（成人教育学专业论文）中国成人高等教育政策分析.pdf

中文摘要 中文摘要 本论文从价值分析、利益分析以及权力分析三个视角对我国成人高等 教育政策进行研究，探讨了我国成人高等教育政策的哲学和社会学意涵， 并尝试提出了些建设性的政策变革建议。 在价值分析视角下，主要以建国以来党和政府颁发的成人高等教育政 策文本为对象，运用扎根理论经常使用的“编码”研究方法，分析了成人 高等教育政策的价值问题，对成人高等教育政策主体、成人高等教育政策 问题以及成人高等教育的目的进行了探讨。 在利益分析视角下，运用阶层分析法，分析了成人高等教育政策的利 益在当前中国社会各阶层中的分配情况，归纳了出现这种情况的原因，并 提出了均衡各阶层利益的政策建议。 在权力分析视角下，运用文本分析法，从成人高等教育的审批权、管 理权和评价权三个方面，剖析了蕴含在成人高等教育政策文本之中的权力 组织、权力关系以及权力运作方式。 关键词：成人高等教育政策价值分析利益分析权力分析 英文摘要 a b s t r a c t t h i ss t u d yi n q u i r e si n t oa d u l th i g h e re d u c a t i o np o l i c yb ye m p l o y i n g v a l u ea n a l y s i s ，i n t e r e s ta n a l y s i sa n dp o w e ra n a l y s i s t h ea n a l y s e sa t t e m p tt o e x p l o r et h ep h i l o s o p h i c a la n ds o c i o l o g i c a lm e a n i n g so f a d u l th i g h e re d u c a t i o n p o l i c y , a n dp r o v i d es o m es u g g e s t i o n sf o rp o l i c yr c f o m l i nv a l u ea n a l y s i sp e r s p e c t i v e ，t h es t u d y , w h i c ht a k e st h et e x t sa so b j e c t a n da p p l i e s c o d i n gr e s e a r c hm e t h o d ，a n a l y s e s t h ev a l u eo fa d u l th i g h e r e d u c a t i o np o l i c y t h i ss t u d ym a i n l yi n q u i r e si n t op o l i c ys u b j e c t , p o l i c y p r o b l e m sa n dt h ea i n l so f a d u l th i g h e re d u c a t i o n i ni n t e r e s ta n a l y s i sp e r s p e c t i v e ，t h es t u d y , w h i c ha p p l i e se s t a t ea n a l y s i s m e t h o d ，a n a l y s e st h ei n t e r e s td i s t r i b u t i o no ft h ea d u l th i g h e re d u c a t i o np o l i c y i nv a r i o u sc l a s s e so fc h i n a t h es t u d ya l s oa n a l y s e st h er e a s o n sf o rt h e s e c o n d i t i o n s ，a n dp r o v i d e sc o n s t r u c t i v ep o l i c ys u g g e s t i o n st o b a l a n c et h e i n t e r e s to f v a r i o i l sc l a s s e s i np o w e ra n a l y s i sp e r s p e c t i v e ，t h es t u d y , w h i c ha p p l i e st e x ta n a l y s i s m e t h o d ，a n a l y s e st h ep o w e ro r g a n i z a t i o n ，p o w e rr e l a t i o n s h i p a n da c t i n g m e a s u r e sf r o mt h ea s p e c t so fe x a m i n a t i o np o w e r , m a n a g e m e n tp o w e ra n d e v a l u a t i o np o w e r k e yw o r d s ：a d u l th i g h e re d u c a t i o np o l i c y ；v a l u ea n a l y s i s ；i n t e r e s t a n a l y s i s ；p o w e ra n a l y s i s 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以。