（教育学原理专业论文）农村义务教育经费投入保障体制研究——“以县为主”的个案调查与反思.pdf

中 文 摘 要 从2 0 0 1 年5 月2 9日 国务院关于基础教育改革与发展的决定 颁布起，农村开始了 “ 以县为主”义务教育管理新体制。从实际运行 情况看，虽然教师工资拖欠问题有所改观，但仍存在诸多问题。本文 认为，农村义务教育投入不足的根本在于农村义务教育投入体制的弊 端。体制变革和制度干预是冲破城乡义务教育两个相对独立的、封闭 的投入系统， 切实保障农村义务教育投入的根本举措。 从长远来看， “ 以 县为主”的教育投入管理体制并未从根本上改变农村义务教育投入重 心过低问题，未能为农村义务教育发展提供可靠的制度性保障和支持。 一方面中西部地区很多县级政府财政能力很弱，不足以担负起义务教 育投入主体的重任， 另一方面， 中国地域广博， 差异较大， “ 以县为主” 体制统包全局有失针对性。因此，打破省域界限，以县为基本单位， 根据各县实际发展水平选择相应的投入模式，构建起区别对待、分类 实施的多类型、多元化的义务教育投入体制，是切实保障农村义务教 育投入，实现均衡发展的现实选择。本文以实地调查为基础，力图实 现比 较研究与立足本土研究相结合，跨学科研究与立足本学科研究相 结合，通过调查研究和个案描述，自 然观察和访谈，定鱼分析和定性 探讨等多种途径，初步探讨了 农村义务教育管理体制和投入保障机制 中的微观问题。 本论文主体共分为五个部分。 第一部分:以个案调查为基础，真实展现 “ 以县为主”农村义务 教育投入管理体制的运行情况与存在问题。 第二部分: 深入剖析农村义务教育投入不足的财政管理体制原因。 第三部分:深入剖析农村义务教育投入不足的多渠道筹资体制原 因。 第四部分:探讨义务教育投入的国际经验。 第五部分:以县际均衡为出发点，提出建构农村义务教育投入体 制的基本原则和总体设想。 关键词:以县为主农村义务教育经费投入体制 abs tract t h e c o u n t y - l e v e l a d m i n i s t r a t i o n me c h a n i s m f o r c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n r u r a l a r e a s h a s b e e n i m p l e m e n t e d s i n c e t h e e n f o r c e m e n t o f s t a t e c o u n c i l i s s u e s d e c i s i o n o f b a s i c e d u c a t i o n r e f o r m a n d d e v e lo p m e n t m a d e i n m a y 2 9 a , 2 0 0 1 . f r o m t h e f a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n , w e c a n s e e t h 9 t h e s i t u a t i o n a b o u t t e a c h e r s m i s c a r r i a g e h a s b e e n i m p r o v e d , b u t t h e r e a r e m a n y o t h e r p r o b l e m s . t h i s p a p e r i n d i c a t e s t h a t t h e r o o t o f i n v e s t m e n t d e f i c i e n c y i n r u r a l c o m p u l s o ry e d u c a t i o n l i e s i n t h e s h o r t c o m i n g o f c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n v e s t m e n t m e c h a n i s m i n r u r a l a r e a s . i t i s a r a d i c a l a c t t o r e f o r m t h e m e c h a n i s m a n d t o i n t e r v e n e t h e s y s t e m f o r b r e a k i n g t h e t w o r e l a t i v e i s o l a t e d a n d c l o s e d e d u c a t i o n i n v e s t m e n t s y s t e m . i n t h e l o n g r u n , t h e c o u n t y - l e v e l a d m i n i s t r a t i o n me c h a n i s m c a n t r a d i c a l l y c h a n g e t h e l o w - l y i n g c e n t e