（行政管理专业论文）第三部门——我国事业单位改革的一个新趋向.pdf

内容提要 事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业、政府管理 体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。从总 体上看，事业单位对中国经济社会发展做出了重要贡献，尤其是在推动社会事业 发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但也有一些事业单位，占着 国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行 着应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大 限度地运用、享受着政府部门与企业拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政 府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果是扰乱了经济运行 规则，破坏了社会资源的合理配置。许多事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良 好土壤和国有资产流失的有效渠道。在国有企业和政府管理体制改革已深入进行 并取得积极进展的今天，推进事业单位改革显得非常迫切。但由于中国事业单位 性质模糊，职能混杂，分布广泛，涉域交叉，利益关系复杂，责任边界不清等特 点，使其改革又极为艰难。 在事业单位改革不能取得深入进展的今天，我们欣喜地看到了第三部门在中 国的生根发芽以及茁壮成长。第三部门以其本身所具有创新优势、贴近基层的优 势、灵活优势和效率优势，发挥着创造就业机会、弥补社会资金不足、照顾社会 弱势群体和高效率地提供大量社会服务等功能，弥补了政府和市场的功能缺失。 但在中国，第三部门的发展还是处于初级阶段，缺乏组织发展资源、与政府关系 模糊、法律地位不明确、专业化缺乏、发展资金严重不足和人力资源紧张和滞后 等等，都是我们把第三部门作为中国事业单位改革的一个方向的巨大阻力，很多 学者反对这个理论的一个重要原因也就在于此。但是，瑕不掩瑜，第三部门作为 我l 虱事业单位改革的一个可行性趋势选择是值得我们去认真思考和论证的。本文 将着重介绍事业单位的产生发展以及改革的必要性，第三部门在中国的发展现状 和不足，对事业单位和第三部门进行比较研究，并从改革的原则和改革的具体内 容两个方面进行改革研究，以期达到抛砖引玉的作用。 关键词：事业单位第三部门改革可行性组织模式 a b s t r a c t t h er e f o r mo fp u b l i ci n s t i t u t i o ni st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to fc h i n a se c o n o m i cs y s t e m r e f o r m , a st h er e f o r mo fs t a t e - o w n e de n t e r p r i s ea n dt h er e f o r mo fm a n a g e m e n ts y s t e m , w h i c h p l a y sav e r yk e yr o l ei ns e t t i n gu pa n di m p r o v i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m a saw h o l e , t h ep u b l i ci n s t i t u t i o nh a sm a d ei m p o r t a n tc o n t r i b u t i o nt oc h i l 诅 ss o c i o - e c o n o n l i cd e v e l o p m e n t , e s p e c i a l l yp l a y e dav e r yf n 节蝴n fr o l e i np r o m o t i n gt h ed e v e l o p n m mo fs o c i a l 卵a n d e ) c p a n d i n gt h es u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e t h e r ea r cs o l u ep u b l i ci n s t i t u t i o n st a k i n gn a t i o n a l r e s o m c e $ a n ds u p p o r t e db yt h ef i n a n c e ，b u tn o to f f e rt h ec o r r e s p o n d i n gs e r v i c ea n dt h ed u ed u t y s u f f i c i e n t l y ，u t i l i z ep u b l i ci n s t i t u t i o np r o p e r t yw h e t h e rp o l i c yd o e sn o ti tl o o k sf o r w a r dt ot ob e a l s of u z z ys p a c et h a tp o l i c yl o o