即把电流从 交流状态逆变成直流状态，升压后经过电网传输到异地，再在线路末 中龠大掌工r 蕾l 掌霸9 士论文 端把直流电逆变成交流电后降压进入配网。 直流输电的最大好处在于输电的过程中电能几乎没有损耗，适合 于长距离、高电压输电。它需要在线路的首、末端建立换流站，以实 现交、直电流的互相逆变。我国已建立了从葛州坝水电厂到上海的直 流5 0 0 千伏葛沪线。 ( 2 ) 交流输电的生产流程和特点 交流输电是采用交变电流的方式输送电能。在我国，交流电采用 5 0 赫兹的频率，它不需要逆变成直流电，升压后即可输送。 交流输电的好处在于线路设备要求较为简单，不需要建立换流 站。但是交流输电的方式会造成电能在线路上的损耗，其损耗的大小 与电压的高低和线路的电阻有关。电压等级越高，线路电阻越小，损 耗越少；反之损耗越多。 2 1 2 2 配电环节的生产流程和特点 电能从主网变电站输送到配网后即进入配电环节。配电环节的主 要功能是把电能不断从高压降至低压，以满足不同电压等级用户的需 要。 配电环节是与用户最贴近的环节，它的电压等级一般较低，在线 路上的损耗也一般较大。 不论是输电线路还是配电线路，也不论是直流线路还是交流线 路，都要求其从线路首端流入的荷载与线路末端流出的荷载取得动态 平衡，否则将引起系统电压波动，频率紊乱，用户用电质量降低：甚 至有可能引起系统保护动作，线路甩负荷，导致电厂停机，电网解列。 2 2 现行电力体制存在矛盾剖析 综上所述，电力工业是一个有着鲜明技术特点的行业，这些特点 决定了电力工业的各个环节必须取得动态平衡。以国电公司为主体的 现行电力体制就是基于这个技术特点，而实行对电力工业的纵向一体 化垄断所至。但是，显而易见这种体制是存在严重问题的，它至少存 在三个不可回避的矛盾： 2 2 1 开放竞争与封闭垄断的矛盾 电力系统一直被认为是一个具有自然垄断性质的部门，其根据在 于电力产品的特殊性：因为不能大规模储存，它的“产、供、销”必 须在同时完成；由于产品本身的技术特点，以及出于电网安全的考虑， 就需要电力调度部门对电力产品的生产和销售进行实时调控。自然垄 断在经济学意义上的基本特点是：在某一行业中一个厂商生产的产品 总成本低于两个或两个以上厂商生产该产品总成本之和。对于自然垄 断行业，各国政府通常会直接授权一家企业垄断该行业的生产经营， 而不允许通过市场盲目竞争带来的不稳定和短期的低效率。自然垄断 一般由行业特点决定，通常适用于电力、公交、铁路等价格需求弹性 较小的公共产品和服务。然而是否就能据此认为电力所有行业都是自 然垄断性质呢? 通过对电力产品进行细分，我们发现早期被认为具有 自然垄断性质的电源部分，现在已经被公认为不再具有自然垄断性 质；配电部分从经济范畴和技术范畴来分析，也并非和输电部分密不 可分，也可从自然垄断的体系中分离出来；从现在的技术条件和经济 发展水平来说，真正具有天然垄断性质的是输电网部分。世界各国迄 今为止都认为输电网是自然垄断的，在中国这样一个资源分配极不均 衡的大国更不例外。很难想象允许单个厂商盲目建设、经营输电网所 带来的非经济规模劣势和对国家经济安全所造成的威胁。如在湖南郴 州地区，由