求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：弛 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名；么盘童旦当 日期：趔：，互蛰 第一章引论 第一章引论 第一节问题引八 一、我国成人高等教育的发展历程 中国的成人高等教育有着悠久的历史，但直到鸦片战争以后才有了现代意义上的成人高 等救育的萌芽。我国古代大学教育，在教育对象上是不区分成人与青少年的，几十岁的成年 人往往与十几岁的青少年同师同堂就学，并产生了“孔府私垫模式”、“书院模式“的成人 高等教育。至洋务运动时，出现了初步具有成人高等教育某些特质的高等学校，成人高等教 育管理也开始纳入国家教育行政管理，如在1 9 0 4 年清政府颁布的“癸卯学制”中，就设置 了具有一定成人高等教育性质的高等农工商实业学堂、实业教员讲习所等。 国内研究者一般认为，我国现代成人高等教育，主要是适应民主革命的需要，伴随着中 国共产党的诞生而产生的。1 9 1 8 年蔡元培在北京创建高等法文专修馆长辛店分馆、李大钊 在北京创建大学业余法文夜校，“开了我国成人高等教育的先河“。在以后的国内革命战争、 解放战争时期，我们党创办了一系列的成人高等学校，如广州劳动学院、农民运动讲习所、 苏维埃大学、红军大学、中国女子大学、鲁迅艺术学院、延安民族学院、抗日军政大学、北 方大学等等。此一时期的成人高等教育，培养了大批革命干部和抗日军政干部，为新民主主 义革命的胜利和新中国的诞生准各了领导力量。 新中国成立后，党的工作重心转移到经济建设上来。然而当时百业待兴，党和政府面临 着许多任务与困难。缺乏各行业的建设干部和人才。为了培养工人阶级自己的技术干部队伍， 以中国人民大学为首，全国各地全日制高等学校广泛兴办夜大学、函授教育，并纳入我国教 育体系。同时，职工业余大学和职工大学、农民业余大学以及广播电视大学也开始起步。到 1 9 6 5 年我国成人高等教育的多渠道、多形式的办学体系已初步形成。 “文革”十年，我国的成人高等教育事业遭受了毁灭性的打击。1 9 6 6 年中共中央发布 五一六通知，成人高校开始长期停课闹革命；1 9 6 8 年人民日报转发毛主席的“七二 一”指示，在上海机床厂的带领下，各地工厂纷纷办起了达不到大学标准的所谓“七二一” 大学，使我国的成人高等教育在1 9 7 4 1 9 7 6 年间呈现出一片虚假繁荣的景象3 。那时的成人 高等教育完全成为政治斗争的工具，教育目的受到严重扭曲。在那场政治运动中，没有正规 的教育内容，没有正确的教育方法，没有正常的教学秩序，是一种无教育状态。 1 9 7 6 年l o 月粉碎江青反革命集团以后，成人高等教育的形势开始好转。1 9 7 7 年邓小平 1 张维主编国际成人教育比较研究工商出版社1 9 9 6 年第7 1 页 2 余小波我田成人高等教育发展历程及思考长沙电力学院学报) 2 0 0 1 0 l 1 9 7 4 年全国成人商等学校达3 1 5 8 所，1 9 7 6 年达4 6 8 1 0 所( 资料来源：王葬等成人高等教育学， 中国农业大学出版社2 0 0 1 年，p p 8 2 第一章引论 同志提出“尊重知识，尊重人才”，同年还提出“教百还是两条腿走路。就高等教育来说， 大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿，两条腿走路”。这些命题的 提出，确立了成人高等教育的战略地位，也明确了成人高等教育的任务。国家开始恢复“文 革”以前已有的职工大学、职工业余大学、函授学院、夜大学、教育学院等，并开始整顿“文 革”中建立起来的“七二一”大学。 1 9 7 8 年教育部、中央广播事业局联合召开全国广播电视大学工作会议，制订了中央 广播电视大学试行方案，这促生了到1 9 7 9 年为止包括中央广播电视大学在内的2 9 所广播 电视大学。1 9 8 0 年北京率先创立高等教育自学考试制度，随后教育部制定了高等教育自 学考试试行办法，1 9 8 1 年开始试点，不久在全国推广。1 9 8 3 年，国务院批转教育部、国家 计委、国家经委、劳动人事部、财政部关于成立管理干部学院问题的请示，允许管理干 部学院培训具有高中毕业以上文化程度的在职管理干部。此外，在全国各地还出现了社会力 量举办的函授大学、刊授大学、自修大学等形式的成人高等教育。至此，我国现代成人高等 教育的主要形式均已问世。 二、历史的启示 中国成人高等教育能有今天良好的发展势头，是数次艰难的意识形态斗争的结果。从以 上对我国成人高等教育的发展历程的简单回顾中，能得出如下几点认识： 首先，成人高等教育的发展跟党和政府的教育政策息息相关。党的教育政策符合国情， 则成人高教顺利发展；政策偏离国情，成人高教就会退步。 