k sf o r w a r dt oa l s oi n s t e a d , t h e y 咧o yp o w e ra n di n t e r e s t st h a t g o v e r n m e n td e p a r t m e n ta n de n t e r p r i s eh a v et ot h en 埘x 面脚e x 妇d i s s o c i a t ef r o mt h ep r e s s u r e o fm a r k e tt h a te n t e r p r i s e sb e a r , a n dt h ea d m i n i s t r a t i v er e s t r a i n tt h a tt h eg o v e r n m e n to e p a r t m e i n 蜊v 瞄t ot h em a x i m u me x t e n t i t sr e s u l ti st ou p s e tt h er u l eo f e c o n o m i c a lo p e r a t i o na n dd e s t r o y t h e r a t i o n a l d i s p o s i t i o n o f s o c i a l n 煳u r c 嚣a l o t o f p u b l i c i n s t i t u t i o n s h a v ee v e n b e c o m ee f f e c t i v e c h a n n e l so f t h el o s so f s t a t e - r u na s s e t sa n dt h e “n l q ，t i 帆b r e e d t o d a y w h e n t h e p u b l i c i n s t i t u t i o n r e f o r m 础m a k e d e 叩p r o g r e s s ，m h w es e e n j o y f u u ：l f t h e t h i r dd e p a r t m e n tr o o t i n ga n dg r o w i n g 坤s h - o n ga n ds t u r d yi nc h i n a t h et h i r dd e p a r t m e n th a v e t h ea d v a n t a g eo fb e i n gi n n o v a t i v e ，p r e s s i n gc l o s et ot h eb a s i cl e v e l ，f l e x i b l ea n de f f i c i e n c y i t o f f s e tt h ef u n c t i o ng o v e r n m e n ta n dm a r k e ti sl a c k e dt h r o u g ht h ef u n c t i o n so fc r e a t i n gt h e e m p l o y m e n to p p o r t u n i t y , r e m e d y i n gl a c k i n gf u n d s ，l o o k i n gg o o da f t e rs o c i a ld i s a d v a n t a g e d g r o u p sa n do f f e 血gal a r g en u m b e ro f s o c i e t i e ss e r v i e ew i t hh i g he 伍c l e n c ye t c b u ti nc h i n a ，t h e d e v e l o p m e n to ft h et h i r dd e p a r t m e n ti s a tp 缸a r ys t a g e ，l a c k i n gf u n de s p e c i a l l yt h eh u m a n 坤s o i h c ea n dd e v e l o p m e n tf u n d , l e g a ls t a t u so n c l e a ra n de t c a l lo ft h e s ea r et h er e s i s t a n c et oa d i r e c t i o nt h a tw er e g a r dt h et h i r dd e p a r t m e n t t h er e f o r mo fc h i n e s ep u b l i ci n s f i m l i o n b u tt h e d e f e c t sc m m o to b s c l et h ev i r t u e s ，t h et h i r dd e p a r t m e n tu n i ta so n ef e a s i b l et r e n do fr e f o r mi s w o r t h d e e # y p r o v i n g t h i s t e x t w i l l i n t r o d u c e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e p u b l i c i n s t i t u t i o n , n e c e s