r o f t h e r u r a l c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n v e s t m e n t , a n d c a n t p r o v i d e r e l i a b l e i n s t i t u t i o n a l g u a r a n t e e a n d a u s p i c e f o r r u r a l c o m p u l s o ry e d u c a t i o n . o n t h e o n e b a n 氏ma n y m i d a n d w e s t e rn c o u n t i e s f i n a n c i a l c o m p e t e n c e a r e t o o w e a k t o t a k e o n t h e i m p o rt a n t t a s k o f t h e c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n v e s t m e n t ; o n t h e o t h e r h a n d , i t i s i m p r o p e r t o i m p l e m e n t o n e m e c h a n i s m f o r s u c h a w i d e r a n d d i v e r s i f i e d c o u n t r y . t h e r e f o r e , i t i s a r e a l i s t i c c h o i c e t o b u i l d叩 a r e s p e c t i v e a n d c l a s s i f i e d me c h a n i s m-m u l t i - t y p e a n d m u l t i p l e c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n v e s t m e n t me c h a n i s m . t h a t i s t o s a y , b r e a k i n g t h e p r o v i n c i a l b o u r n a n d m a k e c o u n t y b e c o m e t h e b a s i c u n i t , e a c h c o u n t y c a n c h o o s e d i f f e r e n t mo d e t o s u i t i t s f i n a n c i a l l e v e l . b a s e d o n s p o t i n v e s t i g a t i o n , t h i s p a p e r t r i e s t o c a r ry o u t i n t e g r a t i o n b e t w e e n c o m p a r a t i v e s t u d y a n d n a t i v e s t u d y , m u l t i p l e s u b j e c t s t u d y a n d s e l f s u b j e c t s t u d y , a n d b y i n v e s t i g a t i o n a n d c a s e s t u d y , n a t u r a l o b s e r v a t i o n a n d i n t e r v i e w , q u a n t i t y a n a l y s i s a n d q u a l i t y d i s c u s s i o n , a n d s o o n , w e d i s c u s s s o m e m i c r o c o s m i c p r o b l e m s o f c o m p u l s o ry e d u c a t i o n a d m i n i s t r a t i o n s y s t e m a n d i n v e s tm e n t a s s u r a n c e m e c h a n i s m i n r u r a l a r e a s t h e ma i n b o d y o f t h i s p a p e r c o n t a i n s f t v e p a r t s p a r t 1 : b as e d o n t h e i n v e s t g a t i o n o f c a s e s , d i s p l a y t h e r e a l s i t u a t i o n a n d p r o b l e m s o f t h e c o u n t y - l e v e l a d m i n i s t r a t i o n me c h a n i s m