其次，从某种意义上讲，一部中国成人高等教育的发展史，就是部成人高等教育政策 史。无论是想对这段历史进行分期，还是要寻找某个历史转折点，离开对成人高等教育政策 的分析，都无从下手。 最后，中国成人高等教育的政策性尤其明显。由于国外的成人高等教育是起源于民间的， 所以其发展主要是受社会需求的影响，遵循市场经济规律办学，并有注重成人教育学术研究 的传统。而中国成人高等教育一开始就是在党的领导下创立的，其政策性特征更加突出。 所以，要研究中国的成人高等教育，从政策分析入手是一个必要而且重要的角度。 成人高等教育已经成为我国高等教育三足鼎立局面中的一足，与普通高等教育、民办高 等教育一起，构成了我国完善的高等教育体系。同时我们也会发现成人高等教育还存在一些 问题，特别是一些政策性问题，亟待解决。概括起来，主要有： i 成人高等教育政策的价值取向问题。不同的社会背景、不同的时代精神，公共政策的 价值取向也应该是不一样的。在战争与革命作为时代精神的背景下发生、发展起来的中国成 人高等教育，其政策的价值取向问题很少有人问津。今天我们不妨问一问，我国成人高等教 育政策的价值取向，与我们整个社会发展的价值取向是否一致? 是不是符合当今世界的主 4 邓小平关于科学和教育工作的几点意见邓小平文选第二卷第5 4 页 2 第一章引论 题? 政策明显是一件对价值藏进行权威配置的事情，是时价值观的可操作性表述。我们也不 妨问一下，在成人高等教育政策中，谁的价值观是有效的，谁的是无效的? 2 成人高等教育的资源配置问题。公共政策是利用公共权力制定出来的，应该为公共利 益服务。但是，一方面，中国历经数千年的封建统治，官本位思想在公民内心根深蒂固，公 民参与公共事务的意识比较淡漠。另一方面，中国素来缺少民主的传统，在政策的制定中也 缺乏民主程序，政策制定者在谈到利益问题时，大都会说教育是为了“最广大人民群众的利 益”，然而“最广大人民群众”这样一个过于模糊的概念只会让人不知所云。政府一味地逃 避问题不是办法，认真对待教育政策中突显出来的利益分配问题，研究教育政策对社会分层、 社会流动有什么影响，然后通过政策调整使社会分层和社会流动合理化，才是明智之举。因 此，对于成人高等教育，就有必要问一下，在当前这样的教育政策格局中，谁是利益相关人? 谁是既得利益者? 哪些社会阶层更容易通过这种政策实现向上的社会流动? 哪些社会阶层难 以从这些政策中获益? 3 成人高等教育政镱的权力问题。权力这个概念过去我们理解得比较狭窄，即仅仅是指 国家政权及其派生物。但是当代社会科学的研究已经把这个概念的涵义大大地扩展了，并已 形成共识。那就是把权力作为一种广泛的影响力来看待。因此把权力定义为：根据自己的目 的去影响他人行为的能力。这就是说，权力是一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的 局面或结果，即是使他人的行为符合自己的目的性。那么在教育政策中规定的权力规则怎 样? 有哪些力量能够左右成人高等教育政策的制定? 第二节相关概念分析 一、成人高等教育的诠释 在界定成人高等教育概念时，大致会面临两种选择，一是把“成人教育”作为“成人高 等教育”的上位概念，先界定成人教育，后界定成人高等教育，此时的成人商等教育就是与 成人初等教育、成人中等教育相对的概念；二是把“高等教育”作为成人高等教育的上位概 念，先界定高等教育，后界定成人高等教育，此时的成人高等教育就是与普通高等教育相对 的概念。鉴于普通高等教育与成人高等教育有许多交叉的地方，人们在理解时很容易混淆， 本研究取第二种界定法。 1 9 9 3 年1 0 月2 5 日至1 1 月1 6 日，联合国教科文组织在巴黎举行的第2 7 届会议上，发表 了关于承认高等教育学历和资格的建议，该建议书对高等教育正式作了如下界定：“高等 教育指的是国家主管当局批准的，作为高等教育机构的大学或其他教育机构提供的备类中等 教育后水平的学习、培训或研究性培训。”从这一界定可以看出，高等教育的本质属性是其 高等性。 而成人教育是指“按人和社会的全面发展需要，有目的有组织地匆廖犀丰土拿承认的廖小 第一章引论 一生任何阶段所提供的非传统的、具有自身特色的教育活动它是终身教育中成人阶段一切 教育的综合体，是与未成年人全日制学校教育相对称的一种独立的教育体系。”还有研究者 认为成人教育的概念应界定为“由那些具有成人特质的人承受的教育过程。这是成人教育有 别于普通教育的根本所在。“可见，成人教育这一概念，无论从其发展的历史来看。还是从 这一术语的起源来看，教育对象的成人性一直都是其本质属性。故成人高等教育的本质属性 就应该是教育对象的成人性和教育层次的高等性另外，成人高等教育还有一些基本属性， 比如专业性。因为目前我国的成人高等教育还是以专业学历教育为主，国家下发的政策文件 也主要是针对成人高等学历教育。 基于以上几点认识，在此把成人高等教育界定为：成人高等教育是指由国家承认的高等 教育机构组织实施的，旨在把所属社会承认的成人培养为高级专门人才的教育活动。 二、关于政策分析 政策是“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行为依据和准则。“广 义上讲，政策是政策法规的综合；狭义上讲，它是不包括法律条文在内的行政决定。