s i t y o ft h er e f o r me m p h a t i c a l l y , c u r r e n ts i t u a t i o no ft h ed e v e l o p m e n ts t a t u sa n dd e f i c i e n c yi nc h i n a , c a r r yo nt h ec o m p a r a t i v es t u d yt op u b l i ci n s t i t u t i o na n dt h et h i r dd e p a r t m e n ta n dd e m o n s t r a t e f o a s i b i l i t ys t u d yo f r e f o r mf r o mp l a n , t a r g e t , p r i n c i p l ea n de t c t h ep u r p o s ei sr e a l l y 缸t h eh o p eo f g e t t i n g t h e r e s u l t o f c a s t i n g a b t i c k t o a t t r a c t j a d e k e y w o r d s ：p u b l i c i n s t i t u t i o n t h et h i r dd e p a r t m e n tr e f o r m f e a s i b i l i t y t h em o d e o f o r g a n i z a t i o n - 前言 第一部分：论文选题的理由或意义 我之所以选择这个题目作为我的毕业论文的题目，主要是因为我跟随我的导 师金太军教授学习行政管理学，承蒙会太军教授一直以来对我的悉心指导，在学 习过程中我对事业单位改革和第三部门的相关知识产生了较强的兴趣。再加上在 本科阶段曾经对这两方面的知识进行了一定程度的自学并且有了一定的积累，而 且在写作之前笔者也进行了相关的系统学习，经过一段时间的研究和学习后，最 终确定了这个题目作为我的毕业论文题目。 2 0 世纪8 0 年代以来是我国事业单位改革进行的如火如茶时期，事业单位的 改革取得了很大的进展，但如果从某种程度上来说，其改革所取得的成效还是不 能令人十分满意的，归根结底还是在于事业单位的改革没有在其本原上动手术， 所以说改革往往是治标不治本。迄今为止，中国全部事业单位1 3 0 多万个，其中 独立核算事业单位9 5 2 万个。纳入政府事业单位编制的人员近3 0 0 0h ，各项事 业经费支出占国家财政支出的3 0 以上。一般地说，可以把现有中国事业单位分 为如下三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的 是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动：二是承担公共事业 发展职能，为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共 基础设施建设、公用事业服务相关的活动。三是承担着中介沟通职能、为市场和 企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。但是，从实际运作 看，其性质则极为复杂。譬如，有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政 府部门一样的行政管理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；有的挂着 事业单位的牌子，却直接从事着如企业一样的经营活动；有些并非法定承担政府 职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；有 些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活 动；等等。 从总体上看，事业单位对中国经济社会发展作出了重要贡献，尤其是在推 动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但也有一些事业 单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极 公正地履行着应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊 空阳j ，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大 限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果是 扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。许多事业单位甚至成为了腐 败现象滋生的有利土壤和国有资产流失的实际渠道。 要对容纳着3 0 0 0 多万人的1 3 0 余万个事业单位进行机构改革，无疑是一个 事关全局的重大问题，是应审慎行事而决不能掉以轻心的。谁也不会否认，事业 单位作为第三产业的重要组成部分，在整个国民经济和社会发展中具有举足轻重 的地位和作用，是建设社会主义物质文明和精神文明不可替代的重要力量。但是， 随着社会的发展，特别是经济体制的变革，事业单位在其发展过程中不能与之相 适应的那一部分，也就日渐暴露出来了，这也就必然要对其提出改革的要求。