f o r c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n r u r a l a r e a s . p a r t 2 : a n a l y z e t h e f i n a n c e m a n a g e m e n t m e c h a n i s m r e as o n o f i n v e s t me n t d e f i c i e n c y i n r u r a l c o m p u l s o ry e d u c a f i o n i n d e t a i l . p a r t 3 : a n a l y z e t h e m u l t i p l e -fi n a n c i n g - m o d e m e c h a n i s m r e a s o n o f i n v e s t m e n t d e f i c i e n c y i n r u r a l c o m p u l s o ry e d u c a t i o n d e e p ly . p a r t 4 : d i s c u s s t h e i n t e rna t i o n a l e x p e r i e n c e o f c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n v e s t me n t . p a r t 5 : f r o m a b a l a n c e d v i e w a m o n g c o u n t i e s , c o n c e i v e t h e b as i c r u l e s a n d w h o l e v i s u a l i z a t i o n o f c o n st r u c t i n g t h e i n v e s t m e n t m e c h a n i s m f o r c o m p u l s o ry e d u c a t i o n i n r u r a l a r e a s . ke y w o r d s : c o u n t y - l e v e l c o mp u l s o r y e d u c a t i o n 恤r u r a l a r e a s , ad mi n i s t r a t i o n me c h a n i s m, i n v e s t me n t me c h a ni s m 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名日期: 0 0 0 ,六 平 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了 解东北师范大学有关保留、使用学位论文 的规定，即:东北师范大学有权保留并向国家有关部门 或机构送交学 位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权东北师范 大学可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可 以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 保密的 学 位论文在 解密后适 用本授权书 ) 学 位 论 文 作 者 签 名 : 通 羞 日期:te 以, i 畴 指导教师签名 学位论文作者毕业后去向 工作单位: 通讯地址:_ _ 电话 邮编 引言 问题的缘起 如果一个国家内部区域性的 差别和国家与国家之间的差距阻 碍着世界的 发展， 那末唯一合理的 解决办法就是竭尽全力教育条件较差的 人们， 教育农村 地区和条件较差国家的 人民 学 会 生 存 1 2 0 世纪8 0 年代中期以 后特别是伴随 义务教育法的 颁布实施， 中国的义务教育尤其是农村的义务教育发生了 惊人的变化学校， 名副其实地成了各地最具“ 现代” 特征的标志性建筑， “ 全民动员搞教育” 作为一种时尚真实地展现了广大民众对知识的渴求，这种革命般的热 情给了我们无限的生机和希望整个中华民族复兴的希望! 时隔2 0 载，当城市中小学装备起多媒体教室和电子阅览室，修建 了塑胶运动场和室内游泳馆， 开发实施“ 校校通” 工程， 朝信息化迅速迈 进的时候，农村的中小学又发生了怎么的改变? 一年的支教生涯和两年多来的农村教育调研，让我有了太多太深 的感受! 拖欠教师工资长达两年半之久， “ 普九” 债务沉重， 危房率达到 2 5 %以 上， 辍学率竟高达7 0 %多. 这是我亲历的事实! 匪 夷所思， 痛心至极1 城乡教育的差距日 愈拉大，农村的教育危机重重! 我们的教育怎么了?为什么距离均衡发展的目 标越走越远?问题 的根源何在?解决的出路在哪里? 在沉痛中反思探寻，于是有了如下几点考虑: 城乡义务教育均衡发展成为凸显的时代主题。经济社会发展的不 平衡直接导致了教育发展的不均衡，教育不均衡反过来又进一步加剧 了社会阶层的分化，教育在社会民主化进程中发挥着举足轻重的作用。 