政策既 可以表征为某种静态的“结果”，也可以表征为政策的现实运行全过程。 对于“政策分析”，国内有研究者曾归纳出广义、次广义和狭义三种理解广义理解的 政策分析以那格尔和戴伊( t h o m a sr d y e ) 为代表，基本是把政策分析等同于政策科学：次 广义理解的政策分析以夸德( e d w a r d ss q u a d e ) 和邓恩( w i l l i a n mn d u n n ) 为代表，把政 策分析当作- r 7 使用科学研究方法解决社会问题的应用性社会学科：狭义理解的政策分析以 小麦克雷( d u c a nm a c r a e ，j r ) 和巴顿( c a r lv p a t t o n ) 为代表，认为政策分析主要是研 究备选政策方案的评估和选择。其中，次广义理解的政策分析主要是指“一个跨学科的、应 用性的研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮 助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程，包括问题 界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中，方法论占主导地位。”9 根据政策分析信息和政策分析方法之间的关系，可以区分出三种类型的政策分析。他们 是前瞻性政策分析、回溯性政策分析和综合分析。前瞻性政策分析，涉及政策行动开始和执 行前的信息的提供和转换，回溯性政策分析限于政策行动采取之后信息的提供和转换；综合 分析是一种更为全面的分析形式，它综合了致力于政策行动采取之前和之后的信息的提供与 转换的分析者的操作模式。本研究主要采用回溯性政策分析- 5 叶忠海中图成人教育创新和发展的若干问题探讨成人高等教育研究1 9 9 9 年第4 期 6 马超关于成人教育概念的几个问题北京成人教育1 9 9 9 年第1 期 7 辞海) 上海辞书出版杜1 9 7 9 年第3 3 5 5 页 孙绵涛主编教育政策学武汉工业大学贬1 9 9 7 年第6 页 9 陈振明政策科学研究：论政策分析 考试工作的通知 1 3 高等学校教师职务试行条例 1 4 关于高等学校继续做好教师职务评聘工作的意见 1 5 关于地区、直辖市一级教育学院、教师进修学院教师评定职称的 通知 16 关于文物电视大学教师确定与提升职称的通知 17关于举办函授教育和高等学校函授站专职教师评定职称的意见 1b 关于趴事农业技术推广工作的高中等农业院校教师评聘职务有关 问题的通知 第三章成人高等教育政策：利益分析 1 9 教师资格条倒 2 0 关于在蕾通高等学校举办中等学校教师本科班和专科班的通知 2 1 关于在普通高等学校举办中等学校教师本科班、专科班的补充通 知 2 2 关于开晨大学后继续教育的譬行规定 2 3 关于瞢避、成人高等学校招生全国统一考试命艇教师计算工作量 的通知 2 4 关于部分专业技术和党政管理干部家一“农转非4 问题意见的意 见 1 关于加强职工教育工作的决定 办事人员阶层 2 关于加强职工培训提高职工队伍素质的意见 3 关于加强机关、事业单位工人培训考核工作统合管理的补充通知 个体工商户阶层 商业服务生员工阶层 t 关于加强职工教育工作的决定 2 关于加强职工培训提高职工队伍素质的意见 3 关于加强和改进学徒培训工作的意见 4 关于开晨工人岗位培训工作的意见 5 关于开晨岗位培训若干问题的意见 产业工人阶层 6 就业训练中心管理规定 7 关于加强机关、事业单位工人培训考摈工作统台管理的补充通知 8 就业训练规定 9 全面推进职业技能开发体系建设工作的意见 1 0 工人考核条例 11 职工大学、职工业余大学考试试行办法 1 高等农业院校对口招收农业职业高中、农业中专、农业广播学校 农业劳动者阶鏖 应届优秀毕业生暂行办法 城乡无业失业半失业者阶层 我们可以得出这样的结论：首先，中国目前的成人高等教育政策，主要是针对专业技术 人员设计的；其次，国家十分重视对国家和社会管理者阶层的继续教育；第三，国家对产业 工人的培训教育工作也十分重视；第四，对于一般企事业单位的办事人员的继续教育工作， 国家不太重视；第五，国家很少关注对农业劳动者的高等教育工作；第六，对于经理人员阶 层、私营企业主阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层以及城乡失业半失业者五个阶 层，目前国家没有专门针对他们出台相应的成人高等教育政策。 出现这种状况的原因不外乎以下几个： 一是历史的原因。我们党在建党之初就是靠加强对党员干部和产业工人的继续教育工作 而逐步发展壮大起来的，加强干部教育、工人教育也是中国共产党夺取政权的成功经验之一。 所以对于干部和产业工人的继续教育，一直放在成人教育工作的首位来抓。加强干部教育， 提升干部队伍素质，才能有效领导国家的革命和建设工作；加强工人教育，保持工人阶级队 2 8 第三章成人高等教育政策：利益分析 伍的先进性，才能使我国的工业化水平不断提高，才能保持一个快速发展的步伐，这些都符 合国家长治久安的需要。 