有 鉴于此，所以有想法设想要把第三部门的组织原理和精神理念引进到我国事业 单位的改革中来。笔者试图通过对这一过程进行论证，以期深层次地推进我国事 业单位的改革，为使我国社会的政府和市场二元结构向政府，市场和第三部门的 三元结构演进作一定程度的铺垫和引导。 第二部分：国内外关于该课题的研究现状及趋势 一、国外研究现状及趋势 众所周知，事业单位是中国所特有的社会现象，所以在这一方面主要是国外 关于第三部门的相关知识和理论。国外在第三部门方面的理论和知识是丰富的， 主要的研究现状和趋势是：第三部门的概念是t 列维特等人提出的，既非公非 私，也不是国家的政府组织，也不是市场领域( 私人领域) 的产业组织。这些部门 不是热衷于营利，而是致力于公益目标。第三部门的形成具有时代特征，不同于以 往人类祖先的宗族、部落、村庄、教会、行会等，它是现代化过程中人们生活日 益形成国家和公民社会二元化结构的结果。对第三部门的真正研究起于2 0 世纪 8 0 年代，尤其是9 0 年代美国霍布金斯大学赛拉蒙教授主持的非营利性部门国际 比较项目使得对第三部门的研究伴着全球性的社团革命而兴起。第三部门组织的 发展几乎卷入了现代社会( 尤其西方发达国家) 的所有领域。赛拉蒙教授基于对 4 1 个国家的分析发现，世界上几乎所有国家都存在着庞大的非营利性部门，这个 部门的平均规模占各国g d p 的4 6 ，占非农业人口的5 ，占服务业就业人口的1 0 相当于公共部门就业人口的2 7 ，加上大量志愿者的参加，志愿者的数量占到非营 利部门就业人数的三分之一。赛拉蒙在大量研究的基础上总结了第三部门的六大 特征1 ) 正规性，即其具有正式注册、登记的合法身份；2 ) 民间性，在组织机构上 与政府分离；3 ) 非营利性，即不得为其拥有者谋取利润；4 ) 自治性，能够独立控制 自己的活动；5 ) 志愿性，即在其活动和管理中有显著的志愿参与的成分；6 ) 公益 性，服务于某些公共目的。 第三部门的活动既非基于一种强制性的规范，也非以交换服务或商品来获得 利润，其显著特征是非营利性志愿性和专业主义。正是这些显著特征决定了它在 现代经济生活中不可或缺的地位，显示了其强大的社会功能。首先，第三 部门的出现改变了社会的二元结构，使社会朝着“国家一市场一志愿组织”的三 元结构发展。其次，第三部门在某种程度上促进了社会整合。它的社会整合功能 主要体现于它对组织机构和个人之间的整合及对社会公民之问的整合。第三，第 三部门的社会服务功能。第三部门主要为社会成员提供政府和市场不愿、不便或 不能提供的两种服务，即中介服务和直接服务。 二、国内研究现状及趋势 国内关于第三部门和事业单位改革均有较多的研究和理论，其中在第三部门 方面主要的研究现状和趋势有：进入2 0 世纪9 0 年代，随着改革把中国社会带入 史无自口例的转型时期，随着政府职能转变，各种社团大量产生，我国的第三部门 也日益引起学术界关注。1 9 9 9 年7 月清华大学主办的“非营利部门与中国发展 学术讨论会”召开：1 0 月底，中国青少年基金会与联合国计划开发署共同主办 的“非营利组织发展和中国希望工程国际研讨会”召开；中国第一套第三部门 丛书( 共1 0 册) j 下式出版发行。这些都标志着学术界对这一领域的研究进入了一 个新阶段。 事业单位研究的现状和趋势是：事业单位是我国组织机构的重要组成部分。 目前，我国共有国有事业单位1 3 0 多万个，从业人员2 9 9 7 3 万人。其中中央单 位1 7 2 5 万人，地方单位2 8 2 4 8 万人。专业技术人员1 8 4 4 8 万人，占人员总数 的6 2 ：教学人员l1 5 5 8 万人，卫生人员3 0 2 1 万人，占人员总数的4 9 。可以 说，事业单位是我国人才资源的主要聚集地，是增强我国综合国力的重要阵地。 但是，由于大多数事业单位是计划经济体制下建立起来的，在许多方面已不适应 社会主义市场经济发展的需要。尽管近年来，各地区、各部门积极在事业单位机 构和人事制度改革方面进行了选人用人、深化职称改革、促进人d 流动、搞活工 资分配等项探索，积累了有益的经验，取得了一定进展和成效。但总体看，事业 单位机构和人事制度改革滞后于经济体制改革和党政机构改革，一些深层次的、 实质性的问题还没有从根本上解决。事业单位发展主要存在的问题有：1 、管理 体制不规范，管理机制不健全。2 、分类管理不到位，管理缺乏针对性。3 、人员 结构不合理，事业发展受限制。主要的改革趋势有：1 、区分职能、分类改革。2 、 建立以聘用制为基础的用人机制。3 、建立多层次多形式的来聘人员退出机制。4 、 建立相关法律政策。 第三部分：研究目标、研究内容和拟解决的关键闯题 一、研究目标 试图通过论述我国事业单位存在的主要问题，剖析制约事业单位发展的障碍 因素，把第三部门的组织原理和精神理念应用到事业单位的改革中，按照分类改 革的模式，把事业单位中可以改成第三部门的引导其朝着第三部门的组织模式发 展，以期使中国社会向政府、市场和第三部门的三元结构社会的方向发展。 二、研究内容 文章第一部分介绍我国事业单位的概念，通过叙述事业单位在实际运作中所 存在的诸多问题提出事业单位改革的必要性和紧迫性，并由此引出第三部门的概 念，对其进行简单的概念界定，把其相比较于事业单位的特征和功能介绍一下： 文章的重点在于第三部分和第四部分，第三部分是对把第三部分作为我国事业单 位改革的一个趋向的可行性论证，主要从理论依据和实践依据两个角度来论证： 最后一个部分就是如何用第三部门的组织模式和精神理念来改革事业单位，主要 包括改革的原则和改革的主要内容。 