1 联 合国 教 科 文 组 织: 学 会生 存 教 育 世 界的 今 天 和明 天 ， 教 育 科学出 版 社， 1 9 %年6 月第 1 版， 第 3 1 页。 从这个意义上说，义务教育应成为每个社会公民的基本权利，均衡发 展应成为义务教育制度的底线公平。正如学会生存中所指出的:“ 不管 教育有无力量减少它自己领域内个人之间和团体之间这种不平等的现 象，但是，如果要在这方面取得进步，它就必须事先采取一种坚定的 社会政策， 纠正教育资源和力量上分配不公平的状况。 1 在各国的教 育改革和发展战略中，均衡都成为一个重要的维度，而我国这种教育 公平的需求在现阶段就表现得更为明显。 “ 十六大” 向世人宣告: 本世纪 头二十 年，中国以 全面实现小康社会为目 标。 这标志着城乡均衡发展 步入一个新的平台， “ 三农” 问题成为新时期中国社会全面发展的一个突 出主题。舒尔茨曾指出:“ 土地本身并不是成为贫困的一个关键因素， 而人是一个关键因素:改善人口素质的投资，能显著提高穷人的经济 前途和福利。i2 1 因此， 解决“ 三农” 问 题， 缩小城乡差距的一个重要举 措就是提高农村地区的教育水平，提高农民的整体素质。在这一背景 下，促进城乡基础教育特别是义务教育的均衡发展不仅是社会主义的 本质要求，更成为一种时代的必然需求。而我们的现实却是:虽然从 总体上看义务教育取得的成就卓然，但不均衡的发展态势也日 益明显， 这种不均衡不仅表现在区域之间，校际之间，更突出地反映在城乡之 间。 促进公正与公平的使命感使我们越来越关注城乡义务教育的均衡 发展问题， “ 均衡” 成为一种理想， 一种境界， 正逐渐深入我们的理论与 实践， 深入每一个学者、 领导以及广大民 众的内 心。 从2 0 0 1 年全国 基 础教育工作会议、2 0 0 2年完善农村义务教育管理体制工作电视电话会 议， 到2 0 0 3 年全国 农村教育工作会议，出台了 一系列政策措施， 对基 础教育均衡发展尤其是对农村义务教育的改革和发展予以了高度重 视， 2 0 0 4 年“ 两会” 上， 钧衡” 、 “ 农村教育” 与 “ 农村发展” 成为 “ 两会” 的 焦点。城乡义务教育均衡发展已成为凸显的时代主题，这不仅仅是随 着时代的发展人们对教育公平与公正的追求越来越强烈，更是城乡间 1 1 联 合国 教 科 文 组 织: 学 会生 存 一教 育 世 界的 今 天 和 明 天 ， 教 育 科 学出 版 社 ，1 9 %年6 月第1 版， 第 1 0 2 页。 2 l 美 舒尔茨: 经济增长与农业 ，北京经济学院出 版社，1 9 9 1 年第1 版，第9 2 页。 义务教育差距逐渐拉大的现实反映。 优先保障农村义务教育经费投入d 是缩小 城乡教育发展差距的当 务之急。城乡义务教育发展差距明显地反映在以下几个方面:( 1 ) 城 乡义务教育经费投入存在显著差异。2 0 0 1年小学生均教育经费一项， 城市是农村的 1 . 8 6 倍，小学生均教育经费最高的上海与最低的湖北相 差1 0 倍; 初中生均教育经费一项， 城市是农村的1 . 9 2 倍， 最高北京与 最低贵州相差7 倍。全国3 1 个省、自治区、直辖市的农村小学、初中 预算内生均事业费最高与最低相差分别为1 1 倍和8 倍，预算内生均公 用经费小学最低仅有5 元， 初中最低仅1 4 元。 2 1 ( 2 ) 城乡中小学师资 水平存在明显差异。2 0 0 1年小学和初中专任教师学历合格率城乡分别 相差2 .2 和7 . 6 个百分点，高学历教师分别相差2 0 .7 和1 4 . 2 个百分点。 小学和初中专任教师学历合格率东西部地区分别相差3 .9 和4 . 9 个百分 点。 3 1 城乡中小学师资水平差异不仅仅表现在学历达标率的表层方面， 更体现在教育理念、教学水平等深层方面。( 3 )硬件设施存在显著的 城乡差距。硬件设施包括校舍、仪器设备、图书资料等几个主要方面。 比如， 对农村中小学的 抽样调查显示，小学按教学大纲开出 所有课程 的占8 7 .4 %， 课桌椅残缺不全的占3 7 . 8 %， 购教具、墨水、 纸本、 粉笔 资金不足的占3 2 . 5 %。 初中按教学大纲开出所有课程的占2 0 . 8 ， 课 桌椅残缺不全的占4 5 .9 %，实验教学仪器不全的占 7 0 . 3 %，教室或办 公室有危房的占2 8 . 8 %. 4 此外， 城乡义务教育发展的不均衡性更突 出地反映在教育质量的差异上，具体体现在中小学入学率、辍学率、 巩固率、毕业率、合格率、升学率等方面，这些方面的差异是有目 共 睹的。以上这些城乡之间义务教育存在的显著差异性，其重点和核心 在投入上，其他方面都直接或间接地受制于投入问题。投入是农村教 育发展面临的瓶颈问题，也是农村教育面临的最棘手问题，是所有农 村教育问题的集中体现。因此，要缩小城乡义务教育发展差距，首先 d l 注:一 般而言， 教育 投入包 括 人、 财、 物三个方面， 本文 所研究的 是教育经费 投入， 为方 便起见， 下文用“ 教育投入” 一词特别指代“ 教育经费 投入，. 