二是实行改革开放政策的原因改革开放以来，由于领导者看列了国家在科学技术方面 与国际社会的巨大差距，我国开始重视对专业技术人员的培养，国人也掀起了学习科学文化 知识的热湖，全社会范围内形成了尊重科学、尊重知识、尊重人才的良好氛围。与此相适应， 国家出台了大量针对专业技术人才的成人高等教育政策，以便让他们能够及时进行知识更 新，随时了解国际先进理念和先进的科学文化知识，也好让我们的“国家大脑”不落后于时 代。 三是教育基础的原因。这可以解释为什么国家不重视对办事人员阶层、农业劳动者阶层 和城乡失业半失业者阶层实施成人高等教育的工作。因为这几类人员本身的教育基础就比较 薄弱，而且他们所做的工作也“不需要”( 现在是越来越“需要”了) 多高的教育水平。这 样一来，如果对他们进行成人高等教育，一方面会因为他们较低的文化水平而增加巨大的教 育成本，另一方面会造成教育资源的“浪费”。 最后是经济社会发展的原因。伴随着市场经济体制的建立和第三产业的发展，我国出现 了许多新的社会阶层，其中有的是在计划经济体制下压根就不存在的阶层，有的是原来有但 为数太少而不足以形成一个阶层的人群，经理人员阶层、私营企业主阶层、个体工商户阶层 和商业服务业员工阶层就是这样的新兴阶层。这些新兴阶层都或多或少是改革开放政策的受 益者，对于他们的成人高等教育工作，国家暂时还没有出台相关的政策，这也是可以理解的。 但是并不是说国家没有相关政策，这部分人的成人高等教育工作就没人管了。事实上，这些 新兴阶层里边的大多数人都清楚得知道继续教育对他们工作和生活的重要影响，他们自身是 非常渴望并积极参与成人高等教育的。近年来，备大学的m b a 课程班、外语培训班等的火 爆，已经在中国大陆造就了巨大的成人高等教育市场，但面对这样一个诱入的大蛋糕，许多 不法分子便乘虚而入，从而出现了许多违法办班、制造假文凭等坏现象，这不仅无法满足一 部分人提高教育水平的需要，从长远来看还会对成人高等教育事业造成不良影响。所有这些 都表明，国家出台针对新兴社会阶层的成人高等教育政策，已经成为追在眉睫的事情。 第四节成人高等教育政策的阶层利益调整建议 本节所要讨论的问题是：在当前中国社会的成人高等教育政策中，什么样的利益结构是 合理的? “黑格尔认为，现代社会的主要领域都是一种以主体为中心的理性的具体表现，而 韦伯则认为，社会现代化就是目的理性行为的制度化，而且首先是反映在国家和经济这两个 富有活力的核心部门当中。”马克斯韦伯把合理性区分为“工具合理性”与“价值合理 性”，并且认为合理就是按照规律做事情。那么，现代社会的合理阶层结构又应该是怎样的 呢? t i t l e i l l 哈贝马斯著，曹卫东译，后民族结构) ，上海人民出版社2 0 0 2 年版，第1 8 6 页 2 9 第三章成人高等教育政策：利益分析 关于现代化的社会阶层结构，学术界有一种比较形象的说法，即两头小中间大的像橄榄 球一样的等级结构，它有庞大的社会中间层。与现代社会阶层结构相对的是传统社会阶层结 构，即顶尖底宽的金字塔结构，在这种结构中，极少数人居于社会的上层，而绝大部分人处 于社会下层。历史经验表明，在社会中间层规模大的社会，社会资源的配置一般都比较合理， 经济社会分配差距比较小，社会各阶层之间的利益矛盾和冲突一般都不会很大，这样的社会 最稳定、最可持续发展。 在第二节中，我们分析了当前中国的社会阶层结构。但是我们还有必要了解中国社会阶 层的变化趋势，因为只有掌握了这种趋势，才能在制定政策时更好地顺应这种变化趋势，也 才可能有意识的实施政策倾斜，使政策对社会阶层结构变化的影响朝着我们想要的现代化方 向前进。 表2 ：1 9 5 卜1 9 9 9 年中国社会阶层结构的演变( ) 1 9 卯 1 9 7 9 l 兜2 1 9 9 11 9 9 9 总计1 d 01 0 0 加1 0 dl 舶1 0 0 0 圈家与社会营理者 口j 00 盟1 7 0i 舆2 1 经理人员 0 1 40 2 30 5 40 _ 9l5 私营企业主 d 1 80 0 0 20 d l 06 专业技术人员 0 鄹3 嘏 t 7 65 d i5 1 办事人员 0 如1 西1 五52 3 i4 8 个体工商户 4 0 80 q 33 1 22 1 94 2 商业暇棼业员工 3 1 32 1 j6 3 59 2 ji 2 0 萁中：农民工 0 铷1 2 4 03 3 产业工人 6 柏1 9 8 32 2 d 32 2 1 62 2 6 茸中：农民工 1 加5 舶6 _ 3 07 8 农业劳动者 8 4 工1盯4 ij ，8 4兜| 0 l4 4 0 其中 - 9 1 来农民 一 口m0 ：1 0a 2 d0 1 无业失业半失业人勇 46口3 印3 3 03 1 ( 资料来源：中国网w w w c h i n a o r g c n 2 0 0 2 年2 月4 日) 分析上表我们会发现社会阶层结构呈现如下趋势： 首先，社会结构的中下层在逐步缩小。一方面，农业劳动者不断地向其他社会阶层流动， 农业劳动者阶层正在逐渐缩小。农业劳动者阶层在就业人口中的比重由1 9 7 8 年的6 7 4 l 下 降到1 9 9 9 年的4 4 ，2 2 年间下降了2 3 4 1 个百分点，以平均每年1 0 6 的速度下降。农业 劳动者阶层在人口中比例下降这一趋势，对于中国社会由传统社会结构向现代社会结构转型 无疑是有巨大作用的，但这仅仅是一个良好的开端。