三、拟解决的关键问题 关键问题就是如何把西方第三部门的组织模式和精神理念应用到我国事业 单位的改革中去，以及具体的改革思路和改革内容。 第四部分：采取的研究方法： 1 唯物辩证法：本文全文均建立在唯物辩证法的思想基础之上，对事业单位 改革为第三部门的论述均用一分为二的方法，并遵从历史唯物主义的观点 和方法。 2 历史分析的方法：对我国事业单位和第三部门在进行论述时，本文用历史 分析的方法介绍了其从产生到发展的各个阶段的状况，并进行扼要的分析。 3 理论联系实际的方法：在我国妄图把所有的事业单位都按照第三部门的组 织模式和精神理念来改革是不切实际的，本文从理论联系实际的角度认为 在中国还不具备把事业单位整体改革为第三部门的条件，中国只能把部分 和第三部门功能角色都比较相似的事业单位改革成第三部门。 4 比较分析法：比较分析法是本文最主要的分析方法，对事业单位和第三部 门从理论上和实践的进行比较分析，从而得出在我国还不具备把所有的事 业单位都改革成第三部门的条件。 5 价值分析的方法：坚持正确的价值取向是行文的基础，本文的价值取向在 于通过改革我国的事业单位为第三部门，来加快我国社会朝着政府、市场 和第三部门的三元社会结构的实现。 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 厶k 、 l ，、 日期：刨。，、f 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 1 西k 日期：硼。f f 第一章事业单位概述 事业单位是我国组织机构的重要组成部分。掘统计，全国事业单位总人数已 近3 0 0 0 万，其中中央单位1 7 2 5 万，地方单位2 8 2 4 8 万，遍白社会各行各业， 是我国人才资源的主要聚集地。在大大小小的政府部门之下，他们以各种各样 “重要性”“必要性”“合理性”的名义存在。实际上大部分事业单位还是吃着国 家的大锅饭，普遍存在机制不活，效益不高等弊端。这种状况不改革，不仅给国 家和社会带来沉重的负担，也会成为社会发展进步的障碍。因此加快推进事业单 位体制改革，建立起适应市场经济体制需要的社会事业体制，建立起一支高素质、 社会化的专业技术人才队伍已成为一项重要而紧迫的任务。近年来，一些地方和 政府部门进行的改革取得了显著的成效，在深化职称改革、促进人才流动、创新 工资分配制度等方面探索中积累了丰富经验。但是事业改革和发展中仍然存在大 量问题，要想继续深化事业单位改革，促进公共事业发展，就必须认清目i i 我国 事业单位的本质，确定正确的改革方向。 要认清我国事业单位的本质，就需要了解事业单位的概念，包括对事业单位 的定义、特征以及分类的清楚认识。事业单位概念不明确，其举办宗旨和基本属 性就难以确定，在社会主义市场经济中的作用就难以正常发挥，事业单位管理体 制创新和深化改革就难以推进。 第一节事业单位的概念、特征及其分类 一、事业单位的概念 从比较的角度来看，中国的事业单位，是一个非常特殊的现象。很多研究中 国问题的外国学者，或者想把成果用英文发表的中国学者，一直想不出一个适当 的英文单词来表达中国的事业单位，因为英文世界里面没有其对应的存在。我的 建议是用p u b l i c i n s t i t u t i o n ，因为我国的事业单位给我们的更多的感觉是一个公共机 争国人事厅局长会议工作报告 构。很多进行比较研究的学者发现，很难用r e # l - 的非营利组织( n p 0 ) 或者非政 府组织( n g 0 ) 理论来研究中国的事业单位。中国事业单位的特殊性，不仅难倒 了学者，而且也难倒了官员：事业单位如何在法律上界定? 科研、教育、培训和 医疗卫生等事业如何发展? 政府在其中应该起到一个什么样的作用? 中国的事业单位作为一类社会组织，其产生和发展有特定的历史背景。建国 以后，在当时的计划经济体制下，为适应我国社会主义建设事业的发展和满足人 民群众精神文化生活的需要，相应设立了由国家核拨经费的，从事教育、科学、 文化、卫生、广播电视、社会福利等领域社会服务的社会组织。这类社会组织所 具有的社会公益性质，使其既不同于国家机关、社会团体，也不同于企业。它们 被统称为事业单位。 从5 0 年代至今，我国的经济体制实现了由计划经济、有计划的商品经济体 制到建立社会主义市场经济体制的重大转变，在这一渐进的改革过程中，事业单 位本身也在不断地发生变化，不同阶段对事业单位的解释和界定也有所不同。 建国以后，我国对事业单位一直实行由国家核定编制经费，实行预算管理的 方式。1 9 6 3 年7 月发布的国务院关于编制管理的暂行规定将国家编制划分 为行政、事业、企业三种，规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会 福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均 为事业编制”。当时，对事业单位主要是从经费来源和编制管理的角度进行界定。 1 9 8 4 年全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行 办法( 讨论稿) 中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、 人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的 的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。可以看出，8 0 年代对事业单位的表 述与6 0 年代相比有了变化，取消了通过经费来源，即由国家事业费开支来界定， 而是通道对其活动的性质和活动的目的进行界定。