两会视点: 政协委员 关注 基础教育发展， 中国 教 育报 ， 2 0 0 4 年3 月1 3 日 ， 两会视点: 政协委员关注基础教育发展， 中国教育报 ，2 0 0 4 年3 月1 3 日， 杜育红 论农村基础教育财政体制创新 ， 教育发展研究 ，2 0 0 1 年第1 1 期 第 1 版 第 1 版。 第 2 8 页 2口4 必须优先保证农村义务教育投入。 正是基于这种现实， 2 0 0 1 年5 月2 9日 国务院关于基础教育改革 与发展的决定中做出重大调整，义务教育“ 实行在国务院领导下，由 地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。” 从此，一种新的农村义 务教育管理体制开始试行。在新体制的规约下，农村义务教育投入也 开始“ 以县为主” ， 其中一个重要举措就是将教师工资上划到县， 由县统 筹。 但新体制能否从根本上解决农村教育经费总量严重不足的问题? “ 以 县为主” 能否满足不同发展水平地区的不同要求?投入体制是否要 与“ 以县为主” 的管理体制完全一致?等等， 对这些问 题尚 缺乏深入系统 的研究。从目 前运行情况看，虽然教师工资拖欠问题有所改观，但仍 存在很多问 题。 如有些县“ 主” 不起来， 工资拖欠仍不同程度的存在， 有 些县为解决工资拖欠， 把学杂费收入作为人员经费使用， 有些县“ 普九” 欠债沉重，新老问题交困，等等。 应该承认，城乡教育存在差异是必然的，但问题的关键在于体制 政策是在努力缩小这种差距还是在继续拉大差距。在教育管理体制规 约下，现行的义务教育投入体制就是一种拉大城乡差距的体制。笔者 认为，“ 以县为主” 的农村义务教育投入体制只是转型期的一种过度模 式，从长远来看，它并未从根本上改变农村义务教育投入重心过低问 题，未能为农村义务教育发展提供可靠的制度保障和支持。依据中国 的现实国情和各级政府的财政能力分配义务教育经费的承担份额，这 应该是构建农村义务教育投入体制和保障机制的一个基本出发点;基 于义务教育的公共产品属性，促进城乡义务教育的均衡发展，保证义 务教育的公平性应该成为构建农村义务教育投入体制和保障机制的一 个基本原则。以事实研究为基础，以实践研究为着眼点，努力构建一 个多类型、多元化的各级政府合理分担的农村义务教育的投入体制和 保障机制，这是本研究努力要达成的目 标。 理论与实践的有机结合，多学科的交叉碰撞，这是对笔者的巨大 挑战! 然而一种责无旁贷的使命感令我勇气倍增，一份沉甸甸的希望令 我奋勇之前! 一、“以县为主”的个案调查 “以县为主”自2 0 0 1 年开始实施，目前尚处起步阶段，存在问题很 多，其中实施起来困难较大的主要在西部贫困地区和中部地区。为深 入了解“以县为主”的实际运行情况，笔者选取了一个地处中原的国家级 贫困县作为个案进行剖析。笔者曾于2 0 0 0 年8 月2 0 0 1 年7 月作为 团中央和教育部组织的“青年志愿者扶贫接力计划第二届研究生支教 团”的成员之一，在该县支教一年。在此期间，笔者对该县的教育作了 较为全面的考察，由于实际需要，支教结束后的两年内笔者又三次重 返该县对1 9 9 5 年以来的教育投入、师资、中小学布局等问题进行了更 为深入的调查研究。耳闻目睹，笔者深切地感受到国家级贫困县教育 尤其是教育经费方面存在的艰难处境，而且这种境况日趋严重。另外， 考虑到中等发展水平县是构成中国县份的主体，为了增强对“以县为主” 运行情况了解的全面性、典型性，笔者又选取了一个典型的东北地区 的中等发展水平县，作为该研究的补充，以尽可能的减少对“以县为主” 的实际情形产生的偏差和偏见。 ( 一) 个案一：中原山区某“国贫县”的调查 中原某县是一个革命老区，也是国家级贫困县( 简称“国贫县”) ， 全县总面积1 6 1 2 平方公里，其中耕地面积1 9 8 万亩，山场面积1 8 8 万 亩，自然特点是“八山一水一分田”。全县辖1 7 个乡镇，1 9 7 个行政村。 在扶贫开发前的1 9 8 3 年，全县贫困落后面貌的明显特点是“三个不过 一”：国内生产总值不到个亿( 7 7 0 0 万元) ，县财政收入不到一百万 ( 9 8 万元) ，农民人均纯收入不到1 0 0 元( 仅8 6 元) 。全县8 2 的农民 生活在温饱线以下。自1 9 8 4 年开展扶贫开发以来，由于各级政府和有 关部门的大力支持，该县的贫困落后面貌发生了很大改观，但仍处于 相对贫困落后状态。现全县总人口3 3 万，农业人口2 9 万。2 0 0 1 年全 县财政收入为4 8 8 8 万元，农民人均纯收入1 7 8 1 元。 自1 9 9 7 年完成“普九”任务后，该县的教育有了较大的发展，但存 在问题也很多，尤其突出地反映在教育投入不足上，这与全国大多数 县域教育发展的境况不谋而合。 1 中原某县“以县为主”前的教育投入状况 ( 1 ) “国贫县”的义务教育经费筹措优势 自从国家2 0 世纪8 0 年代实施扶贫开发工程以来，该县紧紧抓住 发展机遇，除了常规性教育投入( 主要包括财政预算内拨款、教育费 附加、社会捐资集资、学杂费收入和勤工俭学收入等) 外，还积极拓 展了以下几个非常重要的筹资渠道： “希望工程” 1 9 8 9 年团中央、中国青基会发起实施“希望工程”，宗旨在“救助贫 困地区的失学儿童”。在这次活动中，该县受益良多。