与发达国家相比，我国的农业劳动者人 口还是过于庞大。在发达国家，农业劳动者人口一般仅占总人口的1 5 以下。因此，我国 农业劳动力转移问题还有很长的路要走。 3 0 第三章成人高等教育政策：利益分析 另一方面，作为社会中下层组成部分的商业服务业员工和产业工人阶层正在分化。随着 新兴服务行业的出现，随着服务行业的产业层次逐渐提高和日益规范化、现代化，这个阶层 中的相当一部分成员将向上流动，进入社会中间层，这对缩小社会结构中的中下层同样起着 重要作用。 其次，社会中间层已经出现，而且正在不断壮大。社会中间层不是特指某一个社会阶层， 而是几个具有相近或相似特征特别是收入处于中等或接近中等以上水平的阶层的合称。按照 国际学术界的分类，社会中间层主要由两部分人组成：一部分是老社会中间层，包括中小私 营企业主、个体工商户和富裕的自耕农；另一部分是新社会中间层，主要包括大部分专业技 术人员、经理人员、行政与管理人员、办事员、商业服务人员和技术工人等，他们不但在收 入上处于中等及中等以上水平，而且在受教育程度和社会声望上也处于中等和中等以上水 平。 我国的社会中间层主要包括私营企业主阶层、个体工商户阶层、专业技术人员阶层、办 事人员阶层、经理人员阶层和商业服务业员工阶层。1 9 7 8 年以来，这几个阶层有的是从无 到有，有的是从微不足道到形成一定规模，但阶层人数都翻了几番。这样，中国社会阶层结 构便开始从原先的金宇塔型逐渐向橄榄型转变。 第三，现代化社会阶层的基本构成成分已经具备。凡是发达国家具备的阶层，在中国都 已经出现，有的阶层已经具备了相当规模。虽然中国的社会中间阶层还不够庞大，但伴随着 经济市场化的逐步深入和产业结构的日益优化，中间阶层队伍一定会快速壮大起来。 第四，现代化的社会阶层位序已经确立。所谓社会阶层位序指各个阶层在社会地位等级 中的排列次序。阶层位序取决于各阶层拥有的文化、经济和组织资源数量，资源拥有量越多 的阶层，其阶层位序就越高，反之越低。 现代社会合理的阶层位序结构是：国家与社会管理者阶层、专业技术人员阶层、企业主 和经理人员阶层处于最高或较高的阶层位序，农业劳动者阶层和产业工人阶层位序比较低。 从中国社会各阶层的收入水平和受教育程度可以看出，目前中国的社会阶层结构基本上具备 这样的位序特征。 第五，现代社会流动机制已经出现，正在逐渐取代传统社会流动机制。传统社会中，个 人的身份以及随生而来的社会关系等“先赋性因素”是决定其阶层地位的主要因素- 而现代 社会中，尽管各社会阶层的位序趋于稳定，但个人仍然可以通过自己的努力，实现其从一个 较低社会阶层到较高社会阶层的流动，即“获致性因素”成为社会流动的决定性因素。在现 阶段的中国，“获致性因素”在社会流动中的作用越来越大，逐渐成为主要因素，这是一个 可喜的变化，也是中国社会阶层结构正在向现代前进的一个重要标志a 社会最底阶层人数的减少、社会中间层的扩张、现代化社会阶层成分的具备和阶层位序 的合理化以及现代化的社会流动机制的形成，所有这些都表明，当前中国的社会阶层结构已 经具备现代化社会结构的雏形。但是也应该看到，仍然存在一些不合理的因素，现代化社会 3 1 第三章成人高等教育政策：利益分析 阶层结构的形成还是一个相当长的过程，或许还需要2 0 年甚至更长时间要加快这一进程， 就需要国家从经济、政治、教育等各方面政策上进行调整，并有意识的进行政策倾斜。那么， 成人高等教育政策有何作为? 应该如何进行政策设计? 现代社会在很大程度上是个学历社会。按照教育大辞典的说法，所谓学历社会是指 追求高学历的社会倾向，主要特征就是政府和企业聘用人才首先注重学历的高低。在这样的 社会中，接受高等教育是一个人迈入较高社会阶层的最佳途径。而成人高等教育更是为那些 因不满足现状而想提升社会地位的工作成人提供了一个方便的社会进阶之路，它灵活的学 制、先进的教学方法和高科技教育技术都具有普通高等教育无可比拟的优势。由于我国的 社会中下层人民大都受教育程度不高，青少年时期因为各种原因没能接受高等教育。所以对 于促进社会流动而言，成人高等教育的任务比普通高等教育更重，成人高等教育政策对于各 个社会阶层的利益具有至关重要的影响。根据当前中国社会阶层结构特征和趋势，以形成现 代化社会阶层结构为目标，成人高等教育的政策应该考虑以下几点： 第一，建立针对农业劳动者阶层的成人高等教育政策，并从经费等方面进行政策倾斜。 通过上述分析我们知道，在当前的成人高等教育政策中，几乎没有针对农业劳动者阶层的专 门政策。但是这一阶层过于庞大的人数，会严重减缓现代化社会阶层结构的形成速度，国家 不得不在教育政策上对他们有所倾斜。这是长久之计。特别是农村中的青壮年劳动力，大部 分人都会流向大城市打工。如果专门为这部分人制定成人高等教育政策，让他们能够实现社 会阶层的向上流动，无疑对于城市化进程和促进经济发展都是重要的。当然由于他们的收入 不高，很难付得起高昂的继续教育费用，所以国家在制定政策时，在学费收取、学制等方面 有必要给予优惠和方便。另外，针对这部分人的成人高等教育，在课程方面应注重实用性， 多开设高等职业技术教育，让学习的人将来能够成为专业技术人才，从而扩充社会中间层的 规模。 第二，针对国家干部的成人高等教育，要走精品路线。