过去强调的是事业单位的社会 功能性，并且经费是由国家保证的。其最大的特点，就是按照党政机关的管理模 式来管理事业单位。这样，事业单位的一切经费就由财政全额拨付，这就使得事 业单位可能以财政拨款作底金谋求市场收入而不必向国家上缴利润。它们既可以 从市场上获利，又可以向政府伸手要钱，不但使预算外资金迅速增长，同时还加 重了财政负担，造成了资源的极大浪费。另外，事业单位并无外在的管理职能， 不具备国家赋予的行政权力，而且它们提供的劳务是面向社会公众精神消费生活 的，具有明显的市场价值。但在实际管理中却仍然用管理行政部门的方法来管理 事业单位。很显然，这些已经不能适应新形势发展的需要了。 1 9 9 8 年4 月国务院发白的事业单位登记管理暂行条例( 以下简称条例) 适应事业单位在社会主义市场经济体制下的变化和发展，对事业单位作了以下界 定即“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或 者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会 服务组织”。可以看出。此条例从举办目的和举办主体的角度对事业单位重新进 行了界定。以社会公益为目的，一般是指追求不特定多数人利益，而非局部的、 某一部门、团体的利益。“国家为了社会公益目的”，首先表明了国家举办事业单 位的目的，向时也表明事业单位的服务宗旨应以社会公益为目的，必须把社会效 益放在第一体，不能混同于企业，以营利为其目的。以社会公益为目的，这是提 供精神产品的事业单位与生产物质产品的企业的根本区别。 现在事业单位的概念大致可以表述为：在现代市场经济条件下，由国家机关 或法律允许的其他组织依法设立的，以国有资产为经济基础，具有服务性、实体 性和非营利性，生产和向社会提供纯公共产品或准公共产品的社会基本组织形 式。纯公共产品又叫纯公共物品，是可以供社会大众共同消费的物品、产品或服 务。纯公共产品的消费是非竞争性的，即每个人对这种产品的消费，都不会导致 其他人对该产品消费的减少。而且纯公共产品的使用是非排他性的，即一般不可 能将特定的个体排除在公共产品的消费或公共产品现有产出的使用之外。例如国 防、公安、消防、道路、环境保护、天气预报及公众电视等，都属于纯公共产品 之列，它只能有政府提供。准公共产品，又称为混合产品，它兼有公共物品和私 人物品的性质，可以采取公共提供方式，也可以采取市场提供方式。 二、事业单位的特征 事业单位作为一类社会组织，主要有以下特征： 1 、公益性。事业单位的公益性体现为事业单位的服务宗旨以社会公共利益为 目的，即追求不特定多数人的利益，而不是只追求某个特定群体和集团的利益。 2 、服务性。事业单位属于非生产经营组织，以生产精神产品和知识产品为其 主要劳动成果在实现社会效益的同时，实现其经济效益。 3 、知识密集性。事业单位总人数中有一半以上为专业技术人员。这些人员是 建设我国社会主义现代化强国的重要技术力量，在两个文明建设中发挥着重要作 用。 4 、实体组织。事业单位是独立的实体组织，各事业单位2 f b j 没有隶属关系， 事业单位接受行政机关的管理，与行政机关也不存在隶属关系。 三、事业单位的分类 般地说，可以把现有中国事业单位分为如下三类：一是直接承担政府行政 职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机 关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能，为社会服务的事业单位， 主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的 活动。三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是 咨询、协调一类的活动。 根据1 9 9 8 年国务院发布的事业单位登记管理暂行条例，我国从1 9 9 9 年 开始对全国所有的事业单位进行登记分类。建立事业单位登记制度是从社会主义 计划经济向社会主义市场经济体制过渡的必然要求。通过事业单位登记制度可以 确立我国事业单位的法人地位，保障事业单位的合法权益，规范事业单位的行为， 保护国有资产。 根据不同的标准，可以将事业单位划分为不同的种类：( 1 ) 按照经费形式， 可以分为全额拨款、差额拨款、自收自支三大类，其中在自收自支中还有实行企 业化管理的事业单位。事业单位的人员编制数在全额拨款、差额拨款和自收自支 三类中的比例分别为6 0 、2 0 、2 0 ；( 2 ) 按照行业领域，主要分为以下类别： 教育事业单位、科技事业单位、文化事业单位、卫生事业单位、体育事业单位、 新闻出版事业单位、广播电视事业单位、勘查设计事业单位、勘探事业单位、农 业事业单位、林业事业单位、畜牧业事业单位、渔业事业单位、水利事业单位、 交通事业单位、气象事业单位、地震测防事业单位、海洋事业单位、环境保护事 业单位、信息咨询与计算事业单位、知识产权事业单位、进出口检验事业单位、 物资仓储事业单位、城市公用事业单位、社会福利事业单位、经济监督事业单位、 4 法律咨询服务事业单位、人才交流事业单位、机关后勤服务事业单位、中介服务 事业单位等( 3 ) 按照隶属层次，可分为中央、省( 自治区、直辖市) 、地( 市) 、县、 乡( 镇) 所属五级事业单位；按照行政系统，可分为党委、政府、人大、政协、法 院、检察院、民主党派、社会团体、经济实体、其他系统所属事业单位等十类。 