从1 9 9 0 年第一所 希望小学落成起到现在，全县共建成了命名的希望小学6 所，获得资 金( 主要用于建校舍) 约1 8 0 万元。近几年该县的中小学生受县外各 地资助的大约每年3 0 0 人左右，受助现金和物资折合人民币5 万元左 右。 争取外援 为了发展本县教育，该县各级政府积极通过各种方式与国内外的 有关单位、部门、团体或个人建立联系，争取县外资金来弥补自身财 政紧缺的不足，例如，妇女生活杂志社、省交通厅以及祖籍该县的海 内外知名人士等，近年来，全县先后争取县外资金( 不含国家拨款) 建成教学楼的中小学共有2 8 所，争取资金约8 0 0 万元。 危房改造”专项资金 为解决中小学特别是贫困地区中小学的危房问题，国家和各省划 拨专款进行了危房改造工程。近两年( 不含2 0 0 2 年，笔者调查时2 0 0 2 年资金尚未到位) 该县争取省和国家支持j 苞房”改造的资金共1 0 0 万 元。这在一定程度上缓解了该县危房改造问题的压力，但与实际需要 比起来，还远远不够。 财政转移支付款 该县近两年国家和省两级财政转移支付用于教育的资金2 0 0 0 年为 6 2 9 4 6 万元( 其中国家级1 1 3 2 万元，省级1 8 1 4 万元) ；2 0 0 1 年为4 4 0 3 万元( 其中国家级2 5 8 9 万元，省级1 8 1 4 万元) 。这部分资金主要用来 解决前几年拖欠的教师工资。到笔者调查的2 0 0 2 年1 2 月底为止，全 县中小学教师工资除2 0 0 1 年1 1 、1 2 两个月外，拖欠的教师工资已全部 补齐。 ( 2 ) “国贫县”教育投入存在的问题 作为一个农林业为主的深山区县，受外界环境变化的影响较大。 近年来由于种种原因造成的农民负担不断加重，农民的实际收入缓慢， 甚至出现了滑坡。比如1 9 9 8 年县财政收入为5 3 0 2 万元，农民人均纯 收入1 9 3 8 元，2 0 0 0 年县财政收入为6 6 5 8 万元，农民人均纯收入2 1 0 0 元，而到2 0 0 1 年县财政收入下降到4 8 8 8 万元，农民人均纯收入下降 到1 7 8 1 元，低于1 9 9 8 年的水平。经济发展缓慢的现实必然制约着对 教育的投入。虽然该县于1 9 9 7 年实现了“普九”，但根据国家、省的有 关精神，实现“普九”后的县( 区) ，到2 0 0 3 年要完成“普九”后巩固提高 任务并通过国家验收，据测算，全县要全面完成“普九”巩固提高任务， 约需资金2 6 0 0 多万元。由于该县是国家级重点贫困县，经济基础薄弱， 县财政十分紧张，要全面完成盘九”巩固提高的任务，资金筹措难度很 大。具体而言，问题主要集中在以下方面： 财政预算内拨款逐年增长，公用经费日趋紧张 从表面看，中原某县的教育投入里逐年增长趋势，从1 9 9 5 年 2 0 0 1 年，教育经费增长情况如下图： 图11 9 9 5 - - - - 2 0 0 1 年中原某县教育经费总量增长情况统计图 注：2 0 0 1 年教育经费总量的统计数据为5 5 9 19 万元，其中财政预算内拨款一项增幅最大，达 到了4 1 3 6 万元，比上一年2 0 0 0 年2 8 0 3 万元增长了1 3 3 3 万元，但常规性财政预算内拨款实际 为2 9 17 1 万元，其余主要是以上级财政转移支付款形式来补发前几年拖欠的教师工资。上图 中数据：2 0 0 1 年教育经费总量4 3 7 3 万元是按常规教育经费总量来计算的，用于补发拖欠教师 工资部分的上级财政转移支付款没有计算在内。下文所引用的2 0 0 1 年教育经费总额均与此一 致。 从总体上看，全县教育总投入呈逐年增长趋势。2 0 0 1 年教育总投 入4 3 7 3 万元，比1 9 9 5 年的2 4 7 2 5 万元增加了1 9 0 0 5 万元，平均年增 幅为9 9 7 ，其中财政预算内教育经费拨款增长了1 5 9 7 2 万元( 2 0 0 1 年为2 9 1 7 1 万元，1 9 9 5 年为1 3 1 9 9 万元) ，平均年增幅为1 4 1 。从 表面上看，各级政府对教育的投资在逐年增加，而且增长的幅度在逐 渐加大，但我们更应该看到这样一个事实：随着教育事业的发展，教 师人数不断增多，随之带来的是人员经费需求的增大。财政预算内拨 款几乎全部是用于发放教师工资的人员经费，人员经费在整个教育投 入中的比重在逐渐加大，而用于发展的教育公用经费却增长缓慢，甚 至呈现了负增长的趋势。具体情况如下： 图21 9 9 9 - - - 2 0 0 1 年中原某县教育经费构成变化情况统计图 主要用于学校危房改造、房屋修缮的教育费附加、社会捐资集资 呈逐年下降趋势，2 0 0 1 年这两项之和分别比1 9 9 9 、2 0 0 0 年下降了1 0 4 1 个百分点和4 0 5 个百分点，非常明显地，目前，该县教育财政越来越 局限于“吃饭财政”，真正作为学校可以支配使用的公用经费微乎其微。 按省有关规定，农村小学生均公用经费应为3 4 元( 按照国家有关规定， 农村小学国拨生均年公用经费为2 0 元至3 5 元) ，初中生均公用经费应 为7 5 元，但实际上，近年来，除了教师工资外，各级政府部门均未下 拨公用经费。根据笔者调查，2 0 0 1 年全县1 4 个乡镇( 有3 个乡镇无统 计数据，全县共1 7 个乡镇) 教育经费缺额达到了5 4 8 4 万元，平均每 个乡镇缺额达到了4 0 余万元。