国家干部属于国家和社会管理者 阶层，一般而言这部分人都拥有较高的学历并掌握着较多的组织、文化资源。所以针对这部 分人的成人高等教育政策就要走“精教简教”的道路，应该多务实少务虚，多组织一些高层 次的研讨会形式的教育活动，少举办些泛泛而谈的交流会等效果较差的教育活动。这样一来， 一方面能够省下不少教育费用转移给其他更需要的阶层，另一方面还可以节省国家和社会管 理者的时间从而提高政府部门的办事效率。走精品路线的另一个方面，是课程要高、精、尖， 多设计一些见效快、用时少的精品课程，着重加强公共管理类课程的建设。 第三，规范工商类成人高等教育，建立工商职业领域的职业资格证书制度。这主要是针 对经理人员阶层、私营企业主阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层和商业服务业员工阶层 而言的，因为他们是新兴阶层，他们有接受成人高等教育的需要，并且大多数人已经走进教 育市场，但是这一市场还有待国家规范，需要政策调整。好在我国职业资格证书制度已经启 动，并且有良好的发展势头。今后应该在更多的职业领域建立资格证书制度，让更多的社会 第三章成人高等教育政策：利益分析 中上层人员通过职业资格证书考试真正掌握现代化经济运行规律和管理技术，这对于培养高 级经济人才具有重大作用。 第四，继续强化针对产业工人阶层和专业技术人员阶层的成人高等教育。从某种意义上 讲现代化进程就是一个工业化进程，因为工业的发展水平决定了一个国家的现代化程度。 而人的现代化是经济现代化的前提条件，因此只有通过成人高等教育提高产业工人的素质。 进而提高他们的生产效率和创新能力，才能加快工业化进程。而专业技术人员阶层是国家的 精英，原创性的科技成果、先进的社会管理理论、重大的技术改进，都要依靠他们来完成， 所以对他们进行成人高等教育是必不可少的，可以说是国家社会发展的动力源泉。但要注意， 对这一阶层的人进行继续教育，应该多瞄准国外。在政策上鼓励他们走出去再走回来，向世 界一流科学文化水平看齐。 最后，对于城乡无业、失业和半失业者阶层，成人高等教育政策仍可有所作为，那就是 多针对这部分人设计短平快的职业培训班，并使之与职业资格证书制度接轨。这样做的好处 是：通过短期培训能让一部分人自立创业，不仅解决了自己的就业问题，还给其他人提供了 就业机会；短期培训班实行认证制度，并且能与职业资格证书制度接轨，就会使一部分人可 以从参加短期培训中积累认证资格，在拿到职业资格证书后便可以实现向上的社会流动。 第四章成人高等教育政策：权力分析 第四章成人高等教育政策：权力分析 第一节权力分析：教育政策分析的一个新视角 根据美国华盛顿大学教育学院教授 v t a l e n t 和k n a p p 的研究，教育政策分析有五个传统 视角，它们是理性视角( r 砒i o n a d 、组织视角( o r g a n i z a t i o n a l ) 、政治视角( p o l i t i c ) 、符号视 角( s y m b o l i c ) 和规范视角( n o r m a t i v e ) 。每一个视角都包含八要素，分别是目的、过程、结果、 行动理论、决策者、政策问题、信息角色与价值角色。下面对这五个视角和八要素作一简要 介绍： 首先看八要素。目的即政策所欲达成的目标是什么? 意图为何? 过程即政策是如何发 起、形成、推动、实施、与修改的? 结果即政策的成果为何? 行动理论即政策是如何产生效 果的? 对决策者要分析的是他们的特征为何? 他们是如何运作的? 政策问题是什么样的条 件和情况被陈述? 问题如何被看待? 信息角色要分析的是信息是如何被诠释和使用的? 价 值角色要分析价值的本质为何? 价值是如何形塑政策的? 五个视角的区别就在于确定以上八种要素的方式不同，就导致了它们在政策分析导向上 的不同。理性视角是数据导向的( d a t a - d r i v e n ) ，组织视角是惯性导向的( h a b i t - d r i v e n ) ，政 治视角是权力导向的( p o w e r - d r i v e n ) ，符号视角是意义导向的( m e a n i n g - d r i v e n ) ，规范视角 是价值导向的( v a l u e - d r i v e n ) 。 理性视角把政策视为一组解决既定问题的意图行动，认为政策与其所欲达成的结果之间 有一清楚明确的工具一目的( m e a n s - e n d s ) 关系存在。并假定政策的决策者扮演单一整合的 角色，透过一连串的行动方案去解决一个统整的问题。国外有研究者( k e r r , 1 9 7 6 ) 曾总结出 三个理性政策选择模式：极大化( m a x i m i z i n g ) 、满意化( s a t i s f i c i n g ) 和关系最优化( c o n t e x t u a l o p t i m i m n g ) 。理性视角的政策决策过程是线性过程，也就是经由一连串的程序阶段来完成： 诊断问题、确认方案、评估方案、选择方案、实施被选政策、评价政策结果、依评价结果来 调整方案。政镱决策者在政策选择的价值一致性是为了增进最大的价值。 组织视角把政策视为组织例行性的一种反应，这种例行性的反应是被组织行动者的习性 所触发。