需指出的是，并不是所有的事业单位在成立后都需要进行登记。根掘事业 单位登记管理暂行条例的有关规定，有几类事业单位无需进行登记，只要求备 案即可：一是法律规定具备法人条件，自批准设立之日起即取得法人资格的事业 单位；二是法律、其他行政法规规定具备法人条件，经有关主管部门依法审核或 者登记，已经取得相应执业许可证书的事业单位，如国家出资兴办的律师事务所； 三是县以上各级人民政府直属事业单位。对这些事业单位实行备案制度，主要是 为了与现行的法律法规相衔接。 第二节事业单位改革的必要性与紧迫性 一、我国事业单位的现状 我国事业单位形成及演进至现状的原因极为复杂，但大体上说两个方面起了 关键作用。一是基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机 构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致 我国事业单位分布广、数量多、规模大的主要原因。二是基于解决经费短缺窘况 和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的 体制构架。这是导致我国事业单位政事不分、事企不分、职能混杂、行为混乱的 主要原因。 从总体上看，事业单位对我国经济社会发展做出了重要贡献，尤其是在推动 社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但从实际运作看， 有些单位享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管理活 动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力：有的挂着事业单位的牌子，却直接 从事着如企业一样的经营活动；有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际 上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；有些单位全部或者大部分受 国家财政资会供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动等。这类事业单位，占 着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公证地履 行着应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最 大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游 离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果是扰乱了经 济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。许多事业单位甚至成为了腐败现象滋 生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。 这就有一个在改革中对事业单位地位重新确认的问题，也就是说，在未来改 革的进程中，事业单位还有没有必要继续存在? 答案无疑应当是肯定的。第一， 在经济社会活动中，的确存在那些既不适宜于政府部门直接从事，也不适宜于企 业直接经营的事务，处理这些事务为事业单位的存在提供了根据。第二，在某些 情况下，作为除政府和企业之外的“第三部门”，事业单位在处理许多经济社 会事务时具有比政府和企业更便利、更富效率的优势；而在另一些情况下，作为 介于政府和企业之间的“第三部门”，事业单位在协调和沟通方面具有不可替代 的作用。第三，作为一个庞大的群体，我国的事业单位承载了巨大的就业量，并 为政府和企业分担了巨大的社会负担。从我国实际出发，事业单位的这种功能决 定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。否则，不仅会加剧旧有矛盾， 而且会引发新的问题，从而形成社会危机。这就是说，事业单位在我国社会主义 市场经济发展中仍然占有重要地位。解决现有事业单位存在的问题必须依靠改 革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，重点在于调整和规范。 二、事业单位改革的必要性与紧迫性 过去2 0 多年的改革使中国的经济结构发生了重大变化，一些过去生存于计 划经济体制中的“事业单位”已经演变为企业，还有些“事业单位”也已明确“站 错了队”，它们实际上是政府的附属机构。不过中国事业单位的主体，仍然是最 基本的教育、卫生、科技、文化和农业技术服务领域的公共服务机构。目i j ，单 教育和卫生两个行业的职工，就占了事业单位全部职工人数7 0 ；而中国7 0 以上的科研人员、9 5 以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单 注：此处不是本文所指的真正意义上的第三部门，这里泛指的是作为单纯序号的单位。 一6 - 位。掘湖南省人事厅有关人士透露，湖南省的党政群机关工作人员接近4 0 万， 如此庞大的队伍放在1 4 0 余力之众的事业单位人口面前居然显得非常精干。而来 自广东省人事厅的一组数字表明，该省事业单位人口是现有公务员的5 倍。体系 的庞大由此可见一斑。事业单位是机构编制的大户，无疑也是财政支出的大项， 需要国家巨额的财力供养。有数据表明，中国事业单位其经费支出占政府财政支 出的3 0 以上。