农村中小学公用经费越来越单一地依赖 于学杂费收入，而且这种趋势越来越明显，从下图中我们可以看到这 一趋势： 图3中原某县1 9 9 9 - - 2 0 0 1 年教育经费构成统计图 与此同时，按照国家和省的有关规定，作为国家级贫困县，从2 0 0 0 年起，该县中小学收费开始实行费制”，也就是农村小学每学期每生 收5 3 元( 包括书费和杂费，其中杂费2 0 元) ；农村初中每学期每生收 1 1 3 元( 包括书费和杂费，其中杂费3 2 元) 。而实行费制”之前，小 学杂费每学期每生2 5 元，初中杂费每学期每生4 0 元。费制”的实施， 对于减轻贫困地区农民负担，规范中小学收费问题无疑是大有裨益的， 但另一方面，它也使本来就捉襟见肘的学校公用经费更加入不敷出， 学校正常的教育教学难以维继。 例如：某乡中心宪小2 0 0 2 年全棱共有掌生1 3 8 人，扣除6 、7 个 特困生免交杂费的按1 3 0 人每生杂费收2 0 元计算，一年掌校的杂费 9 收入是5 2 0 0 元( 含掌前班收费，而且这部分占很大比例) 此外。掌 校每年秋季掌生勤工俭掌( 采茶) 收入大概为2 0 0 0 元，这样掌校一 牟r 可供支配的办公经费约为7 2 0 0 元。而j 穹：所掌校一年的开支包括：电 费5 0 0 元左右。房履修缮费1 0 0 0 元左右。囤书购置费5 0 0 元左右上 级摊派的各种报刊杂志8 0 0 元以上刺下4 0 0 0 多元主要用于购买粉笔、 备课本、墨水等日常教掌用品。而且目前掌校普九”债务尚有2 0 0 0 元未还掌校的正常教掌都勉强维静更无暇顾及房屋修缮、教师进 修等问题了。用该校领导的现身说法：“上级部门一方面要减轻农民负 担不准乱收费一方面又不给学校拨款掌校教掌举步维艰，遮领 导不好当啊! ”因此当地教育部，1 很多人对“一费制”j t j , - w t 留态度。 教育投入不足引发了一系列严重闯题 中小学教师工资偏低，拖欠现象严重 该县在职中小学教师平均月工资( 实发工资) 只有5 7 6 元，这与 城市教师的月工资比起来要低很多。而且由于各乡镇财政紧张，先后 出现了较为严重的拖欠中小学教师工资问题。据不完全统计，1 9 9 8 年 至今该县教师工资拖欠数额累计为3 6 5 万元，实发工资只是应发工资 的7 0 一9 0 ，其中最严重的乡镇拖欠教师工资长达两年多，拖欠总额 达到6 0 多万元。截至2 0 0 2 年1 1 月，该县得到上级转移支付款4 4 0 3 万元，其中拨给教育2 1 0 0 万元( 主要用于补发拖欠中小学教师工资和 危房改造) ，教师工资拖欠问题才有所缓解，但大部分乡镇仍拖欠教师 工资两个月左右。 旧危房未消除，新一轮危房凸显 学校危房改造是制约和威胁该县教育发展的一个不容忽视的大问 题。尽管在1 9 9 7 年该县通过了省的“普九”检查验收，但当时1 ，3 的村 级小学由解放初期的祠堂、庙宇改造而成，有1 3 的村小是五、六十年 代大跃进时期靠群众投工献料所建。这些校舍标准低，质量差，经过 三、四年以后，“普九”遗留下来的问题日益凸显，新的危房问题不断暴 露，而且在今后几年将会愈加严重。据笔者调查，目前全县中小学校 舍危房总面积达到了6 5 万多平方米，占校舍总面积的2 0 5 。 o 例如：某乡全乡的中d 、学都不同程度的存在危房其中d 级危房 面积商达3 0 左右。据该乡教育组的领导同志介绍全乡的枝舍修缮 每年墨在5 万以上，其中中掌教掌楼要除险至少需1 0 万元以上中心 完小也要在1 0 万元以上。以该乡中心完小为例目前全校校舍面积5 亩左右，共3 9 间房屋( 包括教室和办公室) 其中有6 间经过前两年 的改造还可以维持其余的3 3 间房屋的危险性很大其中d 级危房面 积在7 0 0 平方米客：右这些危房已经无法再修复。4 a ：g i - 估计该乡要重 建所霸 投含大概舞 资金6 0 万j i 皇右。 普九”债务沉重，民事纠纷难摆平 为通过“普九”验收，贷款或借款修建校舍、购买图书仪器设备等成 为很多农村教育部门、乡镇政府、村委会和中小学的无奈之举。1 9 9 7 年省“普九”验收的时候，全县乡镇、村和中小学普遍存在借贷问题，平 均每个乡镇的欠债达4 0 5 0 万元，平均每个村欠债达4 5 万元，农 村中学平均每校欠债5 6 万元，每所小学欠债也达上万元。近年来， 新一轮危房又相继产生，新的债务也不可避免。以往的这些债款偿还 主要是通过教育集资和教育费附加逐步加以解决的，但1 9 9 7 年以后， 教育集资受到限制，逐步被取消，教育附加征收也很困难，特别是近 几年农民收入呈缩减的趋势，征收数额逐年减少，各乡镇偿还债款的 能力越来越弱。据笔者调查，全县共有“普九”欠债近5 0 0 多万元( 这只 是全县1 2 个乡镇的不完全统计) ，其中最多的高达1 0 5 万元。 例如：某乡初中 - 1 1 1 - 九”时乡政府负责贷款至今尚有2 0 多万未尝还 由于新的危房产生学生无法正常上课，乡政府又出面欠包工从5 0 多 万建了一棚【新教掌楼。新教掌樱2 0 0 0 年底已竣工但乡政府无力偿还 所欠债款包工队便找到掌柱的法人校长要债校长反而成了被 告学校无法还债，包工队便阻止学校用教掌楼。