为了确保组织的稳定与可持续发展，组织的行动者必须对组织的困扰( d i s t u r b a n c e ) 做出反应以避免不稳定性。有国外学者( a l l i s o n ，1 9 7 1 ) 指出，避免扰乱的途径有两个：一 是解决迫在眉睫的问题而不是发展出长期策略，二是与外在的环境协调。因此，行动者所选 取的行动是足够好的而非最好的方案( g o o de n o u g hr a t h e rt h a nab e s to p t i o n ) ，以便能尽快对 组织的不稳定性做出反应并去除困扰。它所根据的行动理论可以说是行为主义的刺激一反应 理论。政策的决策者是组织各部门的集合体，分别各司其职地对政策问题做反应，因此可以 说组织所面对的问题是零碎的而非整体整合的问题。组织视角的政策决策过程包括：立即注 第四章成人高等教育政策：权力分折 意困扰，选择性地从标准运作程序或组织的反应项目中搜寻适合去除困扰的行动方案，调整 组织的例行性反应以便对当时的情境困扰做出满意的响应，以及经由尝试错误的学习对组织 的反应做调整。信息被视为不完整、所费甚高、以及不确定的。虽说组织的生存、结构、与 标准运作程序并不是价值中立的( v a l u e - f r e e ) ，但价值并非组织视角的焦点。 政治视角认为政策的主要目的在于调节困分配稀缺物资或符号资源( s y m b o l i cr e s o t l r c e s ) 而起的纷争，以维持系统的合法性( 1 e g i t i m a c y ) 。政策的决策者既不是单一整合的行动者也 不是群组织的集合体，而是许许多多代表不同喜好、资源、影响力与权力的个体与联盟 行动方案的决定不在谋求解决问题之道，而是不同利益群体间政治协商的结果。其间的过程 是一连串的讨价还价、协商与妥协，以便最终达成权力与利益分配的和解。政策产生效果的 行动理论是协商与妥协。政策决策的过程是经由几个阶段而形成：利益被指出、议题被产生， 替代方案被形成，选择被通过，以及行动方针被实施。关于实质问题以及行动替代方案的信 息，被视为是权力运作的军备、权力游戏的工具以及影响力的一种来源但并不是增进决策者 能力以确保决策效益的唯一来源。价值在政治视角的决策过程中一直扮演密切相关的角色， 特别是作为系统合法性与行动辩护的来源。 符号视角认为许多政策制订的目的在于透过符号的创造以及信息的传送来形塑群众的 概念，以获得群众的承诺与支持。其背后的行动理论是信息传送者与接收者间的交互作用。 政策的决策者不管是单一的整合体、组织的集合体、或是利益的联盟，他们都是公共意义的 制造者与沟通者。政策决策的过程：包括感知机构的需求创造或选择符号，与主要的群众 进行符号沟通，评估群众对符号的反应，以及调整符号。政策的问题在符号视角里就是感知 的问题，如政策决策者对事件的诠释，以及大众对符号的感受等。信息在符号视角是重要的， 它扮演数个角色：首先是作为感知机构需求的工具，其次是判断群众反应的门径，最后信息 本身就是符号的资源。戗值在此扮演导引的角色：符号源自于宝贵的价值系统，决策者总是 从事与价值有关的事项，并尝试去形塑大众的价值取向。 规范视角认为政策的目的在于推动与保护价值，特别是那些在教育政策备受争议的社会 价值，如公平、正义、效率与自由，以便关注政策行动如何影响价值的不同层面。政策决策 的过程就是一连串价值负载的过程。政策的决策者被视为是价值的寻求者与制造者。政策的 行动理论为价值负载( v a l u e 1 a d e n ) 。政策的问题在此不单纯只是技术事项、组织差错、权力 竞争或感知的挑战等层面的问题，更多是价值紧张与价值两难的问题。信息在此同样扮演重 要的角色，可以用来辨识何种价值被影响、以何种方式、到何种地步。价值在规范视角里是 构成政策行动的动力，政策方案的实质内容，以及评价政策结果的标准。 尽管权力分析的视角与政治视角有许多相似之处，但笔者仍然认为它是一个政策分析 的新视角。因为政治视角把权力与利益几乎完全等同起来，它在分析方法和分析层面上更加 接近笔者使用的利益分析视角，更加关注政策利益在不同社会群体间的分配问题。笔者所称 的权力分析视角是要通过政策文本这一信息载体，挖掘政策文本背后所隐藏的权力目标、权 第四章成人高等教育政策：权力分析 力规范范围、权力组织及权力运作方式。 在本章，笔者试图运用权力分析视角，以成人高等教育体制政策为焦点，使用政策文本 分析的研究方法，对成人高等教育体制政策的发展与演变过程作一个历时性的总结，目的在 于分析成人高等教育体制中的权力问题。下面先简单介绍政策文本分析方法。 第二节政策文本分析 文本自身具有的特殊性，使得政策文本分析往往成为政策研究中较为广泛使用的一种数 据分析方式。笔者将分别从政策文本分析的价值和分析方式两方面说明这一研究方法。 一、政策文本分析的价值 首先，从文本的性质来看，文本包含文件纪录和其它对研究具有重要论述性影响或能够 对政策提供详细说明的所有数据。至于文本产生的形式包括书写后的文字与表述后的语言。 对于政策文本的性质，英国政策研究学者b a l l 认为：政策既是一种文本。也是一种论述。 对于政策的文本性质而言，政策文本是历史、社会和制度等因素综合影响的结果，因此，政 策文本产出的过程其实是各因素