然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献却相对较 低。据统计，事业单位对中国g d p 的贡献大概在5 一1 0 之间。2 0 0 3 年科、教、 文、卫四大行业才占5 1 。对此，国家行政学院教授吴江曾直言不讳地说：“6 0 的人才，1 3 的国有资产，国家预算丌支的1 3 ，贡献才是5 - 1 0 ，和企业的贡 献率没法比，效率是很低了，不改怎么行? ”国家发改委副主任李盛霖也把事 业单位的“毛病”概括为：机构臃肿，效率低下，难以适应目前中国市场经济的 需要，严重制约了经济和社会的协调发展。不仅如此，一些事业单位实际上还成 为市场经济发展的阻碍，尤其是一些脱胎于行政机构的单位，成为事业单位后， 很难从管理机构变成服务机构。一位学者比喻说，一些政府附属的事业单位就是 第二政府，自居企业和社会之上，脾气比一些政府部门还大。这类事业单位由于 分别附属于不同的政府机构，从而造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割 和资源浪费。全国政协委员、国家人事部原副部长徐颂陶认为，现在，大家对事 业单位的改革都很迫切，从国家来说，人满为患的事业单位大量占用国家财政支 出的状况必须改变；从事业单位自身来说，不改革已没有出路。从目前来看，事 业单位在运行中存在许多问题，主要包括有： 1 管理体制不顺，缺乏生机和活力 长期以来，事业单位被看成是政府行政部门的附属物，事业单位多由各级政 府主办，导致许多行政职能延伸到事业单位，以事代政，混淆事权。同时，应属 于事业单位的事务又拿到机关，政事合一，导致政事职责不分，职能交叉，机构 重叠，关系不顺。与此同时，政府各部门对事业单位控制死，管得过多过细，管理方 式和手段单一，使事业单位缺乏生机和活力。政府包揽过多，从一定程度上抑制 了社会、民间多渠道办事业。例如我国的科研事业单位主要由政府承办，企业对 科技的投入只占国家全部科技投入的1 3 8 ，而经济发达国家如美国、只本已 超过6 0 。 2 财政负担沉重，事业单位面临生存困境 财政包揽项目过多，对事业单位承担无限责任，导致财政负担沉重，中央和 地方财政支出中事业费比例都有逐年增加的趋势。同时，事业单位本身支出范围 过大，经费供给渠道有限，该由财政予以保障的却力度不足。加之历年物价上涨、 人员超编和事业单位自身发展需要，财政对事业单位的支持强度逐年减少等因 素，事业单位普遍存在经费紧张的困难。从事业单位的角度来看，财政供应资金大多 被“人头”吃掉，事业单位只有“吃饭钱”没有“干活钱”，不少事业单位甚 至连“吃饭钱”也难以为继，导致其目标和行为偏离事业发展的基本要求和规范， 过分突出小群体利益，巧立名目乱收费的现象时有发生。 3 布局结构不合理，资源浪费严重 由于部门分割、地区分割、行业分割、学科分割、军民分割，各自都力求形 成“大而全”、“小而全”的封闭体系，事业单位布局分散，职能交叉，低水平重 复设置，形不成规模效益，人力、物力、财力和信息资源造成了极大浪费。各单 位各行其是有余，政府统一组织协调不足，造成政出多门，效率不高。 4 法制不完备，运行不规范 目前我国还缺乏适用于事业单位的专门法规。事业单位的设立虽然须由编制 主管部门会同财政部门审批，但这种行政性审批，并不能替代依法登记。由于缺 少事业单位的相关立法，事业单位的设立、归并、撤销主要取决于其行政主管部门的 意愿甚至是长官意志，有相当大的随意性。事业单位的运行得不到法律的有效保 障和监督。 5 政府职能的明显“越位” 政府与市场社会中介组织的责任边界不清，权力扩张。传统体制下的政府无 所不包，几乎囊括了所有社会公共权力，一些原来应该由市场机制解决的事宣， 一些本来应由非政府机构行使公共行政、社会性公共服务的职能实际由政府代替，事 业单位实际上只是政府的二级部门。政府机构这种职能越位、责任缺位常常造成政府公 信力下降。 6 事业单位社会化服务功能“缺位” 事业单位作为政府与市场之间的桥梁，应该为政府和社会进行双向服务，承 担更多的社会责任，提供政府服务功能的拾遗补缺。但是现在大多数事业单位都 定位为“准政府”，运行方式带有浓厚的行政色彩，不愿意面向社会寻求生存的 空间，已经远远适应不了社会主义市场经济体制的要求，僵化的机制也严重地束缚 着事业单位的发展。因此，必须树立一种更公币、更民主、更独立的公共行政观，建立 与市场经济体制相适应的新型事业单位，从而进步推动解放和发展社会生产力。 到目i j 为止，我国各种类型的事业单位改革已层出不穷，但基本上都是从表 面上取得一点效果，而且很快这些效果又消失，不能取得治本的效果，到头来， 各种问题还照样存在，并严重地制约着事业单位本身功能的发挥甚至影响着社会 的整体进步。第三部门在中国的发展已经成为一种现象一种潮流了，而且最为重 要的是，通过对比我们可以很快地发现第三部门的功能和事业单位在某些地方有 很多惊人的相似之处，有鉴于此，我们可以选择把第三部门作为中国事业单位改 革的一个新趋向。 第二章第三部门概述 通过上文，我们了解到事业单位在我国的发展已经陷入非改革不可的地步 了，而改革至今都没有重大的突破，根本原因不是我们的改革没有思路和落不到 实处，而是我们的改革思路或者是精神理念确实不能从本原上触及事业单位的症 结所在，在这一章里，我们将介绍第三部门的概念、特征、分类和功能等。 第一节第三部门的概念 一、第三部门的产生 市场机制可以促进社会的经济发展，但不是推动社会发展的唯一主导力量。 从一些国家的实践看，市场机制难以解决复杂与多种多样的社会问题，并常会造 成分配不公、贫富悬殊、生态环境等问题，特别是会对社会