目前掌校为解决燃 眉之急。只得向他i r l 求情。借了一楼的几间厘子做教师的临时办公室。 乡政府和学校无奈只好再捉找包工队承包新的项目债款也越聚越多 形成恶性循环。在笔者的调查中。其它乡镇也发生了类似的纠纷这 实际上是政府以“空头支票”投资了教育而学校却被困扰在追债纠纷 之中。 o 资源重组任务艰巨，布局调整举步维艰 该县地处深山区，特殊的环境使该县的教育布局也极具复杂性。 1 9 9 8 年2 0 0 0 年，该县尝试进行了农村中小学布局调整，先后撤并 小学近2 0 所，这虽在一定程度上使原来村村办小学造成的资源浪费有 所缓解，但目前全县仍有农村小学1 7 2 所( 不包括2 所县城小学) ，平 均师生比1 ：1 7 7 ，明显低于我国农村小学师生比的平均水平。 例如：最为典型的是某镇现有一个教掌点只有1 个教师4 个掌生 五个年级进行复式教掌。 另外一个乡现有的7 所小掌中生源超过1 0 0 人的只有两所最 - _ , l ，- a a 一所掌校只有1 8 个掌生。全乡2 0 0 1 年小掌的师生比为1 ：8 0 初中的师生比为l ：1 6 5 远远低于全国的平均值。 某乡9 所村小和2 个教掌点中平- 嘲4 1 1 - 所小掌只有7 0 人左右，每 - t - 班只有1 1 1 3 个掌生有的只有7 、8 个掌生。而馕乡最远的村离乡 政府4 0 多华置。最远的村民组到村妻套也有2 0 华置，攀生上掌走山 路极不方便。 要进行布局调整，一种方法是采取寄宿制，但需要新建学生宿舍 和食堂，据县政府和教育局的策划，需新建5 7 所农村小学中心校， 实行小学高年级寄宿就读，初步估计每所学校约需4 0 万元，这笔钱目 前很难筹措，而且还需请照顾低年级学生、为学生饮食服务的工作人 员，这无疑又要加重学校和学生家庭的经济、生活管理负担；另一种 方法是配置接送学生的校车，就目前的经济状况而言，这也是很难办 1 】据联台国教科文组织世界教育报告( 1 9 9 9 ) 提供的情况，发展中国家的平均生师比是 小学为3 0 ：中学为2 0 ；发达国家的平均生师比是t 小学为1 6 ：中学为“。而据统计，1 9 9 9 年我国小学的生师比是2 3 ，中学是1 76 ，明显低于发展中国家的平均水平。 1 2 到的。用当地一位教育部门领导的现身说法：“我们也难哪，是留十几 个学生的班级，还是让这些山娃子走几十里的山路? ”而且我们不得不 考虑的是，对本来读书困难重重的学生来说，如果布局调整带来的问 题不能得到有效的解决，这会不会导致学生辍学，加大贫困山区“普九” 的难度? 2 中原某县t 税费改革”与“以县为主”给教育带来的新变化 已经在全国十几个省市进行的“税费改革”试点表明：“税费改革” 将导致农村教育总投入出现较大幅度的缩减，对农村义务教育投入体 制产生较大的冲击。同样，该县的义务教育受到“税费改革”的影响也 很大。截费改革”后，原来作为教育经费两个重要来源的渠道：教育费 附加和教育集资将被取消，这使得该县教育经费将至少削减2 0 ( 4 0 0 万元) 以上，农村中小学的发展面临严峻的挑战。虽然按规定村级小 学可以实行事一议”，但这对缓解学校公用经费紧张的局势作用甚 微。 正是基于这种现实，提升义务教育管理重心，加大县级以上各级政 府对教育的投入才显得势在必行，“以县为主”也正是在这一背景下应运 而生的。以2 0 0 2 年1 月开始中小学教师工资由县级财政统一发放为主 要标志，该县开始了“以县为主”的义务教育投入管理新体制( 同年3 月，该县推开了农村“税费改革”) 。“以县为主”后，虽然该县在中小学 教师工资发放上有了明显好转，基本上能按时足额发放，但县级财力 有限，主要依靠的是上级转移支付资金，所以笔者访谈的时候，很多 教育部门领导、中小学校长和教师普遍担心的个问题就是上级部门 的转移支付到底能维持多久，工资发放能否一直有保障。 例如：某中等芸展水平镇辖5 个村，1 个屠妻会总面积3 1 平 方公里总人口1 0 2 0 6 人其中农业人口9 2 4 4 人由镶财政裳放工资 的有2 3 8 人( 2 0 0 1 年全镇财政总支出11 4 7 万元其中人员缝费7 4 6 万元) 。全镇现有3 所小掌3 个教掌点1 所初中中小掌生共1 8 0 0 多人。2 0 0 1 年农民人均纯收入1 5 7 4 元。“税费改革”前一年即2 0 0 1 年， 全镇实收农业税8 0 5 2 1 元农业特产税5 6 3 6 4 7 元( 农业税加农业特产 税总任务数应为1 1 8 万元) 乡统筹和村提留5 6 6 9 4 0 元人均负担1 3 0 元左右。2 0 0 2 年实行“税费改革”后全镇的税费总额比原来减少了6 6 8 7 万元( 含两工支出其中农业税加农业特产税两项任务数是6 3 万元 比原来的任务数减少了近一半实际能收上来多少尚不确定) 减负比 例为5 0 7 。 奎u t - 的财政收入大幅度期目减而人员经费- 却呈持续上升趋 势2 0 0 2 年全镇的人员经费高达1 0 8 万元( 有工资上调和人员增加等 因素) 也就是说全镇的财政收入全部用来支付人员工资也存在很大缺 口只 皂寄希望于上级转移支付解决埘；个问题。 ( 二) 个索二：东北某农业县的调查 1